國際成人教育與學習政策分析

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摘要：在多變的工作場域、經濟環境中，成人學習是個人在勞動力市場中保持競爭力、實現生涯可持續發展的重要途徑之一。基于聯合國的可持續發展議程、成人學習與教育的全球報告等新近文件，本文從國家政策角度來分析成人學習與教育和就業與勞動力市場之間的聯系，探討財政資金現狀、對勞動力市場的成果期待、成人學習成果的認定機制、關照弱勢群體等問題。

關鍵詞：成人學習與教育；就業；勞動力市場；國家政策

期望價值理論認為，動機是由任務成功的可能性及任務本身所賦予的價值決定的。從勞動者個人角度來看，教育是培養技能的土壤，身懷各種技能的求職者在勞動力市場必然更受雇主的歡迎。通過成人學習和教育，勞動者升職加薪機率增大，工作滿意度、獲得感會相應提高，進而提高生產力、繁榮經濟。一旦國家意識到成人教育與學習能產生強大的經濟、政治等效益，就勢必會加大對其財政投入和政策支持。

一、財政投資現狀剖析

成人學習與教育具有較高的投資回報率，可“通過創建更加民主、和平、更具包容性、生產效率更高、更健康和可持續發展的社會效益。”[1]因此，各國加大財政投入，從而確保成人能平等地享有優質的成人學習與教育的機會。

（一）政府財政投入

為了給成人提供優質的學習平臺，各國政府加大財政投入是必備條件。UNESCO《貝倫行動框架》中，各國承諾之一即為落實第五次國際成人教育大會關于至少將國民生產總值的6%分配給教育的共識，并增加分配給成人學習和教育的額度。[1]在兌現承諾的道路上，盡管各國不斷努力并取得進展，但就成人學習與教育資金投入占財政預算的比重來看，各國仍任重而道遠。盡管有充足的“證據”來支撐成人學習與教育的正向作用，但許多國家對成人學習與教育活動的財政投入，僅占學校教育財政預算的1%。由此可見，很少有國家會將成人學習與教育帶來的積極影響歸功于政府財政支出。芬蘭卻是一個例外，芬蘭的成人學習與教育活動財政投入占學校教育預算的10%，根據OECD的調查，芬蘭成人具備最高水準的基本技能，如識字、計算、問題解決等,并且很大程度上政府加大投資的緣由都是與工作相關。

（二）個人與企業財政投入

為確保成人學習與教育活動有充足的資金，不能僅僅是政府部門“孤軍奮戰”，個人和企業也應該“盡力而為”。因此，各國相繼制定鼓勵機制，拓展新的資金來源，如個人、社區、非政府組織及私營企業等，進而促進成人學習與教育活動的開展。此間，政府還可通過跨國融資計劃進一步推動成本分擔，意在刺激個人和企業加大資金投入并減輕成人教育與學習的投資風險。與此同時，UNESCO認為，政府方面還要有意識地將責任轉向私人共同承擔。但需注意，在市場機制絕對控制下進行的投資，投資失敗的機率較大，比如可能將弱勢群體“棄置不顧”。少數幾個北歐和中歐的國家（如奧地利、丹麥、德國、荷蘭和挪威），啟用社會合作模式，即責任共享，有策略地分配成人學習與教育資金，得到利益相關者們一致認可。[2]成人教育與學習的資金來源的渠道是因國家而異，因此，國家想建立相對精確、國際化的私人對成人學習與教育活動投資的評估機制，確實舉步維艱。再者，由于數據收集與公布系統不完善，國家也很難獲得私人企業主對培訓的投資估算，且恐其不實。因此，極少數國家能對家庭的成人學習、培訓的資金投入能做到“心中有數”。

