土地資源管理法實施條例精選(九篇)

前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的土地資源管理法實施條例主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。

第1篇：土地資源管理法實施條例范文

【關鍵詞】土地資源 可持續利用 法律體系

我國土地資源利用現狀不容樂觀

土地資源是最為寶貴的資源，我國農業的發展和其他相關產業的發展最為關鍵的一點就是要依靠土地資源、實現土地資源的可持續發展。如果土地資源不能夠實現可持續發展，那么農業的發展和其他相關產業的發展也就失去了基礎。

近年來，我國各級各部門高度重視對土地資源的開發和管理工作，我國土地資源可持續發展利用水平得到了一定程度提高。以我國的耕地質量建設和管理為例，我國相關部門將建設質量和管理作為落實最嚴格的耕地保護制度的重要內容，作為提高農業綜合生產能力、確保國家糧食安全的重要抓手，作為優化利用土地資源、構建國家生態安全屏障的有效途徑，在堅守住18億畝耕地紅線的同時，耕地質量建設和管理取得了顯著成效。

根據國土資源部相關數據顯示，在“十一五”期間，我國億元GDP地耗下降了37.2%；全面實施了“先補后占”機制和探索“以補定占”機制，實現了補充耕地與占用耕地數量和產能雙平衡。整個“十一五”期間，我國共補充耕地7879萬畝，大于同期的建設占用耕地5809萬畝和災害毀損耕地1477萬畝。除此之外，我國土地資源的其他管理和持續開發利用水平也在總體上有所提高。①在我國土地資源開發利用和可持續發展總體呈現良好態勢的同時，實際上，我國土地資源利用現狀不容樂觀。

目前我國土地資源可持續利用中存在的問題主要包括：第一，人均土地資源數量少。我國土地資源十分短缺，人均土地資源僅為1.17畝，和全球人均土地面積3.75畝的水平相差甚遠，并且我國的耕地面積總量目前還在以較快的速度遞減，按照測算，我國到2030年耕地面積減少將近六成，但是那時人口將達到16億人，人均耕地面積更少，人、地矛盾更加突出。同時，由于必須考慮生態環境保護問題，土地資源的開發受到明顯限制。第二，我國生態環境和土地資源質量嚴重下降，導致土地的生產力大大降低。我國長期以來對土地資源是掠奪性開發利用，缺乏可持續開發利用戰略，致使土地資源當中的大量元素消失和缺乏。并且，我國對土地資源的保護力度還比較弱，水土流失嚴重，導致了耕地質量快速下降，土地的生產能力受到了極大削弱。在我國推進城鎮化的過程中，導致了城市的污染逐步向農村地區蔓延，生態環境嚴重惡化。第三，土地資源的浪費十分嚴重。改革開放以來尤其是近些年來，我國經濟社會取得了迅猛發展，各項事業建設同樣取得了長足發展，但是，在城鎮化建設取得了顯著成效的同時，卻造成了我國可以利用的土地資源的急劇下降。特別是近些年來因為項目建設的盲目上馬等諸多原因導致了土地資源的閑置和浪費，且土地資源的利用規劃不完善，亂占土地而不利用的現象較為普遍，更加劇了土地資源的浪費。

土地資源可持續發展理論的提出背景

1990年在印度新德里召開的第一次“國際土地持續利用系統研討會”上，提出了土地可持續利用的思想，自此之后，1991年在泰國、1993年在加拿大舉行了土地可持續利用的研討會，許多參加會議的專家學者從自然、環境、社會等各方面對土地可持續利用的評價指標進行了探討。1993年，聯合國糧農組織頒行了《可持續土地利用管理評價大綱》，提出了土地可持續利用的評價標準，自此，土地資源可持續發展的理論得到了健全和豐富。

長期以來，國內對土地資源可持續發展理論的研究主要是以進行理論性的探討為主。國內學者普遍認為，所謂的土地資源可持續利用，也就是土地資源不斷地被高效益的利用，首先是要從總量一定的土地資源當中盡可能地創造出相應的工業、農業效益，其次是要盡量地延長土地的持續利用周期，不讓土地資源荒廢、中斷甚至變成不可利用的土地。土地資源的可持續利用也就是要讓土地資源更好和更加有效地利用。除了對土地的可持續發展理論進行探討之外，在上世紀90年代，我國有不少人對土地資源可持續發展利用的法律問題進行了探討，對于我國當時土地資源的可持續利用法律制度的現狀、存在問題進行了總結。國務院于1994年制定了《中國21世紀議程》，在該議程的第十四章對我國土地資源的保護和可持續利用問題做出了規定，該議程指出，對土地資源的開發利用要選擇具有中國特色的可持續發展戰略，實現土地資源的可持續增長，這是我國的官方文獻對土地資源可持續開發利用提出的明確主張。

自此之后，我國眾多學者和實務界人士對如何實現我國土地資源的可持續發展進行了討論和研究，提出了許多具體的對策措施，目前在一定程度上得到公認的做法和思路是：加強組織領導，進一步強化宣傳引導，促進土地資源的可持續利用；要認真開展好計劃生育政策，將人口控制在一定的規模，著力緩解“人地矛盾”；對建設用地進行嚴格限制，切實保護耕地，守住耕地紅線；切實加強基本農田水利建設，提高耕地的生產能力；不斷對土地資源的布局進行調整，優化土地利用結構；切實開展好土地整治工作，改善生態自然環境。

我國目前的土地管理法律體系和存在的問題

我國目前的土地管理法律體系。我國在對土地資源管理的過程中，除了通過政策手段調整土地制度之外，高度重視通過法律的途徑對土地制度予以調整。在土地資源可持續發展理論得到深入研究之后，即將可持續發展理論引入到了黨和政府的政策當中，在黨和政府的文獻當中按照可持續發展理論來指導土地政策的制定，在取得一定成功經驗之后，將土地資源可持續發展的政策以法律的形式予以長期固定下來。目前，已經形成了相對較為全面的土地法律制度，對土地相關問題進行規定的法律有《憲法》、《土地管理法》、《物權法》等。

