行政績效的制約因素精選(九篇)
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第1篇：行政績效的制約因素范文
一、農村審計現狀
農村審計這一概念是就審計客體而言，是對農村集體經濟組織及其所屬單位的經濟活動進行的審計。農村審計具有與其他類型審計顯著不同的特點：
(一)審計范圍大但技術要求不高 農村審計主要是對農村公共資金的審計，而公共資金的使用范圍多種多樣，因此農村審計呈面廣量大、情況復雜的特點。但由于農村集體經濟中的單個單位資產規模小，相對而言業務比較單一，其會計與稅務處理并不復雜，因此對審計技術的要求也不太高。
(二)專項審計是農村審計的重要內容 農村專項審計主要包括：對農稅附加及農村集體經濟組織采取“一事一議”的辦法籌集的資金和勞務應實行專項審計、對農村集體固定資產投資的審計、對社會捐款、籌集資金的審計、對村集體資產的審計、對大宗物資采購的審計、對重大經濟活動的專項審計等。
(三)農村審計的模式 一是農業部門主管下的農村集體經濟審計站審計模式。這種審計模式剛剛處于起步階段，并且是在行政主導下進行的，因此審計工作不是很深入，審計的獨立性也不夠。二是委托社會審計模式。隨著農村經濟形勢不斷變化和社會中介組織的發展壯大，委托外部社會審計已經農村審計的必要補充，會計師事務所進入農村市場也將成為必然趨勢，目前在我國南方一些經濟發達地區，社會審計已經進入農村市場。
由于我國農村集體經濟審計主要還是財務審計，無法對資金使用的效果和效率進行評價，因此從長期來看，在農村開展績效審計是大勢所趨。然而由于農村經濟和經濟關系特殊性，績效審計在我國農村還沒有真正開展起來，它主要有以下制約因素：
(一)農村現行審計體制缺乏獨立性 獨立性是審計的靈魂。缺乏獨立性的審計體制使目前農村審計工作很多都是流于形式，沒有發揮審計應有的監督作用。因此從該層面上講，審計體制缺乏獨立性是開展績效審計最根本的制約因素。一是農村審計組織缺乏獨立性?，F行農村審計主要有兩種模式，由于委托社會審計這一模式的應用還不是很廣，因此以第一種模式――“農業部門主管下的農村集體經濟審計站審計模式”為例。根據國家相關審計條例的規定，縣級以上人民政府農業行政主管部門負責本行政區域內的農村審計工作。由于審計工作要受上級行政部門的領導，因而這一模式不可避免的帶有較重的行政主導色彩。缺乏獨立性的審計組織的審計效果就可想而知了。二是農村審計行為缺乏獨立性。在農村現行審計體制下，審計行為極易受行政領導個人意志左右。這一現象是行政主導型審計體制必然出現的一種情形。這樣審計工作的任何安排都與行政領導的價值取向、政績評價以及個人偏好有著直接或間接的關系。三是農村審計經費缺乏獨立性。國外很多國家對于審計組織的審計經費都作了專門規定，并成立專門組織，指派專門人員對審計經費進行管理。但是由于歷史的原因，我國審計組織的經費一般是由財政部門審批的，審計機構也被視為一般的行政機關，因此審計組織在經濟上受制于財政部門，獨立性受到了極大損害。
(二)農村績效審計規范尚未建立 一是農村績效審計標準尚未建立。審計工作必需要有一個指導審計活動、衡量被審計事實、鑒定經濟效益質量的標準，這就是績效標準。由于績效審計在我國起步較晚，現在尚處于摸索階段。雖然我國財政部在1995年了一套企業績效評價指標體系，但者主要是針對企業績效而制訂的?，F在還沒有一套公認的可在農村適用的審計標準可供利用，這就給農村開展績效審計帶來了技術上的困難。二是農村績效審計方法和程序尚未統一?？冃徲嫹椒ㄊ菦Q定一個審計項目是否成功的關鍵，這是由績效審計的多樣性和復雜性決定的。績效審計程序是指審計人員開展具體績效審計工作的先后步驟和基本內容。目前我國關于績效審計的程序和方法還沒有統一規定，這在一定程度上給了審計人員執業的自由，但是另一方面也加大了審計風險。三是農村績效審計無準則、制度、規范可供遵循。要開展績效審計，就必須要有相應的審計準則、制度和規范，否則審計工作就無章可循?？v觀國外績效審計發展的歷史，凡是績效審計開展得比較好的國家，無不制定了一整套完整的審計準則(規范)。我國審計署自1989年開始制定我國的審計準則，截至目前，關于審計方面的法律法規已經出臺了不少，但有關績效審計的法律法規卻很少，特別是有關農村績效審計的法律法規幾乎是空白。
(三)農村審計人員結構不合理 一是農村審計人員嚴重缺乏。從實際情況來看，目前農村絕大部分地區都實現了會計制，通過會計中心處理農村的財務會計問題。從審計的獨立性要求來講，會計人員與審計人員應該是兩條線，兩套人馬，互不干涉，相互制衡。但現實的情況是，負責農村會計工作的農村經濟管理站與負責審計的農村審計站是“兩塊牌子、一套人馬”。這時農村審計人員嚴重缺乏的表現。二是農村審計人員知識構成不合理。我國農村審計大多還是財務審計，這一現實要求決定了農村審計人員大都是“財會科班出身”，真正的審計專業人員極少。這一單一的知識結構造成了人審計人員不能掌握相應的審計技術、程序和方法，不能勝任日益復雜的農村審計工作?？冃徲媽儆谳^高層次的審計，要求審計人員具備完整系統的審計知識，不僅如此，審計人員還要掌握諸如法律、經濟學、數學、計算機、工程學等相關知識。因此從這一點上來講，農村審計人員的知識構成不能適應新形勢的需求。
(四)農村績效審計理論研究滯后 我國對于績效審計的研究起步較晚，雖然也取得了一定的理論成果，但是研究成果仍然存有缺陷：一是偏重于基本理論方面，缺乏對績效審計實務的探討；二是對公共機構績效審計評價標準方面的研究比較欠缺；三是對各級政府，不同部門，特別是農村基層政府的績效審計問題未單獨進行研究。四是結合當前我國的戰略任務(如構建和諧社會、創建社會主義新農村、實現全面小康目標)來研究政府績效審計
比較少見。由此可見，我國現階段對農村績效問題的研究內容上還不夠系統和完善，理論與實踐未能較好融合。
三、農村績效審計的對策
針對農村績效審計中存在的問題，筆者擬提出以下對策：
(一)加大績效審計的宣傳，提高農村審計人員對績效審計的認識 財務審計的主導地位使全社會對績效審計的了解較少。尤其是在農村地區，審計人員嚴重缺乏，專業素質良莠不齊，對績效審計的認識停留在只知其一，不知其二的層次。因此，農村審計主管部門不僅要利用多種渠道廣泛宣傳績效審計，而且要積極廣泛的組織績效審計知識的業務培訓，讓盡可能多的農村審計人員逐步掌握績效審計的基本知識，在實踐中結合自己的專業技能并運用績效審計的方法。
(二)改革原有的農村審計模式，完善和制定農村績效審計相關的法律法規 我國農村目前主要的審計模式為“農業部門主管下的農村集體經濟審計站審計模式”。這一模式由于不能很好的解決審計獨立性的問題，因而具有很大的弊端。關于農村審計模式，我國理論工作者進行了相關的研究，得出了一些有意義的結論。如陳建萍、朱朝暉(2007)認為，可以施行農村經濟監察中心的模式。農村經濟監察中心模式是變原來農業行政主管部門主管為國家審計機關主管，建立統一的農村經濟監察中心，承擔鄉鎮各村的財務審計監督和配合經濟責任的追究工作。這樣既能克服農村集體經濟審計站審計獨立性缺失對審計監督力度的影響，又能增強審計的權威性。袁靜、魏理(2007)認為，要提高審計機關的獨立性，必須改變原先的隸屬關系。可以嘗試將審計機關獨立于政府之外，不受任何行政部門干涉，賦予其檢查權、行政處理權、移送行政處理及提請司法處理權等。各級地方審計機關只受中央審計機關的領導。另外，還有必要設立一個專門的審計監督部門，保證審計的公平、公正、合法。我們基本同意上面的觀點，只是這一新模式還有一些細節問題有待研究。完善和制定農村績效審計相關的法律法規。首先應該將農村績效審計納入《審計法》的立法范圍。其次可借鑒國外已頒布的政府績效審計準則，制定符合我國特點的農村績效審計準則。除此之外，相關部門還應根據農村審計人員專業素質不高的特點，組織專家學者編寫審計操作指南，減少審計環節中的職業判斷，從而降低審計風險。
(三)適當擴大績效審計范圍，妥善選擇試點項目 選擇的試點項目要有針對性和代表性，既要考慮試點項目在農村可能帶來的影響，又要考慮該項目是否是農業主管部門比較關注和重視的方面，還要考慮審計難度和審計成本的問題。我國的績效審計尤其是農村績效審計尚處于摸索階段，新情況、新問題很多。這就需要審計人員審時度勢，選擇具有重大參考價值的項目試點。在審計過程中，審計人員要充分利用自身知識，調動各種資源，為績效審計創造良好的環境。對于已經完成試點的項目，要定期不定期的檢查審計意見的執行情況，明確責任。注意檢查審計報告中指出的問題是否得到糾正，審計提出的建議是否被采納執行，對于未被采納的審計建議要進行原因分析，這樣才能發揮績效審計的作用。
第2篇：行政績效的制約因素范文
深度分析食品安全問題頻發的原因，有兩個方面需要關注：一方面是許多學者推崇的市場經濟的自我調節能力失靈，另一方面是政府監管的有效性不足。
食品安全監管的有效性存疑
有效性是完成策劃的活動或達到策劃結果的程度。長期以來，我國的監管部門習慣了用“出動執法人員多少人次，查處食品違法案件多少件，罰沒多少款項、取締和停產了多少違規企業等”總結監管成績?？傮w來看，我國食品質量安全水平保持穩定，并呈上升態勢。但是，也存在著從小作坊到大企業，從某個區域到某個食品行業不時暴露的各類食品安全問題，這些令老百姓對食品監管的有效性產生質疑。
近年來我國食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發生的具有一定影響的食品安全事件就不下20起。食品質量安全問題已影響了國人的健康，有專家擔憂地說：“食品安全問題已經是一個很嚴重的問題，如果不采取相應的解決辦法，再過50年，很多人將生不了孩子。” 2011年中國人民大學中國調查與數據中心在消費者關于食品安全問題的民意調查結果顯示：67.8%的受訪者將其歸咎于政府及相關部門監管不嚴。當下食品安全事故頻發，消費者對政府監管信心嚴重不足。
許多有影響的重大食品安全問題都是媒體曝光以后，地方政府和監管部門才開始“徹查”。每當一起食品安全問題被曝光，總會有人提出這樣一個疑問：連那些非專業、非執法的記者都能發現的食品安全問題，為什么監管部門、專業的執法人員和檢驗人員卻一直蒙在鼓里呢？如公安部破獲的“地溝油”案，民警就是在接訪中聽到群眾反映而引起警覺，從而順藤摸瓜破獲的，而相關的監管部門和檢驗機構卻沒有發揮應有的作用。
據國務院食品安全辦報告顯示，目前，全國具有食品相關檢驗能力的技術機構近7000家，大部分隸屬于衛生、農業、質檢、糧食、食品藥品監管、環保等部門，從業總人數達15.04萬。這些機構由各有關部門分頭建設、各自設置技術機構，每年各部門都投入大量的財力物力進行基礎設施建設。但是，近幾年曝光的各類食品安全事件中，極少是由檢測機構提前檢驗出來的，這些監管部門設立的法定檢測機構沒有起到很好的防控作用。一般都是媒體曝光后，檢驗機構才開始被動地尋找檢測方法。一個尷尬的例證：記者將一批地溝油樣品送至國家食品質量安全監督檢驗中心，其中兩瓶樣油的檢測結果竟符合食用植物油和食用動物油的一般指標要求。各類發證檢驗、監督檢驗、執法檢驗難以把關，按通用標準、通用方法也發現不了問題，不得不讓百姓質疑監管部門檢驗機構的能力。
