城市管理綜合執法屬地化管理問題
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摘要：執法重心下移是結合城市管理綜合行政執法的特點和我國20年相對集中行政處罰權的實踐得出的推進城市執法體制改革的一大方向。全國城市執法隊伍主要有市局垂直管理體制和兩種屬地管理體制，已經探索出兩種放權模式，但仍然普遍存在著部門協作困難、地方城市執法機關角色定位扭曲、執法事項界定不科學、基層條塊矛盾突出的問題。需要采用綜合統籌城市管理職權，深化縣域簡政放權，科學配置管理事項，實行領導交叉任職等策略應對屬地化管理存在的問題。
一、城市管理綜合執法屬地化管理的必要性
屬地管理是指地方政府在其責任管轄范圍內擁有調動工作人員、工作物資和協調各職能部門的權力和能力，對管理事項進行組織、協調、領導和控制，以完成該地域管轄任務的行政管理。城市管理綜合執法屬地化管理主要由城市管理和行政執法的特點決定的。
（一）城市管理的特點要求以區縣為單位協同部門治理
首先，由于城市管理是一個系統性工程，城市管理問題涉及多個職能部門，伴隨著經濟活動越發頻繁，利益主體更為多元，城市管理問題更為復雜，無法依托單個部門解決形成利益鏈條、跨區域、跨行業的問題，所以“管好一座城”很大程度上依賴于各個部門的協作，單獨依靠城市管理綜合行政執法部門的行政措施往往不能有效執法，執法往往半途而廢。其次，有助于城市管理綜合執法機關協助屬地政府和相關職能部門。以區縣為單位協同部門治理有利于進行城市建設的開端、城市管理的中端、城市執法的末端各個環節的把關，切實落實環環相扣的城市管理任務，構建執法權相對集中，實現對各職能部門的監管。城市管理閉環里的任何一個部門如果出于部門利益，沒有履行好部門職責或者由于其他原因造成職責缺位的，將會對閉環里的其他部門造成治理的困境，在縣域范圍內可以較為有效地解決。
（二）行政執法的特點決定了屬地化管理的必然趨勢
首先，基層政府的地域優勢有利于城市管理部門快速發現和解決城市問題?；鶎诱^于上級擁有地域優勢，管理更為敏捷，處理速度更快。行政執法主要通過接受舉報人舉報進行查處或者主動發現、及時處理問題來防微杜漸，在造成公共利益傷害之前消滅隱患，實現對城市的管理。接到舉報人舉報后，可以迅速到位；在熟悉的轄區內除了被動告知，還可以主動地發現問題、處理問題。城郊交接區域，對于行政執法權的下移有更高的期待。其次，高效解決有利于執法部門更好地維護公共利益與個人利益。行政執法具有損益性，必然損害違規違法行政相對人的利益。及時查處違規違法現象，高效執法使違規違法相對人及時止損，減少相對人違法成本，最大程度地維護違規違法相對人的利益。同時也有利于執法部門減少行政成本，緩解違規違法行政相對人情緒，消減執法困難。
二、城市管理綜合執法屬地管理體制種類與放權模式
我國主要存在三種城市管理綜合執法屬地管理體制。以“人財物”的歸屬為劃分標準，下放執法權限主要有兩種做法。
（一）管理體制的三種主要類別
一是以大連為代表的市管模式，即僅在市級設置城管綜合執法機關，各區縣政府將區縣城市管理行政執法局整建制劃轉到市城建局（行政執法局）進行垂直管理。所屬的分局為市執法局派出機構，直接管理街道城市管理執法隊，所有執法隊伍由市級機構統一領導，人財物的管理權在市級機構。市局機關統一管理各分局的人事、機構編制、財務等事務，更有利于加強對所屬分局城市管理行政執法工作的綜合管理、指揮協調、監督檢查和教育培訓。專業性更強，有利于培養專業執法素養，執法獨立性較強。二是以北京為代表的區管模式，在市一級不設相應的綜合執法機構，僅在區級設置，各縣（市、區）局向鄉鎮（街道）派駐執法中隊，接受鎮街和區綜合執法機關的雙重領導。三是以廣州為代表的市區共管模式。即在市、區兩級設置城管綜合執法機關，區里機關受市級機關和區政府的雙重領導。［2］在工作中會出現市、區、街道多頭執法，市局無法領導與指揮區局的現象。第一種市管模式采用垂直管理，不屬于屬地管理的范疇。全國范圍內大部分采取后兩種機構設置?！叭素斘铩毕路诺洁l鎮（街道），加強了一線執法的保障，但一定程度上弱化了市區對城管執法中隊（分隊）的管理。
（二）基層執法的管理模式與放權的做法