其中，《憲法》確定了我國的土地制度，《物權法》對土地資源的流轉和登記制度進行了規定。對土地資源管理的相關規定最為全面的是《土地管理法》，該法對土地資源的保護、規劃、綜合利用等方面進行了較為全面的規定，是當前我國土地管理當中最為重要的法律。除了上述三部法律之外，我國的《民法通則》、《刑法》、《水土保持法》、《草原法》、《土地管理實施條例》、《土地違法案件處理暫行辦法》、《劃撥土地使用權管理暫行辦法》等法律法規以及其他地方政府行政法規、自治地區的自治條例和單行條例等，構成了我國土地資源管理的法律法規體系。

同時，我國最高法院在全國各級法院審理土地相關案件的過程中制定出臺了許多人民法院辦理土地相關案件當中如何適用法律的司法解釋，按照我國《立法法》的相關規定，最高院的司法解釋不屬于法律，但是由于最高院的司法解釋對全國法院審理案件具有約束力，且能夠較好地解決各級法院在審理案件過程中的疑難問題，實際上已經成為我國法律體系的一個重要組成部分，和土地相關的最高院的司法解釋對我國土地管理法律體系的健全完善發揮了十分重要的作用。

我國目前土地法律制度存在的問題。綜上，我國目前的土地法律體系已經基本建立起來，土地管理法律體系的建立為我國土地資源管理和實現土地資源的可持續發展奠定了基礎，提供了法治保障。正是因為我國法律對土地資源進行了嚴格的保護，包括我國《刑法》規定對破壞土地資源的行為可以進行相應的刑事處罰，才能夠實現當前的土地資源保護水平和綜合開發水平，否則我國土地資源遭受的破壞程度更是不可想象的。我國的土地法律制度并不是一成不變的，而是隨著經濟社會的發展和形勢的變化不斷進行調整，目前的土地法律體系建設已經取得了顯著成效，其中土地管制法律在規范土地資源的開發利用行為發揮了十分重要的作用。但是，我國目前和土地相關的法律制度還不夠健全、完善，對我國的土地資源可持續發展利用造成了極大的障礙。

雖然經過了兩輪土地利用規劃之后，我國土地利用的總體規劃在較大程度上得到了完善，具體實施了耕地總量的控制、實施管理、分區控制和城市總體規劃等，但是仍然存在許多問題：目前從全國范圍來看，對于土地資源的規劃工作十分滯后，還沒有充分地發揮出規劃的宏觀調控作用，某些地區雖然認真開展了土地規劃，但是政府由于城市建設、項目建設和其他政府工作的需要，甚至是由于政府官員對地區發展思路和觀念的改變而不斷改變土地利用規劃；規劃的科學性不強，許多規劃是為了滿足上級的要求而在短期之內完成并且審批的，即便部分規劃是經過長時間的調查研究之后完成的，也缺乏深入的調查和論證，并且對土地基礎數據的采集存在一定的問題，也沒有統一的統計標準，這些問題的存在影響了規劃本身的科學性；規劃本身也缺乏相應的可操作性，配套的法律法規和規章制度不完善，甚至政府制定的規劃法規、規章和我國的法律有沖突之處；土地資源利用總體規劃往往讓路于城市建設、經濟建設和地方行政長官的意志，在城市建設、房地產開發的過程中，地方政府由于受到利益的驅使，不斷改變規劃和不按照規劃執行的情形常有發生。

目前，我國的土地用途管制制度已經實行了近13年，通過對土地用途進行管制，有效地保護了我國的耕地，在一定程度上控制了建設用地規模，土地用途管制制度對提升我國土地資源的可持續利用水平發揮了十分關鍵的作用。但是，我國的土地用途規劃制度還存在許多需要進一步完善的地方。目前針對土地用途管制制度的法律法規不健全、不完善，對各級政府的規劃分工不明確，土地規劃相關法律法規缺乏可操作性；對土地用途管制的措施單一，注重對農業地轉為非農業地的管制，忽視了對土地開發利用效益的管制和利益的協調；在高度注重土地利用管制的同時，農業地轉為建設用地之后，政策法律措施對失地農民的保障力度不夠。

從當前我國的基本情況來看，農村集體耕地占我國耕地總面積的90%以上，對于農村集體耕地是否能夠得到有效保護和利用，較大程度上關系到土地資源可持續利用的整體水平。但是，目前我國對耕地保護的法律制度卻不夠健全、完善，由于農村集體土地產權制度不健全，農戶對于耕地缺乏長期的穩定感，從而影響了農村提高耕地質量的積極性、主動性，影響了農村耕地整體利用效益的提升。據中南財經大學做的一次調查報告顯示，農民對失地保險、醫療保險、養老保險制度具有極大的需求，在被訪問的農戶當中，有84.84%的農戶反映需要農民失地保險，有96.57%的農戶反映需要醫療保險，有94.36%的農戶反映需要養老保險。②按照《土地管理法》的相關規定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償，但是，對于公共利益的界定不嚴格、不明確，導致了許多建設項目以公共利益為借口而上馬，造成了耕地面積不斷減少，影響了耕地的可持續發展。

健全完善法律體系提升土地資源可持續利用水平

健全完善可持續利用的土地利用總體規劃法律體系。針對目前我國土地利用規劃當中存在的問題，要通過健全和完善法律法規，切實提高土地利用總體規劃的權威性，將土地總體規劃作為對土地資源利用進行規范、調控和引導的重要手段，將土地利用總體規劃作為開展土地利用的依據，對土地利用總體規劃要科學合理地進行，一旦制定之后便不能輕易改變，不應地方行政長官的意圖而隨意更改，對于嚴重違反土地管理法規改變土地利用總體規劃的領導堅決嚴肅處理。加強土地總體規劃方法體系的建設和完善，以新的方法和技術提升規劃的質量和水平，使土地利用總體規劃具有超前性、科學性和可操作性。要將土地利用總體規劃作為比城鎮建設規劃更重要的規劃，不因城鎮建設規劃而影響土地利用整體規劃，使兩者之間擺正其位置，實現兩者之間的協調。