影響食品安全監管有效性的因素
今年3月國家食品藥品監督管理總局成立，4月國務院了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，對地方食品藥品監督管理體制再次進行調整完善。國務院還提出，要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度?！北O管制度的調整能否提高政府監管的有效性呢？還需要實踐去檢驗。為了提升政府監管的效果，需要對其制約因素進行深度分析。
一是食品監管的宏觀環境問題，這包括四個角度政府管理意識需要提高
我國地方政府管理有兩個普遍存在的問題，制約著食品監管的有效性。
一是政府職能轉變不到位。長期以來，我國地方政府熱衷于經濟建設中的配置資源，過多地干預微觀經濟活動，追求GDP的高速增長。二是地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經濟發展、維持形象和穩定的傾向，會讓地方政府產生地方保護主義、縱假護假、干預監管部門的執法等行為，采用不正當手段保護本地食品企業的利益，影響到監管部門的監管。
法制法規需要跟進我國的食品法律制度存在三個方面問題：
一是重公法監管、輕私法保護成為食品安全問題層出不窮的制度根源。相關法律法規明確規定了政府在食品監管的行政許可和行政處罰等公權力，消費者被侵權時通過司法等途徑獲得經濟補償的渠道不暢，廣大消費者在維護自身權益、促進食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。
二是處罰力度輕。現行法律沒有實現守法所獲得收益大于違法所承擔的成本之目的，對違法企業的處罰力度遠沒有西方發達國家大。而且，監管中自由裁量權的存在也讓懲罰是否到位大打折扣。食品生產者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。
三是缺乏統一性和系統性。由于食品法律法規體系缺乏國家整體指導和精心規劃，使得不同位階和部門的法律法規之間存在沖突，內容有交叉重復、不協調現象。數量雖然多，但有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。
社會性監管需要加強
我國食品安全的社會性監管包括行業協會、消費者、中間層等。由于行業協會、消費者協會等組織長期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運作的獨立性等方面存在諸多限制，對政府存在依賴思想和千絲萬縷的關系，監管作用不突出。媒體監督由于涉及到媒體背后的經濟、政治、管理體制等方面的制約因素，不同程度地存在顧及諸多利益或權力，或受到某種利益誘惑而最終無法形成有效的輿論監督。由于社會性監管力量薄弱，加重了政府監管的負擔，而政府監管部門卻也沒能很好地發揮和支持社會性監管的作用。
食品生產和消費環節互相影響
我國當前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產經營者不講誠信道德，目無法紀，惟利是圖。社會誠信的嚴重缺失攪亂了市場經濟的正常秩序，容易出現劣幣驅逐良幣的現象，破壞了行業的正常競爭。另一方面，消費者有關食品安全的知識和信息有限，對口感的偏好加大了食品質量的不安全程度。而且，消費者的消費能力也直接影響了生產者的市場行為。食品行業的發展現狀和消費者不理性，給食品政府監管增加了難度。
二是食品監管領域的體系性問題，這包括七個方面監管體制亟需梳理
長期以來，我國食品監管一直存在多頭監管問題。監管環節過多，導致政出多門，多頭執法，監管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢，容易造成監管漏洞甚至真空。今年3月，改組成立國家食藥監總局后，以前我國食品藥品實行“分段監管為主、品種監管為輔”的體制變成由一個部門統一管理。 新的食藥監總局由多家部門組建而成，如何將這些機構較好地組合在一起，還需要一個磨合過程。
監管行為需要自律
監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制，很容易被企業的不法利益誘惑，出現權力異化、出租和尋租。過去，有些監管部門由于財政供養機制不順，依賴于罰款返還保障辦公經費和工資福利，或者把經濟收入作為干部考評重要指標等原因，影響監管的公正性和效率。由于監管職能的絕對壟斷性，無法直接評估內部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競爭壓力，導致監管措施不能有效地執行到位。
監管目標需要清晰
我國的監管機構往往被賦予了無所不包的含義，監管目標不明確。這既會造成“監管缺位”，不能保障公眾利益；也有會造成“過度監管”，損害市場機制活力。食品監管部門的目標應該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業和個人及時受到應有的懲罰。監管部門希望多做些錦上添花的業務，但是這往往會影響本質職能的正常發揮，導致政府信任危機。而且這種總體引導功能，導致在責任的承擔上傾向于抽象的總體責任或轉嫁式的替代責任，監管部門爭權奪利、趨利避害，給權責的統一帶來沖擊，形成監管越來越無為或形式化。
監管方式需要改進
我國目前的監管方式還存在缺乏連續性、“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。根據新制度經濟學理論，這些傳統的統治型監管理念和監管方式已經內化到監管部門的運行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統監管方式反過來又進一步強化了路徑依賴，增加了改革的難度。
監管技術需要創新
長期以來，我國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的，而對于食品安全問題的關注相對較少，結果導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足，成為制約我國食品安全監管體系發展的一大瓶頸。美國食品藥品管理局1萬名正式員工中，2100名是有學位的科學家，其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解，美國FDA 的多殘留檢測方法可同時檢測食品中 360 多種農藥殘留物，德國的方法可檢測 325 種，而我國只能檢測 180 種農藥殘留。
監管信息需要公開
在食品市場中，由于消費者自身力量的局限、企業與消費者之間信息不對稱的存在，信息公開制度的建立顯得更有意義。公開的信息包括企業和食品信息，也包括監管方式、監管結果，使消費者能夠知悉食品市場的安全性和對行政權力的有效監督。目前有的監管部門考慮到地方經濟、市場穩定、部門形象等因素，在信息公開時具有一定的選擇性。有些部門及官員信息壟斷，削弱對監管企業及食品質量信息的透明度，這些都不利于監管效率的提升。
檢驗機構需要競爭
在我國，傳統上的食品檢驗機構以及國家認可食品檢驗機構均隸屬于官方。在食品安全執法時，一旦面臨多個部門之間的利益糾紛，就會出現不同部門隸屬的檢測機構其檢測結果不一致，甚至互相矛盾?；虺鲇诓块T或地方之間的利益，誤報、謊報、遲報食品檢測及結果。2012年湖南“金浩茶油”致癌物超標事件就是個很典型的例子。這些檢驗機構因是監管部門的直屬單位，依靠壟斷地位獲取的檢驗任務基本滿足生存發展。由于職能定位不準確，沒有發揮好公益性的監督檢驗服務，過于偏重經濟效益和自身發展，其安全把關、風險防控和服務消費者的公益性職能沒有充分顯現。
如何提高食品安全監管的有效性
要從根本上解決食品安全監管存在的弊端，可以嘗試先從兩個方面逐步改進。
第一，優化食品安全政府監管的社會環境。
有關部門需要轉變政府職能，改變傳統績效考核模式。改革財稅體制，使地方政府事權、財權相統一。結合績效管理和行政問責，強化導向機制，引導政府部門和人員全面正確履行職能，建立中央對地方政府的獎懲機制，盡量遏制地方負責制帶來的激勵不相容弊端。
法律法規方面需要做到“公法私法并重”，國家有必要建立完備的私法，以便確權、規權和維權。對食品安全問題應該加大懲罰力度，不僅加大經濟上的處罰力度，提高違法成本，更要追究肇事者的刑事責任。監管部門應為公民維權提供便利，食品監管部門應建立起針對消費者的便利檢驗制度，積極協助消費者進行檢驗，為其提供檢驗幫助，給予檢驗證據，以便消費者能通過司法途徑獲得賠償。
在社會管理領域，亟需重建中國社會誠信體系。從根本上鏟除滋生惟利是圖的土壤。在全社會建立誠信檔案，斬斷造假者無所顧忌、任意恣肆的造假之路。
第二，如何完善食品安全政府監管的治理結構。
監管部門需要明確保障食品安全、保護公眾健康、維護消費者合法權益這一基本目標，承擔好監督、支持和評價的角色，充分體現監管專業化和本位化的需求。按照透明的規則，運用法律對市場準入、生產和服務質量、安全、衛生進行專業監管，把該讓渡給社會、市場的讓渡出去，把該擔當的角色擔當起來。
政府方面需要保障公務員和行政執法人員的經費，對監管部門實行嚴格的收支脫鉤，杜絕行政收費和罰沒款返還，防止監管部門為了生計和部門利益而“生財有道”。
通過嚴格的問責機制對監管人員進行有效管理?！妒称钒踩ā贰ⅰ缎谭ㄐ拚福ò耍穼κ称钒踩O管人員責任追究的規定更加嚴厲，制度再好也要嚴格執行才有效。國家要完善具有可操作性的責任追究規則，要將個體承擔作為責任落實的關鍵，避免問責流于形式。
第3篇：行政績效的制約因素范文
【關鍵詞】政府績效預算 公共財政改革
一、預算支出績效評價與公共財政改革
2000年開始的部門預算改革，標志著我國預算管理制度改革的正式啟動。此后，財政部相繼實施了部門預算、收支兩條線、國庫集中收付制度、政府采購以及規范預算編制程序等多項改革，并取得較為顯著的成效。但應該看到，我國的預算管理改革尚處于初始階段，目前的改革仍只是主要以對預算資金投入的控制為導向。隨著公共財政體制改革的推進，預算支出績效評價改革的滯后制約著公共財政框架總體效果的發揮。一方面，部門預算的編制至今仍在很大程度上依賴財政部門與經費申請部門之間的討價還價，預算編制帶有較重的經驗決策的色彩，部門預算編制與部門事業發展目標之間缺乏直接的聯系；另一方面，預算管理重視對預算資金投入的控制，而對預算支出效果的評價和考核則較為薄弱，結果住住是只管投放進度，不問投放效果；只管使用合規，不問效益大小；只強調支出的財務責任，不考核項目的執行水平，從而造成預算資金浪費和效益較低等問題。這樣的預算管理水平顯然不能適應我國社會經濟發展的需要，也成為公共財政框架建立中的重要制約因素。因此，作為部門預算改革的延續和提升，預算支出績效評價體系的構建已經成為確保政府預算管理制度有效運行的重要管理措施，主要體現如下。
