淺談土地準(zhǔn)征收法律制度的完善

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【摘要】土地管制在現(xiàn)代社會(huì)普遍存在，是對(duì)土地利用外部性矯正和提供公共品的必要措施。在政府利用規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃的監(jiān)管和限制中，影響土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人對(duì)土地的使用價(jià)值，從而限制了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。在征收制度的基礎(chǔ)之上土地準(zhǔn)征收制度，更有利于保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)利。正是基于這一背景，結(jié)合我國(guó)國(guó)情與實(shí)踐，填補(bǔ)我國(guó)土地準(zhǔn)征收制度的理論空白。我們將借鑒外國(guó)土地準(zhǔn)征收的理論探究我國(guó)的準(zhǔn)征收制度的特點(diǎn)、構(gòu)成要件、分類(lèi)等問(wèn)題，對(duì)我國(guó)實(shí)行準(zhǔn)征收的可行性及其可行性建議進(jìn)行闡述。對(duì)于第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議新修改、2020年1月1日起實(shí)施的《土地管理法》，我們將在本文第三大點(diǎn)現(xiàn)有的土地制度中存在的問(wèn)題及其主要原因中對(duì)其利弊進(jìn)行闡述。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村土地準(zhǔn)征收；準(zhǔn)征收制度；土地發(fā)展權(quán)

一、準(zhǔn)征收制度的概述

（一）土地準(zhǔn)征收概念準(zhǔn)征收制度，是指政府或其有關(guān)部門(mén)為了滿足公共利益，通過(guò)行政手段對(duì)被征收人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，從而導(dǎo)致被征收人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭受到損害，權(quán)利人可以向其征收部門(mén)申請(qǐng)支付一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫取?/p>

（二）土地準(zhǔn)征收理論的來(lái)源及發(fā)展準(zhǔn)征收制度最早是通過(guò)1922年的馬洪案。準(zhǔn)征收與征收對(duì)于公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利干涉的界限為“限制”與“剝奪”，前者在對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)利的干涉更加偏向于軟手段，后者的權(quán)力干涉會(huì)偏向于硬手段，它偏向于買(mǎi)賣(mài)的關(guān)系，政府給付了補(bǔ)償款，會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，而且這一種轉(zhuǎn)移是具有法定的強(qiáng)制性的，所以在當(dāng)前的社會(huì)背景下往往會(huì)出現(xiàn)很多的征收糾紛，究其緣由就是社會(huì)利益與個(gè)人利益的矛盾。

（三）土地準(zhǔn)征收制度的特點(diǎn)1．土地準(zhǔn)征收制度是以維護(hù)社會(huì)土地權(quán)益的分配平衡與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的，具有公益性。當(dāng)被侵害人面對(duì)國(guó)家對(duì)于被侵害人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制之時(shí)，被侵害人可以向國(guó)家對(duì)此損害請(qǐng)求賠償；而當(dāng)國(guó)家需要購(gòu)買(mǎi)土地遭受到土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人無(wú)理拒絕或者哄抬價(jià)位時(shí)，通過(guò)土地準(zhǔn)征收制度，可以在其被征收的土地上收購(gòu)一部分的權(quán)利，滿足社會(huì)公共利益和發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)。2．土地準(zhǔn)征收制度是“限制”其財(cái)產(chǎn)權(quán)，并非“剝奪”，具有相對(duì)強(qiáng)制性。所謂土地準(zhǔn)征收，是基于國(guó)家行政機(jī)關(guān)的管轄權(quán)，而管轄權(quán)就是對(duì)財(cái)產(chǎn)的收益、使用等方面的限制，它不同于土地的征收權(quán)對(duì)所有權(quán)的剝奪，這是它與土地征收本質(zhì)上的不同，只具有相對(duì)的強(qiáng)制性。3．土地準(zhǔn)征收制度是以內(nèi)容和程序的合法為必要要件，具有法定性。同樣為了防止公權(quán)力的濫用，且同時(shí)也要保護(hù)合法的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益不受侵害和保證私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的合理使用，準(zhǔn)征收行為也要遵循合法的內(nèi)容和程序進(jìn)行。4．土地準(zhǔn)征收制度也是以補(bǔ)償為前提與核心，具有補(bǔ)償性。正如謝勝哲學(xué)者所說(shuō)：“準(zhǔn)征收理論代表著一個(gè)國(guó)家或政府在貫徹保障私有財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的努力。”可見(jiàn)準(zhǔn)征收理論是基于保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)的理念所提出，故補(bǔ)償原則和機(jī)制也要落實(shí)到位。

