現代鄉村社會治理體制精選(九篇)
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第1篇：現代鄉村社會治理體制范文
[關鍵詞]鄉村治理；制度權威；正式制度
[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1006-0863（2015）03-0080-06
鄉村治理是治理理論與鄉村實際相結合、解決鄉村問題的新模式。在當代鄉村治理實踐中，如何通過制度安排促成治理網絡的一體化行動是特別值得關注的問題。由于當下鄉村治理中存在的問題主要不是缺少制度規范，而更多是制度權威不強、制度效率較低、制度失靈頻繁，所以在推進中國鄉村治理機制轉型的過程中，必須增強制度運作的有效性，重構制度權威。黨的十八屆三中全會提出到2020年要形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，四中全會進一步提出了依法治國的制度安排，都凸顯了鄉村治理中制度權威建構的緊迫性和重要性。
制度權威是衡量制度發揮作用和有效性的重要標尺，表現為人們對制度的服從關系。鄉村治理中的制度權威是指以正式制度規范作為鄉村社會管理的基本準則，它包含兩個方面的基本內涵：一是管理行為的基本準則，不是個體的或者少數人的意志，而是與現實發展要求相適應的制度規則，這些制度規則是人為制定的、組織和社會成員熟悉和知曉的正式規則，不是習俗、慣例等非正式的制度規范；二是管理行為的標準化、規范化和常態化，它能夠使組織和社會成員理解、認可和認為合法。從這個界定可以看出，雖然制度分為正式制度與非正式制度，但本文所指的制度權威系以正式制度為基礎。
一、鄉村治理與制度權威的契合
鄉村治理作為國家多層治理結構的有機組成部分，是在地方層次和制度上實現善治目標和可持續發展能力的改革過程。[1]而制度作為鄉村治理的運作邏輯和規則體系，既要界定多元參與主體的權能邊界，又要明確治理體系的根本價值。以此來建構多元行為主體的共同愿景，聚合人們的理性共識，進而保證治理體系的合法性和穩定性。
（一）鄉村治理中制度權威建構的可能性
“制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化的個人利益行為”。[2]就其功能而言，制度本質上是一種規范，它在一定意義上約束著人們的行為；就其內容而言，制度本質上是一種關系，它表征著人們之間關系的某種結構性和秩序性。
治理的各種界定大多都涉及對制度及其權威的強調。比如全球治理委員會在其定義中強調，治理是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排?！盵3]我國學者俞可平認為，治理的基本內容是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。[4]法國學者皮艾爾?卡藍默提出了以制度倫理為正當性“內核”的合作關系原則，認為治理機制必須具有相應的理論規范或品質。[5]
治理概念中對制度的強調表明，制度是保障治理的基礎性要素。公平、有效的治理必須以一個穩定、有序的制度框架為支撐，否則空談治理將沒有任何意義。[6]另一方面，治理作為改變傳統社會管理體制、實現善治目標所采取的一種新型理念和制度安排，其合法性主要源于公民的認同和共識。這與制度權威的內在要求是完全一致的。正是在此意義上，治理結構可以被視為制度框架[7]，制度權威的建構被視為檢視治理成功與否的重要標準。
理論層面的觀察揭示了治理與制度權威的內在一致性。與此同時，鄉村治理過程中的同構性也為制度權威的建構提供了可能。目前，雖然我國鄉村發展形態各異、地方差異較大，但各地的鄉村治理經歷了大體相同的發展階段、面臨相似的發展問題、具有相似的發展要素、呈現出相似的利益結構。在頂層設計作為鄉村治理發展的重要動力機制下，鄉村治理中的同一性特點決定了其制度化發展的水平與大體進度，有助于“建立、維系或強化一個共享性制度權威”。[8]此外，對制度的尊重和服從也內在的包含了對體現為差異性的不同區域制度安排的服從關系。
（二）鄉村治理中制度權威建構的必要性
制度既是多元行為主體進入治理的規則空間，也是治理行為的發生場域。制度權威在鄉村治理中的作用，是要防止治理行為與公共利益的脫節和對立，從而避免社會沖突和治理困境。
1.制度權威是鄉村治理的秩序化保障。社會公正、合理的前提在于所有社會成員獨立于不同個體之外的、客觀公正的標準――即制度，并賦予它權威。[9]在社會急劇變革的轉型時期，面對復雜的利益紛爭，鄉村治理的內在秩序難以自覺生成，由外而內的制度權威就成為影響鄉村治理變局的重要基石。首先，制度權威能夠增強未來預期，消除人們的社會焦慮。在社會轉型的大背景下，鄉村成員的焦慮情緒更多來自于對未來不確定性的憂慮，這一憂慮情緒又會進一步導致人們之間的矛盾和沖突。制度權威的建構能夠幫助社會成員消除遠期無知、強化行為的穩定性和合法性。其次，制度權威能夠最大可能地消除基層社會矛盾，保持社會穩定與發展。在傳統的鄉村治理模式下，基層社會矛盾往往表現為人與人之間的矛盾，從而導致了基層矛盾的多樣性和復雜性。而制度能夠提供獨立于社會個體之外的客觀標準，并通過聚合多元治理主體對未來共同愿景的展望和共同利益共識的達成，成為解決鄉村社會問題的功能性資源基礎。
2.制度權威有助于整合鄉村治理的多元要素。在快速多變的后現代社會中，隨著鄉村成員權利意識的增強和資源配置的離散化傾向，其公共參與和利益博弈能力不斷提高。承載著不同的利益訴求和行動目標，鄉村治理中的多元主體極力掙脫傳統的社會角色定位，形成利益紛爭的各色場面，多元化的利益訴求隱含著鄉村治理的諸多矛盾，由此，制度通過確定鄉村利益的統一性和公共性規范著鄉村成員追求自身利益的行為方式，從而維護鄉村的穩定性和可治理性、另外，具有權威的制度體系是組織和動員多元力量有序參與鄉村社會各方面建設的前提條件。鄉村治理通過特定程序把個人偏好轉化為社會決策，對于整合離散的鄉村社會，輸入現代性要素，并在此基礎上建構新的治理秩序，有著重要意義。[10]
3.制度權威有助于鄉村治理的可持續發展。制度權威的建構能夠切實推進中央政府關于鄉村改革的政策措施。中國的現實復雜性決定了改革走的是一條自上而下的路線，頂層設計是鄉村改革的基本指導原則，保持與中央政府政策的一致性是保障總體改革順利進行的基礎。為此，遵循制度規則，嚴格程序，是穩步推進改革的基本前提。制度的廣泛規束還有助于降低鄉村治理中的交易成本和治理風險。交易成本存在于所有的治理轉型中，但這個問題隨著鄉村治理中參與主體的規模增加、結構復雜和制衡機制的缺失而被放大和加劇了。制度設計通過規定有關行為規則和角色期待的治理框架，來滲透和連接鄉村治理所覆蓋的各個層次和不同角落，維系相應的治理機制。這種整合機制減緩了日益分化的社會對鄉村治理的挑戰，維護著鄉村治理的內在結構，有助于其持續穩定的發展。
二、鄉村治理中的制度權威缺失
“鄉村社會的沖突問題，根源在于實際運行的一系列制度規則的缺陷，這些制度在構造基層政權的角色、權利義務及其和村民的社會關系方面，存在著內在的價值、目標和利益緊張。[11]應該承認，當下的鄉村治理在很大程度上是農村舊的制度規范消解和新的制度規范重構的過程。但一直以來，中國鄉村都是社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，正式制度權威并沒有真正地建立起來。目前，鄉村治理中的制度權威存在以下問題：一是制度失靈，即現有的制度規范無法有效解決鄉村治理中存在的問題；二是制度懸浮，即現有的制度規范未被有效地遵守和執行；三是制度權威碎片化，即不同來源、不同主體制定的制度規范彼此分割與獨立，制度效果差異性較大；四是制度權威替代，表現為鄉村治理中的非正式制度權威對正式制度權威的替代。
從一定程度上講，制度權威是一個客體性概念，它取決于鄉村治理的多元主體對制度合法性的認同，也取決于制度的性質、動員能力、執行條件等綜合性條件。具體分析，鄉村治理中制度權威無法有效建構的主要原因如下：
（一）制度權威與鄉村治理之間的內在緊張
制度權威的核心目標是保證制度安排的有效實施，以相對穩定的運行規則和程序來應對鄉村治理中的復雜性、降低治理成本。但從實際運作的角度來看，鄉村治理往往以問題解決為中心，要求以更加靈活和彈性的制度框架來應對多元反復的利益博弈、對話與協商：事實上，鄉村治理的評估標準更多關注具體問題解決的可行性、有效性，尤其是解決實際問題的能力：在這樣運作邏輯下，制度的穩定性、封閉性特點與鄉村治理所強調的適應性、靈活性無法有效兼容，形成二者之間的矛盾和緊張。
另一方面，制度權威是剛性的合法性象征，但是有效治理更強調合理性的調適。在現實的鄉村治理中，制度的剛性程度越高，鄉村治理的靈活性就會越少，其回應民眾需求的有效治理程度就會越低，此時二者間的矛盾主要體現為制度權威約束下鄉村治理的保守與呆板；而從有效治理的視角看，治理能力的增強意味著治理主體自由裁量權的增強，但由于治理的“靈活性”與治理過程中的制度“偏離”常常是同一現象的不同標簽，在這個意義上，有效治理是以弱化權威體制的正式制度為代價的。[12]所以，無論是治理失效還是制度偏離，都會對制度權威的建構產生巨大的威脅。
（二）制度權威的碎片化
鄉村治理中的制度權威碎片化是指由于權力分化、沖突缺乏協調和利益統一，導致制度相互分割、無法有效整合引發制度性的利益割裂，造成制度運行低效或目標偏離等低效治理現象。導致制度權威碎片化的原因有：
