城市管理綜合執法問題與建議
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目前，天津市的城市管理綜合執法的行政主體是天津市城市管理綜合執法局以及下轄的各區城市管理綜合執法局，天津市城市管理綜合執法局是天津市市容和園林管理委員會下屬行政副局級單位。目前城市管理綜合執法主要集中行使以下幾個方面的全部或部分行政處罰權：一是法律法規有關市容環境衛生方面的全部處罰權；二是法律法規有關城市園林與綠化方面的全部處罰權；三是關于公共交通安全方面除機動車和非機動車外的違法占道行為的處罰權；四是在城市規劃管理方面沒有法律允許私自建設行為的行政處罰權；五是行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對占用道路無照經營行為或未在指定地點經營并影響市容的違法行為的行政處罰權。[1]天津在城市管理綜合執法不斷完善的過程中，對執法部門過多、執法隊伍龐雜等問題進行資源整合，積極規定了城管執法范圍，合理分配資源，有效集中了執法力量，進一步提升了行政執法的工作效率和執法的力度。構建明確職能界限，精簡綜合執法隊伍，重心下移，將隊伍下沉至各街道，同時將權力下放，強化屬地管理及權責對等，大大提高了綜合執法效率。
2天津城市管理綜合執法存在的問題
2.1執法依據不足
城管執法部門的處罰權來源于行政處罰權的轉移，在執法過程中，往往都是在“借法執法”，在實際中缺乏可操作性，作為執法依據的規范性文件，也存在著各種問題。[2]由于行政法律規范和地方性立法不健全，導致與其他政府部門執法邊界劃分不清，處罰范圍不明，甚至出現無法可依及真空地帶的情況，影響了執法的嚴肅性，也為違法行為提供可乘之機。
2.2城管執法部門協調工作難
從2012年開始，天津市城市管理綜合執法局實施重心下移，各區執法隊伍“下沉”到各街道辦事處，由街道辦直接領導，執法分局業務指導。由于城市管理涉及部門眾多，需要其他行政部門支持和配合，但在實際工作中缺乏協調聯動機制，無法形成合力，嚴重地影響了執法的時效性。
2.3執法人員素質參差不齊
一方面城市管理綜合執法雖然有明確的執法主體與職責分工，但是由于部分執法人員業務水平有限，不能全面掌握相關的法規法條，同時由于聘用大量協管員，缺乏培訓就倉促上崗，導致執法人員素質參差不齊。另一方面媒體曝光執法人員“暴力執法”，亂作為以及同事不同罰的情況，以及部分執法人員在執法中服務意識欠缺，為民服務的宗旨觀念淡化，態度“冷、橫、硬”，甚至出現“吃、拿、卡、要”的情況，嚴重影響公正文明執法。
2.4執法過程中執法程序不規范
一是在行政執法過程中，出現不按規定使用正式法律文書，不履行告知義務，取證手段不合理等現象，嚴重損害了相關人的人身與財產權利，甚至構成違法犯罪情況；二是由于執法人員的法律素養不同，出現憑借主觀臆斷，濫用自由裁量權，“人情”大于“法治”的情況，嚴重影響了執法公平公正性。
3天津市城市管理綜合執法問題的原因分析
3.1法律法規不完善
目前城市管理綜合執法的依據是1996年頒布的《行政處罰法》，但沒有一部適合城市管理綜合執法的法律文件，在具體執行過程中只能借法執法，缺乏足夠的獨立性、權威性。天津市城市管理綜合執法的法律依據主要是政府及地方性的法律法規，根據《行政處罰法》第十六條規定，“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”也就是說城管執法只能查扣“物”，無法限制人，在執法過程中就會出現暴力抗法現象，使執法工作缺乏嚴肅性和權威性。
3.2缺乏有效的統籌協調機制
城管執法主要行使的是其他行政部門分割出來的權力，但在實際操作中并不能完全脫離原有部門，需要原有部門的配合與幫助。特別是一些較為專業的領域，城管執法人員只能運用自由裁量做出判斷，有時是否違法無法判斷。[3]再如執法中遇到的暴力事件，需要與公安機關協力解決。由于協調機制不健全，處理事件需要各部門配合時，各部門之間的執法工作不是靠制度來維系，而是靠關系來維系，不利于工作的開展，降低了執法的效率。
3.3人力配置不合理
對于綜合執法人員的身份定位，天津市在開展城市管理綜合執法初期就著重指出要加大協調力度，對機構設置、人員編制要各部門統一協商解決。但由于政府在編的正式人員數量不足，與其繁重的工作不相匹配，因此出現了編制混亂問題。目前天津市城管隊伍主要由兩類人員組成：一類是由公務員、參照公務員法管理人員及以工代干人員組成的正式人員，具有行政執法權。另一類是城市執法機關與勞動服務公司簽約外派的協管人員。協管人員不具備執法權，這些人員文化程度偏低，法律意識不強，法制觀念淡薄，導致暴力執法等情況時有發生。因此綜合執法隊伍的建設的關鍵取決于執法人員的執法水平，法制意識，職業責任等。