切實加強監督制約力度，對違法批地行為嚴肅查處、嚴肅處理，嚴厲追究相關責任人的責任和領導責任，對于違反刑事法律規定的違法批地行為，要堅決移送司法機關處理，予以刑事責任追究，切實維護土地管理法律的權威性。同時，要突出土地可持續利用主題，在土地利用總體規劃中高度重視生態環境資源的保護，采取科學的技術措施和手段提高土地的質量。

健全完善可持續利用的土地集約化法律體系。在提升土地利用總體規劃權威性和地位的基礎上，要不斷健全完善可持續利用的土地集約化法律體系。針對目前我國違法審批建設用地，建設用地的相關項目建設嚴重影響土地利用總體規劃實施的具體實際，要進一步健全法律體系，嚴格執行土地管理相關法律，明確界定在土地征收征用過程中公共事業的界限，將劃撥土地的范圍嚴格地限定在公共事業上。同時，要在對土地征收征用和公共事業建設規劃當中廣泛征求民眾的意見建議，切實發揮民眾對公共事業建設的監督力度。嚴格、科學地制定城市規劃及其建設，以立法的形式確定土地集約化的指標體系，對城市建設進行科學規劃，充分發揮土地效益，對土地結構進一步進行優化，對為滿足房地產開發的需要而破壞和違反土地利用整體規劃的行為予以嚴厲打擊，避免濫用土地資源的現象發生。健全完善相應的監督制約機制，對政府的土地管理行政行為進行強力監督，避免行政權過分膨脹而影響土地資源的可持續開發利用。切實加強對土地使用人的監督制約，確保土地使用符合規劃的要求。

健全完善可持續利用的農村耕地保護法律體系。農村耕地被非法占用或者合法地占用而侵害民眾利益的事情偶有發生，為此，我們要進一步健全完善可持續利用的農村耕地保護法律體系。要切實加強耕地保護意識，通過立法的形式要求在學校和廣大農村大力宣傳保護耕地的法律法規，形成有利于保護耕地的社會輿論氛圍。對農村耕地的保護要實施綜合治理，減輕農民負擔，加大對農業的支持力度，使農民愿意改善耕地的質量和效益。對于農村承包地的使用權流轉要慎重地通過法律予以規制，對于符合條件的土地承包經營權可以依法流轉，以便更好地實現土地的利用效益。完善土地質量保障機制，在法律中明確承包戶對改善土地質量的義務以及不履行義務所應承擔的責任，提高耕地質量。強化對耕地保護的監督管理，對于違反法律法規規定的政府官員、土地使用者、承包戶進行嚴肅處理。

【作者分別為吉林大學土地資源管理專業碩士研究生，吉林大學地球科學學院教授】

【注釋】

①周懷龍：“我國耕地質量建設與管理成效明顯”，《中國國土資源報》，2012年8月3日。

第2篇：土地資源管理法實施條例范文

近幾年，隨著我國經濟社會的發展，工業化、城市（鎮）化進程加快，各類基礎設施建設規模不斷擴大，開山采石、挖沙取土等活動大量增加，對地貌植被和自然景觀的破壞加劇，造成了嚴重水土流失，直接加劇了洪澇災害和生態退化，嚴重制約了經濟社會的可持續發展，影響了群眾的生產和生活。為深入貫徹十六屆三中全會提出的科學發展觀的要求，落實《水土保持法》“預防為主、保護優先”的方針，進一步加強水土保持工作，現就有關問題通知如下：

一、進一步提高保護水土資源的認識。要從堅持全面、協調、可持續的科學發展觀、維護國家生態安全和經濟社會可持續發展的高度重視土地和礦產資源開發中的水土保持工作，絕不能以犧牲環境為代價獲取一時的經濟利益。要堅定不移地堅持保護環境和保護資源的基本國策，遵循“十六大”提出的人口資源環境協調發展的要求，按照國務院批準的《全國生態環境保護綱要》提出的各項任務，增強責任感和使命感，依法保護水土資源和生態系統，以資源的有序和可持續利用、生態系統良性循環和人居環境改善，支持經濟社會的可持續發展，加快推進社會主義現代化，為全面建設小康社會提供基礎支撐和保障。

二、依法行政，嚴把項目審批關。各級水行政主管部門和國土資源行政主管部門要根據《水土保持法》、《土地管理法》和《礦產資源法》的規定，進一步落實《關于加強土地開發利用管理搞好水土保持的通知》（1989國土[規]字第88號）、《關于貫徹執行<水土保持法實施條例>有關規定的通知》（地發[1993]227號）文件要求，認真履行職責，加強配合，從源頭上防止水土流失和生態環境的破壞。各級水行政主管部門要嚴格執行開發建設項目水土保持方案報告制度和水土保持工程“三同時”制度，督促開發建設單位依法編報水土保持方案，落實水土流失防治責任。各級國土資源行政主管部門在辦理土地使用、征用和采礦登記、許可時，要嚴格把關，切實落實水土保持的有關規定。

第3篇：土地資源管理法實施條例范文

本文從我國農村征地目前的情況及法律中存在的問題出發，分析目前征地工作中存在問題的根源，并在此基礎上提出改進措施，借鑒已有的模式對農村征地法律問題提出改革性思考，希望可以對農村征地法律進程起到借鑒作用。

關鍵詞：農村征地；法律問題；現狀；思考

一、概述

近年來，農村集體土地隨著城市的快速發展，逐漸變為國有性質，更多集體土地上的農民的房子被拆，迫使農民搬遷。因為農村征地拆遷對于農民的利益來說至關重要，很多農民家庭幾代人都只有這樣一個地方居住，而拆遷對于他們來說，就意味著放棄一切。而與此同時，政府對于農村征地拆遷的工程程序管理非常不到位，有一些克扣補償款，不按補償安置標準進行補償，所以，為了保障農民的利益，使農村征地問題規范化，有法可依，我國農村征地應該納入法制軌道，對于其法制建設，應該提上日程。