一是科層體制的影響。傳統官僚體系是按照功能分化原則建立起來的，過于強調專業化分工及標準化工作流程。這不但造成了行政機關的本位主義，組織之間壁壘森嚴，而且由于缺乏利益協調與權責整合導致各行政部門出現條塊分割和職能割裂。不同部門各有利益訴求，各有表達手段，圍繞鄉村治理出現眾多的“文件打架”。另外，自上而下的制度貫徹也要要經過這些部門層層過濾。在不同層級的執行中，資源損失和效率損失不斷放大，制度不斷變形。[13]
二是我國的改革屬于漸進式改革，問題驅動的特點較強，缺乏整體性治理的思路。這在很大程度上導致制度回應的滯后性，制度設計目標各異、前后不一。另外，這種“臨時性”與“前瞻性不足”[14]的治理形成了彼此分割與獨立的制度結構，政治制度、經濟制度和文化制度之間并沒有實現無縫對接，城鄉公共服務供給不均等，這在客觀上導致了鄉村社會的價值觀念、倫理規范和利益取向的沖突，并進而導致鄉村社會各主體選擇行為的沖突，引發制度性的利益割裂。[15]
（三）正式制度與非正式制度缺乏相容性
按照諾斯的界定，非正式制度是在人們長期的社會交往中自發形成、并被人們無意識接受的行為規范，主要包括意識形態、價值觀念、道德觀念及風俗習慣等。[16]在我國傳統的鄉村社會文化生態中，個人權威以及各種習俗、慣例等非正式制度形式在社會管理中居于主導地位。新制度經濟學認為，正式制度的權威依賴于它與非正式制度的兼容和協調程度。[17]但從我國鄉村治理的制度環境來看，傳統農業封閉保守的生產方式和家族倫理觀念與正式制度權威所要求的產業化分工、開放經濟以及建立在平等基礎上的獨立自覺意識之間存在著深刻的差距與矛盾。正式制度的運行機制與鄉村治理的社會文化生態相互抵牾，導致正式制度無法通過嵌入非正式制度而發揮其積極作用，非正式制度也無法建立與正式制度的接續與轉換，制度權威的建構受到很大限制。
需要注意的是，非正式制度并不都發揮積極的作用。其內含的價值標準和行為準則與正式制度相互沖突會阻礙人們對正式制度的認同，增加正式制度的運行成本，從而成為弱化正式制度權威和作用的重要因素。特別是在社會結構轉型和體制轉軌交疊的大背景下，經濟利益的追逐放大了非正式制度的運作空間，而政府“正式權力的非正式運作”[18]則在舍棄正式制度權威的組織化資源的同時，將鄉土游戲規則等非正式制度的運用進行了消極的擴散。
（四）鄉鎮政府的自利行為選擇
在鄉村治理的結構體系中，鄉鎮政府作為行政階梯序列中的基層政權組織，既是國家形象的代表，也是民眾利益的最直接反應者。這種雙重角色要求在國家與社會之間構建起一套利益共享和責任互賴的制度聯結體系：鄉鎮政府既要在科層組織體系中遵循制度規則以保障自上而下政策體系的嚴肅性和連續性，又要及時回應民眾利益訴求、修改完善制度規則以獲得更多民眾的合法性支持。但是在實際的鄉村治理體系中，鄉鎮政府基于理性自利人的角色發揮往往突破制度的限制與約束。特別是伴隨著改革開放而來的行政權力下沉，鄉鎮政府不再只是科層體制末梢的政策貫徹者和執行者，而更多開始運用各種策略拓展自身的權力邊界和利益空間。由于傳統的科層組織制度是通過嚴密有序的制度貫徹建立和強化了對制度的認同，所以鄉鎮政府的自利角色調整使得制度對鄉村社會的下滲失去了可以依托的載體，從而出現了制度權威弱化的現象。之后的稅費改革在一定程度上限制了鄉鎮政府的權力運作空間，這雖然有助于其職能轉變，但“被邊緣化”的境遇也使其失去了回應民眾利益訴求的動力和基礎，制度供給鏈條在鄉鎮政府遇到梗阻。
鄉鎮政府的自利行為選擇使其在實際運作過程中脫離制度的限制、獨立于外在的社會需求，成為現有治理體系中的懸浮角色，既不是中央的基層政府，也不是當地人民的基層政府。[19]鄉鎮政府角色的破壞割裂了制度供給與制度貫徹的鏈條，被置換成破壞制度權威的一個負面標桿。
（五）制度環境的約束
制度權威有賴于民眾的廣泛認同和遵守。所以，各種制度安排只有與鄉村民眾的利益訴求相契合，才能植根于人們的日常生活和心理結構之中，才能被人們所接受和擁護。[20]但中國鄉村是中國社會傳統思維和行為規范積淀最為深厚的區域，長期較為封閉的生產方式和交往形式，使社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在治理和被治理的過程中出現非規范。
伴隨著改革開放和市場經濟發展，鄉村傳統的生活節奏受到沖擊，人們開始重新建構對利益的追求。于是，凡事必經過理性計算，利益成了衡量事物價值的主要尺度。人們開始關注制度、政策、政府行為對自己利益的影響，對無利于自己的制度規定不再積極響應，也不再被動、簡單地服從政府的決定。需要注意的是，利益多元化導致利益邊界的不確定，人們經常根據利益的游移而允許不同的規則在鄉村中被轉換運用。由于利益紛爭的真正目的在于利益而不是制度，它并不涉及制度權威的形成、轉換，所以周而復始的利益紛爭無法建立制度并防止下一次制度失靈的發生。在這種治理背景下，漠視制度權威的投機行為強化了鄉村民眾的行動邏輯，很難推進制度進步或者推行一套不同以往的治理規則。
三、鄉村治理中的制度權威重構
我國鄉村治理中的制度權威重構，既要遵循制度權威建設的一般要求，又要從實際出發尋求制度權威建設的有效路徑。
（一）制度權威重構的基本原則
當代地方治理發展的一個重要目標是形成開放、應對變化的治理制度和機制。[21]但是需要注意的是，鄉村治理的權力中心轉向法理化的基本制度安排，并不是意味著對鄉村治理靈活性的否定和排斥，而是要將鄉村治理問題納入到法理化的制度框架之中，為日益增多的多元治理主體提供一種公平競爭、良性合作的新機制，防止和避免通過非制度化手段而獲得公共權力與利益資源的行為。為實現此目標，未來鄉村治理中重構制度權威需要遵循三個基本原則，即整體性原則、彈性原則和回應性原則。
所謂整體性原則，主要是指鄉村治理的制度權威建構應該著眼于中國改革的全局和整體，通盤考慮治理體系和權力結構、不同政府層級和部門的職能分工與機構整合，在政治、經濟、社會多個層面綜合推進，避免鄉村治理的單兵突進或者是鄉村治理某個層面的孤立進行。也就是說，鄉村治理是利益重新整合的過程，制度權威所涉及的運作環境、權責結構、組織機制等等必須相互配合，既要注重中國改革的實際，又要兼顧鄉村的民情。
所謂彈性原則，是指制度權威建構要追求適應性和有效性來適應高度分化、復雜的鄉村治理環境。具體說來，由于鄉村治理環境變動不居，制度必須能夠適應這一動態的變革過程，并在保持自身的開放性和適度剛性的基礎上，根據權益訴求和政治生態的變化來進行動態的制度調整，以實現整個體系的適應性和穩定性。[22]由此可以看出，制度不是要固化鄉村治理各主體的行動邏輯，而是為其行動提供標準和框架。制度權威的逐漸強大并不意味著鄉村治理模式的趨同性和人們行為的簡單重復；恰恰相反，制度權威在保證鄉村治理基本價值的基礎上往往會塑造和延續村莊間的多元狀況。
所謂回應性原則，是指制度設計必須能夠積極敏感地回應鄉村治理的社會需求、化解社會沖突，使制度成為鄉村民眾所共享的價值理念。在很大程度度上，依據制度所負載的權力資源來加強對鄉村治理的約束，形成的只是被動的強制性服從意識。所以制度“回應于環境的變革，將新的外部需要和價值判斷滲透、滲入內部，實現適應性的變革發展”[23]，既是制度能被鄉村民眾廣泛認同并獲得價值的基本前提，也是實現民眾對制度認同從工具理性權威到價值理性權威轉變的核心要素。
（二）制度權威重構的路徑設計
治理與制度的同構性使得制度權威與鄉村治理結構的再造密不可分。制度權威是是多次認同效果的積加，所以制度權威的重構需要多層面的努力。具體看來，制度權威建構需要從以下方面進行：
1.整合政府職能，完善制度設計。制度權威以權力結構關系為基礎，并影響鄉村治理的進展、為建構整體型鄉村治理，需要在權力結構的兩個方向進行整合：一是橫向的公共管理職能整合，要破除權力和資源配置的碎片化，建構無縫隙的整體性政府。由于鄉村治理面臨的問題具有整體性特點，所以建立共識是各部門朝著整體目標協調一致行動的前提。應該圍繞轉變政府職能這個核心，著力理順部門職責關系，從中央政府的層面上繼續探索實行職能有機統一的大部門體制，逐步建立科學合理、協調統一、分工明確、覆蓋全面的管理制度體系，為增強鄉村治理的制度化轉型奠定權威基礎。二是縱向的制度體系整合。中國的同情和傳統治理模式決定了貫徹落實好頂層設計是中國鄉村改革的基本前提。所以，增強鄉村治理的制度權威首先要在頂層設計方面形成卓有成效、高效嚴格的制度規范，保證鄉村治理的全局性、戰略性、根本性的正式制度優先，避免上有政策、下有對策的投機行為，同時也要關注配套制度的設計和創新，整合與完善鄉村治理制度的中層設計和底層設計。[24]
2.增加制度供給，整合正式制度與非正式制度。制度權威的建構要求增加能有效滿足民眾需求的制度供給。但中國鄉村經濟社會的快速發展致使規則制定出現滯后性，即現在鄉村治理一方面要“摸著石頭過河”，另一方面又要受舊有規則的制約。這種陳舊規則與現實的矛盾在一定意義上會形成制度不遵從的狀況，從而影響制度權威性的確立。為此，鄉村治理中的地方政府組織需要加快制定各種制度規范，創新制度供給，用適應現實社會發展要求的新制度形式來規范組織和個人的社會行為。另外，制度供給中要注意正式制度與非正式制度的整合。鄉村治理的實踐表明，正式制度無法完全替代或者消除非正式制度的運行空間，必須要以正式制度的價值取向為引導，“因地制宜”、“因時制宜”地加強對非正式制度的吸收，將正式制度嵌入非正式制度的文化土壤之中并使之深度融合、落地生根，從而建立起在正式制度框架與約束范圍內的相互支撐、相互補充的動態開放治理體系。[25]