1、預算支出績效評價體系的建立可以使公共財政框架下的預算支出范圍更加準確化、具體化
公共財政體制要求預算支出必須體現公共性特征，預算支出的安排要嚴格限定在提供公共產品和服務的范圍內。為了確保預算資金使用范圍的正確，客觀上要求在確定預算支出項目之前，對擬安排的各個支出項目進行評價，判斷其投向的領域是否屬于公共產品和服務范圍。通過編制各政府部門的績效戰略規劃，可以將各部門的職能與預算支出的供給范圍及規模緊密結合起來。而通過一系列預算支出績效評價指標，可以保證將預算資金的使用嚴格限制在公共產品和服務的提供方面，從而解決預算資金供給中存在的“缺位”與“越位”問題。
2、建立預算支出績效評價體系有利于預算管理水平的提高
各政府部門通一過編制年度績效計劃，將部門在年度內計劃提供的公共產品和服務以及所需經費，分解成可以評價的、具體量化的預算績效目標。財政年度結束后，比較分析各績效目標的執行情況及最終完成情況，并將其作為確定下年度政府預算的重要依據。通過這樣的績效評價過程，可以促進各部門積極采取有效措施，不斷提高預算資金的使用效益，使預算支出行為逐步規范化、科學化。
3、建立預算支出績效評價體系也是提高我國政府決策水平和建立高效政府的需要
隨著我國改革開放的深入，社會公眾參與公共事務意識逐步增強，人們更為關注預算支出的使用結果。預算支出績效評價體系建立后，通過將政府部門的績效計劃執行情況公之于眾，公眾不僅可以了解政府部門的行政過程、預算資金的投入情況，還可以通過對不同部門的工作績效，以及同一部門不同年度的績效比較分析，了解和監督預算資金的使用情況及其有效性。這將有助于加強社會公眾對政府的評價與監督，促進政府提高決策水平，推進廉潔、高效政府的建設進程。
二、績效評價工作近年來的進展
隨著我國改革開放的深入，政府有關部門和機構陸續開展了一些針對政府政策、發展規劃、計劃等項目的評價工作。國務院自20世紀90年代以來每年都組織包括政治學、經濟學、社會學、自然科學等各方面專家在內的課題組，對我國的社會、政治、經濟發展狀況進行回顧與分析，并預測下一年度的發展趨勢，從宏觀的角度進行評價。此外，一些隸屬于政府管理部門的評價機構也相繼建立起來，國務院各部委，諸如國家發展和改革委員會、審計署、農業部、交通部等，在20世紀90年代先后建立了評價管理部門。一些專門研究國家宏觀政策的評價機構也開始出現，如國家體改委經濟體制改革研究院、中國社會科學院政策科學研究中心、復旦大學發展研究院等。2005年1月3日，蘭州大學成立中國首家高校地方政府績效評價中心。該中心已經開始對甘肅省14個市州和39個省直部門和單位進行評價活動。
隨著我國公共則政框架的建立，對具體預算支出的績效評價工作也在逐步展開。2000年，湖北省財政廳根據財政部的安排，率先在該省恩施土家族苗族自治州選擇了5個行政事業單位，進行預算支出績效評價試點工作。2002年，湖北省又在全省范圍內進行擴大試點，湖南、河北、福建等地也進行了小規模試點。2004年8月，廣東省成立評價預算支出績效的專門機構―財政廳績效評價處。同時，廣東省財政廳會同廳、監察廳和人事廳等四部門聯合制定的《廣東省預算支出績效評價試行方案》（簡稱《試行方案》）開始生效。該方案對績效評價的基本原則、工作方法、指標體系、組織管理、工作程序、分類實施等方面的內容都做出較為詳細的規定。
績效評價工作由財政部門統一組織管理，財政部門、主管部門、項目單位分級實施，并遵循經濟性、效率性、有效性原則.定量分析與定性分析相結合的原則進行。按照“先易后難、由點及面、逐步推開”的原則，績效評價將從大額項目支出入手，以省屬預算支出項目評價為突破口，第一步擬先選取部分安排資金500萬元以上（含500萬元）或跨年度安排的支出項目試行績效評價，重點評價教育、水利、社保、基礎設施建設等方面的支出項目，對一般性、常規性預算支出暫不實行績效評價，待制度全面建立后，再結合部門預算編制和部門綜合評價一并實施。將評價指標體系分成定量和定性兩大類，采用開放式的指標體系，應用橫向比較法、預定目標與實施效果比較法、最低成本法等進行評價。其中，定量分析按照教育、科技、衛生等9大方面制定的指標“對號入座”；定性分析則從預定目標規劃、單位公務員素質、綜合社會貢獻等6方面去開展評價工作。將績效評價分為單位自評和財政部門組織評價兩大類。每個單位在項目完成后或年度項目年度終了時，都要進行自評，并向財政部門提交自評報告。財政部門對自評報告進行核查和抽查。對重大項目，省財政廳將會同有關部門進行綜合評價或中期評價?？冃гu價的結果將作為下一年度預算安排的重要依據，并根據績效評價結果分析單位內部的管理問題和部門的主要政績水平。
通過近幾年各地開展預算支出績效評價試點工作，我國的預算支出績效評價工作已經初步取得以下成效：一是摸索出一套較為合理的工作流程。二是初步確定評價指標體系設計和績效評價方法。在制定評價指標體系時，采用長期效益評價和短期效益評價相結合、定量和定性相結合、統一性指標和專門性指標相結合的辦法，將支出評價指標體系的主體結構初步設計為通用指標、專用指標和補充指標三個部分。三是建立預算支出績效評價的有關制度。開展試點工作以來，許多試點地方相繼制定了預算支出績效評價實施辦法、專家咨詢組工作規則、部門聯席會議制度、支出評價報告撰寫規則和要求等辦法和規定，并將制度、方法在具體項目中進行實施應用，為規范預算支出績效評價行為和程序提供了制度保障，也為進一步開展預算支出績效評價工作奠定了基礎。
三、下一步應注意的主要工作
1、設置科學的績效評價指標
績效預算是以績效評價為核心，以業績效果為依據來編制預算、評價預算。而績效評價離不開科學的績效評價指標。由于各單位的性質、任務不同，在構建績效評價指標體系時，一定要遵循科學性、規范性、實用性、可比性的原則。要根據預算支出的性質、范圍、功能的不同，對指標進行不同的分類。
2、實施有效的預算支出分析
目前，一些單位根據自身的主觀愿望申報預算項目，沒有經過嚴格的評審和規范的分析，導致一些預算項目不實不準。這必須通過實施有效的預算分析來予以解決。
在考慮經費支出是否有效的時候可以引入西方財政支出評價中的“3E”原則。即經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。在對預算項目進行評價時也應該進行經濟性評價、效率性評價和有效性評價。評價重點根據項目目標和項目生命周期所處的發展階段決定。
對預算項目的分析應該貫穿整個預算項目實施的全過程。主要步驟為：項目立項時進行評審分析，立項單位提出多種預算方案以供參考，根據績效最大化的原則確定預算項目。在預算項目落實過程中，要進行經費支出的分析。通過計劃和已實施的情況對比，防止資金濫用的現象發生。在項目完成之后，同樣需要對經費的支出進行總結。看立項階段發現的主要問題是否得到解決，收集、分析考評資料；起草、考評報告；回顧績效考評；充分利用考評結論。
預算分析的關鍵在于對預算過程進行控制。根據分析的規模和復雜程度來決定分析的方式，如組成考評小組并定期召開會議，分析進展情況，對經費的使用建立定期檢查機制等。
3、完善會計審核制度，加強會計核算的管理功能
會計通過核對各個預算指標的達標情況，可以嚴格控制各單位、各部門的用款進度。會計核算更強調對預算指標實行即時控制，杜絕超預算計劃用款。加強預算資金支付的事前控制，會計在收到預算單位支付申請后應確定是否可以支付（即是否符合有關政策規定），如何支付（即占用何指標、列支何科目），然后才可以通知銀行付款。此外，還要處理好監督和服務的關系，做到服務與監督并重，寓監督于服務之中。
第4篇：行政績效的制約因素范文
【關鍵詞】現金流量；成本；持股比例；資本市場
從企業經營的角度來講，自由現金流量最基本的定義是經營活動現金流量減去維持公司現有生產能力所需的資本支出額后，企業能夠產生的額外現金流量。本文認為自由現金流量是指企業在持續經營的基礎上，除了在庫存、廠房、設備、長期股權等類似資產上所需投入外，企業所能夠產生的額外現金流量。即目標企業在履行了所有債務責任（如償付債務本息、支付優先股股息等）并滿足了企業再投資需要之后的“現金流量”，即使這部分現金流量全部支付給普通股股東也不會危及目標企業的生存和發展。
一、上市公司自由現金流量管理中存在的問題
（1）自由現金流量計算上的缺陷。自由現金流量的計算方法基本思路是要在現金流入的基礎上扣除滿足資本性支出的那部分現金。自由現金流量與其他指標相比，存在著計算上的復雜性。由于計算時有的支出沒有客觀的標準，需要依賴財務人員的判斷，給指標的計算帶來了一定的難度。自由現金流量的計算是結合了資產負債表、利潤表、現金流量表。要準確的計算企業的自由現金流需要大量企業的財務的經營數據，了解企業投入或產出、銷售與利潤及資產折舊的關系。這些使得在計算自由現金流量時工作量很大。（2）企業成本下濫用自由現金流量過度投資問題。自由現金流的成本是指當企業擁有大量自由現金流時，從股東利益最大化角度考慮，管理者應以支付股利或股票回購等方式，吐出多余現金。但是，管理者從自身利益出發，往往不愿吐出多余現金，而是偏好儲備大量自由現金流，而且容易將自由現金流投向凈現值為負的項目，進而降低公司價值，損害股東利益。眾所周知，并購可以使企業擴大規模，增強實力，提高效率，但前提是并購雙方都關心本企業的利益。而實際情況，由于成本的存在，所有者和經營者存在利益沖突，對于擁有大量自由現金流量的企業，經營者可能為了自己的利益而采取一些不當的并購行為。這種不當的并購行為最典型的就是盲目的過度投資進行多元化兼并擴張。
二、上市公司自由現金流量管理偏好研究
（1）上市公司管理者濫用自由現金流量的條件。上市公司的大股東對于大股東的監督作用有產權上超弱控制和行政上超強控制的傾向。這種傾向容易形成內部人控制，不利于對管理機會主義的限制，而且各級地方政府出于發展地方經濟及政績考慮，甚至間接干預企業投資行為，加劇了過度投資。同時由于企業的人不承擔至少是不完全承擔投資失誤的責任，而且在進行投資的過程中，可以獲得政績，可以獲取私利，可以控制更多的資源。因此，上市公司管理者權利過大，受監督控制不強，就為他們濫用自由現金流量的提供了條件。（2）上市公司經理持股比例很低。我國特定股本結構下，上市公司經理持股比例相對較低?，F代企業所有權和控制權的分離，管理層實際控制了企業，股東很難通過內部控制系統對管理層進行有效的控制。同時，股東和管理者之間的利益不盡一致，他們有不同的目標函數，會發生利益沖突。實際上，股東在一定程度上允許管理者的自利行為的存在，并承擔由二者利益沖突所導致的成本。成本的大小與所有權和經營權分散程度或股權的結構有關。股權結構越分散，所有權和經營權的分離程度越大，委托人的監督費用和可能的剩余損失即成本越高。再者，委托－層級越多、涉及的范圍越大，或委托－鏈條越長，則談判、博弈和監督的成本就越高。（3）資本市場不發達。我國的資本市場不發達，公司不論是發行新股也好，配股籌集資金也好都要受到諸多制約因素，而且手續繁瑣，延誤時間。用間接融資的辦法向銀行借貸。但銀行貸款一般期限較短，而且數億元的大額貸款的申請審批，批復也不是一件輕而易舉的事情。短期貸款尤其是系列短期貸款發行后，企業需要頻繁償還舊債，舉借新債。還本付息再圖借新債的壓力可不輕松，與發放股票后需要頻繁支付股利的財務壓力類似。既要經常接受銀行資格審查，還要不斷調整負債權益比率，自覺控制風險。當長期貸款尤其是長期抵押貸款時，現有項目抵押了資產收益，減小資產的未來抵押價值，那么管理者以現有資產為未來行為籌資的能力必然受到削弱。