二、我國農村征地制度的現狀及弊端

我國農村征地制度的現狀應該可以說是有法可依，但是無系統性綱領，從中國建立之初到現在，若干次法律的修訂，讓農村土地征收的規定散布于憲法、土地管理法、土地管理法實施條例、征用土地公告辦法規范性文件中。

（一）農村征地補償費分配制度的現狀

城市的進程，使城市近郊的歸村民集體所有的土地不斷的被占領，被吞噬。在被國家征用的時候，國家會對其所占土地給予相應的補償，這樣就產生了對征地補償款分配問題的矛盾。大多占地補償款現在的支付方式不是按項目支付，而是統一劃撥到鄉、村集體，然后以村集體為單位，再對占地的農戶進行統一補償與分配。因為沒有一些更系統的法律規定，在這個環節中，往往是矛盾產生最深的環節，補償款不能依據國家和相關的法律規定進行分配，在分配過程中程序不合法，在征地過程中標準不統一，導致的侵犯村民權利的事件時有發生，以至因拆遷而產生的惡性案件有增無減。

征地補償標準：大幅度上調了各項補償安置標準，將原《土地管理法》規定的各項補償費用之和不得超過“被征收土地的三年平均年產值的“二十倍”調整為“三十倍”。

征地主體：在我國，土地的征用主體是人民政府。同時，要求市縣人民政府在城市發展建設過程中，將農用地性質轉為建設用地的時候，要向國家繳納“新增建設用地土地有償使用費”。運用社會主義市場經濟手段來實施宏觀調控，從而限制城市用地規模的擴張等。新《土地管理法》在建設用地的方向，嚴格控制增量擴張，積極推進內涵，從而實現有利于促進資源的集約利用、有利于保護農用地土地產權主體的經濟利益、有利于國民經濟的高效與可持續發展的土地資源管理目標。

（二）農村征地補償費分配中存在的問題和糾紛、突出表現

通過剖析發現在中國農村土地征用補償制度方面存在的問題：

1、《憲法》作為我國的基本法對于征地補償問題沒有明確規定

憲法是我國的根本大法，是所有法律的基礎和依據，而對于農村征地補償的問題卻沒有明確的做出規定。在2004年的憲法修改中，我國只明確了補償的條款，并沒有明確規定補償的原則和根本依據，因此征地補償原則沒有憲法的保障。

2、補償標準極不合理

對中國的“土地管理法”規定的分析，不難發現，補償和安置補助費大部分是在前三年平均年產值的基礎上統計計算標準，補償標準是農業土地年產值，實際上，這樣的標準是非常不科學不合理的。年產值只跟農作物的生產條件有關，是自然的原因，而且目前來說，很多農作物除了經濟作物，價格都算低廉，而土地本身卻因其區位的原因，價值非常不同，如果其靠近城鎮，則與遠離城鎮的位置地價差距巨大。這樣的土地補償標準使得法定的征地補償標準游離于土地市場價格之外。

三、完善我國農村征地制度的思考

（一）法制構建方面

目前，中國的土地征收補償標準是“適當補償”的原則。我國在工業化初期，由于受到國力的限制以及公有制觀念的制約，采用適當補償的原則無可厚非，但隨著國力增強和其他所有制形式的大規模發展，采用完全補償的條件已經成熟，這一完全補償的標準主要就是“市價”，這樣就能夠從客觀上改變被征地者對征地補償標準認為過低的看法，有助于農民利益的保護和社會的穩定。而這一市價如何確定，最根本的是要建立城鄉統一的土地流轉市場，形成合理公平的市場價格；在沒有完全建立之前，可以將補償標準參照國有土地的區位轉讓價。

土地征收是一種行政行為，其行使必須依照法律的規定來進行。由于我國不完善的土地征收法律限制權利和義務雙方實施征地，征地行為經常出現任意的和不規則的征地工作。又出于沒有很好的監督機制和懲罰措施作保障，使征地行為導致的嚴重后果無人承擔，往往使農民利益受到嚴重的損害。因此制定一部相關的土地征收法，對土地征收進行全面的保護，才能真正維護征地雙方的合法權益。

（二）經驗模式

第―，建立和完善征地收益分配方面的立法。通過法律保障農民在土地轉為建設用地的過程中享有土地增值收益權，農民土地被征收后，農民有權得到土地產權收益，限制地方政府收地權，明確規定不得以行政命令侵犯農民土地財產權。

第二，建立農地轉用市場。按照市場經濟要求，以農地轉用的市場交易方式取代目前的征地模式。規劃建設范圍內的農地所有者都以與用地需求單位或個人進行交易談判，通過市場交易的方式出售或出租土地，政府不應該過多地介入雙方交易談判。土地交易成交后，原農地所有者取得產權收益，用地單位取得土地使用權，建設用地所有權自動歸國家，原農地所有者取得的產權收益必須以稅收的形式向國家交納歸國家部分的增值收益。純公益設施和基礎設施用地仍采用征地補償模式，但補償安置標準應該達到相應級別農地市場交易方式農民取得收益的水平。