3.多元民主參與，回應制度需求。鄉村治理網絡的形成意味著多元利益主體通過權力分享，獲得了參與鄉村公共事務管理的權利和機會。多元利益主體的權利表達打破了政府對規則和政策制定的主導權，需要在利益博弈和積極互動中尋求政策共識。而且，制度以一種總體化的方式規定了社會關系網絡中每一個具體角色的權利與義務要求。因此，合理、規范的制度必須來源于社會民眾的持續同意。從這個意義上說，構建適應鄉村經濟社會發展要求的治理制度，必須在承認各參與主體利益差別及其訴求合理性的基礎上，建立開放的、促進公民權利和機會平等的民主參與制度和公共需求的有效表達機制。這種制度化框架內的開放討論和平等參與，能夠在制度設置不能平衡各方利益需求的情勢下，傳播一種平等、協商、理性討論社會問題的價值觀，有助于尋求共識、化解分歧、疏導情緒、減少非制度化行為的作用機會。另外，多元主體參與的理性商談機制能夠克服政府主導形成程序的局限性，并在真實反映民眾利益和尊重其意愿的過程中培育制度權威堅實的社會基礎。
4.明確政府定位，規范政府行為。作為社會行動的標桿和表率，政府行為規范與否對社會行為規范化至關重要。為此，需要厘清政府與社會關系，明確政府行為的規范化必須建立在其職能明確的基礎之上。同時，也要在政府行為的程序性、公務人員行為的規范性方面嚴格要求，并且要提倡政府行為的社會監督，爭取社會認可。作為鄉村治理中的重要角色，鄉鎮政府的職能發揮與制度權威的建構之間具有極強的同構性。從制度結構安排的視角來看，鄉鎮政府功能的理順表現在三個方面：一是處理好政府與市場、社會的關系，明確不同主體的治理價值和權能邊界，促使鄉鎮政府回歸公共服務的核心職能，以制度規范為前提釋放鄉村社會的治理空間；二是明確鄉鎮政府在政府體系中的職能定位。鄉鎮政府作為國家與社會互動鏈條的末梢，其角色沖突是村民自治和壓力性體制兩個治理背景的摩擦與沖突，折射出國家自身在處理鄉村問題上的搖擺不定。[26]為此，必須從法律制度層面明確事權關系，理順鄉鎮政府及其他組織權力分配關系、動力機制和利益結構，建構鄉村治理協調整合的運行規則和激勵機制；三是提升鄉鎮政府的治理能力。沒有一個在制度上和能力上與治理結構相配套的鄉鎮政府組織體系，鄉鎮政府就不具備承擔維護公共利益和自主管理地方公共事務的責任。所以，要根據鄉鎮政府的結構和功能是否符合鄉村治理的客觀要求，改組鄉鎮政府內部的組織和功能結構，有效組織鄉村治理的運作。
5.增強服務保障，消除路徑依賴。制度權威的保障還依賴于其運行所需的傳統淵源和社會資本。目前，利益多元化使社會競爭加劇，出現“搭便車”的投機行為便不可避免。同時，社會矛盾又使社會競爭進一步加劇，反過來刺激制度失靈的投機行為。另一方面，制度變遷過程中會存在一定的“路徑依賴”，即社會成員和社會治理主體對舊有的制度規則習以為常，對新情況、新問題熟視無睹，對新的制度規則缺乏研究、理解，在鄉村治理過程中出現非規范。[27]原有的計劃經濟體制及其各項制度的存在造成了人們生活習慣、意識形態的“路徑”適應，對這種制度權威的消除必然帶來人們制度權威的“無意識”狀態和“機會主義”行為的加劇。當新制度的需求沒有得到滿足的時候，這種狀態還會進一步發展。針對此問題，應該加快城鄉公共服務均等化過程，促進鄉村社會養老、醫療、教育、休閑等公共服務的發展，消除鄉村社會成員基本社會生活憂慮，為社會成員規范行為提供堅實的基礎和保障；還可以充分利用現代信息手段，加快社會信譽制度在鄉村的實施，為鄉村治理的制度化建設提供規范行為的有力社會環境。
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The Construction of Institutional Authority in Rural Governance
Li Songyu
[Abstract]Rules and institutions are the operating logic of rural governance systems and governance structures. There is an internal consistency between rural effective governance and institutional authority. The construction of institutional authority is a systemized security of rural governance in China. It can promote effective integration of multiple factors and sustainable development. But now， there are many difficulties such as system failures， fragments and replacement of institutional authority in the process of rural governance. All of these problems have profound reasons such as the internal tensions between rural governance and institutional authority， spatial and temporal segmentation of rules， lack of compatibility between different system forms， and so on. In order to reconstructing the institutional authority， we should follow the main principles of integrity ， flexibility and responsiveness. Furthermore， promoting integration of government functions， increasing the system supply， and strengthening service guarantee will be the basic tactics for effective rural govemance.
第2篇：現代鄉村社會治理體制范文
—學先進、找短板、理思路、定目標
根據《關于在全區開展“思想再解放、改革再出發、發展再攀升”大討論活動方案》的通知要求和這次培訓班具體安排，認真學習了方針書記在赴海安考察學習交流會上的講話摘要和在會商“三再”大討論活動方案會議上的講話精神，重點圍繞“十直面、十直言”展開討論，結合工作實際，深化思想認識，尋找自身短板，探尋發展路徑，把準奮斗目標。
一、克服等、靠、要的依賴思想，要敢想敢試，苦干實干。因此，要敢于正視自身發展短板，要走出去學先進，學標桿，理清發展思路，明確奮斗目標和發展方向。
二、加強社會治理制度建設，完善黨領導下的社會協同、公眾參與、法制保障的社會治理體制，充分發揮村兩委會的基層社會管理職能，實施“黨建+治理模式”，為鄉村振興提供良好的發展環境。
三、立足現有特色和基礎，創新思維，主動出擊。找政策，找項目，充分發揮村社合一，萬企聯萬村的合作模式，尋找村級經濟增長點和村民增收的新途徑。
四、科學認識民生問題。用發展的眼光來審視民生問題，從關系廣大群眾切身利益的生活環境、社會保障、社會治安、居家養老、文化娛樂等需求問題著手，讓人民群眾的生活隨著經濟社會更好更快發展得到持續的改善和提高。
第3篇：現代鄉村社會治理體制范文
[關鍵詞]村民自治 自治體系 局限性 功能擴展
[分類號]D5 [文獻標識碼]A [文章編號]1005－6505(2010)03－0008－03
村民自治是一種基層群眾自治形式，具有直接民主的特性，但直接民主并不意味著每個人都是具體事務的管理者；村民享有直接民利也并不等于每一個村民都有權直接參與和實施村內的一切事務。因此，村民進行自治活動，需要借助于一定的組織來實施。我國農村的村民自治制度，正是村民在國家法律和政策許可的范圍內，通過自治組織依法辦理與村民利益密切相關的村內事務，實現自我教育、自我管理和自我服務的一項基層民主制度。從當前村民自治的實踐來看，由于受到諸多因素的影響，現有的村民自治組織有其自身的局限性，不適應農村經濟社會發展的新形勢，也難以充分滿足農業、農村和農民日益多樣化和專業化的需求，需要進行組織體系創新。村民自治的治理功能提升，需要培育和豐富自治組織體系，著力培育農村服務性、公益性、互社會組織，構建一個多元化的組織體系，完善社會自治功能。
一、偏離與無力：村民自治組織的局限
經過30年的探索和發展，我國農村村民自治制度逐步形成了以競爭性選舉產生的村民委員會為工作機構，以村民會議和村民代表會議為議事決策機構，以村民監督委員會和民主理財小組等為監督機構，以村民小組為聯系農民群眾的具體機制的自治組織體系。在村民自治的組織體系中，居于核心地位的是村民委員會，它承擔著組織自治活動、管理村莊事務的職能，是村民自治的主要組織載體，也是整個村民自治運作的中樞。從當前村民自治實踐來看，由于受其地位的弱小性、組織的單一性、資源的有限性以及行政干預等因素的限制，村民自治組織難以有效發揮其應有的治理功能。
第一，組織的行政化。村民自治組織的行政化，是制約村民自治規范運作的突出問題。盡管隨著國家“三農”政策的調整，村民自治的外部性環境大為改觀，村民自治組織面臨的行政壓力也相應地有所減輕，但是，在落實國家的新農村建設戰略和推行惠農政策的過程中，縣鄉基層政府仍然會依循“路徑依賴”的邏輯，以行政指令的形式施壓于村民自治組織來執行政策。在完成新時期這些行政任務的過程中，村民自治組織仍難擺脫行政化的“宿命”。村民自治組織的行政化，擠壓了鄉村社會的自主性空間，削弱了村民自治的自主性，致使村民的民主自治權利被“懸空”和“虛置”，不利于村民自治規范、有序地發展。