三、加強上市公司自由現金流量管理的幾點建議
（1）對于低成長公司長期貸款制約企業濫用自由現金的欲望。低成長企業并沒有大量優質項目，應當采取收縮投資策略。防止公司無效擴張或營造管理者帝國，正是長期貸款的優勢，尤其是長期抵押貸款。當發放長期抵押貸款時，既然已經為現有項目抵押了資產收益，勢必減小資產的未來抵押價值，那么管理者以現有資產為未來行為籌資的能力必然受到削弱，從而遏制了企業———尤其是低成長企業無效擴張的野心。（2）適當增加管理者的持股比例。隨著管理者持股比例的增加，管理者的行為將更少地偏離使股東財富最大化的企業經營目標，因為他們自身也需承擔這種行為的部分成本。因此，增加管理者持股比例有助于使公司管理者利益與股東利益保持一致，從而緩解股權成本問題。目前，我國公司可通過股票期權獎勵計劃、管理者杠桿收購等措施增加管理者持股比例，使管理者利益與股東利益保持一致，以緩解自由現金流的成本問題。（3）改善公司治理結構，加強對股東權益的保護。我國上市公司治理結構還很不完善，存在一些大股東或內部管理者控制公司的現象，中小股東很少有發言權，其利益難以得到保證。因此，改善公司治理結構，加強對股東權益的保護是上市公司面臨的一個重要課題?？赏ㄟ^在法律上明確中小股東代表的董事地位、在董事會成員中吸收適當數量的獨立董事并明確獨立董事在董事會中的地位和作用、建立獨立董事與中小股東的信息溝通制度、進一步完善公司內部激勵約束機制等措施，加強對公司全體股東尤其是中小股東利益的保護。（4）加強實證研究，為公司現金持有量決策提供經驗支持。國外探討關于公司現金持有量的決定因素、最佳現金持有量模型及現金流量對公司的財務影響等方面的實證研究文獻比較豐富，并得出了一些有意義的結論。但是他們的研究結論主要是針對有著相似制度背景的發達國家的公司取得的，而我國有關公司現金持有量的實證研究文獻比較少。我國的制度背景與發達國家明顯不同，我國公司的現金持有量決策與發達國家的公司有何不同？這需要我們去深入研究，取得應的證券發行上市條件并建立配套的公司選擇機制。繼續規范和發展第一手資料，為公司現金持有量決策提供經驗支持。（5）健全資本市場體系。一是建立多層次股票市場體系。在統籌考慮資本市場合理布局和功能定位的基礎上，逐步建立滿足不同類型企業融資需求的多層次資本市場體系，研究提出相應的證券發行上市條件并建立配套的公司選擇機制。繼續規范和發展主板市場，逐步改善主板市場上市公司結構。分步推進創業板市場建設，完善風險投資機制，拓展中小企業融資渠道。積極探索和完善統一監管下的股份轉讓制度。二是積極穩妥發展債券市場。在嚴格控制風險的基礎上，鼓勵符合條件的企業通過發行公司債券籌集資金，改變債券融資發展相對滯后的狀況，豐富債券市場品種，促進資本市場協調發展。制定和完善公司債券發行、交易、信息披露、信用評級等規章制度，建立健全資產抵押、信用擔保等償債保障機制。逐步建立集中監管、統一互聯的債券市場。
參考文獻
[1]李秋茹．《自由現金流控制權配置與大貸款人治理機制研究》．《財會通訊學術版》．2007（8）
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點》．2006（5）
[3]企業并購績效的主成分回歸分析/謝曉敏杜文暉 2009（1）
第5篇：行政績效的制約因素范文
關鍵詞:服務型鄉鎮政府;目標;實踐困境;戰略
中圖分類號:D616文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)09-0201-02
服務型鄉鎮政府建設研究的框架為:目標模式、實踐困境和實施戰略;改革遵循這樣的一個思路:目標模式的確定主要源自于理論設計,但目標產生及修訂的過程也受到實踐困境的影響,在目標與實踐互相適應、動態調整的基礎上產生下一步鄉鎮機構改革的實施戰略。
一、 深化鄉鎮機構改革的目標:構建服務型鄉鎮政府
1.改革目標形成的歷史必然性
首先,建設服務型鄉鎮政府符合鄉鎮政府的角色定位。市場經濟條件下,政府職能層級分工凸現出鄉鎮政府的社會管理和公共服務職能,按照政府職能層級分工,作為最基層政府,鄉鎮政府職能應準確定位為社會管理和以三農為對象的公共服務。
其次,建設服務型鄉鎮政府已然成為中國服務型政府建設的戰略突破口。 “服務型政府”理念包括“以人為本”、“在民”、“顧客至上”、“有限政府”、“法治政府”等豐富內涵,它不單純是一種價值理念,更是中國政府實事求是地推進行政體制改革的必然選擇。
最后,建設服務型鄉鎮政府是全面推進農村綜合改革,建設社會主義新農村的關鍵。為增強鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等項改革的科學性、協調性,鄉鎮機構改革不應該在原有體制內循環,其方案設計應該是高起點,建立在適應社會主義市場經濟體制和增強公共服務特別是服務三農基礎上,建設服務型鄉鎮政府是必然選擇。
2.服務型鄉鎮政府的行為模式
“問政于民”是服務型鄉鎮政府的工作起點。作為面向廣大農民群眾的最基層政府,鄉鎮政府更應急群眾之所急,了解農民群眾對公共服務的需求,保證鄉鎮政府工作從一開始就與農民利益相一致。
“依法行政”是服務型鄉鎮政府的行為準則。服務型鄉鎮政府的建設要與法治政府建設更緊密的結合起來,鄉鎮政府各項工作都要于法有據,工作程序、方式方法要合法合規。
“顧客導向”是服務型鄉鎮政府的工作模式。對服務型鄉鎮政府而言,顧客是指所轄區域內,受其公共政策和公共管理行為影響的農民和鄉鎮居民,他們對公共服務的滿意與否,決定著該鄉鎮政府的品質與命運。
“陽光行政”是服務型鄉鎮政府的履職保證。要使鄉鎮政府始終以為農民群眾服務為己任,實行“陽光行政”、“監政于公”是必要保證。首先要求鄉鎮政府政務公開化,其次還要實現農民廣泛參與的監督。
二、服務型鄉鎮政府建設的實踐困境
首先,體制弊端是根本障礙。改革開放以來,中國以“官本位”為核心的行政垂直控制體系還沒有根本改變。鄉鎮機構在承接上級行政指令時,幾乎沒有獨立性可言。鄉鎮機構改革的體制障礙就在于縣、鄉條塊關系不順;部門垂直管理削弱了鄉鎮政府的自力和意識;縣鄉政府事權劃分不合理,使鄉鎮一級缺乏長期規劃的動力。
其次,財政困難是現實障礙。鄉鎮政府要么縮小農村社會經濟發展所需的基本公共產品和服務的供給規模,要么降低標準,否則無法維持正常運轉。很多以農業稅為主要財源的鄉鎮,免征農業稅后其財政支付能力難以為繼,已成為影響服務型鄉鎮政府建設的重要制約因素。
再次,干部素質偏低是人力障礙。鄉鎮干部不適應服務型政府建設表現為兩個方面,一是意識薄弱,表現為觀念陳舊,不能充分認識鄉鎮職能轉變的重要意義,缺乏服務于農村的主動性、積極性和責任感;二是能力欠缺,表現為業務素質與實際要求尚有較大差距,缺乏履行公共服務職能的科學方法和手段。
最后,鄉村組織發展不成熟是社會障礙。服務型鄉鎮政府建設有賴于鄉村第三部門組織承擔部分社會管理職能,鄉村經濟組織承擔部分經濟發展職能。而現階段這些鄉村組織大多處于萌芽階段,這必然使服務型鄉鎮政府建設受阻。
三、服務型鄉鎮政府建設的實施戰略
以服務型鄉鎮政府建設為定向的鄉鎮機構改革,其實施戰略可分解為路徑選擇、職能轉變、機構設置、機制創新、人力保障等幾個主要方面:
1.路徑選擇:“轉變職能、創新機制” 是必由之路
從近年各地鄉鎮機構改革的實踐來看,取得成效的主要在機構撤并和人員精減這些“形式”方面,這些方面可以容易地量化為各級干部的考評指標,容易得到優先“照顧”。經過一輪又一輪改革,真正的改革目標:轉變政府職能、創新工作機制等并沒有得到根本改觀。下一步服務型鄉鎮政府建設,不能再延續一直以來“撤并機構、精減人員”的老路,而要通過適當的機構調整,走“轉變職能、創新機制”之路,最終增強為農服務能力。
2.職能定位:以“服務型”為定向
在確定一地鄉鎮政府職能時,應突出以下三個方面:一是強化公共服務,改善農村基礎設施;二是強化社會管理,健全鄉村治理機制;三是發展社會事業,建設農村精神文明。一方面,要緩解鄉鎮經濟工作壓力。另一方面,推進鄉鎮經濟職能轉變,將不應該由鄉鎮政府承擔的經濟和社會事務交給市場、中介組織和村民自治組織,變過去的直接管理經濟為間接管理。
3.機構設置:以“精干高效”、“科學合理”為原則
一方面,要以“精干高效”為原則重設鄉鎮黨政機構。黨政機構設置應少層級、多層面、綜合化,一般應包括:黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室。黨政綜合辦公室主要承擔黨委、人大、政府交辦的各項日常工作和社會治安綜合治理等;經濟發展辦公室主要承擔工業、農業、水利和第三產業發展規劃、招商引資等工作;社會事務辦公室主要承擔人口與計劃生育、民政、民族宗教、勞動和社會保障等工作。
另一方面,要以“科學合理”為原則重設事業單位。首先,剝離原受委托承擔的部分行政職能。其次,整合公益性事業單位。面向農村社會提供公益服務、為政府行使職能提供支持保障的公益性事業單位,應在功能整合的基礎上綜合設置。最后,放開經營,將經營服務類事業單位改制為經濟實體或中介組織,退出事業單位序列。
4.機制創新:以“服務供給機制”為核心
一是要建立“以錢養事”為核心的公益性事業投入機制,建立以“績效優先”為內容的人事管理機制,創新農村公共服務供給方式。二是要以“依法行政”為原則創新行政執法機制。要界定鄉鎮政府執法權限,要清理界定法定執法職責;要合理確定鄉鎮政府協助執法義務。三是要以“公開透明、服務優先”為原則創新鄉鎮機關運行機制,建立政務公開制度,健全和完善鄉鎮機關內部溝通協調機制。四是要以農民參與為重點創新監督機制。必須把最廣大的農民群眾納入到監督體系中來。
5.人力保障:以“干部隊伍建設”為依托
在下一步鄉鎮機構改革過程中,需要通過加強干部隊伍建設來為服務型鄉鎮政府建設提供人力保障。首先,必須盡快實現從“領導農民”向“服務農民”的執政觀念的轉變。其次,要進一步加大鄉鎮干部教育培訓力度。第三,要革新干部考核機制,增加公共服務、公共管理和環境保護等工作在鄉鎮干部政績考核中的指標權重。
6.改革所需的配套措施
首先,要適時對現行的行政法規、規章和規范性文件進行修改或者廢止,解決法律規范之間的矛盾和沖突。其次,要實行縣鄉體制的聯動改革,自上而下理順縣、鄉責權關系。再者,要調整不同級別政府間財政資源分配,保證鄉鎮政府的基本財力。最后,要培育農村專業合作組織,讓這些民間組織、中介機構承擔一部分公共事務和中介服務工作。
參考文獻:
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[3]遲福林.建設公共服務型政府[D].海口:中國(海南)改革發展研究院,2004.