四、結語

由于土地征用拆遷涉及中國數以千萬計的農民的根本利益，為了我國社會長期穩定，因此征地拆遷工作必須要有科學、合理的法律秩序。

參考文獻：

[1] 王慧博.城市化進程中失地農民市民化調查狀況比較分析[J]. 寧夏社會科學. 2010（04）

[2] 王旭東，朱健.我國農村土地征收范圍過廣的經濟學分析――基于地方政府和農民博弈的視角[J]. 財政監督. 2010（02）

[3] 王鋒，趙凌云.我國被征地拆遷居民滿意度調查――以浙江省湖州市為例[J]. 安徽農業科學. 2010（02）

[4] 高靜，賀昌政.重構中國水電開發中的征地補償技術路線[J]. 中國土地科學. 2009（11）

[5] 林其玲.我國征地補償制度問題分析[J]. 農業經濟問題. 2009（10）

[6] 徐珍源，孔祥智，蔡.改革開放30年來征地制度變遷、評價及展望[J]. 山東農業大學學報（社會科學版）. 2009（03）

[7] 譚宇，李忠斌.巴東縣三峽庫區移民安置滿意度調查與分析[J]. 當代經濟. 2009（17）

[8] 羅玉潔，何珊珊.土地征用的市場化補償模式研究[J]. 中國經貿導刊. 2009（16）

[9] 胡文霞.淺談農村集體經濟組織征地補償費使用管理[J]. 浙江國土資源. 2009（07）

[10] 孫鶴汀，劉培進.論被征地農民政治參與的障礙與對策[J]. 山東科技大學學報（社會科學版）. 2009（03）

[11] 王慧博.城市化進程中失地農民市民化調查狀況比較分析[J]. 寧夏社會科學. 2010（04）

[12] 王旭東，朱健.我國農村土地征收范圍過廣的經濟學分析――基于地方政府和農民博弈的視角[J]. 財政監督. 2010（02）

[13] 王鋒，趙凌云.我國被征地拆遷居民滿意度調查――以浙江省湖州市為例[J]. 安徽農業科學. 2010（02）

第4篇：土地資源管理法實施條例范文

【關鍵詞】土地征收 農村集體建設用地 使用權流轉

【中圖分類號】D922.3 【文獻標識碼】A

土地征收是一項重要的土地法律制度。2014年1月20日國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出要“加快推進征地制度改革”。2014年9月29日下午，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上也提出“要探索集體所有制有效實現形式，發展壯大集體經濟。”因此，我們必須認真、深入地思考、探討和研究我國現行的土地征收法律制度。

立法評介

土地征收專指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得農村集體土地所有權的活動。經濟發展和社會進步，尤其是工業化和城市化進程的加快決定了土地征收的不可避免。

為了規范土地征收活動，我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第十條第三款）《土地管理法》也規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”（第二條第四款）這兩條立法規定奠定了我國土地征收制度的法律基礎，也構成了我國現行土地征收制度的基本內容。同發達國家的土地征收相比，我國的土地征收制度存在著明顯的硬傷。這些硬傷的主要表現是兩個“不明確”：征收的前提不明確和征收的補償不明確。

法律制度的缺陷必然導致法律實踐的扭曲和走形。在這一硬傷明顯的土地征收制度的助推下，我國土地征收活動很快步入了快車道。在這條快車道上，政府征收土地的欲望日益膨脹，征收土地的速度一年比一年快，征收土地的數量也一年比一年多。中國社會科學院研究報告顯示，“1990年至2002年間，全國非農建設占用耕地4736萬畝；2005年征地面積445.4萬畝，2010年猛增到688.9萬畝，年均增幅超過9%。預測至2030年，被征耕地將超5450畝。”①在這些數量巨大的土地征收中，有些是必需的，是正當的。但是，其中也有很多是不必要的、不正當的濫征、濫用。這些濫征、濫用行為，既造成了土地浪費，又危害了糧食安全，更加劇了征收者與被征收者，也就是國家、政府與農村集體經濟組織、農村村民之間的矛盾對立和利益沖突，嚴重的還會造成、流血事件發生，進而導致社會的不穩定，影響社會的和諧與安全。因此，我們亟需克服我國現行土地征收制度的硬傷，迅速完善我國的土地征收制度。只有這樣才能逐步克服，乃至杜絕土地征收中的濫征、濫用現象，確保我國耕地的18億畝紅線不被突破。因此，筆者認為，我們必須盡快從明確土地征收的前提和明確土地征收的補償兩個方面完善土地征收制度。

明確土地征收的前提

為了嚴格土地征收活動，保護農村集體經濟組織的土地權益，我國《土地管理法》將“為了公共利益的需要”設定為國家對農村集體土地進行征收的唯一理由，同時也是我國土地征收的唯一前提。關于這一點，立法是明確的，學術界的認識也是統一的。但是，由于其中“公共利益”的內涵與外延模糊不清，最終導致了我國土地征收前提的不明確。因此，為了清楚土地征收的前提，就必須首先對“公共利益”的內涵與外延進行界定。

何謂“公共利益”？我國的土地立法一直采用高度概括和抽象的模式界定之。由于地方利益、部門利益和領導意志時常成為土地征收的先導，因此，“公共利益”在征收過程中總是被政府以“政府規劃”、“城市規劃”、“發展需要”的方式作擴大解釋。這種擴大解釋被經常和廣泛運用，致使不少出于商業目的、經濟目的的用地時常冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。對于“公共利益”的這種擴大解釋，是導致我國目前土地征收市場混亂，導致不當征收和土地不當流失的最主要原因，應當引起我們的高度注意和重視。

如何明確“公共利益”的內涵與外延，不同國家的立法做法是不同的，學術界的認識也是不統一的。筆者認為，我國應采用列舉兼概括式的立法體例對“公共利益”進行法律規范，其立法結構為列舉+概括。即：國家機關和軍事事業用地；交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設用地；教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業用地；國家重大經濟建設項目用地；其他由政府興辦的且以公益為目的的事業用地。其中前幾項為列舉，最后一項為概括。

“列舉+概括”的模式較之于以往的單一列舉和單一概括模式具有三個明顯的優點。第一，規范性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就為土地征收確立了一個法定的、嚴格的標準，能夠保證土地征收權的規范行使；第二，限制性強。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，也就限制了那些為了商業目的而進行的土地征收；第三，適當的靈活性。由于采用列舉的方式明確規定了可以進行土地征收的公共（益）事業，最后一項使土地征收具有了一定的靈活性，便可以適應迅速發展、不斷變化的經濟形勢。