第二，職能的片面化。村民自治作為一種重塑鄉村秩序和重建國家政權合法性的國家制度安排，具有社會發育和國家建構的雙重特性。作為國家構建的制度文本的《村民委員會組織法》等相關法律規定，村民委員的職能主要包括兩個方面：一是依法履行自治職能，辦理“村務”；二是配合鄉鎮政府工作，協理“政務”。在壓力型體制下，處于鄉鎮行政主控下的村民委員會往往將“政務”作為工作的重點，優先選擇完成鄉鎮政府下派的各項“政務”而疏于“村務”，職能履行存在著片面化的傾向。
第三，管理的無力化。實現村務民主管理，是村民自治的重要內容，也是村民委員會的主要職能。隨著農業稅的免除和鄉村治理體制的變革，一方面造成農村自治組織實現村務有效管理的人、財、物等資源處于相對缺乏的狀態；另一方面造成了基層政府對村莊權威的態度轉變(由支持轉化為監督)，使還未完全實現角色轉換的自治組織在進行村務管理時，既無法獲得自下而上賦予的權威，又失去了自上而下授予的權威。既無資源、又無權威的自治組織，在村務管理中日顯無力，難以實現對村莊的有效管理。
第四，服務的缺位化。隨著國家對農政策由汲取到減免再到補貼的轉變，理性算計的小農的要求也開始由“少收點錢”轉變為“多服點務”，需要自治組織能夠提供多樣化、專業化的服務。但自治組織在擺脫稅費收繳任務的同時，也失去了農村發展的財力來源，致使村民自治陷入了空殼化的境遇，不能及時、有效地提供相應的專業化服務，難以滿足農民群眾日益多元化的需求。
二、支持與挑戰：社會組織的雙重特性
村民自治組織自身的局限性，制約了農村村民自治的發展，也在一定程度上影響了農村經濟社會的發展。單純依靠村民自治組織，難以有效地適應農村經濟社會發展的新形勢，也難以充分滿足農民群眾日益增加的多樣化、專業化需求。對此，徐勇教授曾指出，“如果將現有的村民委員會作為村民自治主要的、甚至唯一的組織資源，則不利于村民自治的成長?！秉h的十七屆三中全會《決定》明確提出要“培育農村服務性、公益性、互社會組織，完善社會自治功能”。因此，我們有必要因應這種新的形勢，打破僅僅依托村民委員會這一單一的自治組織的束縛，探索村民自治組織創新，培育和扶持農村社會組織的成長，豐富和完善農村自治組織體系。
農村社會組織是有限理性的小農出于共同利益或價值需求，依靠傳統社會資本結成的農民自組織，具有自發性、民間性和現代性等特點。有學者認為，改革開放以來，國家逐漸退出對社會生活的全面控制，社會越來越多元，人民享有越來越多的自由，中國人也開始追求更加活躍的結社生活。農村的社會組織獲得了“暴發式增長”，大量的經濟組織、監督組織、文化組織開始涌現。農村社會組織是村莊治理重要的內源性組織資源，現已成為農村公民社會發展的重要載體。
徐勇教授認為，社會組織“在村民委員會這一群眾自治制度平臺上開展各種自治活動，實行自我管理、自我教育、自我服務、自我保護”。俞可平曾指出，社會組織“從根本上改變著中國農村的治理結構和治理狀況，從總體上推進了農村的民主和善治”。首先是自我管理的實現。社會組織不僅依靠內部規則，規范和約束成員的行為；還為村民提供了溝通、交流的平臺，化解社會矛盾，促進農村社會的和諧穩定。其次是自我教育的實現。林尚立等認為，相較于村莊政治實踐的精英化、間斷性，農民的社會參與更具大眾化、連續性，社會組織的“參與者在集體問題的解決過程中，習得了溝通和交流的技巧，懂得了妥協與寬容，培養了互信與互助，學會了遵守約定和規范”。再次是自我服務的實現。在公共資源投入有限的條件下，社會組織的發育化解了集體行動的困境，擴展了社區服務的來源。最后是自我保護的實現。社會組織整合并表達了群眾的利益，實現了對村莊公共權力的制衡，拓展了權利維護的渠道和途徑，通過組織的力量實現了村民的自
我保護。
社會組織在給村民自治注入活力的同時，也給原有的自治組織帶來了新的挑戰。社會組織的興起，深刻改變了農村社會權力構建的方式，使農村原有的組織權力建構體系面臨社會組織發育的挑戰，從而造成自治組織與社會組織的內在緊張。首先是權力空間的擠占。由于社會組織與自治組織都發育于“草根”社會，因此兩者在權力實施空間存在很大的交集，甚至重合，從而造成了兩者之間權力獲取、實施空間的爭奪，分割自治組織在村莊治理中的體制性權力。其次是權力配置的挑戰。社會組織的發展依賴于資源的汲取，而資源的汲取來源于權力的獲得。村委會作為村莊最高的公共權威，是法定的村莊代表，掌握著支配、管理農村社會的權力。社會組織的發展必然要求村莊權力的重置，以獲得自身發展的資源，這也就必然會對現有的權力持有者村委會提出挑戰。再次是權力合法性的擠壓。社會組織治理功能的發揮，使其具備了治理的合法性和權威性，反襯出已行政化的自治組織在村民自治中的無力和缺位，構成了對村級自治組織權威的擠壓，進而削弱了其在社會認同上的合法性。
三、擴展與重構：村民自治功能的提升
徐勇教授曾指出：“農民通過村民委員會實行自治，實際上也包含兩重含義：其一是參與影響執掌村域公共權力的村委會活動，其二是將村民委員會作為一個不同于縣鄉等地方行政區域的地域性自治平臺，是不同縣鄉地方行政體的村莊自治體。在這其中，農民通過各種組織開展自治活動?！币虼?，今后我們應著力加強村民自治的組織基礎建設，培育多元化的農村自治組織，建立起以村民委員會為自治平臺的村民自治組織體系。當然，在推進村民自治組織體系建設的過程中，需要把握好以下幾個問題：
第一，加強法律法規建設，確保組織體系的自主性。自治組織發端于鄉村社會內部，具有“草根性”的特點，是鄉村社會的自組織。在培育鄉村社會組織的過程中，政府應發揮積極的作用，引導和扶持這類組織的成長，既要確保這類組織沿著正確的方向發展，也要加大政府的扶持力度。但是，政府不僅要在資源上給予支持，還應加強相應的法律法規建設，從體制上給予一定的自主性權力空間，避免政府的過度行政干預，確保組織的自主性。
第二，合理劃分服務范圍，確保組織體系的服務性。在市場經濟條件下，面對農民日益增長的服務需求，政府不必要也不可能完全滿足社會性公共服務的需要，相當部分社會公共服務職能，可以市場為導向，實現多元供給。以市場導向豐富服務供給，首先要對服務進行合理劃分，有的服務政府必須肩負；有些服務可以政府出資，社會組織承接；還有一些服務完全可以由社會組織自行提供。新生的社會組織有益于滿足鄉村社會多元化的需求，有益于為鄉村社會提供服務。因此，在構建組織體系的過程中，應確保組織體系的服務性，注重各類組織服務的創造功能和承接功能的培養。
第三，注重社會資本積累，確保組織體系的互。社會資本指的是普通公民的民間參與網絡以及體現在這種約定中的互惠和信任的規范，其中的核心要素是互惠和信任關系的建立。農民的互助是建立在“熟人社會”所特有的信任與互惠基礎之上的，鄉村社會的現代化使村莊由“熟人社會”變為“流動社會”，不利于農民的組織和互助。而社會資本的積累，有助于增加村民和組織之間的信任和互助，推動村莊治理的有效實現。因此，在培育自治組織、構建組織體系時，應注重個人和組織的社會資本的積累，確保組織體系的互。
第四，加強民主監督建設，確保組織體系的公益性。阿克頓勛爵認為，“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗。”就村落社會而言，如果沒有廣大村民的民主監督，村民自治就會蛻變為“村委會自治”，甚至是個別干部的“自治”。村民自治權也是一種公共權力，也需要必要的監督以保障其公益性。因此，在培育自治組織、構建自治體系的過程中，應健全村級民主監督制度，規制公共權力，從而確保組織體系的公益性，保障村民群眾的合法權益。
第4篇：現代鄉村社會治理體制范文
關鍵詞：文化建設：農村；社會發展
黨的十六大提出了把社會和諧作為全面建設小康社會的重要目標，十六屆六中全會又把構建和諧社會的能力作為黨的執政能力建設的重要內容。在和諧社會的豐富內涵中，社會穩定、安定有序是社會和諧的主要標志。所謂社會穩定，是指構成社會系統的內部諸要素如經濟、政治、管理、文化、內政外交等方面處于相互協調和良性發展的狀態，雖然和諧社會是一個動態的歷史過程，但絕不是一個動蕩的社會。有序、穩定、協調是和諧社會的應有之意。我國是一個農業大國，絕大多數人口生活在農村，相對于城市而言，農村經濟相對落后，文化相對貧乏。在我國現階段，和諧社會的關鍵和難點在農村，農村社會的穩定與否，關系到國家穩定發展的大局。沒有廣大農村的和諧發展，和諧社會的構建就成為一句空話。在經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、人們的思想觀念深刻變化的背景下，干百年來一向相對平靜的鄉村社會，隨著現代化步伐的加快和各項改革事業的推進，各種社會矛盾和問題與日俱增。如何統籌好各方的利益關系，有效化解矛盾糾紛，最大限度地避免不穩定事件的發生，是目前鄉土重建和新農村再造過程中必須面對的首要問題。
1文化因素在當前農村社會發展中的表現
當今的中國社會，處在一個重要的轉型時期，三農問題是事關改革發展的重要問題。農村社會穩定事關整個社會穩定的大局，也關系到能否實現全面建設小康社會的總體戰略目標。因此，維護農村社會穩定與和諧對于推進農村經濟社會的健康發展，加快農村小康社會進程，營造和諧穩定的農村社會環境，確保人民群眾安居樂業，具有十分重要的意義。
近年來，隨著中央有關惠農政策的不斷出臺和農村各項改革事業的深入推進，農村經濟得到迅速發展，農民物質和精神生活得到大幅度提高，農村村容村貌發生了巨大變化，社會生活整體呈現出良性發展的態勢。隨著改革的不斷深化，農村一些地區也出現了許多不和諧、不穩定因素，主要表現在：土地糾紛日益增多，村級財務管理混亂，村干部工作方法粗放，宗族勢力死灰復燃，農村社會治安存在盲點，民事糾紛此起彼伏，封建迷信大有市場，農村社會管理體制不夠健全。仔細分析不難發現，其核心是圍繞經濟利益展開的。造成這種社會現象的原因，既有政治、經濟、社會管理方面的因素，也有文化方面的因素，在某種意義上后者更為根本。