二、動力：國家對勞動力市場的成果期待

《聯合國2030年可持續發展議程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)的17個改變我們世界的可持續發展目標中的第八條（SustainableDevelopmentGoal8，簡稱SDG8）——促進持久、包容和可持續經濟增長，促進充分的生產性就業和人人獲得體面工作。獲得長期體面工作的機會缺失，必然會腐蝕民主社會的基本契約——所有人必須共享進步的成果。“體面工作”是實現公平的全球化和消除貧困的重要途徑之一，那人們如何獲得“體面工作”呢？這勢必要仰賴優質的教育和培訓，從而使得勞動者配備符合勞動力市場需求的知識和技能。為確保國家能提供優質的教育與學習，大量的財政投入是必要的，而國家、社會組織、企業以及個人加大對成人學習投入的最大動機是通過成人學習與教育，從勞動力市場中獲得效益。《成人學習與教育全球報告Ⅲ》監測調查結果顯示，國家期望能通過成人學習與教育，勞動力市場產生效益。調查統計結果表明，過半的參與調查的國家都贊同成人教育與學習對生產力和就業都有強有力的促進作用。

三、何處展身手：個人與企業的卷入方式

就成人學習活動的參與程度而言，經濟合作與發展組織（OECD）實施的“國際成人能力評估調查”（PIAAC）的參與國家中，高收入國家在成人教育與學習的活動參與度更高。[2]就參與成人學習活動的必要性而言，一方面，生產和勞動力市場結構轉變引起不安全感和焦慮，為生計做準備的思想正在發生變化。根據技術進步的速度，許多人在一生的工作過程中將有幾種不同的職業或經常變換工作地點。[3]另外，經濟全球化程度的加深反而拉大了教育與就業日益擴大的鴻溝。據國際勞工組織調查，全球失業人數超過2.04億人（截至2015年）。聯合國的報告預測，每年勞動力市場需要新增3000萬個工作崗位，方能跟上全球工作年齡人口的增長，低就業增長導致青年失業率持續攀升和弱勢就業問題日益嚴重。就業前景是個人和企業對成人學習與教育進行投資的動力因素。持續的低就業增長導致的不良后果之一就是“新一代年輕人面臨的就業前景是要么推遲就業，要么徹底失業……合適的就業機會越來越少，就讓世界各地的家庭和年輕畢業生感到越來越沮喪”。[4]正規教育與變化莫測的工作環境的脫節，要求人們能增強多樣化和靈活性，重視培養自身的“可轉移技能”和“非認知技能”。國家層面要為個人提供盡可能優質的成人學習與培訓平臺和平等的教育機會，為個人提供符合勞動力市場需求的技能，營造公平健康的競爭環境，以加強教育與就業之間的紐帶。企業方面，企業支持率對成人學習與教育活動有直接影響。對成人學習與教育投入較高的企業一般都是那些占據全球市場、組織管理產品創新高的大型企業。總體來說，地區發展水平、產業發展模式、企業規模等，都會影響員工參與成人學習與教育活動的機率，反之亦然。科學且靈活應變的國家政策，個人和企業對成人學習活動積極卷入，成人學習與教育事業必將蓬勃發展，從而進一步為人們提供必要的知識、技能和價值觀等，實現個人、企業乃至整個社會的可持續、包容性發展。

四、從認知到認可：國家意識與認可機制

經濟全球化帶來的又一個影響——人才流動，人才流動不只是局限在正規教育中，學歷、學位和文憑已無法應對國際化的人才流動。因此，包括正規、非正規和非正式的學習空間在內的知識和能力的評估和認證問題必須提上日程。再者，我們以往過度關注教育和培訓的內容，而很大程度上把所學知識的評估和認可置于“空白”。許多國家已經認識到將非正規教育置于認證資格機制的重要性，如荷蘭、芬蘭正在進一步加強成人技能資格框架的建設。很多國家將承認和認證多種學習途徑獲得的知識能力歸于終身學習體系下，意在建立“透明、完善并基于成果的資質體制”，以便為成人提供國際勞動力市場的“國際參考水平”。長路漫漫，從認知跨越到認可的副作用不可避免。第一個難題就是需要保證非正規和正規教育之間的資格認定的凝聚力。第二個難題是人們仍掙不開傳統觀念的束縛，容易給成人學習、非正規學習和低層次的教育貼上“低等”的標簽。由于成人在超越“正常”年齡獲得正規的資格證書，雇主們經常會產生這樣的誤會——年紀稍長的職員是無法完成某些任務的。盡管如此，除了一些國家和地區的資格框架外，大規模的成人技能評估機制的建設也受到重視，如經濟合作與發展組織（OECD）的國際成年人能力評估計劃（PIAAC）。