第6篇：行政績效的制約因素范文
【摘要】本文選用中國34 個工業行業2001～2012 年面板數據，考察了FDI 技術水平溢出、后向溢出以及前向溢出對工業碳排放績效及其分解指數的影響。結果發現，工業各行業全要素碳排放績效指數存在較大的差異，技術進步是碳排放績效改善的主要原因，而技術效率變化明顯抑制了碳排放績效的提高。FDI 技術效應抑制了技術進步，而FDI 技術垂直溢出促進了技術效率的改進，且FDI 技術前向溢出效應大于后向溢出效應。分行業的研究表明，輕工業行業FDI 的技術效應對技術效率的影響顯著，而重工業行業的相關影響系數不明顯。
關鍵詞 低碳經濟；減排路徑；FDI 技術效應
【作者簡介】李珊珊，中南財經政法大學工商管理學院博士后，中南財經政法大學經濟學院講師，研究方向：國際貿易、低碳經濟。
一、文獻綜述
Kinzig and Kammen （1998） 最早使用低碳經濟術語，并探討了各國能源與工業部門政策對碳排放變化的影響。繼英國政府2003年在能源白皮書《我們能源的未來：構建一個低碳經濟》中正式提出了低碳經濟的概念之后，國外學者Tapioet al. （2005）、Wiedmann et al. （2007） 分別對低碳經濟的內涵、特征和評價指標進行了研究。在對傳統高碳發展模式進行總結和反思的同時，國內學者莊貴陽（2005）、潘家華（2008）、付加鋒等（2010） 也對低碳經濟的內涵和特征分別進行了探討。
沿襲Grossman and Krueger （1991） 的思路，經濟活動對低碳經濟轉型的影響機制可分解為規模、結構、技術三個方面，學術界從不同角度對其進行了詳盡的探討。
（一） 關于低碳經濟轉型進程的評價研究
基于對低碳經濟內涵理解的差異，對低碳經濟轉型進程的評價主要分為兩類。一是以低碳經濟增長方式轉變的內涵為依據。如陳詩一（2012）、雷明和虞曉雯（2013） 運用數據包絡分析法測度低碳經濟全要素生產率的變化，以體現低碳經濟增長方式轉變的進程。二是以低碳經濟發展方式轉變的內涵為依據，從效率、結構、技術、制度等方面構建低碳經濟轉型指標體系，付加鋒等（2011） 運用層次分析法、陽玉香和譚忠真（2012） 運用主成分分析法對低碳經濟轉型進程進行了評價。
（二） 低碳經濟轉型的結構、技術以及規模視角研究
一是結構視角。長期高能耗、高污染的發展模式，使中國低碳經濟轉型面臨高碳“鎖定效應”的慣性制約。從結構類型來看，其“鎖定效應”包含等（2014） 提出的產業結構、范德成等（2012） 提出的能源結構、王立斌和齊曉安（2012） 提出的對外貿易結構以及Dalton et al.（2008） 提出的人口結構的高碳化。二是技術視角。鄭麗琳、朱啟貴（2012） 認為，技術創新、能源效率對碳排放的影響與技術類型相關。申萌等（2012） 認為，技術創新會通過兩條路徑影響碳排放，技術創新的直接效應存在路徑依賴現象，其影響方向與初始獲利技術的碳減排效應有關。三是規模視角研究。從規模類型來看，經濟規模包含姚西龍、于渤（2011） 提出的工業規模、王桂新和武俊奎（2012） 提出的城市規模以及姚從容（2012） 提出的人口規模等。藺雪芹和方創琳（2008）、武俊奎等（2012） 認為，規模變化還會通過產業集聚的“反彈效應”和“節能效應”路徑間接減少碳排放。
總體來看，大多數文獻從規模、結構、技術等方面對低碳經濟轉型路徑及其制約因素進行了深入考察。國內研究側重于FDI與碳排放量、碳排放強度兩者關系的初步考察，而關于不同技術溢出途徑所發揮的FDI技術效應對東道國工業行業碳排放績效及其分解指數影響的實證研究，目前尚無文獻涉及。因此，本文從工業行業層面考察FDI技術效應對技術進步和技術效率變化的影響，工業行業層面的研究可能會更好地反映兩者的關系。在此基礎上，本文進一步研究FDI技術效應分別通過何種途徑影響工業行業碳排放績效分解指數、FDI技術溢出途徑是否存在行業異質性、同一途徑的傳導機制是否也存在行業異質性諸問題。
因此，本文基于Malmquist-Luenberger指數測算的工業行業全要素碳排放績效及其分解指數，通過投入產出表構造代表不同FDI技術效應的指標，以考察不同類型FDI技術效應對碳排放績效及其分解指數的影響。
二、研究模型的設立
（一） 基于Malmquist-Luenberger 指數的全要素碳排放績效的測度模型
本文運用數據包絡分析（DEA） 方法來測算工業行業碳排放效率的變化情況， 首先測算2001～2012年期間行業全要素碳排放績效。為同時衡量非期望產出減少與期望產出增加時的綜合績效情況，進一步借鑒Chung 等（1997） 構建基于Malmquist-Luenberger指數的碳排放績效測算模型：
在規模報酬不變（CRS） 的條件下，ML指數可以分解為兩種指數：技術進步指數和技術效率變化指數：
其中，MLt,t+1 代表全要素碳排放績效指數；MLEFFt,t+1 代表技術效率變化指數，測度從t 期到t+1 期每個決策單元的實際生產與環境生產前沿面的追趕程度，若MLEFFt,t+1>1，說明技術效率提升，反之則下降；MLTEt,t+1 代表技術進步指數，測度環境生產前沿面從t期到t+1期的變動情況，若MLTEt,t+1>1，說明技術進步，反之則退步。
（二） 中國工業行業碳減排路徑的優化模型
借鑒Grossman and Krueger （1991） 的處理方法，將經濟活動對環境的影響分解為規模效應、結構效應、技術效應三個作用機制，表述如下：
ML=Y×S×T （3）
式中，ML 為行業碳排放績效，Y 為產出水平，S為行業結構，T為低碳技術水平。其中，低碳技術水平經由內部技術與外部技術渠道產生，內部技術主要來自行業自主研發，外部技術渠道包括FDI 與對外貿易技術溢出，其中FDI 技術溢出包括FDI技術水平、前向溢出以及后向溢出三種技術溢出路徑。此外，市場競爭程度越高，行業壟斷勢力越弱，能源利用和低碳技術的創新動力越強。因此，關于T的函數如下：
參考Hubler and Keller （2009） 的處理方法，本文將工業行業碳排放績效設定如下：
其中， i 表示工業行業橫截面單元， i=1，2…，34；t表示時間；ηi 為行業差異的非觀測效應；εit為與時間和地點無關的隨機擾動項；ML為行業碳排放績效；Y 為工業總產值；S 為行業結構；RD為行業研發投入強度；HS、BS、FS分別為FDI水平技術關聯、后向技術關聯以及前向技術關聯度量指標；SE為企業所有制結構衡量的市場競爭程度；OPEN為對外貿易技術效應。
根據對全要素碳排放績效測度指標ML 指數的分解，估算各工業行業的技術進步指數MLTE和技術效率變化指數MLEFF，用分解出的指標替代方程（6） 中的ML 指數，將方程（6） 轉換成方程（7） 與方程（8）：
三、研究方法、變量與數據說明
（一） 研究方法
為消除內生性影響，本文用滯后一期的FDI技術效應變量代替方程（7）（模型A1） 和方程（8）（模型B1） 中的FDI 技術溢出變量，得到模型A2 和模型B2。為進一步考察較長時間FDI 技術效應的滯后性影響，運用當期和前兩年FDI技術效應的移動平均值代替方程（7） 和（8） 中的相應變量，得到模型A3 和模型B3。以此測算工業行業碳排放績效視角下的FDI技術效應。
（二） 變量與數據說明
1.變量說明。測算工業行業碳排放績效的投入變量為資本存量、勞動力和能源消費量，產出變量為分行業工業總產值和碳排放量。①資本存量。運用工業行業固定資產凈值年平均余額表示，并折算為2000年不變價。②勞動力。以工業行業年末就業人數表示。③能源消費量和碳排放量?？紤]到電力與熱力不僅是工業的一種行業類型，為避免重復計算，運用能源消費的統計中考慮了除電力與熱力以外的其余所有種類的化石能源消費，相應行業碳排放量的估算方法參考政府間氣候變化專門委員會的《2006 年IPCC 國家溫室氣體清單指南》。④工業總產值。工業總產值折算成2000年不變價。
2.數據來源。本文基于Malmquist-Luenberger指數法，運用MaxDEA 5.2Version軟件，測算全要素碳排放績效指數ML 及其分解出的技術進步指數MLTE和技術效率指數MLEFF。由于2001年后我國才開始公布工業分行業出貨值，為了保持統計口徑的一致及數據可得，本文研究集中于2001～2012年，工業行業歸并為34個行業類型，剔除“其他采礦業”“木材及竹材采運業”“工藝品及其他制造業”“煙草制品業”“廢棄資源和廢舊材料回收加工業”五個行業。測算數據分別來自各期《中國統計年鑒》《中國工業經濟統計年鑒》《中國能源統計年鑒》。為消除價格波動帶來的影響，本文利用公布數據推算了相應工業行業的價格指數，并利用該指數將2001～2012年工業分行業總產值折算成2000年不變價。
四、中國工業行業碳減排路徑優化分析
表1 給出了FDI 技術溢出對工業行業碳排放績效分解指數影響的分析結果。由表1 可知，A2、A3模型的所有FDI技術效應均在15%的水平上顯著為負，表明FDI技術溢出會在一定程度上抑制技術進步， 與邱斌等（2008）、王濱（2010） 的研究結論相反，后者均認為FDI總體上對中國制造業企業的技術進步產生了正向促進作用，結論相反的原因在于前者是在考慮資源投入與環境效應條件下測算出的技術進步指數，這一現象說明為規避母國嚴格的環境規制，一些高能耗、高排放的產業向中國及其他發展中國家轉移，跨國企業對內資企業的技術效應可能體現在這些高能耗、高排放的工業行業，導致內資企業的技術進步建立在環境污染和自然資源過度消耗的代價之上。B1、B2 和B3 模型的FDI 前后向技術關聯影響系數均在5%的水平上顯著為正，與B1 模型相比，B2、B3 模型中的影響系數和顯著性均明顯增大。進一步從產業間關聯效應的比較可知，前向技術關聯的影響系數和顯著性均強于后向技術關聯，這表明FDI前后向技術關聯效應促進了技術效率的改進，且FDI前向技術關聯效應的影響力度大于后向技術關聯效應，兩者的影響均存在滯后性，可能是因為外資企業向下游內資企業出售高質量的中間產品和服務，如汽車行業外資企業向國內自主品牌汽車生產企業出售高技術含量的零部件等。同時，為避免上游內資企業可能存在的中間投入品質量以及供貨問題，外資企業會定期派遣高級技術人員對其上游內資企業提供技術指導，協助引進設備生產線，進而促進中國內資企業生產效率的提升。