第5篇：現代鄉村社會治理體制范文
關鍵詞 社會治理 農村韭菜 解決
中圖分類號：D632.8 文獻標識碼：A
發生在農村的一方主體為農民的涉農糾紛是作者所謂的農村糾紛，與以往研究農村糾紛解決機制的作品不同，除了探討糾紛解決的一般原理，該書將研究重點放在了農村糾紛發生與消解的內外機理上，如同有經驗的老中醫診斷病情時要把準病人患病的內因與外因。該書解剖一個麻雀，從央視“今日說法”欄目的一個案例談起，深入剖析對農村糾紛產生與消解具有決定影響的沉淀在中國一般農民心底的深厚社會文化心理因素：無訴觀、氣、人情、面子、情理與清官情結、實力因素；同時又不忘探討農民所成長的自然與社會環境因素對其的型塑。新時期，國家發展市場經濟的社會環境對幾千年中國農村自然經濟形成的歷史積淀進行碰撞、沖洗甚至覆蓋，農村原有的以血緣或地緣為聯結基礎的熟人型鄉土社會舊秩序已經瓦解，而新的融合現代工商農經濟的社會秩序尚在形成之中，農民工候鳥式的遷徙就是一個明證。農村舊秩序雖已破局，然而，消解農村糾紛的各種機制以及守護社會秩序的鄉村治理體制卻形影相吊而空守其位，甚至成為引爆一些新型糾紛的觸發器。正是由于傳統力量與現代力量的碰撞、內因與外因的相互作用、機制與體制更新的滯后，形成當前中國轉型期農村糾紛高發、難解的困境。
在看到農村所存在的糾紛高發、難解的困境之后，該書并未陷入一般研究的俗套，即直接從末端治理上大談如何完善農村糾紛解決機制以應對此種困境，轉而對農村糾紛進行類型化，分析各類糾紛的主要起因、糾紛中各主體間的實力地位、糾紛主體間的關系距離、農村中有無消解這些糾紛的傳統機制等特征，即先辨癥。接著，該書又著重剖析影響中國農村糾紛解決的各種主客觀因素，對影響農村糾紛主體選擇的各類因素進行全景式掃瞄。與長期受現代工商社會洗禮的城市市民不同，受傳統禮教滲透下的人文社會環境熏染加上千百年自然經濟基礎上生成的熟人社會關系的牽拉，中國農民心中仍然保留著深深的無訴、爭氣、講人情、愛面子、論情理等對糾紛長消具有決定影響的傳統性元素的印記。與此同時，當前中國正處于社會變遷的大潮之中，以市場經濟為基礎的現代性元素直接作用于農村糾紛的各主體，權利維護、利益最大化等思想又成為影響農村糾紛各主體做出選擇的最大因素。改革開放后中國農村基層建立的社會治理機制則隨著農村各主體社會意識形態的變化，農村經濟基礎的變遷更面臨著無的放矢式地空轉。由于社會治理理念與機制未能順勢更新，一些地方的基層政權則從農民利益的積極維護者異化為農民利益的汲取者，在激烈的利益博弈中直接引發了農村官民沖突，現行的不適宜的農村基層治理機制以成為影響農村糾紛多生與不易消解的一大病邪。因此，化解農村各類糾紛不能避開農村基層治理機制而大談農村各類糾紛解決機制的完善，否則將是頭痛醫頭、腳痛醫腳式的治標不治本之策。此為析病理。
接下來，該書對現行農村各糾紛解決機制解紛的能力與效果進行逐一檢視?，F有的官方或民間的農村糾紛解決機制在應對現實的農村糾紛時各有其優勢與劣勢，完善農村糾紛解決機制應是針對不同的農村糾紛來完善最適宜的解決機制。通過比較發現調解是傳統農村糾紛的最佳解決方式，包括純民間的調解、半官方的人民調解、行政調解與訴訟調解等，而對于那些農村新型糾紛，調解的效能卻難敵訴訟。然而，我國當前訴訟機制解決農村糾紛卻存在著一系列的困局，無論是其解紛的能力與公信力，還是解紛的成本等諸因素都一定程度上影響著農民選擇訴訟機制解決糾紛的意愿。由此，這又導致了現有農村糾紛解紛的機制供給難以滿足農民日益增長的解紛需求的困境。此為析藥效。
在明辨病癥、病因、藥效之后，下一步則是對癥施藥。首先，宏觀上改革現行滯后的農村基層治理機制是治本之策。要打破長期以來基層政權治理中所形成的固化了的利益格局，國家應調整中央與地方的財權與事權不匹配的局面，讓地方政權的治理能力得到釋放；同時，國家應更新基層鄉鎮治理模式以應對城市化、市場化對原有農村治理機制的沖擊。通過改革，讓市場能解決的歸于市場，屬于政府負責的政府應強化治理能力，即建設更加成熟完善的市場經濟體制，從而在源頭上減少影響農村社會穩定的農村官民糾紛。在此基礎上，國家應完善法制，強化法治。為了避免司法機關解決糾紛出現爆炸式增長，當前國家應強化行政機關的解紛能力，各級地方政府整合其所屬機關機構的解紛職能，建立統一的行政性解紛機構，綜合運用各種可行的解紛手段來化解農村糾紛。同時，司法機關應加強自身能力、公信力建設，針對農村糾紛的解決做一些適應性調整，提高司法解紛效能，加強司法解紛與行政性解紛機制的銜接，堅持司法最終解決原則，強化司法活動的獨立性與外部法制監督。在微觀上，適應農村社會經濟文化以及生活方式的變遷，調整鄉村治理的組織形式，強化調解對于傳統農村糾紛的化解效果。最終，做到應對各種農村糾紛，都有相應的一次、兩次或多次的消解機制，使得機制供給能滿足或略微超過農村日益增長的解紛需求。
第6篇：現代鄉村社會治理體制范文
一是城鄉產業的有機對接問題。我國人多地少的特殊國情，天然決定了農民的貧窮命運，僅靠種地永遠不可能實現“生活寬?！钡哪繕?。也就是說，只有對農村的產業結構進行戰略性調整，才能構筑城鄉一體化的堅實框架。重點是圍繞農牧業產業化、新型工業化和城鎮化，加大城鄉產業結構調整的力度，推動城鄉生產力布局和產業結構優化升級，增強城市對農村的帶動作用，促進農村勞動力有序轉移。支持以龍頭企業為主的農牧業產業化經營組織發展，創新經營管理和農牧戶聯結機制，不斷增強企業開拓市場、帶動農牧戶的實力。推動優勢產業向優勢區域集中，鼓勵城鎮工商企業投資農牧業，提升農牧業產業化、農畜產品標準化和農牧民組織化水平，加快建立貿工農一體化的現代農牧業產業體系。進一步放寬領域，引導民營經濟加快制度、技術和管理創新，促進產業集聚，培育優勢產業和品牌產品，加快建立特色化的現代工業產業體系。依托縣域和中心鎮，大力發展覆蓋城鄉的生產型服務業和生活型服務業，鼓勵民營經濟投資第三產業，加快建立城鄉一體化的現代服務業體系。
二是公共服務體系的城鄉一體化問題。深化財政體制改革，擴大公共財政在農村的覆蓋面，增加對農村的公共產品和公共服務的供給。加大中央和省級財政對農村義務教育的投入，加快實行免費九年制義務教育，讓所有農村兒童和青少年都能享有平等優質的教育。應把在農村普及九年制義務教育、有條件的地區普及高中階段教育、積極發展農村職業技術教育、建立完善的農村就業培訓體系，作為促進農村發展的基礎性工程來抓。加大對農村公共衛生體系、農村新型合作醫療和醫療救助的投入，改善農村牧區醫療條件，提高農牧民醫療保障水平。做到鄉有公辦衛生院，村有各種所有制的醫務室，切實解決農民看病難和因病致貧、因病返貧的問題。完善對農村困難群體的救助體系，逐步擴大農村社會保障覆蓋面。應健全農村“五保戶”和重病重殘人群的供養、救助制度，逐步提高供養、救助標準，完善救助方式。在有條件的地區，加快建立農村最低生活保障制度，將家庭養老、土地保障和社會養老保險結合起來，建立和完善農村社會養老保險制度，盡快實現農村社會保障制度與城鎮居民保障制度的對接。
三是勞動就業的城鄉一體化問題。為農民進城就業創造更多機會，已成為當前農民增收最直接、最有效的途徑。應統籌考慮解決城市就業問題和解決農村富余勞動力轉移問題，取消針對農民工進城就業的各種準入限制，建立統一、開放、競爭、有序的勞動力市場和城鄉一體的勞動力就業體制、就業服務體系和勞動就業政策，實現城鄉勞動力平等就業。高度重視農村勞動力培訓，采取“政府買單、市場運作”的方法，將其納入各級公共財政的支持范圍，增加投入，加強農村勞動力就業培訓。依法保護進城務工農民的合法權益。農村居民在城鎮落戶后，在子女就學、公共衛生、社會保障等方面應享受與當地城鎮居民同等的待遇，履行相應的義務。讓外來人口逐步融入城市，有利于城市各種服務業的發展，也有利于城市社會的和諧。
第7篇：現代鄉村社會治理體制范文
1．1體育參與農村基層社會管理的必要性
隨著我國工業化、城鎮化的發展，許多鄉村有了工業、貿易企業等，農民亦有了新的職業，村莊管理的范疇從組織體的層面來說大大拓展，“村務”與“政務”不少都融在了一起，由此形成的農村社區、域內公共設施和公共事業等等建設，帶給了農村社會管理的新情況，給了鄉村社會管理制度提出了新的課題。由于農村整體的社會基礎還比較薄弱，現在又處在由鄉村向城鎮的快速轉型期，所以農村社會的管理只有以創新的精神才能更好地向前推動。按照十報告，社會管理創新必須要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。”所以農村基層的社會管理要以建立鎮村的服務體系為中心，努力發揮村民參與公共事物的積極性，不斷創新社會管理的方式方法。體育有其獨特的社會功能，可以在農村社會中豐富村落農民的閑暇生活，滿足農民的娛樂健身需求；適應群眾的情感需求，建構農民的精神生活取向；促進鄉村社會關系的整合，維持鄉村社會秩序的和諧；增強鄉村社會的文化認同，傳承鄉村社區的傳統文化等。體育還可以在培養團結意識促進組織化發展、培育規則意識營造公平有序的社會風氣、緩和疏導矛盾糾紛、提高公眾參與意識等方面發揮重要作用。這些功能對社會管理來說無疑是可以利用的資源。
1．2體育參與農村基層社會管理的可行性
在筆者對農村體育健身情況的調研中看到體育文化活動開展較好的鎮村，社會和諧度相對就高。政府相關部門及一些基層領導把體育運用到自己工作之中，起到了很好的社會管理效果，實踐證明在農村基層利用體育的手段進行社會管理是可行的，對于傳統的農村社會是個很好的創新。