五、對弱勢群體的義務：一個都不能少

成人學習與教育能夠使得全民受益，尤其是弱勢群體，這對于政策制定者又是一個巨大的挑戰。企業支持性質的成人學習與教育事業發展速度明顯超過總體發展水平，但是企業開展成人學習活動的受益群體，也僅僅局限于企業內部已經獲得資格認定的知識型工作者。優勢群體參與成人學習活動的機會和途徑更多，同時，它也加劇了教育的不平等。我國的成人教育事業是伴隨著掃盲運動逐步發展壯大起來的，其發展歷程始終與“弱勢群體”相伴而行。救助弱勢群體，是成人教育義不容辭的責任。最直接的作用即為成人學習與教育能幫助弱勢群體獲得謀生技能，對于弱勢群體履行責任體現在方方面面，“其中最重要、最首要的，就是要幫助弱勢群體，解決好他們的就業問題，而其核心就是幫助他們獲得或掌握新的謀生技能”。[5]為了實現“一個都不能少”的承諾，許多國家加大對成人學習與教育的公共投入，意在改善成人弱勢群體的勞動力市場就業前景，其中一些項目將《貝倫行動框架》所強調優先發展的識字能力、計算能力等設為目標。《貝倫行動框架》中，各國秉承“參與、包容和公平”的原則，鄭重承諾要為所有的行之有效的教育政策和方法大力提供資金和政策支持，此外，要“有系統性地側重于弱勢群體（例如土著人，移民，有特殊需求的人和那些居住在農村地區的人）”[1]，提供補貼和鼓勵機制。

六、政策展望

《聯合國2030年可持續發展議程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)在成人學習與教育領域提出明顯的政策性指導來提升勞動力市場的成果收益。可持續發展目標之四(SDG4)即為確保包容和公平的優質教育，讓全民終身享有學習機會。具體來說，第三個具體目標規定，各國要確保所有男女平等獲得負擔得起的優質技術、職業和高等教育，包括大學教育；第四個具體目標為大幅度增加就業、體面工作和創業所需的技能，包括技術性和職業性技能的青年和成年人數。[6]除了教育領域的目標，可持續發展目標第八條（SDG8）具體規定各國要提高經濟生產力和創造力，人人有體面工作、同工同酬，保障勞工權利等。成人學習與教育能推動各個可持續發展目標的實現，以上僅是部分例證。它強調了在科技和人口學等領域，對成人學習投資所未有的重視，澄清了成人學習益于勞動力市場的途徑，并闡明了諸如消除性別和社會不平等因素對成人學習與教育的重大意義。成人學習與教育的各國政策現狀顯示，全世界各個國家已經意識到其價值和重要性。但是，他們尚未能將這種認知轉化成充足的資金投入，尤其是針對那些極易被遺忘的弱勢群體。正如上文所述，政府不僅要提高財政投入，還要鼓勵個人和企業重視并參與成人學習與教育活動。再者，政府還需要建立各種形式的成人學習成果認定和評估機制。以上，均需相關利益者之間強有力的合作，只有政府、企業、員工等多方凝聚，才能發掘進而滿足現在和未來勞動力市場的真正需求。

參考文獻：

[1]聯合國教科文組織.利用成人學習和教育的力量與潛力走向美好未來（貝倫行動框架）[J].中國成人教育,2010(6):7-10.

[2]UNESCOInstituteforLifelongLearning.GlobalReportonAdultLearningandEducationⅢ[R].Hamburg.UNESCOIn-stituteforLifelongLearning,2016.

[3]聯合國教科文組織國際教育發展委員會.學會生存：教育世界的今天和明天[J].華東師范大學比較教育研究所,譯.北京：教育科學出版社,1996:96.

[4]聯合國教科文組織.反思教育：向“全球共同利益”的理念轉變？[R].巴黎,2015.

[5]高志敏.成人教育社會學[M].石家莊：河北教育出版社,2006:361.

[6]ZSayed.TransformingOurWorld:The2030AgendaforSus-tainableDevelopment[R].WorkingPapers,2015.

作者:趙亞娟