關于控制變量系數，B1、B2 和B3 模型的外貿依存度系數均在5%的水平上顯著為負，表明外貿依存度的擴大抑制了技術效率的改進。其原因在于，對外貿易規模的整體增長導致市場競爭加劇，可能會限制內資企業對現代化廠房、設備等進行投資的能力或降低投資的意愿而轉向追求成本最小化戰略，在環境規制力度不夠強的情況下，所追求的成本最小化是以犧牲環境為代價的成本最小化，能源利用效率降低，進而對技術效率產生負面影響。B1、B2和B3模型的工業產出系數在1%的水平上顯著為負，說明經濟發展規模抑制了技術效率的改善，現階段中國仍然是以高能耗、高排放為代價的粗放型經濟增長模式，而造成這一現象的深層次原因為中國式財政分權體制下政府主導型的經濟增長方式，體現為地方政府出于對地方自身利益的考慮而傾向于選擇投資價高利大、見效快及有利于增加地方財政收入的高能耗、高污染產業。
五、行業特征影響FDI 技術效應的檢驗
表2 反映了FDI 技術效應分別對兩類工業行業的全要素碳排放績效、技術進步和技術效率的影響。其中，前三列為重工業行業的估計結果，后三列為輕工業行業的估計結果。由表2 可知，從分行業碳排放績效分解指數的影響系數來看，FDI技術效應對重工業行業碳排放績效無明顯影響，而對輕工業行業碳排放績效影響顯著，說明FDI技術效應主要集中于輕工業行業，其具體技術效應與工業行業整體的分析結論相似：FDI技術垂直溢出抑制了輕工業技術進步，但促進了技術效率的改進，且FDI技術前向溢出效應大于后向溢出效應。與行業整體分析結論不同之處在于，輕工業FDI技術水平溢出對技術進步與技術效率的影響均不明顯。原因可能與輕工業行業與重工業行業FDI 的相對規模有關，以FDI 產值占該行業產值比重來衡量這一相對規模，分行業來看，輕工業行業FDI 相對規模均值為0.3195，而重工業行業相對規模均值為0.2127，輕工業行業明顯大于重工業行業，說明FDI 技術溢出存在“規模門檻”條件，即行業內的外商投資規模達到一定規模后，內資企業才能憑借行業內的地位對產業鏈上下游本土產業產生影響。
六、小結與啟示
（一） 小結
本文選用中國34個工業行業2001～2012年面板數據，在測算工業行業Malmquist-Luenberger 碳排放績效及其分解指數的基礎上，考察了FDI技術水平溢出、FDI 后向技術溢出以及FDI 技術前向溢出對工業碳排放績效及其分解指數的影響。結果發現，工業各行業全要素碳排放績效指數存在較大的差異，技術進步是碳排放績效的主要原因，而技術效率變化明顯抑制了碳排放績效的提高。全行業的研究表明，FDI技術效應抑制了技術進步，而FDI技術垂直溢出促進了技術效率的改進，且FDI技術前向溢出效應大于后向溢出效應。分行業的研究表明，輕工業行業FDI的技術效應對技術效率的影響顯著，而重工業行業的相關影響系數不明顯。
（二） 啟示
基于上述研究結論，得出以下幾點啟示。1.加強與內資產業關聯度較大的低碳產業或清潔產業引進力度，引資的方式應從依靠優惠政策傾斜的短期策略向營造與高新技術或低碳技術相適應的產業配套環境的戰略規劃轉變，鼓勵外資企業優先選擇本土清潔供應商，充分發揮外資企業對產業鏈上下游本土配套產業的人員素質、管理制度等與技術效率相關因素的積極效應。
2.研發方面以提高東道國吸收消化能力為主，不僅需要加大研發投入力度，還應加大與FDI 技術垂直溢出相匹配的研發投入方向、力度。首先，構建低碳政策體系框架，以優勢企業作為“優勢企業、研究機構、高等院校、市場用戶”多方合作的“產學研用”創新平臺的核心樞紐，有效鏈接市場需求與研究機構、高等院校之間的關聯，基于低碳研發創新，提升國內對低碳技術的吸收消化能力；其次，制定科研機構和高等院校與優勢企業之間雙向互動的長效機制，以低碳技術研發合作的方式改進產業鏈利益相關方的清潔技術，提高科研成果市場轉化率，逐漸形成“創新-市場回報-深入創新”的良性循環局面。
3.轉變粗放式的經濟增長模式，短期將環境指標作為績效指標納入考核范疇，有利于逐步修正地方政府的執政理念與思維慣性，從長遠來看，增長模式的根本轉變在于轉變以政府行政干預為主導的經濟模式，減少地方政府對經濟活動的過度干預，同時改革地方政府官員的政績考核機制，以適應低碳經濟轉型優化的需要。
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第7篇：行政績效的制約因素范文
【關鍵詞】農村土地制度 產權缺陷 土地流轉 使用權物權化
“三農”問題的根本是農村土地制度問題，農村的許多矛盾和問題都是由土地問題引起的。我國目前農村土地制度的產權關系還不明晰，在建立和完善市場經濟體制的過程中，內在缺陷不斷凸現。
一、農村土地制度的產權缺陷
土地產權是人們在土地占有、使用、轉讓、收益分配方面的權利關系，產權具有激勵和約束功能，權責對稱的產權安排可以成功的使外部性內部化。能夠形成有效激勵的產權結構具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉讓性和穩定性。當前的農村土地的集體所有制及其派生的聯產承包責任制存在著嚴重的產權缺陷。
1、農地產權主體模糊
《土地管理法》第十條規定：“農民集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理”，從法律條文上看農村土地集體所有權界限十分清楚，然而事實上，我國農村集體土地所有權主體是不明確的，產權是虛置的，對所有權權能的實際支配權掌權在基層政府和村民委員會的手中。村民委員會不是農村集體經濟組織，而是農村群眾性自治組織。在我國鄉村自治發展還很不規范的情況下，村委會自治職能與政治經濟職能不分，必然產生問題，不可能完全代表農民集體利益，必然帶來對農民土地權益的侵犯，這也是造成近年來土地亂局的一個重要原因。
2、農地產權權能殘缺
在我國現有的土地制度安排下，農地產權權能表現出以下兩個層次的殘缺。
（1）農地集體所有權權能殘缺。理論上，農村集體擁有法定所有權，集體應當可以行使占有、使用、收益、處分的完全權利，但是客觀事實上，我國的農地集體所有權是一種不完全的權利，我國的法律對農村土地集體所有的屬性作出了多方面的限制。如《土地管理法》規定，農村集體所有者不能買賣土地產權，只能依法在一定期限內有償出租或讓渡土地使用權；農村集體所有者不能隨意改變所屬耕地的用途，因特殊情況確需征占自己所有耕地時，必須經國家有關部門批準?？梢姡r民土地集體所有權的最終處分權屬于以各級政府為代表的國家，集體土地所有權的經濟利益得不到保障。最突出的例子就是土地流轉過程中的最終處分權和部分經營收益屬于國家。
（2）農民承包經營權權能殘缺。《農村土地承包法》第三條規定：“國家實行農村土地承包經營制度”；第四條規定：“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩定”。法學界一致認為，農民的土地承包權為物權而非債權。作為物權，就應該尊重農民擁有的權利，包括占有權、使用權、收益權以及轉讓權、抵押權、入股權等處置權不受侵犯。但在實際運作中，由于農地產權不清即土地最終處置權由政府和村集體所有，這常常使農民的使用權、處置權、收益權受損。農民的土地使用權不穩定，在相對較短的土地承包期內，農民承包的土地面臨著隨時被收回的可能。農民的土地處置權不充分，農民承包土地除在用途和權屬轉移上受到國家的終極控制外，抵押的權力也被嚴格限制。在土地財產權利分配中，農民完全處于弱勢，必然導致農民的土地收益權受侵犯。
二、農村土地的流轉困境
1、農村土地使用權的流轉困境
農村土地使用權流轉形式主要有轉包、出租、入股和互換，其共同特征是不改變農地的農用用途。通過土地流轉，可以使土地的使用權價值得到充分的體現，更重要的是 ，可以擴大土地經營規模，推動農業科技進步，提高農業生產效率。目前，我國農地還沒有真正流轉起來，現代意義上的集中經營更是很少發生。原因就在于在現有的中國農地產權制度存在嚴重缺陷的情況下，土地使用權的流轉和集中面臨著許多制約因素：在所有權和使用權相分離的情況下，土地使用權價值的高低取決于承租人租期的長短，租期越長，土地的使用權價值越大，租期越短，土地的使用權價值越低。我國農地承包期限不過二三十年，土地的使用權價值較低，由此導致土地交易的低收益，抑制了農民流轉土地的積極性；由于農民的土地經營權不完整，集體組織有可能隨時對所轄土地經營權進行分配調整甚至回收，由此導致農戶之間的土地流轉契約缺乏穩定性，土地流轉的交易成本十分高昂；目前我國覆蓋農村的社會保障體系還沒有建立起來，土地仍被視為農民的社會保障。
2、農村土地所有權的流轉困境