明確土地征收的補償

土地征收，必然會影響到農村集體經濟組織和農村村民的生產和生活，嚴重的還會影響到他們的生存與發展。在這種情況下，農村集體經濟組織和農村村民要求征地主體對其進行補償便是天經地義的事情。我國《憲法》和《土地管理法》充分肯定了農村集體經濟組織和農村村民的補償訴求，明確規定征地過程中應當對農村集體經濟組織和農村村民“給予補償”。這就是我國關于土地征收補償的全部立法規定，也恐怕是世界上“最原則”、“最高度概括”的土地征收補償制度。實踐表明，寥寥“給予補償”四個字難以真正架構我國土地征收補償制度。同時，僅僅依靠“給予補償”四個字也無法保證土地征收活動的順利進行。因此，筆者認為，我們應當重點從補償原則、補償主體、被補償主體、補償范圍、補償標準、補償程序等方面架構我國的土地征收補償制度，使之不斷具體、明確、清楚、可操作。

補償原則。法律原則之于法律制度建設的意義是巨大的。在土地征收補償中，我們必須首先確立科學的、切實可行的補償原則。筆者認為，在土地征收補償中，應當堅持以下三項法律原則。

第一，直接補償與間接補償相結合的原則。農村集體經濟組織所有的土地被國家征收后，農村集體經濟組織便喪失了進行農業生產建設活動的物質基礎，農村村民也喪失了生活的主要來源。這種喪失，既有當前利益的喪失，也有長遠利益的喪失；既可能影響眼下的生存，又可能影響到長遠的發展。因此，在土地征收補償中，征收人一定要兼顧農村集體經濟組織和農村村民的長短期利益，通過直接補償和間接補償措施，使失地農民眼前能夠生存，長遠能夠發展。一般而言，直接補償針對的是當前，間接補償針對的是長遠，二者之有機結合才能使農村集體經濟組織和農村村民既無遠憂，也無近愁。

第二，貨幣補償與非貨幣補償相結合的原則。貨幣補償在各國的土地征收補償中均是最主要和最經常使用的一種補償方式。我國《土地管理法》也將貨幣補償作為一種主要的補償方式，并對之做了具體規定。實踐證明，貨幣補償是必須的、必要的，但卻不是萬能的。近年來，隨著市場經濟的不斷發展和生活水平的不斷提高，絕大多數失地農民和集體經濟組織已不再滿足于單一的貨幣補償。他們經常向土地征收人提出一些非貨幣補償的要求。合情、合理、合法的非貨幣補償要求，應當得到理解、支持和滿足。

對于農村村民的這些非貨幣補償要求，有些市縣人民政府已經開始了積極實踐。近些年來，一些市縣人民政府陸續創造出了“社保型補償”、“就業型補償”、“培訓型補償”、“房東型補償”、“股東型補償”等多種多樣的非貨幣補償形式。這些非貨幣補償形式，滿足了農村村民的實際需求，深受廣大農村村民歡迎，值得肯定和推廣。

第三，從寬補償與從高補償相結合的原則。補償說到底是一個經濟問題，其核心是補償是否充足的問題。補償是否充足主要取決于兩個因素，一個是補償的范圍，一個是補償的標準。前者決定著補償的廣度，后者決定著補償的深度。與其他國家的征地補償相比，我國的征地補償明顯不足，主要表現在補償范圍偏窄和補償標準偏低兩個方面。這種不足已經影響到了被征地農村村民的實際生活水平，也影響到了農業生產的順利進行和農村社會的安定團結。因此，在土地征收補償中，土地征收人應當結合當地的生產力發展水平和人民群眾的實際生活水平，適當拓寬補償的范圍、不斷提高補償的標準，盡可能從寬、從高地向農村集體經濟組織和農村村民提供補償。

目前，不少市縣人民政府，尤其是發達地區的市縣人民政府已經在現行法律規定的基礎上，在政策允許的范圍和幅度內，給予了農村集體經濟組織和農村村民以較高，甚至是極高的經濟補償，受到了廣大農村村民的歡迎和好評。

補償主體。土地征收補償主體的確定，可以從理論和實踐兩個方面加以認識和確定。從理論角度來看，國家是唯一的補償主體。之所以由國家進行補償，是因為國家是唯一正當、合法的土地征收主體和土地征收中最大的受益者。從實踐角度來看，市縣人民政府是實際的、具體的補償主體，由其代行國家履行征收補償的義務。司法實踐中，不少案件以市縣國土資源管理部門為征收主體、補償主體、案件被告的做法是錯誤的，應當予以糾正。

被補償主體。關于被補償主體，我國《土地管理法》的規定和征收補償實踐都是一致的，均將被補償主體確定為兩個，一個是農村集體經濟組織，一個是農村集體經濟組織內部的農村村民。有所不同的是，兩個被補償主體承載的補償內容是不相同的。一般而言，土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費由農村集體經濟組織承載；當征地補償為非貨幣補償，尤其是與身份相連時，則其承載主體為農村集體經濟組織內部的農村村民。

無論哪種承載，都必須以土地征收協議的方式進行，都必須保證補償的及時到位。在農村集體經濟組織承載的補償協議中，應當切實保障將土地補償費、安置補償費、附著物和青苗的補償費等補償費直接、及時、如數的支付給該農村集體經濟組織，防止層層克扣、關關扒皮的轉移支付現象；在農村集體經濟組織內部成員承載的補償協議中，應當切實保障補償協議面對具體的農村村民，并征求其家庭成員的意見，杜絕和減少代簽、漏簽現象。

補償范圍。補償范圍解決對什么進行補償的問題，決定著補償的廣度，是土地征收補償中的一個核心問題。

關于補償范圍，不同的國家和地區有不同的規定，其規定有粗有細，所涉范圍有寬有窄，項目有多有少。如日本土地法的規定就相對較細，補償項目較多，補償的范圍也相對較寬，其將下列損失均納入補償的范圍：征用損失補償，按被征用財產的經濟價值計價補償；通損補償，即因征地而通常可能受到的附帶性損失補償。包括地上建筑物、設備、樹木補償；遷移費補償；歇業、停業補償；營業規模縮小補償以及農業補償和林業補償；少數殘存地補償；離職者補償；事業損失補償。相反，德國和我國臺灣地區土地法的規定則相對較粗，補償項目較少，所設定的補償范圍也相對較窄，如德國法僅下列損失納入補償的范圍：土地或其他標的物權利損失補償；營業損失補償；征收標的物上的一切附帶損失補償。我國臺灣地區土地法也僅將下列損失納入補償的范圍：地價補償，改良物的補償和接連地的損害補償。多年來，我國土地立法基本采用了德國和臺灣的立法模式，一直將土地征收補償范圍嚴格限定在與被征收土地有直接聯系的經濟損失上。在這樣的立法思想指導下，《土地管理法》將征收補償的范圍嚴格限定在以下三個方面：土地補償；安置補償；地上附著物和青苗的補償。