其一，江蘇睢寧縣“舞動鄉村”活動表明體育在社會管理中的良好作用。江蘇睢寧的王集鎮，為豐富村民的精神文化生活，滿足百姓的健身需求他們組織了“舞動鄉村”的廣場舞健身活動。在這一過程中干部們發現這一平臺能很好地引導村民參與村務，所以在由鎮向全縣推廣時，就把它逐漸打造成為睢寧縣農民交流、鄉村議事的場所。由此密切了干群關系，促進了當地社會的和諧，成為創新社會管理的新平臺。例如在“舞動”現場，每周召開一次村情通報會，每月召開一次村民議事會；選派機關干部走進活動現場，傾聽群眾心聲，為群眾解決實際問題。同時建立“村組干部晚辦公”制度，縣鎮職能科室將辦公地點搬到“舞動鄉村”現場，分專題定期為群眾提供現場辦公服務，讓群眾辦事不出村。
歡快的健身舞場面體現的不僅僅是文化娛樂健身，還是對創新社會管理方式的有效探索。這里不但滿足了農民的精神文化需求，順應了群眾的新期待，而且重塑了鄉村社會關系，打造了農村公共空間，開辟了社會動員新渠道。因此，睢寧的“舞動鄉村”因其活動方式貼合百姓需求，得到群眾擁護，既豐富了農民的精神文化生活，又成為百姓參與村、鎮議事和信息交流的平臺。百姓通過這么一種形式參與到了鄉村事務的管理，可以說前所未有，具有很強的現實意義。為此“舞動鄉村”獲評全國“社會管理創新最佳案例”，這說明體育在農村基層的強大作用。當然，體育發揮社會管理的作用不是簡單的跳跳舞就行的，而是在于干部們通過體育活動的方式融入了百姓之中，改變了過去重管理輕服務、被動應對問題的管理理念。領導部門用心去關注群眾的需求，從情感和細節入手，找準了群眾的興奮點，讓村民有了認同感和歸屬感，從而能在基層社會管理和服務方面取得顯著成效。這就表明只有基層干部很好地踐行了群眾路線這一黨的根本路線，社會管理就可以有好的根基和抓手。如此，體育融入農村基層社會管理，政府部門與百姓之間的交流有了很好的渠道，無疑可提升鄉村社會管理的水平，對基層的社會管理是一種有效的創新。
其二，江陰市城鄉一體化建設中運用體育手段促進社會管理創新。而江蘇江陰市則在城鄉一體化建設中積極發展鄉村體育，為農村基層的社會管理創新做出探索。近年來他們在創建體育強市、進行體育現代化試點工作中深切感受到體育工作對社會管理的重要意義，尤其在鄉村基層的社會管理中利用體育作為管理的手段取得了明顯的效果。該市把體育工作列入鄉鎮的工作考核內容，從制度上保證農村基層體育設施建設和體育活動的開展，充分調動社會組織和廣大群眾開展體育運動的積極性。行政管理部門積極引導村委、社區成立體育協會等組織，鎮成立相應的文化體育機構，在組織上保證了鎮、村體育工作的開展。他們還大力建設體育設施、及文化體育活動中心（室），把體育設施與村容村貌治理、社區文化建設緊密結合，不僅改善了環境、推進了城鎮化建設，而且得到百姓的支持，促進了社會的和諧穩定。
基層的社會管理說到底就是為百姓提供良好的服務，使村民和諧相處。而鎮村體育活動的開展能在很大程度上使傳統的鄉村社會煥發生機，江陰市體育局主動推進村級單位的體育建設，從軟硬件兩方面促進鄉村體育的發展，客觀上給基層的社會管理以新的方式，達到創新社會管理之目的。政府把“幸福江陰”———“處處都有好環境，天天都有好心情，人人都有好身體”作為江陰市民生的建設目標，促進了鄉鎮政府對民生工作的高度重視，從而積極配合上級主管部門開展各種體育文化活動，以文體活動營造村風、鄉風、社區風氣。調查中有鎮體育干部講，凡是體育活動開展情況好的，村干部重視體育文化工作的，村民之間矛盾就少，村各項工作就比較容易開展。特別是在城鎮化建設中一些鄉村合并，體育成為一種很好的劑、融合劑，增進了百姓的團結。因此，當最基層的領導有了這種意識，再加上百姓健身意識提高，農村基層順勢而為，不僅滿足了村民的精神文化需求，更營造了和諧向上的村風民風。由此可見體育成為基層創新社會管理的一項重要措施是可行的。
其三，浙江省體育局主動將體育融入社會管理推進基層社會發展。近年來，浙江省體育局主動融入“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，把參與管理創新工作作為開展體育工作的出發點，使基層的體育工作，尤其是基層農村在社會轉型期的體育工作有了較高的起點，使體育在社會管理及創新工作中較好地發揮了作用。他們的工作做法是充分調動社會組織、人士的積極性，根據各地實際組織開展體育賽事，搞好場地設施建設，以此發揮體育振奮精神、凝聚人心的作用，促進人際間的溝通、交流、融合。在增強體育公共服務、發揮體育社團的作用的同時，推進體育文化創新，提高公民身心素質，凈化社會環境。其中通過創辦體育強鄉、強鎮，廣泛開展體育活動，把體育的各項功能有效地運用到社會管理中，比如在農村進行的“網格化管理、組團式服務”中利用體育的文化功能豐富百姓的精神生活、提高生活質量，利用體育的社交功能促進人際關系和諧、緩沖社會矛盾。
縣鄉鎮體育部門努力改進自己的工作，主動將體育融入社會管理。他們提出完善鄉鎮體育組織的扶持政策，為鄉鎮體育依法參與社會服務和管理提供保障；大力開展體育培訓、健身指導、志愿服務等工作，發揮體育組織服務社會的功能。并通過政府部門和社團組織的合作，嘗試政府出資、社團出力的體育公共服務新機制，提高了體育參與社會管理的效率。在這樣的工作狀態下浙江農村基層的體育不僅得到很大發展，至2011年6月“已經創建35個體育強縣，713個體育強鄉鎮，近兩萬個小康體育村，極大地滿足了老百姓就近、就便健身的需求，尤其是廣大農村地區的體育設施實現了從無到有、從有到優的跨越。”而且這樣的發展為農村基層建成服務型政府和農村新的社會管理模式提供了有效的支持，為基層政府運用體育進行社會管理打下堅實的基礎。
2體育參與農村基層社會管理可能出現的問題及控制措施
2．1可能出現的問題
首先，體育參與社會管理創新的意識不夠高。從實際調研和資料看，經濟發達地區農村體育普及程度較高，利用體育進行社會管理機會相對多，但總體上主動地運用體育進行社會管理創新還不夠。如果缺少主動意識，僅以推進文化發展而為，管理的效能雖然有、也必要，但效果會打折扣。而經濟還不太發達農村地區盡管體育設施不是很好，但只要在社會管理中有意識地去運用，也會產生明顯的效果。睢寧的“舞動鄉村”就是很好的例證。因此在農村基層的社會管理中不一定要等到有了好的體育硬件，而是基層領導要從本地的實際出發在管理社會的過程中主動地運用體育。體育之所以能成為社會管理的手段、有效地參與到社會管理創新之中，是因為體育是民生的重要內容，能滿足農民溫飽問題解決后而增長出的健身、精神生活之需求，逐步變成農村社會公共事務的一部分，成為農民新的生活方式。因此在農村的社會管理中自然可以利用體育服務百姓、處置人際間的矛盾等等的公共事務的功能。社會公共事務處理圓滿，意味著加強和改進農村基層社會管理的成效，所以運用體育提升農村基層政權組織社會管理創新很有必要。
其次，“管控式”社會管理體制的慣性，影響體育參與社會管理的深度。眾所周知我國長期以來實施的是“管控式”社會管理，農村則處在最底層。在沉重的“壓力”下，農民的民主和參與公共事務的意識得不到張揚。“管控式”的社會管理還會導致政府的服務意識不強，難以讓體育成為農民的公共服務內容，自然體育與社會管理不會有緊密的聯系。目前，在我國社會管理的模式還沒有根本改變之時，很多農村的體育還處在自生的狀態。因此讓體育在農村基層社會的管理中發揮作用，還需從改變政府職能，從建立公共服務做起，以此推進基層政府服務意識的加強和水平的提高。農民一旦享受到應有的服務，主人翁意識才能隨之提高，民主參與的行動為此而落在實處。當體育對改變舊體制有了重要影響之時，不正表明了它對基層社會管理的作用嗎？體育是百姓容易接受的一種文化形式，其蘊含的教育功能可以引導農民以健康的方式生活，產生寓教于樂、寓管于樂功用，這對改變農民的舊有觀念、提高參與公共事務的意識無疑有著重要意義。由此可見，當政府改“管控”為“服務”，一定會下力氣建設好農村體育文化事業，從而滿足群眾所需，群眾的需求被滿足自然會擁護政府治理好自己的家園。
再次，農村體育組織比較薄弱，影響體育參與社會管理的力度?；鶎由鐣膮⑴c式治理是社會管理創新的一個發展方向，其基本路徑是讓松散的基層社會組織化。為此應該讓包括體育組織在內的各類社會組織在法律框架下進行積極有效的活動，促成農村社區生活系統的組織化發展，達成政府與社會組織協同管理的目標。市場經濟的發展導致“鄉村權力資源配置由集體壟斷型向多元主體參與型轉變，意味著農村基層社會管理的原有組織格局趨于瓦解”，在這種情況下如何構建組織化社會？筆者以為最實用的選擇：利用體育可以融入不同領域人的生活、容易為農民所認同的特性，吸納農民到體育社團之中，成為“有組織的人”。一開始體育組織會比較弱小，缺乏積極的社會參與意識。但隨著農民對健康和精神生活的追求越來越高，體育文化活動逐步增多，體育社團因此會很快壯大。農民不再僅以個人或農戶的形式出現在鄉村社會舞臺上，而是能以體育組織的形式參與到鄉村社會之中。當體育組織在農村扎下了根，會很快地顯示出強大的力量，它與權力組織相呼應，共同參與到社會的治理之中。誠然，農村基層的社會管理絕不是靠幾個社會組織就可以解決問題的，但是，隨著我國民主政治的建設，采取繁榮農村文化事業、培育鄉村多種組織、建立并落實相應的制度等措施，切實發揮農民在社會活動中的主體作用，才能提高包括體育組織在內的各種社會組織的力量，使體育有效地融入社會管理之中。
2．2控制措施