農村土地所有權的流轉主要發生在農村土地的非農化使用。隨著我國工業化和城市化進程的不斷推進，現有的國有土地存量是遠遠不能滿足經濟建設需要的，必然要占用大量的農業耕地。但是《土地管理法》規定，農村土地集體所有者不能買賣土地產權，也不能隨意改變所屬耕地用途。對此我國《憲法》規定，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對農民集體所有的土地實行征用，并給予補償。據此，征用土地成為農村土地所有權流轉的唯一方式，也成為各類項目取得新增建設用地的唯一途徑，而且客觀上將“公共利益”需要從公共設施、公益事業等擴大到了包括非公共利益性質項目在內的所有建設用地項目。
土地在轉為非農用地以后，會產生巨大的土地所有權增值收益，作為村集體成員的農民應該得到合理的部分。但是土地征用制度是一種非市場化的土地制度，它通過強制性的行政手段將村集體所有的土地征用，雖然給與一定補償，但補償費用較低。事實上，在現行體制下，農村土地的財產權掌握在地方政府和村委會手中，各級政府出于財政壓力、利稅動因及政績效應，其自身利益很容易與資本的逐利動機整合，動用征地權幫助企業取得土地使用權，攫取大量的土的所有權流轉收益。征地成本與出讓價之間的巨額收益，使地方政府有著巨大的拓寬征地范圍的沖動，占用了大量耕地，土地浪費現象嚴重，同時也導致了大量的腐敗現象。隨著農民土地的大量征用，由于補償費用過低，越來越多的農民陷入了貧困境地。據統計，失地農民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來源、生活水平降低的失地農民則占到60%。
三、農村土地制度的改革思考
實踐證明，現有的土地制度已經嚴重阻礙了土地作為一種資本要素的市場化流動，浪費了稀缺的耕地資源，阻礙了農民土地財產權益的實現。必須改革現有的土地制度已經成為學術界和政府部門的共識，但是究竟應該如何改革，學術界則提出了許多不同的思路。
1、堅持農地使用權物權化改革方向
概括而言，學術界提出的農地制度改革思路主要分為兩類：一是跳出現有法律的框架，采取激進的改革；二是在現有法律框架內，進行漸進的改革。
實行土地私有制，把土地還給農民或者是實行土地國家所有下的農民永佃制均屬于激進的改革觀點。農村土地私有化方案的優點是，能真正還地權于農民，抑制村組織和基層政府對農民利益的損害，但該方案實際上無法操作。在我國基本社會經濟制度框架下，農地所有權的變更需要支付巨大的交易成本，土地私有化更面臨著強大的意識形態阻力。農村土地國有化雖然意識形態阻力小，但國家所有的制度安排同樣可能成為一種虛置的所有權，處于社會結構最高層次的國家面對分散經營的小農經濟，制度運行中的交易成本甚至會高于集體所有的制度安排。
漸進的改革方案堅持土地集體所有制，將已經給予農民的土地承包經營權物權化、長期化，即土地使用權物權化、長期化，強調弱化集體所有權，強化農民的承包經營權。漸進的觀點認為，在形式上，應該以“農民土地使用權”這一具有現代產權色彩的概念代替“承包經營權”這一債權特點明顯的概念，并以法定的形式確立我國農民土地使用權的物權性質，明確土地使用權的內容。物權是指公民、法人依法享有的直接支配特定物并對抗第三人的財產權利，物權的權利人可以依據自己的意志直接依法占有、使用其物，或采取其它的支配方式；可以對抗一切不特定的義務人，除物權人以外，其他任何人都對物權人的權利負有不可侵害和妨害的義務。土地使用權作為一種物權是對農民使用的土地要素內含的各種財產權利的度量，包含對土地排他占有、使用和收益的完整權能和有條件的土地處分權。與土地的承包經營權相比，物權化的土地使用權權能更加完整，相對于土地所有權也更加獨立，更為重要的是其使用期限是長期的。農民土地使用權長期化，是保持農地產權穩定性的最重要因素之一，其他國家的經驗表明，延長土地的租用期可以提高土地的使用效率。
漸進式的改革方案針對農民土地財產權利被嚴重侵害的事實，以保障農民的土地財產權利為出發點，提出了在淡化所有權或不觸動所有權的前提下，尋求一種相對獨立的、穩定的、擴張的農民土地使用權的思路。該思路避免了所有權變更帶來的巨大交易成本，使之具備了現實操作的可能。在當期，堅持農地使用權物權化的改革方向是現實選擇。
2、建立有利于保障農民權益的征地制度
征地權是國家的強制性行政公權，只能服務于公共利益的需要，這是社會公正的基本要求。國家的征地權應嚴格限制在公益性項目用地上，經營性項目用地只能通過有形的土地市場，以平等交易的方式獲得。因此，改革征地制度首先要嚴格界定公共利益的范圍，防止公權私用；其次要完善征地程序，引入監督機制；第三要按照被征土地改變用途后的市場價格給予被征地農民公平合理的補償。
對于經營性項目用地，政府不能動用行政權力進行征收，而應該在本地發展規劃所允許的范圍內，由用地企業與農民平等協商，按市場原則公平交易。在實現土地使用權物權化以后，農民在土地征用和征購過程中就具備了與地方政府、企業平等的法律地位，有權出賣土地使用權。政府在非公益性土地的交易中的作用，僅僅是維護交易的公平性和合法性，依法嚴格限制土地用途的變更。
3、建立農村社會保障體系，妥善安置失地農民
目前，土地對于我國農民具有雙重功能，既是農民最重要的生產資料，也是農民最基本的生活保障。隨著越來越多的農地被征用，大量的農民將失去土地，建立農村社會保障體系可以弱化和部分替代土地的保障功能，促進土地流轉，同時這也是消除城鄉差別，實現社會公正的內在要求。
農民失去土地以后，就面臨再就業的問題，對此必須給予妥善安置，以保障失地農民的生存權和發展權。要改革貨幣補償安置辦法，一方面要創造就業條件，鼓勵多渠道就業；另一方面要拓寬安置渠道，實行以市場為導向的多種途徑安置。
[參考文獻]
第8篇：行政績效的制約因素范文
關鍵詞:金融生態;經濟發展;金融運行
本文是2007年海南省教育廳研究項目《經濟欠發達地區金融生態環境的建設》(項目批準號:HJ200797)的系列論文
中圖分類號:F83文獻標識碼:A
一、金融生態理論及其建設的必要性
金融生態是借用生態學的概念對金融外部運行環境的形象描述,而其概念有廣義和狹義之分。廣義金融生態環境是指與金融業生存發展具有互動關系的社會、自然因素總和,包括政治、經濟、文化、地理、人口等一切要素與金融業相互影響、相互作用的方面,是金融業生存發展的基礎。狹義金融生態環境是指微觀層面的金融環境,包括法律、信用體系、會計與審計準則、中介服務體系、企業改革的進展及銀企關系等方面以及金融體系內部各要素如金融市場、金融機構、金融工具、金融產品,通過資金媒介和信用鏈條形成的相互作用、相互影響的系統。
良好金融生態環境主要包括:穩定的經濟環境、完善的法制環境、良好的信用環境、協調的市場環境和規范的制度環境。良好的金融生態環境可以促進金融資源合理配置和保值增值,促使社會創造更多財富,并且可以有效防止金融主體的機會主義行為,促使其將各種成本內在化到自己的治理結構中。加強金融生態環境的建設具有重要戰略意義。金融生態環境中各因素相互連接、相互依賴、相互作用,共同構成一個有機整體,即金融生態鏈。金融生態主要是組成金融生態系統的各部分之間的相互關系,其中一個重要內容就是金融要素的優化配置。
金融生態圈中的任何一個環節功能不暢,都會影響整個金融生態圈的良性循環或金融業的運行效率。重視和加強金融生態環境的建設,無論是對金融業的發展還是對經濟的發展都具有重大而深遠的意義。
首先,加強金融生態環境建設是金融業發展的基本條件。只有加強金融生態環境建設,才能對經濟社會各方面有宏觀、透徹、準確的掌握,能帶動整個金融業的可持續發展。金融業控制著國家的信貸資源,只有加強對金融生態環境建設,把個體微觀經營行為與整體宏觀經濟發展要求相結合,才能提高信貸資源配置效率,為經濟社會可持續發展提供強有力的資金支持。而改善金融生態環境就是要推動金融業與其外部環境之間的和諧發展,通過金融生態環境的優化,可以更好地發揮金融融通資金、優化資源配置的功能作用,推動經濟快速健康發展。
其次,加強金融生態環境建設是維護金融穩定和完善公司債券市場的重要保障。從金融生態的角度看,政府、公司屬于環境因素,但從政府、公司等角度看,金融業則是它們的環境因素。金融風險的累積不但削弱了金融職能,而且也影響到金融業的正常發展。更嚴重的是金融風險的累積最終可能引發金融危機,這將對整個國民經濟產生巨大的破壞作用。2008年的全球金融危機起源于美國的次貸危機,而這場次貸危機的影響愈演愈烈,形成一種“蝴蝶”效應,引發了國際金融風暴,導致全球鬧股災,從而使很多國家的金融生態環境惡化,市場對這些國家的金融體系、乃至整個經濟體系失去了信心。因此,建設良好的金融生態環境,不僅是金融業健康發展的前提條件,也是維護國家穩定的重要保障。
最后,良好的金融生態環境是社會誠信的重要載體,是對債權人的保護。金融業是建立在信用基礎上的特殊行業,金融生態狀況折射了社會誠信水平,金融生態環境建設是構建誠信社會的強大動力。金融生態建設和金融業的穩健、可持續發展將為自身和社會誠信建設創造條件。同時,金融生態狀況的改善需要在全社會范圍內建立良好的誠信機制。在公司債券市場上,無論是信息披露還是信用評級,如果缺乏誠信基礎,那么就不具有存在的價值。尤其是投資者在債券市場獲取信息方面不占優勢,其權益無法得到保障。只有誠信才能構筑公司債券市場發展所需的生命線,讓投資者和融資者在公司債券市場上能夠進行理性的博弈。此外,良好的金融生態是促進社會充滿活力的重要力量,還能實現動態平衡,有效控制金融波動,降低不確定性,有利于推動金融市場和社會經濟持續發展。
二、海南省金融生態環境分析
目前,海南的金融生態環境在金融產業體系的外部和內部都存在諸多問題。