對比各國關于補償范圍的立法規定，我們不難發現，與其他國家征收補償范圍的規定相比，我國土地征收的補償范圍明顯偏窄，補償項目明顯偏少。這種過窄的補償范圍之規定，不利于保護農村集體經濟組織和農村村民的合法權益，也不利于土地征收活動的順利進行，因此，應適當擴大。正是基于這樣的思考，《土地管理法修正案草案》在原有三項補償的基礎上，擴大了補償的范圍和項目，規定：征地補償包括土地補償，被征地農民的安置補助與社會保障費用，農村村民住宅補償，以及其他地上附著物補償和青苗補償。2014年1月20日國務院的《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》也要求：“抓緊修訂有關法律法規，保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。”

通過上述規定可以看出，補償范圍無補償項目都是由國家立法決定的，也就是說補償范圍是法定的。補償范圍的法定性決定了在法定補償范圍之外，土地征收人不得進行補償，被征收人也不得要求和強迫土地征收人進行補償。

補償標準。補償標準解決補償多少的問題，決定著補償的深度。同補償范圍是法定的一樣，補償標準也是法定的，往往也由法律、法規明確規定之。

關于補償標準，我國《土地管理法》采取了兩種不同的規定方法。一種是直接規定。如《土地管理法》第四十七條第一款就明確規定，“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產植的六至十倍。征收耕地的安置補償費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補償費標準，為該耕地被征收前平均年產值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補償費，最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。征收城市郊區的菜地，用地單位應當按照國家有關規定繳納新菜地開發建設基金。依照本條第二款的規定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”；另一種是授權規定，即間接規定。如《土地管理法》第四十七條第二款規定：“征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治區、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規定。”第二款也規定：“被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區、直轄市規定。”

無論是哪種規定，都難逃學術界對我國現行補償標準立法規定的非議。這種非議直指我國法律關于補償標準規定的兩個明顯不足：一是補償標準偏低；二是有些土地征收補償標準不具體。

第一，補償標準偏低。從現行立法規定來看，我國現行的征收補償標準，是一個不折不扣的低標準、死標準。用這樣的標準進行補償，既可能加劇農村村民與政府之間的對立情緒，也會影響政府與村民之間的關系和國家建設的順利進行。

針對我國土地征收補償標準偏低的情況，學術界呼吁修改的呼聲漸高。有的研究者建議：應以市場價格為標準進行土地征收補償。②對于這種觀點，筆者實難茍同。因為，首先，我國只有土地使用權交易市場，而無土地所有權交易市場，法律禁止和打擊任何形式的非法轉讓土地的行為。既然不存在土地所有權交易市場，土地的“市場價”當然也就無從談起。其次，即便我國存在土地所有權的交易市場，但由于農村集體所有的土地是依據法律的規定無償取得的，其間并沒有取得人的勞動凝結，因而也不能適用商品等價交換的規律進行等價交換。有的研究者則提出可通過區分土地征收目的的方法，分別制定不同的征收補償標準：即以公益為目的的土地征收，其征地標準按照現行的《土地管理法》和《土地管理法實施條例》的規定執行；以非公益為目的的土地征收，其征地補償標準應適當提高。③理由是，因為國家為公益目的征收集體土地后，通常以劃撥的方式將土地使用權提供給公益事業者，因此，其征地補償標準按現行法律法規的規定執行是合乎情理的；而非公益目的的土地征收，因其營利性，國家通常在征收后，將土地使用權以出讓的方式提供給非公益事業用地者，因此，其征地補償費用應與土地的市場價格成正比例。該觀點提出者的愿望是好的，但是，該主張卻存在著一個致命的缺陷，那就是將征地區分公益目的的征地和非公益目的的征地的做法是違背法理的。因為非公共目的用地并不符合土地征收權行使的前提條件。因此，“我們完全有理由擔心，一旦我國土地法中確立這樣的制度，不僅不能從根本上起到控制國家征收權的作用，相反卻可能會助長業已存在的土地征收權濫用之風，影響對土地資源的保護和國民經濟可持續發展。”④

對于我國土地征收補償標準規定的這一不足，筆者認為，應當結合不同時期生產力的發展水平和人民群眾的實際生活水平，在轄區內區片綜合地價以下，根據轄區內統一的年產值標準，以不斷提高補償標準的辦法予以糾正和克服。據透露，即將公布的《土地管理法修正案》就擬采取在現行補償價格基礎上增加十倍的辦法對農民進行補償。

第二，有些土地征收補償標準不具體。我國《土地管理法》僅對征收耕地的補償標準做出了具體規定，對征收其他土地的補償標準以及地上附著物、青苗的補償標準和安置標準只做了授權規定而未做具體規定。這種只授權而不做具體規定的標準制定方法，時常會導致補償標準的層層降低，也同樣會影響土地征收補償工作的順利進行。因此，筆者建議，應依法收回這種授權，并在《土地管理法》中明確規定其他土地以及地上附著物、青苗和村民安置的具體標準，至少應做出原則性的規定或者對補償的上下線做出規定。

補償程序。關于補償程序，我國《土地管理法規定》做了明確的規定。該法第四十八條規定，“征地補償方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。”第四十九條規定，“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”根據上述規定，我國土地征收補償的程序可以劃分為四個階段。