2．2．1以民生的理念發展農村體育是參與社會管理的根本。在我國農村的溫飽解決之后，越來越多的鄉村發生了巨大變化，無論是社會形態還是農民的需求，與傳統的農村相比差別之大不言而喻。在這種情況下采取什么樣的措施促進農村社會的和諧發展？毫無疑問是通過民生建設，滿足農民日益增長的精神、文化需求。上述鄉村的體育建設表明了政府的社會建設行動，及對基層社會管理的積極探索。他們充分利用人的需求這一內驅力，發揮體育特有的振奮精神、凝聚人心等功能，促進人與人的溝通、交流，增進了社會的和諧。實踐表明農村的體育是項很好的民生工程，它不僅改善了環境，還促進了人的健康，滿足了人的精神需求，給了農民更大的生活空間，從而引導良性社會行為的形成，保障了社會的穩定。如此，達到了農村基層社會的管理目標，顯示了體育參與社會管理創新的根本所在。
2．2．2推進城鎮化建設是體育參與社會管理創新的方向。城鎮化是我國現代化建設的必然結果，“城鎮化的時代洪流一改農村長期封閉、單調的生活狀態，帶來了新的生活方式。”而“以人為核心”的新型城鎮化則是當下我國經濟社會可持續發展的必然選擇。“以人為核心”就是要使農民在新的生活方式里生活環境能得到極大地改善，生活質量、水平比過去有較大地提高。反之，只是形式上的城鎮化必然得不到農民的認同，會造成社會的不穩定。所以我國城鎮化必須在人的發展上下功夫。農村基層通過體育文化的建設，如修建體育場館及活動場地等，改善了環境，為百姓生活質量的提高提供了良好的物質基礎；通過成立體育社團、建立相應的工作制度，開展起豐富多彩的體育文化活動，逐步改造鄉村的陋習，培育農村的社會組織及農民的公民意識。由此全面提高農民素質，促進其市民化發展。從社會角度看，民眾通過參與鄉鎮組織的體育活動，可以感受社區的存在，凝聚社區意識，進而產生對新社區的歸宿感，以此增加公民對社會的期待和責任感。由此不難看出，讓體育進入基層社會管理，是農村城鎮化內涵建設所需，必然是農村基層社會管理創新的方向。
2．2．3體育公共服務體系的完善是體育參與社會管理創新的基礎。“政府進行的社會管理創新主要表現為行政效率提高的技術改進或結構調整和增進公共利益的社會服務兩個方面”，政府的管理不能提供有效的服務，農村社會的管理水平則不能提高。好在政府已“開始轉變農村基層社會管理的工作重心，探索服務型農村基層組織建設的新路子和農村基層社會管理的新模式，實現農村基層社會管理從管控到服務的方式轉變。”筆者的調研顯示，鄉鎮一級的公共服務體系正在逐步建立，村與社區的公共服務體系與之配套發展。一旦基層公共服務體系完善了，百姓就可以更好地享受經濟、社會發展的成果，社會的和諧自然產生。而體育是人們生活不可或缺的，自然在政府的公共服務體系中體育服務應占據重要位置，而且經濟越發展其比例會越大。當前我國不少地方城鄉一體化建設中，一項重要內容就是構建以體育設施建設為基礎的體育公共服務體系。建立起了包括體育在內的農村基層社會的公共服務體系，轉型過來的村民就可享受到政府提供的服務，其基本權益才有保障。在這種情況下人們的心情平和、社會矛盾減少，農民多了參與公共事務的途徑。所以發揮好體育的社會功能，體育公共服務體系的完善必不可少。
3結束語
第8篇：現代鄉村社會治理體制范文
論文摘要:我國城市郊區面臨嚴峻的水資源和水污染形勢。城市郊區現行的水環境管理體制和運行機制改革是解決水環境問題的根本出路。通過對城市郊區水環境管理現狀進行了系統研究,指出現行管理體制和運行機制所存在的深層次原因,提出了改革城市郊區水環境管理的對策。
城市郊區指中心城市經濟社會發展過程中在周邊區域中所形成的,其特征、結構和功能介于傳統城市與鄉村之間的地理區域,是城市和鄉村社會、經濟等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區是城市發展的最具有生命力的區域,現行城市郊區水環境的嚴峻現狀嚴重制約了城市郊區的經濟社會發展。城市郊區半工半農的產業特點和以農村集體管理為主導的管理體制使其所面臨的水環境問題相較于普通城市和農村具有復合型的特點,所面臨的水資源短缺和水環境污染的問題更為復雜,因此對城市郊區水環境管理進行系統研究,破解城市郊區經濟社會發展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。
一、城市郊區水環境管理中存在的問題
(一)缺乏統一管理體制,水環境管理與發展不相適應
現行郊區水環境管理實行的分散式的管理體制,水資源、水污染等管理分屬不同部門,水環境管理責權交叉多,難以統一規劃和協調,部門間管理工作缺乏有效銜接,造成了水環境管理的脫節,割裂了水環境的整體性和聯系性,不利于水環境綜合管理,制約了經濟社會發展。
(二)管理法律體系尚不完善
我國關于水環境管理的法律實行的是水污染和水資源分立立法的形式,部分立法內容存在交叉甚至沖突。目前,我國水環境綜合管理的法律體系尚未建立,涉水部門多,部門起草立法時缺乏綜合平衡,立法實踐又先后,缺乏通盤考慮,涉水法律存在交叉,妨礙水環境管理的法律執行。水環境管理的立法現在注重實體性立法,缺乏程序性立法,造成實體性立法規定的目標難以實現。對于水環境管理的概念缺乏必要的界定,可操作性較差。
(三)水環境管理運行機制缺失
1.以行政管理為主導的管理方式不能滿足水環境管理的要求
政府在水環境管理中處于主導地位,實行以行政管理為主的高度集中的調控政策。水環境管理職能和經營職能界限不清,水環境管理主要以各級政府投資為主,造成了水環境管理工作具有片面性和不可持續性的特點,單獨依靠行政手段已經遠遠不能滿足水環境管理的需要。
2.水環境管理經濟手段運行機制缺失
市場機制是微觀領域有效的資源配置手段,各種稅、費、補貼、信貸等是水環境管理的經濟手段。在水環境管理相對薄弱的城市郊區,經濟手段的實施由于管理力量的薄弱,制度規范的缺失造成實施和監管難度較大,制約了水環境管理市場機制作用的發揮。
3.監督及參與機制缺失
我國城市郊區水環境管理責任制尚不健全,地方政府在水環境管理方面兼有裁判員和運動員的角色,監管動力不足,造成了水環境管理執法不力、監管不力的結果。城市郊區水環境管理方面的參與機制并不健全,水環境質量公告制度尚待健全,公眾的水環境知情權落實不夠,對水環境規劃和水資源分配等參與不夠,參與渠道和方式落實不夠,缺少公眾參與監督的有關規定,不能建立起公眾監督機制,使得水環境管理缺乏廣泛的公眾參與。
二、城市郊區水環境管理存在矛盾及分析
(一)水環境整體聯系性和水環境分散管理的矛盾
整體性和聯系性是水環境的自然屬性,是水環境實行統一管理的必然要求。我國長期處于計劃經濟的階段造成我國水環境管理實行分立管理的現狀,導致了水環境管理各職能部門權責交叉、利益沖突。水環境管理職能的割裂、水環境管理職能界定的不清晰,造成各職能部門在進行水環境管理的時候不能夠充分考慮水環境整體公共利益,造成了在水環境管理立法出現交叉,個別條文沖突的現象。
(二)水環境管理與城市郊區經濟發展的矛盾分析
城市郊區是地區經濟的增長點,是經濟發展最具活力的地帶,同時也是水環境管理力量薄弱的地帶,水環境管理制度尚待完善,與經濟社會發展的要求有較大差距,水資源短缺與水污染的矛盾日益尖銳。郊區經濟發展以高投入低產出的粗放型經濟發展模式為主,在各地重視本地國民經濟發展,努力增加本地稅收的推動下,造成政府對水環境管理的執行性大打折扣,水環境形勢日益嚴峻。
(三)水環境行政管理與市場機制運作的矛盾
長期的計劃經濟體制管理造成了我國水環境管理以行政管理為主導的現狀,水環境管理受政府施政方針的影響較大,水環境管理以政府投入和政府推動為主,缺乏可持續性。市場機制在微觀層面上是資源配置的有效途徑,要充分發揮市場機制,客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環境管理中運動員、裁判員身份不分的現象。
(四)城鄉二元結構現狀與城鄉一體化建設之間的矛盾
城鄉二元結構的根本原因是資源和福利城鄉間分配的不平衡,公共物品的不均衡分配是直接表現之一。城市郊區作為城市發展的新增長區域,具有較強的水資源需求和水污染治理要求,但是城市郊區公共資源投入不足造成水環境管理力量薄弱,制度缺失,造成水資源短缺和水污染加重的現實狀況日益嚴重。
三、城市郊區水環境管理改革的對策
(一)城市郊區水環境集成管理
水環境的分散管理割裂了水環境的整體性和聯系性,部門間的分權管理使水環境管理的各個方面缺乏協調和配合,造成管理資源的浪費。構建以政府統領的水環境集成管理的體制,整合管理資源,統籌管理涉水事務。實行水環境的城鄉統一管理,實現水環境管理的部門間的集成、地域間的集成、管理內容的集成、管理對象的集成。推進水環境管理體制創新,推行區域水量和水質的統一管理,調整目前水環境管理部門為事業單位性質,增強其行政權力,賦予其財權、事權,加強對涉水事務的協調能力,確保執行的有效性。實現郊區水環境管理開發、利用、保護、治理、回用為一體的綜合管理體制。
(二)加強城市郊區水環境管理制度建設
建立健全各級水環境管理法規體系建設,根據水環境的整體性和聯系性的特點,統籌規劃水資源和水污染管理立法。完善地方各級水環境管理制度,注重對水環境管理綜合性立法,統籌考慮各部門和水環境資源相關單位利益。注重地方水環境管理的程序性立法,明確界定水環境管理的權責。建立水環境管理審批、運營、監督機制制度的建立,推行許可證制度。進行郊區水源污染防治立法,完善取水權、排污權交易立法。加強水環境管理的執法隊伍建設,強化執法監督,提高管理效率。
(三)轉變政府職能,充分發揮市場機制作用
轉變政府職能,提升政府對水環境管理運行的指導和監督作用,充分發揮市場機制的資源配置作用。明確進行水環境相關權利界定,實行所有權和使用權的分離,建立完善水資源相關權利的市場交易制度,特別是個體與群體的取水權、排污權交易制度。豐富水環境管理的組織形式,推行現代企業制度,完善水環境管理的投融資制度,推行水環境管理涉水者治理模式。豐富產業組織形式,實行推行股份制、出租、拍賣、委托經營等形式提高涉水企業的運行效率。強化政府宏觀調控職能,豐富水環境管理調控手段,推行系統的水環境管理稅、費、補貼、信貸等經濟手段,加大水環境調控經濟手段的研究,特別是級差稅、費以及綠色信貸方面,促進生態農業、生態工業、生態產業園區的建立,促進水環境與社會經濟的和諧發展。