二、準(zhǔn)征收制度的構(gòu)成要件

（一）主體要件1．國(guó)家。國(guó)家是行政最高主體，是權(quán)力機(jī)關(guān)，它既有人民和法律所賦予的權(quán)力，也負(fù)有維護(hù)社會(huì)和平穩(wěn)定與促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展的義務(wù)。2．土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人。在土地準(zhǔn)征收制度中，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人不是單方面接受?chē)?guó)家對(duì)自己的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)作出限制的，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人也享有一定的權(quán)利就自己因財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損失向國(guó)家提出請(qǐng)求損害賠償。

（二）對(duì)象要件從土地準(zhǔn)征收的概念而得知，土地準(zhǔn)征收制度的對(duì)象為土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)而非土地所有權(quán)。

（三）目的要件土地準(zhǔn)征收制度是以維護(hù)社會(huì)土地權(quán)益的分配平衡與促進(jìn)社會(huì)發(fā)展為目的，具有公益性。但土地準(zhǔn)征收制度不完全等同于土地征收制度，兩者雖從理論上都是將公共利益作為目的與前提，但土地征收制度在實(shí)際上是以社會(huì)的發(fā)展為最終目的，而土地準(zhǔn)征收制度則更偏于以維護(hù)社會(huì)土地權(quán)益的分配平衡的目的性。

（四）補(bǔ)償要件土地準(zhǔn)征收制度的補(bǔ)償主要是以限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)益為限而給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

三、關(guān)于美國(guó)地區(qū)準(zhǔn)征收制度的理論研究

（一）美國(guó)準(zhǔn)征收制度的類(lèi)型按照當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)受限的性質(zhì)差異，可以將準(zhǔn)征收分為兩類(lèi)，即管制型準(zhǔn)征收和占有型準(zhǔn)征收。1．管制型準(zhǔn)征收管制型準(zhǔn)征收，是指政府為了滿足公共利益的需要，通過(guò)制定法令以及其他管制性文件，限制了財(cái)產(chǎn)權(quán)人的某一項(xiàng)或者幾項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。因?yàn)槊绹?guó)對(duì)于土地管制準(zhǔn)征收制度的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、判例多且雜亂等因素，至今仍未能確立一個(gè)清晰明了的判斷標(biāo)準(zhǔn)，美國(guó)現(xiàn)如今主流的、關(guān)于土地管制準(zhǔn)征收的判斷標(biāo)準(zhǔn)：（1）財(cái)產(chǎn)的受限程度。根據(jù)財(cái)產(chǎn)的受限程度，判別對(duì)于該土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是否達(dá)到“過(guò)度”。（2）土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利人受限的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)有無(wú)給本人帶來(lái)惠利。即法院在判斷政府限制土地財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)要判斷土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受限人有無(wú)在此次政府的受限土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行為中受益或者利用此次政府對(duì)該土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制獲得惠利。如若土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受限人的確從政府受限行為中獲得惠利，則就惠利的部分與損失的部分可以予以抵銷(xiāo)。（3）被受限的土地有無(wú)合理的投資期待可能性。即在該受限土地所有人在購(gòu)買(mǎi)該土地之前，對(duì)于政府已經(jīng)做出的對(duì)該土地的部分財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行受限的行為，結(jié)合對(duì)于政府該受限行為對(duì)于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)未來(lái)收益的影響程度，若影響程度深，則該土地所有人有權(quán)就對(duì)政府的信賴保護(hù)原則可以對(duì)政府的受限行為要求予以補(bǔ)償。（4）政府對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的行為程序與內(nèi)容是否合法。法院在判斷土地管制準(zhǔn)征收是否構(gòu)成時(shí)，對(duì)政府對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受限人的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制的行為進(jìn)行分析與判斷，在政府限制的行政行為中，是否程序合法，是否內(nèi)容合法。2．占有型準(zhǔn)征收占有型準(zhǔn)征收，是指政府為了滿足公共利益的需要，自身或者授權(quán)的組織在一定的程度上對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行占有，從而導(dǎo)致了財(cái)產(chǎn)價(jià)值的折損，財(cái)產(chǎn)權(quán)人有權(quán)要求政府進(jìn)行征收并按照市價(jià)予以公平補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｕ加行蜏?zhǔn)征收的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)主要有兩點(diǎn)，這兩點(diǎn)缺一不可。①能夠證明政府或者是獲得授權(quán)的第三人的占有、使用、侵犯的時(shí)間較為長(zhǎng)久，并且不能確定直到什么時(shí)候解除這種強(qiáng)制占有的關(guān)系。②這種占有、使用、侵犯的行為所帶來(lái)的損害，超出了財(cái)產(chǎn)權(quán)人應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)義務(wù)范疇。