3.4城管執法監督機制不健全
沒有合理的監督管理任何權力都會被濫用，雖然天津市的城市管理綜合執法體制正在逐步走向完善，但在綜合執法監督方面仍存在很多問題。比如責任不明、內部監督缺失，失之于寬，失之于軟。如綜合執法人員的考評不完善，對職權和責任規定不合理。[4]同時一些執法人員沒有樹立正確的觀念，思想認識不到位，法律意識淡薄，對執法目的存在偏差，對于執法人員的過錯追究機制也不完善。除此之外，人大的監督也沒有發揮應有的作用，比如暴力執法發生時，人大沒有相應的法律程序來規范此種行為。
4完善天津市城市管理綜合執法的思考與建議
4.1轉變城市管理執法理念
一是要堅持“人性化”執法，執法人員在執法過程中應當樹牢為民服務的執法理念，以服務代管理，以服務代執法，堅持以人為本，轉變思想觀念，充分尊重相對人的人格，給與其更多的包容和服務；二是要強化服務意識，改變工作思路，執法中做到教育與處罰相結合的原則，同時廣泛動員人民群眾，進一步提升公民的文明素質，共同管理不文明行為；三是要加強執法宣傳，利用新聞媒體及網絡平臺大力宣傳城市管理法律法規，獲取廣大人民群眾的支持，營造良好社會輿論氛圍，減少執法沖突，促進社會和諧穩定。
4.2健全相應的法律法規
一是要加強立法，逐步完善城市管理法律法規，建立一套科學可行的城市管理法律體系，明確城市管理執法部門的法律地位、職責，機制等；二是對現行的法律法規進行系統性的梳理，盡量避免法律法規相互沖突，為綜合執法工作提供合法依據；三是要從行政職能問題的解決入手，城管執法主要是行使行政處罰權，要按照一定的原則和標準對這些處罰權重新進行職能定位；四是明確城市管理綜合執法機關在法定職權范圍內的職權界限行使權利、履行職責，確保行政權力的明晰化。
4.3加強部門間的協調聯動
一是城市管理綜合執法機構承擔相關職能部門的執法職權后，需要與相關職能部門建立科學、合理的合作及執法協助機制，把責任、程序、義務等內容明確下來，推進聯合執法，實現有效治理；二是建立部門爭議的解決機制，為避免各職能部門間涉及到管理、執法多個環節事權產生爭議，市政府及區政府要充分發揮高位協調作用，明確各自職責分工，避免部門間爭議；三是要在“大城管”上做文章，充分調動各職能部門的工作積極性，使各部門勁往一處使，擰成一股繩，切實發揮好各單位的職能；四是城市管理執法部門和其他職能部門應建立健全信息共享機制，確保城管部門執法的合法性與流暢性。行政處罰結果也要及時向相關職能部門通報，避免重復檢查同時限制違法相對人失信行為。
4.4規范城市管理綜合執法隊伍
黨的報告提出要建設法治政府，推進依法行政，因此，城市管理綜合執法工作必須嚴格按照法定程序依法進行：一是在日常執法過程中，應當根據執法工作的特點科學確定正式執法人員配備比例標準，嚴格按照規定進行招錄，注重高素質執法人員的引進；二是要合理地使用協管人員，除了要在數量上加以控制，還要明確協管人員工作范圍及職能，依照“優勝劣汰，適者生存”的原則，使依法行政落到實處；三是要把法制教育及培訓工作作為對執法人員培訓的重要內容，幫助執法人員樹立依法行政的意識和觀念，保證執法行為的公正，維護相對人的合法權益；四是發揮領導干部的導向與示范作用，把依法行政，法高于權的思想融入到日常執法中去。[5]
4.5完善城市管理綜合執法監督機制
一是完善內部監督，可以在其內部設立專門的紀檢監察部門，專門從事本級范圍內的監督工作。根據不同的管理區域分別制定工作標準和任務指標，針對正式在編人員、協管人員設立不同的監督考核辦法，實現“要我干”到“我要干”的思想轉變；二是要完善外部監督，通過政務公開和充分發揮人大機關作用，在人大設立城管執法監督專員；將司法與行政監督結合起來，形成監督合力；充分發揮群眾及新聞輿論的監督作用，形成社會監督網絡；三是加強事中監督與事后追責，設立投訴及反饋熱線，使監督法制化、程序化，從而能夠真正起到監督作用。
參考文獻：
[1]馬保江.淺談城市管理綜合執法[J].商品與質量，2017（25）：47.
[2]吳晨陽，李乃旭.西安市城管綜合執法的問題與建議[J].現代商貿工業，2018（22）：147-149.
[3]王一凡.對深化城市管理綜合執法的思考[J].消費導刊，2017（19）：125.
[4]徐建英.城市管理綜合執法的現狀存在的問題與對策[J].辦公室業務，2018（24）：40.
作者：洪克辛 單位：天津師范大學