(四)建立和完善參與和監督機制
加強水環境管理集體和個人的水環境知識宣傳和教育,發揮管理對象的監督和參與作用,是做好水環境管理工作的基礎。建立起水環境相關單位、個人在水環境管理中的參與和監督機制,豐富參與渠道,可以以水環境監督委員會、用水協會、節水互助小組、水環境管理聽證會等制度形式,加強水環境管理監督。對涉水事務執行過程和涉水企業的運作過程輿論指導、決策建議、運行監督,形成良好的水環境管理的參與氛圍,進行提升水環境管理效率。
(五)將水環境管理與郊區經濟社會發展相結合
城市郊區是地區經濟的增長區域,也是地區社會管理資源的薄弱區域,高耗水、重污染的工、農業單位是造成郊區水環境狀況惡化的重要原因。優化郊區經濟結構和產業布局,結合地區水環境特點,鼓勵發展低耗水、低污染的工、農業產業,從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優惠政策,堅持發展綠色經濟,發展生態農業,將經濟社會發展與水環境優化利用相結合,將水文化建設與水景觀建設相結合,打造地方經濟發展特色,推進城市郊區的城鎮化建設,實現郊區經濟社會的可持續發展。
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第9篇：現代鄉村社會治理體制范文
關鍵詞：村民自治 鄉鎮行政權 村民自治權
2O世紀8O年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。
一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析
根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：
一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：
第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。
第二，在日常事務中進行行政干預。在現行壓力型體制下有時鄉鎮政府為了實現其行政管理職能，不僅是對村委會進行“指導”，它還直接“領導”村委會；要村民完成鄉鎮政府布置的各項任務，村委會僅僅協助是不行的，必須由村委會“負責”完成。所以實踐中村委會承擔著諸多鄉鎮政府應該履行的職能，使村委會成為“準政府”，這樣以來村民自治組織便陷入忙于繁多的政務而無暇顧及村務的局面當中，以至于村民自治組織的自治功能日益萎縮，村民自治原則也被消解于無形之中。
第三，鄉鎮政府對村委會進行財政監控。西部貧困地區農村普遍存在著集體經濟薄弱，財政基礎有限的現象，而鄉鎮政府往往憑借自己的財政監控職能對村級財務進行管理，進而影響整個村的管理形式，缺乏經濟基礎的村委會也只能聽任鄉鎮政府控制。
第四，鄉鎮政府對村委會進行價值控制。貧困地區社會發展緩慢，需要國家提供各種貸款救濟及其它資源供給，使得鄉鎮政府可憑自己手中掌握的這些社會價值分配權對村委會進行調控。
二是村民自治的偏斜運行，導致村民自治功能萎縮。
按照《村民委員會組織法》規定，村民自治包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節。但貧困地區在村民自治運行過程中，只注重強調民主選舉，認為“對大多數村民而言，自治權利不過就是在三年中參加一次投票而已”。村委會也片面重視村級換屆選舉而忽視其它環節運行；自治組織結構中除村民自治中的執行環節存在村民委員會這個“實在”機構之外，民主決策環節及相關的民主監督和民主管理等環節都是“虛位”的，因此，在自治實際運作中出現失衡現象，造成村民自治呈偏斜狀態運行，使村務管理實踐中出現大量的非理性決策行為和損害村民利益的現象，降低了村民自治的實效。
三、實現貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系良性發展的思路
通過上述對西部貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀的分析，為保證村民自治的健康運行和鄉鎮工作的順利開展，應該立足貧困地區現實，從改善鄉鎮治理和提高村民自治兩方面出發，努力尋求鄉鎮管理與村民自治的有機銜接。
(一)依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間
首先，健全和完善相關法律法規，明確鄉鎮政府管理范圍，實行依法行政?！洞迕裎瘑T組織法》只是籠統的、原則性規定，缺乏明確性和具體操作，使鄉鎮干部很難把握。所以可在總結村民自治經驗的基礎上制定《組織法實施細則》，從實際工作考慮，對鄉鎮政府行為進行明確規范，明晰那些是屬于正常政府行為，那些是屬于不合理的干預。
其次，合理劃分二者權限，界定村務和政務。所謂政務是政府管理的事務，它具有國家意志性，是需要以國家強制力保障實施的事務。村務，是在一村范圍內的公共事務，它涉及的是一村范圍內村民的共同利益，是由一村之內的村民共同管理的事務，具有群眾自治性，體現的是一村范圍內村民的公共意志，由村民共同決策、共同遵守。所以，鄉鎮政府要區別二者的范圍，凡是政府的職權，必須有法律法規的明確規定，法律法規沒有明確規定的，原則上不屬于政府的職權。因此，凡法律法規沒有規定屬于政府辦理的事情，如果是村的共同事務，就屬于村民自治范圍的事項；如果不是村的共同事務，就屬于村民個人事務。對自治領域的事務要給于指導和支持，要尊重農民群眾的選擇，不加干預；對非自治領域的事務要通過引導和監督的方式進行管理，以保證國家任務的完成和農村社會的穩定。
其三，轉變鄉鎮政府工作人員觀念，改進工作方法。首先，鄉鎮政府工作人員要提高認識，明確鄉村關系實質，將上下級隸屬、指令性執行觀念轉變為平等互助、民主協商觀念。其次，鄉鎮政府布置任務，要根據村民委員會職權和各村實際情況，與村委會協商，再由村委會組織村民或村民代表討論決定，改變過去指令性工作模式。再次，鄉鎮政府改進工作方法，學會指導村委會依法換屆選舉，尊重村民民主意愿，不委派干部，廣泛開展村民自治的宣傳、教育，積極引導形成健康、有序的村民自治氛圍，幫助貧困地區農村進行村民自治。
其四，西部大開發以來，國家對西部貧困地區公共產品供給越來越多、扶貧力度越來越大，國家政權越來越多地需要向村級滲透。鑒于此，對于西部特別貧困的地區國家可適當加大基層管理成本的投入，增設鄉鎮政府對村的派出機構和工作人員。以減輕困擾在村民自治組織頭上的現實行政壓力，從而使村民自治組織輕裝上陣，投入主要精力搞好村務。真正實現給村民自治組織“減負”。
(二)落實村民自治各個環節，努力提高村民自治能力
《村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會”是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。在四個以民主為主要內容的治活動中，民主選舉是基礎、民主決策是關鍵、民主管理是方式、民主監督是保障，四者相輔相成，缺一不可。所以針對西部貧困地區村民自治的偏斜運行方式，應該落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力：
一是從權力制衡的角度，科學構建村民自治結構，成立村民會議或村民代表會議的常設機構，進行會議的有效召集，并代表村民會議或村民代表會議監督村民委員會，切實發揮村民議事權、決策權和監督權。一般情況下，西部貧困地區村民比較分散，經村民會議或村民代表會議授權，常設機構一方面開展調查研究，收集村民意見并向村民委員會提出村經濟發展計劃和項目的建議；另一方面，對村委會提出的村經濟社會發展的重大項目，進行咨詢論證，取得一致意見后再交村民會議或村民代表會議決策。這樣既有利于村民的利益訴求和意愿得到有效充分表達，也對村經濟建設項目起著科學參謀和嚴格把關作用。
二是定期組織進行村干部述職和民主評議，加強監督考核，提高村務公開透明度?？筛鶕煌宓牟煌闆r，村委會一季度或半年向村民會議或村民代表會議報告工作，報告村民會議決定事項的完成情況、報告村經濟發展和財務收支情況，村民會議或村民代表會議對其進行民主評議，村委會聽取意見后積極答復。由此可形成對村委會較強的約束和激勵，促使村干部積極工作，管好村務，避免出現過分關注選舉階段而選上后無所作為的現象。
三是對外積極尋求人才和智力支持。西部貧困地區村民自治嚴重的人才匱乏和知識供給不足，成為制約村民自治能力提高的關鍵因素，所以，村民自治“知識引援”迫在眉睫。目前可實現的途徑有：聯系志愿服務西部組織，求助大學生志愿服務西部計戈0，持續引進熱愛農村的知識青年深入基層，安排他們進入村民自治組織掛職鍛煉。同時積極與周邊高等院校合作，邀請大學生來村實踐活動，以各種形式參與村民自治活動。
四是加強自我教育，提高民主政治素質，深入自治精神。首先，努力提高村民的文化素質，增強村民的民主意識，為發展農村基層民主培養合格的主體。突出黨和國家在農村的一系列方針政策，堅持用科學理論武裝村民，用正確思想引導村民，使其學會依法自治，有利于他們直接參于村民自治建設，同時也為村民自治的運轉提供了內在的推動力量；其次加強對村干部的教育培訓，使之具有比較成熟的現代民主觀念、法制意識和契約精神，以便于領對路、帶好頭。