四、現(xiàn)有土地制度中存在的問(wèn)題及其主要原因

（一）現(xiàn)有土地制度中存在的問(wèn)題如今，我國(guó)土地利用管制作為一種國(guó)家公權(quán)力的實(shí)施往往會(huì)涉及到征收問(wèn)題，然而就我國(guó)目前的土地征收制度在一定程度上依舊有些欠缺之處，存在些許問(wèn)題。1．農(nóng)村土地征收在程序上涵蓋不夠全面，農(nóng)民權(quán)利保護(hù)力度低。農(nóng)村的征收征收程序都是法律規(guī)定的，程序相對(duì)簡(jiǎn)單，農(nóng)民能真正參與到程序中主張自己的權(quán)利的程度很低。2．政府濫用農(nóng)村土地征用權(quán)。農(nóng)村土地征收征用的補(bǔ)償主體包含農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民。然而，有的政府卻以權(quán)謀私，以公共利益為借口，以不合理的補(bǔ)償款交換農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的土地使用權(quán)。3．缺乏獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)和征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制。我國(guó)在政府與土地征收相對(duì)人就補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題僵持不下時(shí)，沒(méi)有獨(dú)立的、權(quán)威性的征地補(bǔ)償評(píng)定機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理的裁定。依照我國(guó)國(guó)情，城市市區(qū)土地和城郊已經(jīng)依法沒(méi)收、征收、征購(gòu)的土地為國(guó)有，但是城市居民對(duì)城市土地依然享有一定期限的權(quán)益。然而，現(xiàn)在仍有人由于生活條件等因素居住在民間的古建筑里，他們擁有對(duì)這些房屋的所有權(quán)，但是無(wú)法給這些古建筑更好的保護(hù)和傳承。為此，政府一般會(huì)進(jìn)行征收，但在補(bǔ)償金額談不攏等情況下，政府不論是通過(guò)強(qiáng)征還是協(xié)商的方式達(dá)成征收協(xié)議，都是對(duì)古建筑的一種傷害。因?yàn)楣沤ㄖ刻於伎赡苁艿綋p害。因此，我們應(yīng)引入土地發(fā)展權(quán)，促進(jìn)征收的順利進(jìn)行。

（二）我國(guó)征收過(guò)程中存在問(wèn)題的主要原因1．立法滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展目前國(guó)內(nèi)的土地征收管理制度構(gòu)建于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。之后便從建國(guó)之初沿用至今，雖然該《土地管理法》自其頒布時(shí)期到2004年以來(lái)進(jìn)行了多次整合與修改，然而現(xiàn)今的土地管理法僅原則性地規(guī)制了土地的征收必須契合“公共利益”這一目的，可并沒(méi)有明確規(guī)定何為“公共利益”。并且現(xiàn)如今的法律條文也無(wú)相關(guān)對(duì)“公共利益”的概念進(jìn)行闡明解釋?zhuān)@一漏洞導(dǎo)致了在社會(huì)實(shí)踐中，政府就本身的公權(quán)力，以“公共利益”之名，濫用公權(quán)力去侵害土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人的利益現(xiàn)象的產(chǎn)生。2．對(duì)失地農(nóng)民的權(quán)利保護(hù)意識(shí)缺失長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)都提倡“大局意識(shí)”。土地征收是以公共利益為前提，從整體來(lái)看，集體與個(gè)人屬于“小我”理應(yīng)做出一些犧牲與讓步。長(zhǎng)此以往，也就導(dǎo)致了對(duì)集體與個(gè)人的權(quán)利關(guān)注度不夠。而土地對(duì)于大部分農(nóng)民的安身立命之本。雖然政府征收土地的同時(shí)也會(huì)給予他們一定的補(bǔ)償，但這只能解一時(shí)之渴，如果在他們找到其他經(jīng)濟(jì)來(lái)源之前便用完了補(bǔ)償款，那這些失地農(nóng)民又該如何度日呢？因此，我們應(yīng)該更加重視失地農(nóng)民的權(quán)利。

（三）新修《土地管理法》的優(yōu)點(diǎn)及不足1．確保農(nóng)民原有生活水平不降低，長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障鑒于原來(lái)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、補(bǔ)償機(jī)制不健全的情況，新修《土地管理法》明確規(guī)定，征收農(nóng)用地的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市通過(guò)制定公布區(qū)片綜合地價(jià)確定。制定區(qū)片綜合地價(jià)應(yīng)當(dāng)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素，并至少每三年調(diào)整或重新公布一次。這在法律上為被征地農(nóng)民構(gòu)建了更加完善的保障機(jī)制。2．首次對(duì)土地征收的公共利益進(jìn)行明確界定它確定了六類(lèi)為了公共利益可征收的情形：軍事外交、政府組織實(shí)施的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程等。3．完善了土地征收程序，將批后公告改為批前公告多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)當(dāng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。4．土地督察制度正式入法從2006年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院就決定實(shí)施國(guó)家土地督察制度并卓有成效。而這次新修直接在原有的《土地管理法》中增加第五條，對(duì)土地督察制度作出規(guī)定：國(guó)務(wù)院授權(quán)的機(jī)構(gòu)對(duì)省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及國(guó)務(wù)院確定的城市人民政府土地利用和土地管理情況進(jìn)行督察。