城管綜合執法隊伍主要分為三級：市級（支隊）、區級（大隊）和鎮街（中隊或分隊）。現在大隊主要以區縣政府管理為主，對于鄉鎮（街道）的分隊，大致有三種管理分隊的模式：第一種是分隊“人財物”的管理權掌握在大隊手中，由大隊對其垂直管理；第二種是街道辦事處掌握分隊所有“人財物”的管理權，大隊對分隊只有考核工作的權力；第三種是分隊的“財、物”的管理權由街道辦事處掌握，大隊掌握人事管理權。綜合執法事項屬地化管理要求要執法重心下移，但按目前的法律制度，鄉鎮、街道辦事處一級沒有執法權。［3］為了實現執法力量下沉，地方主要探索出兩種做法：一是授權鄉鎮、街道辦事處擁有執法權，典型是天津市政府2014年《天津市街道綜合執法暫行辦法》，街鎮對共33類291項施行綜合執法，［4］區縣執法局對街鎮綜合執法進行監督。鄉鎮（街道）執法隊伍人員素質有待提高，一旦全部放權，容易出現執法過程中權力的濫用與尋租，產生新的行政違法行為。“一放就亂，一亂就死”，在很多省市成為改革的一大通病，減緩了改革的步伐，制約了改革的成效，甚至產生新的社會矛盾。二是綜合執法機構隊伍通過“派駐”延伸到鄉鎮、街道辦事處。鄉鎮、街道辦事處配合、協助綜合執法機構，執法權仍然屬于綜合執法機構。目前大多數城市管理執法屬地化管理改革主要采取第二種做法。
三、城市管理綜合執法屬地化管理存在的主要問題
目前，條塊矛盾和橫向聯動、縱向協作的障礙，制約了城市管理執法體制改革的成效。
（一）部門協作困難：城市管理綜合行政執法機
關尚未統一進入政府機構序列長期以來，我國一直存在部門分散執法。不同執法體系條條分割，政府內部出現“柏林墻”，公共利益部門化。我國在20世紀90年代，為了解決多頭執法、重復執法的條塊分割問題，逐漸形成了條塊結合、以塊為主的政治體制，條塊矛盾逐漸突出，為了提高行政效率，解決多頭執法，啟動了以相對集中行政處罰權為核心內容的城市管理綜合執法體制改革。早期綜合執法的實踐中，綜合執法體制不夠成熟，執法部門尚未歸口管理，由于行政處罰權的相對集中，執法部門淪為了“權力的垃圾桶”，不堪重負。加之，許多地方的執法部門尚未列入行政序列，無法平等地協同其他部門進行城市管理。直至今日，有些有條件的城市管理執法隊伍列入政府組成部門，但仍然存在無法得到“強勢部門”支持的問題。為解決各部門協調配合治理城市問題，各地城市管理委員會應運而生，探索建立長效連貫的部門協同機制，但主要通過運動式整治來提升城市管理成效，又由于城市管理委員會機構成分設置尚待完善，因此，還無法充分發揮其作用。
（二）角色定位不清：區縣政府掌握著城市管理
綜合行政執法機關的“人財物”首先，在區縣范圍內，城市管理綜合行政執法機關執法力量經常被調配到基層政府需要完成的“城市管理”任務中，成為到處支援的“萬金油”，缺乏專業執法素養，在區縣政府下放的任務中疲于奔命，難以保障執法獨立性。職責劃分缺乏嚴格論證，自主決策的隨意性較強，甚至出現管理職能弱化，日常監管逐漸缺失，城市管理任務移向執法末端的現象。其次，城市管理執法隊伍發展情況依據各區縣經濟保障情況而定，各地城市管理執法隊伍發展參差不齊。在隊伍保障充足的區縣，城市管理執法隊伍的執法能力較強，無需擔負額外的屬地任務；而在一些財政上較為缺乏的區縣政府，城市管理執法隊伍自主性較弱。
（三）權責不成正比：屬地管理的執法事項尚未科學界定
實現行政執法屬地化管理意味著通過劃分責任落實到鄉鎮（街道），而鄉鎮（街道）實施行政執法的法律主體不明確，缺乏相應的主體資格和職權能力。執法權限在縣級以上政府，一些市縣進行了授權執法、委托執法的探索。但是，目前出現維護管理等執法事項無序下放，市、縣（區）、鄉鎮（街道）部分城市管理職責劃分尚不科學的現象，經費和人員保障與管理責任不成正比，上級政府不作為、亂作為，“挑肥揀瘦”，將容易管理的事項攬在上級，將基層不好管、管不好的問題交給基層政府管理，由于基層政府無力承接，導致慢作為、不到位，出現管理不力，監管空白的現象。而城市管理行政處罰權試行全部下放鄉鎮，基層也存在鄉鎮人員素質與執法權不匹配，效果不如預期的現象。從當前基層執法能力來看，執法力量難以下沉。
（四）工作難以聚力：基層顯露條塊分割的政治體制弊端
執法重心下移必須要解決的是城市管理綜合執法隊伍與鄉鎮、街道辦事處的關系問題，對各縣（市、區）的治理體系和治理能力提出考驗。雖然執法重心下移是城市管理綜合執法體制改革新階段出現的新問題，卻也是對我國條塊分割的城市管理體制以及城市管理體制背后的政治體制的拷問。一方面，基層壓力大，執法中隊經常繼續奔命于自區縣政府和街道辦事處的“城市管理任務”，難以樹立執法隊伍專業執法的角色。另一方面，目前的實際工作中，多數鄉鎮（街道）設立城管辦（大多無獨立編制），由鄉鎮（街道）指派人員任主任，聘請協管員負責具體工作，同時區行政執法局派中隊進駐。大部分城管辦與執法中隊未能有效融合，人員分別管理，工作各干各的，鄉鎮（街道）大部分人員一方面沒有執法資質，另一方面往往選擇性執法，對鄉鎮有利的，執法動力足，對存在執法風險的，推諉扯皮，影響基層城市管理質效。