一方面海南省的金融產業體系的外部環境沒有形成良好的金融生態環境。依據金融生態環境內涵的界定,金融產業體系外部環境主要包括法律環境、地方政府和區域經濟發展基礎三個方面。在區域法律環境方面,盡管改革開放已進行了很多年,但海南計劃經濟時期的行政權力至上、以權代法的做法仍隨處可見。我國的法律基本上是以粗線條為主,這為執法者在具體操作中留有很大的自由度?；鶎拥貐^的許多有法不依、執法不嚴在一定程度上就是由此原因造成的。有關金融業運作的全過程,如產權、進退出制、創新、整合、監管、重要業務、自律、保護、破產等方面尚存在許多法律空白。在地區層面,配合國家已頒布法規的地方性法規及結合地區特點制定的法規還很欠缺。在地方政府方面,海南省地方政府的觀念既表現為仍較保守,又表現為急功近利,即對新事物、新體制、新做法吸收較慢,且不能將之與地區區情有機結合,眼光短淺、圖省事、圖政績、擺花架子,缺少長遠打算。在經濟基礎方面,海南在經濟體制改革的較長一段時期內,由于歷史包袱拖累造成了改制緩慢、改革滯后,其經濟、社會的發展均較慢,這在相當程度上阻滯了金融產業的正常發展和金融業創新成果的出現。
另一方面海南省金融產業體系內部環境也阻礙了良好的金融生態環境的形成。在區域信用環境方面存在的主要問題表現在:信用體制不完善和信用意識淡薄。海南省信貸征信體系的建設基本上不能成為銀行系統對貸款風險進行有效評估的基本支持和重要依據,這使海南省對其內部資金不能進行有效利用,從而形成內部資金通過總行一級的資金池流向其他地區,嚴重阻礙了其他地區的資金向海南的正常流動和授信程度,從而總體上導致海南省在經濟振興過程中的資金“瓶頸”。
另外,由于海南省信用環境欠完善,銀行無法對貸款風險做出合理評價,騙貸、三角債、逃債、虛報、隱瞞等事件屢屢發生,從而導致海南省金融業的發展非常滯后。在區域金融產權方面,以國有銀行制度為主是我國金融環境的一個重要特征,在建制、運行和管理監督等方面,滲入了較濃厚的國有銀行管制的色彩,這是在新時期金融體制改革中出現的新的金融產權制度不明晰問題。由于金融產權不明晰導致產權關系不清,進而引發風險承擔責任人不明確和自擔風險、自負盈虧等市場化運作機制不能有效落實。在區域金融機構方面,海南省的金融機構主要仍然以國有獨資四大銀行及其分支機構為主,支撐經濟、社會事業的運行,缺少引領地區經濟、社會發展的地區性銀行機構。在區域金融中介方面,海南省為銀行提供服務或與其業務相匹配的信托公司、金融租賃公司、財務公司等非銀行金融機構及會計師、律師、財務師、審計師事務所不僅數量有限,而且整體水準和工作人員素質不高。
三、海南省金融生態環境缺失對經濟金融發展的影響
海南省金融生態環境在20世紀九十年代初遭到嚴重破壞,金融體系失去平衡,金融機構、司法環境、執法環境、信用環境等不同程度惡化,導致地方金融有效供給嚴重不足,信貸供求缺口問題突出,地方經濟在嚴重“缺血”的狀態下低效運轉,金融生態系統的效能難以正常發揮,嚴重制約了經濟增長,導致了海南經濟在沿海開放城市中一直處在欠發達狀態,各項經濟指標一直在沿海開放城市中排名靠后。金融生態環境的缺失主要通過以下方式對海南省經濟形成制約:一是地方企業獲取貸款困難,成長完全靠自身積累,以致企業規模小,發展速度慢,始終達不到規模效益;二是基礎設施建設缺乏資金來源,招商引資受阻,無力承受發達國家和地區的全球產業鏈的轉移,海南省外資投入在20世紀九十年代后期顯著減少就是很好的證明;三是產業結構調整滯后,缺乏金融支持,就缺乏產業結構調整和技術改造所需要的資金投入;四是投資環境退化,難以吸引外部投資者進入。以上這些制約因素,使海南省經濟金融生態鏈陷入“金融生態環境惡化金融業嚴格控制信貸金融業務和盈利水平低下金融機構收縮業務和網點地方企業成長受阻金融生態環境進一步惡化”的惡性循環。這種“累積性惡性循環”使得海南省經濟增長一直受到金融生態環境缺陷和金融生態效能弱化的制約。雖然九十年代后期以來,海南省政府盡最大努力重樹沿海開放地區經濟金融形象,但信用重建需要時間積累,地方經濟的恢復卻時不我待,為此付出了巨大的代價。這從一個側面反映了金融生態環境被破壞之后的重建成本是非常高昂的。
四、構建和諧區域金融生態環境,促進海南經濟金融協調發展
(一)落實科學發展觀,適時增加有效信貸投放。要全面理解國家宏觀調控政策,準確把握市域經濟運行的
特點。正確處理防范風險、發展業務和支持地方經濟增長之間的關系,在著力搞好信貸結構調整的同時,適度增加有效信貸投放,建立起金融發展和經濟增長的良性互動機制。首先,要在繼續保持貫徹落實國家宏觀調控政策成果的基礎上,正確審視經濟發展相對滯后,過熱跡象不明顯的地域特征,在加強調控的同時,要注重引導支持,防止信貸的過度萎縮;其次,應增強宏觀意識,跟進研究經濟金融形勢的發展變化趨勢,準確把握銀行業運行情況和風險狀況,指導銀行業金融機構加強市場分析,避免貸款投放的盲目性,傾力防范和化解各種風險;最后,應繼續調整與優化信貸結構,支持地方經濟快速健康發展。各銀行業金融機構要適時、適度地調整和優化信貸投向,積極向上爭取授信額度,適當放寬對企業的評信標準和限制,降低門檻,進一步擴大信貸投放,在調整和改造過程中尋找新的利潤增長點,發現和培育新的經濟“亮點”和“綠洲”,促進地方經濟的發展。
(二)優化經濟金融發展環境,促進經濟和金融的可持續發展。實踐證明,一個金融生態環境良好的地區,必然是最吸引資金的“洼地”。構建和優化區域金融生態環境,一是要建設一個良好的信用環境,要培養信用意識和風險防范意識,提高全社會的金融意識和誠信意識。重塑新型銀企關系,對改制后中小企業、私營企業進行規范化管理的同時,要樹立起新的、長期、互信的銀企關系,對惡意逃廢債務的企業進行嚴厲制裁,從根本上杜絕逃、廢、賴債劣跡的發生,維護銀行債權;二是要建設良好的政策環境。將銀行業作為地方的一個優勢行業,把支持銀行業的發展作為擴大招商引資的一項重要舉措,支持銀行業提高資產經營質量和經營效益,為金融機構向上級行爭取更多的信貸規模,開辟信貸投放綠色通道提供政策環境;三是要建設良好的法制環境。嚴厲打擊涉及金融領域的各類違法行為,加大案件執行力度,為銀行業金融機構提供良好的法制環境。四是建設良好的輿論環境,充分利用新聞部門的輿論宣傳優勢,堅持從正面宣傳報道金融政策、金融環境和金融經營管理情況,為金融業的發展營造良好的社會輿論環境。
(三)加強政府、銀行、企業三方合作,共同創建寬松的融資環境。可以由政府牽頭做大、做強現有的擔保公司,完善擔保機制,健全貸款擔保制度,積極引導和推進形式多樣的中小企業信用擔保體系建設,鼓勵具備條件的社會法人,特別是那些有一定規模、生產經營活動正常,負債率低的民營企業之間成立信用擔保機構和發展擔保業務,發揮對民營經濟融資的橋梁紐帶作用,鼓勵解決民營企業貸款擔保難的問題。要督促有關部門簡化抵押評估、登記、公證等手續,降低收費標準,努力解決民營企業抵押難的問題。同時,政府應協調各經濟管理、司法、新聞宣傳和金融等部門,扎實開展創建金融安全區工作,教育企業強化信用意識,重諾守信,在全社會努力營造“誠實守信”的良好氛圍。還應建立民營企業信用評價機構,根據全市民營企業信用信息,對民營企業做出綜合評價,實現信用信息共享,逐步完善信用登記、信用評估、風險預警、風險管理等企業信用評價功能。對于通過國企改制來的民營企業,要將改制后的民營企業與改制前的信用區別開來,注重考察新企業的信用。另外,政府還應加強對民營企業的管理,鼓勵組建行業自律性組織,如行業協會或行業商會等,對民營企業自身行政管理、財務管理等進行培訓。要監督和管理民營企業,注重增加積累,提升技術含量和產品檔次,切實提高產品的市場競爭力。要幫助民營企業努力提高自身素質,增強駕馭市場經濟的本領,從經營機制、經營策略、組織管理、自身素質等多方面進行提高,技術改造和產品更新,提高市場競爭力,加強行業協會內部企業的聯保作用,從根本上改善區域融資環境。
(四)強化銀行業經營管理,提高風險防化能力。一是要緊緊抓住海南省目前良好的機遇,用好、用足、用活中央已給政策,采取超常規手段加快處置不良資產,消化歷史包袱。要拓寬信息渠道,抓住政策導向,及時向上級行反映實際情況和風險程度,積極爭取核呆指標,最大限度處置不良貸款;二是在國家政策允許的范圍內,采取轉讓、打折出售、打包處理、租賃、招標、拍賣等方式直接處置不良貸款。同時,加強與地方政府合作,推動區域性資產重組和置換,盤活不良資產;三是各銀行業金融機構要加強組織領導,落實相關責任,堅持常規手段“抓降”,加大不良貸款清收力度;四是加強貸款分類監管,要真實反映資產質量,既要敢于亮底,又要積極處置,要進一步加大對惡意隱瞞不良貸款行為的處罰力度,切實防范不良貸款反映失實造成的風險。
(五)采取有效措施,支持中小企業和縣域經濟發展。海南省應針對中小企業規模小、數量多、發展快、資金需求量大的實際,建立與之相適應的信貸管理機制。首先,各銀行業金融機構要明確中小企業信貸職能部門,培養中小企業信貸專門人才,完善適合中小企業信貸人員的業績考評和績效掛鉤體系;其次,建立適合中小企業的資信評估標準,對中小企業的評估和信用評級應以定性為主、定量為輔,注重對成長性指標考核,突出對業主個人的信用評級以及對其所處經濟環境、市場環境和信用環境的評價;第三,應完善授權授信制度,改變目前從建立信貸關系到每筆融資都要上級行審批的辦法,根據各基層行的決策、管理水平和所在地區經濟結構及企業融資狀況,分層次明確融資審批權限,減少貸款審批環節,提高辦事效率;第四,應推進信貸融資產品創新,拓寬擔保渠道,探索新的貸款擔保形式,解決中小企業抵押資產不足的問題;最后,可以適當擴大對中小企業的貸款利率浮動幅度,減少中小企業貸款融資的高成本和高風險代價。
(作者單位:海南師范大學經濟管理學院)
主要參考文獻:
[1]白欽先.金融可持續發展研究導論[M].北京:中國金融出版社,2001.