五、土地準(zhǔn)征收制度中國(guó)化的設(shè)想

（一）將英國(guó)土地發(fā)展權(quán)引入我國(guó)土地準(zhǔn)證收制度土地發(fā)展權(quán)，來(lái)源于二戰(zhàn)后的英國(guó)，其概念是政府在向土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受到侵害的土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人支付了適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償金之后，土地財(cái)產(chǎn)權(quán)人仍能夠保存利用該地的權(quán)益，而且不改動(dòng)該土地的利用性質(zhì)。通過(guò)利用這種形式大大維護(hù)了土地財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人的權(quán)益。同時(shí)能夠解決我國(guó)的土地保護(hù)中以義務(wù)為本位的現(xiàn)實(shí)狀況。因此，我們小組認(rèn)為可以把英國(guó)土地發(fā)展權(quán)引入中國(guó)，它可以維護(hù)公民權(quán)益并平衡公權(quán)與私權(quán)。

（二）實(shí)現(xiàn)“TDR銀行中國(guó)化”TDR銀行制度是來(lái)源于美國(guó)，它將公民被準(zhǔn)征收的土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益打包成土地的發(fā)展權(quán)（發(fā)展權(quán)可轉(zhuǎn)移，可以轉(zhuǎn)移到政府制定發(fā)展區(qū)），公民可將發(fā)展權(quán)暫時(shí)由TDR銀行代為出售，開(kāi)發(fā)商也可以通過(guò)TDR銀行收購(gòu)?fù)恋亍＿@一制度可以極大地將土地流轉(zhuǎn)使用有效化提高，同時(shí)也能有效針對(duì)性的保護(hù)類(lèi)似于濕地、古建筑等土地，也能有效保護(hù)到中國(guó)公民的權(quán)益，能夠大大推動(dòng)中國(guó)特色現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)的進(jìn)程。

（三）設(shè)立國(guó)有準(zhǔn)征收市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)目前準(zhǔn)征收制度的認(rèn)定并沒(méi)有明確的法律參考，一般都是通過(guò)行政機(jī)關(guān)來(lái)認(rèn)定是否構(gòu)成準(zhǔn)征收，然而行政機(jī)關(guān)也難免會(huì)出現(xiàn)不公平、或者不客觀評(píng)價(jià)的情況，這對(duì)當(dāng)事人的私人利益會(huì)有非常大的影響。因此，我們根據(jù)國(guó)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立一個(gè)國(guó)有準(zhǔn)征收市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)解決此問(wèn)題。國(guó)有準(zhǔn)征收市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)作為第三方，堅(jiān)持客觀理性、獨(dú)立自主、公平公正原則，其評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以由法院來(lái)決定。這樣既保證了公平，同時(shí)也排除政府機(jī)關(guān)對(duì)私人土地權(quán)利利益價(jià)值認(rèn)定的不穩(wěn)定性。另外，國(guó)有準(zhǔn)征收市場(chǎng)評(píng)估機(jī)構(gòu)可以由國(guó)家選定的專(zhuān)業(yè)評(píng)估人員組成，其認(rèn)定結(jié)果具有權(quán)威性，這樣可以防止當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)無(wú)法認(rèn)定的情況的發(fā)生。

（四）設(shè)立“補(bǔ)償方式公投平臺(tái)”我們構(gòu)想的“補(bǔ)償方式公投平臺(tái)”是由政府聯(lián)合土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)設(shè)置的平臺(tái)，由政府選聘有資質(zhì)的土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)土地作出一個(gè)專(zhuān)業(yè)的價(jià)值評(píng)估，再通過(guò)平臺(tái)公示收集民意，精準(zhǔn)制定不同的補(bǔ)償方案。結(jié)合民意與專(zhuān)業(yè)的土地資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告，有利于政府具體問(wèn)題具體分析，做出合理的土地補(bǔ)償方案。

參考文獻(xiàn)：

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［2］張敏．論準(zhǔn)征收及土地發(fā)展權(quán)［D］．蘇州大學(xué)，2010．

作者：蔣頁(yè)貝 謝清媛 楊鈺 王岳衡 馮國(guó)俊 單位：廣西大學(xué)行健文理學(xué)院