四、推進城市管理綜合執法體制屬地化管理的對策
“放權”是城市管理綜合執法改革的一大方向，我國努力探索執法重心下移、實現城市管理綜合執法的屬地化管理。
（一）構建大城管機制，促進部門協作
有條件的地方應強化城市管理委員會的實質地位，健全城管委組織機構、調整充實領導班子，切實發揮城市管理委員會在高位協調部門、整合行政資源、調動公眾參與等方面的作用，切實踐行城市管理委員會城市治理工作職能，對城市管理相關職能部門之間以及和其他部門進行綜合協調、組織指導、監督考核，提升城市管理委員會的權威性和有效性。城管委員會下設的城管辦要作為獨立機構進行設置，增強城管辦的獨立性。要進一步建立健全城市管理聯席會議制度，綜合協調有關部門以及各級政府，共同推進城市管理工作。按照中發〔2015〕37號文要求，將城市管理相關行政職責整合劃入城市管理綜合執法機關。體量較小的區域可以建立規劃、建設、管理一體化的城市行政管理體制，強化城市管理和執法工作。
（二）優化城管體制，促進執法體系現代化
首先，在縱向上，應根據不同層級政府的職能和事權，通過優化體制、健全制度，合理配置各級政府城市管理事項，減少行政執法層級，推動執法力量、推進執法重心向市縣政府下移，著力提高基層政府執法能力。在縣域執法體制之內需要有更強勢的整合執法資源的能力，對縣域領導體系和領導力提出較高的要求。其次，順應行政體制改革的潮流，實現城市管理事項的適當外包，引入市場機制，減輕財政壓力，將執法資源用到更適合的領域上去。加大對基層政府的財政支持，健全屬地財政管理制度，按照科學配比的原則，將人員、編制和財力與事權進行合理統籌。再次，加快實現數字城管轉型升級，實現數字城管體系現代化。依托數字城管平臺，健全行政執法信息資源收集機制，科學配置行政執法事項，明確各個部門、各個層級執法職責，有力協調行政執法力量。
（三）劃分層級權責，落實層級管理職責
一是各地依據當地情況確立市管模式、區管模式或者市區共管模式，確立“兩級執法”體制還是“一級執法”體制。縣（市、區）城市管理部門履行屬地管理職責，負責本行政區域內的城市管理執法工作。市城市管理局主要負責對全市城市管理工作業務指導、組織協調、監督檢查和考核評價，研究擬定有關政策，制定工作規范以及專業性強的管理執法工作。二是進一步理順市、區、鎮街之間事權劃分。嚴格把握下放權限，人員、編制、待遇向相應的責任主體傾斜是解決基層執法力量的關鍵。對各項城市管理執法權逐項梳理，研究層級管理分工。對需要市、縣（區）統籌規劃，統一管理，專業性強的權限，不宜下放鎮街；對一些執法標準明確統一、技術性不強、操作簡單的執法權，適當考慮下放同時，強調權責一致并加強執法監督。
（四）領導交叉任職，統籌整合執法資源
雖然執法重心下移是城市管理綜合執法體制改革新階段出現的新問題，卻也是對我國條塊分割的城市管理體制以及城市管理體制背后的政治體制的拷問?？紤]到基層執法需要鄉鎮（街道）配合，在目前執法環境下，當下我國一些地方采用“依托派駐執法中隊（分隊）構建城管辦，由分管領導兼任主任，執法中隊（分隊）負責人兼任副主任”的領導交叉任職的方法，更好地發揮統籌兼顧、指揮協調的作用，避免鄉鎮（街道）扯皮推諉，強化整體推動力，推進綜合執法。領導交叉任職的政治實踐對整合執法資源、建立健全鄉鎮（街道）與執法中隊（分隊）協作聯動機制、落實執法責任追究機制不失為較好的方法。城市管理綜合執法體制自1996年實行相對集中行政處罰權以來，行政體制改革不斷深化，積累了不少有效經驗。但是，對城市管理執法工作的反映仍然較為強烈，與人民期望仍然存在較大差距。理順城市管理綜合執法體系、提高城市管理執法和服務水平是繼續深入推進城市執法體制改革應有之義。
參考文獻：
［1］中共中央，國務院.中共中央國務院關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見［Z］.中發〔2015〕37號文，2015-12-25.
［2］王敬波.論我國城管執法體制改革及其法治保障［J］.行政法學研究，2015（6）.
作者：楊臻煌 單位：福建師范大學馬克思主義學院