第一，土地補償方案的制定。補償方案的制定是土地征收補償實施的前提和基礎。征地方案確定以后，土地征收人就應著手制定土地補償方案。制定補償方案應在實地調查的基礎上進行。實地調查應當注意：調查應由征地方和被征地方共同進行；調查的范圍包括被征收土地的原用途、數量，農村村民的人口數量、結構，地上附著物的類別、數量、經濟價值，地上青苗的種類、數量、經濟價值等內容；調查的數據應該準確無誤，并已經農村集體經濟組織和農村村民共同簽字確認。調查結束后，征地方應當依據法律的規定，在實地調查的基礎上制定補償方案。補償方案應當載明補償機構、補償對象、補償范圍、補償標準、補償時間和期限等內容。

第二，土地補償方案的公告。根據《土地管理法》的規定，征收補償方案一般應包括以下內容：本集體經濟組織被征收土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式；安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式；地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；農業人員的具體安置途徑；其他有關征收補償、安置的具體措施。對征地補償方案進行公告，就是對征地補償公開，讓征地補償透明。這既是法律的規定，也是被征地單位和村民的希望，更是社會主義市場經濟的當然要求。公告征地補償方案，既保護了農村集體經濟組織和農民的知情權，方便了國家機關、社會團體、農村集體經濟組織和農民的社會監督，又可以避免因土地權屬等不清而產生的糾紛。因此，市縣人民政府必（下轉79頁）（上接33頁）須按照《土地管理法》的規定，及時地在適當地方依據法律的方式對補償方案進行公告。

第三，聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民的意見。根據《征用土地公告辦法》的有關規定，土地征收補償方案公布以后，有關市縣人民政府土地主管部門應當認真聽取被征地的農村集體經濟組織和農村村民對土地征收補償方案的意見和建議，以保證土地征收補償的公平與合理和土地征收工作的順利進行；被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公布之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府土地行政主管部門提出。

第四，公布補償費用的收支狀況。補償費用分配是否及時、合理，使用是否正確，關系到村民的合法權益，因此，必須予以公開，同時還應當在有效的監督之下進行。關于補償費用的收支公開和使用監督，我國《土地管理法》第四十九條明確規定：“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布，接受監督。”一般而言，對補償費用的收支狀況的監督則可以從兩個方面進行，一種是政府部門，主要是農業和民政部門的監督；一種是農村村民，包括全體村民在內的監督。政府部門依職權進行監督，農村村民依社員權進行監督。法律保障政府部門和農村村民的依法監督權，任何單位和個人均不得阻撓和干涉。

深度思考

土地征收對中國社會的影響是深遠的，我們在肯定土地征收制度巨大作用的同時，也不能高估它的作用和價值，更不能將所有土地需求寄身于此。過去，我們就是將工業化和城市化進程中的所有土地需求寄身于土地征收制度，因而導致了土地所有權市場（一級市場）、使用權市場（二級市場）的混亂，導致了土地財政的不斷升級，導致了政府征地權的不斷膨脹，導致了土地的大量浪費，導致了眾多的土地糾紛、土地爭議、土地矛盾甚至是土地流血事件，教訓是深刻的。

我國工業化和城市化的進程對土地的需求數量是巨大的，其中，既有以實現公共利益為目的的公共用地需求，也有以實現經濟利益為目的的商業用地的需求。目前的土地征收制度旨在滿足公共用地的需求，而無法滿足商業用地的需求。這就要求我們必須在堅持土地征收制度的同時進行制度創新，以滿足工業化和城市化進程中商業用地的需求。這一制度的創新，就是農村集體建設用地的流轉制度。所謂農村集體建設用地流轉是指農村集體組織、鄉鎮企業及農戶等依據土地所有權和使用權相分離的原則，將其所擁有的土地使用權，通過依法出讓、轉讓、出租、抵押和入股等方式有償讓與單位和個人使用的行為，其實質是使用權主體的變動。其中，集體建設用地，是指由集體所有的，用以建造建筑物、構筑物的土地，包括宅基地、鄉鎮企業用地、公共設施用地、公益事業用地等。

建立健全農村集體建設用地使用權流轉制度是社會主義市場經濟發展的客觀要求，是盤活存量土地，實現土地資產保值增值的必然選擇，是增加農民收入，妥善安置農民生活的必然選擇，是減少城鎮用地的一次性投資，加快城市化進程的必然選擇。因此，我們應當盡快從以下四個方面構建農村集體建設用地使用權流轉制度：一是確定集體建設用地使用權流轉的范圍。集體建設用地使用權流轉的范圍包括地域范圍、用途范圍和流轉使用主體范圍。二是嚴格農村集體建設用地流轉的條件。集體建設用地使用權流轉必須是已經依法批準作為建設用地或已經依法批準轉為建設用地的土地，而且要權屬清楚，程序合法，用途符合城市規劃或村鎮規劃的要求。三是建立與集體建設用地使用權流轉相適應的土地產權制度。農民集體所有的建設用地應在明確農村土地產權的基礎上，按照所有權與使用權相分離的原則，實行有償、有期限、可流動的使用制度。四是明確農村集體建設用地流轉的具體形式。農村集體建設用地流轉的具體形式應當多種多樣，包括出讓、轉讓、租賃、聯營、作價出資（入股）等，同時，為了推進農村土地整理和農民向小城鎮集中，還可以采用土地置換的方式。

總之，我們應當并用土地征收制度和農村集體建設用地流轉制度來滿足工業化和城市化進程中日益增長的土地需求，也唯有如此，才能真正克服目前土地征收中的濫征、濫用行為，才能構筑起我國多元有序的、健康發展的土地供給市場，也才能真正助力中國經濟的騰飛與繁榮。

【注釋】

①轉引自王權典，鄧定遠：“集體土地征收補償的立法困惑與破解模式”，《第六屆中國農村法治論壇論文集》。

②陳小君等：《農村土地法律制度研究》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第274頁。

③王衛國：《中國土地權利的法制建設》，北京：中國政法大學出版社，2004年，第49頁。