前言：一篇好文章的誕生，需要你不斷地搜集資料、整理思路，本站小編為你收集了豐富的就地正法主題范文，僅供參考，歡迎閱讀并收藏。
摘要：
實踐十號蒸發對流實驗以微重力環境中的蒸發相變流體界面過程為主要研究內容，利用空間微重力條件下浮力對流消失和熱毛細對流起主導作用的特殊環境，實驗研究置于加熱底板的蒸發液滴相變過程中表面蒸發與表面張力驅動對流的耦合機理。利用研制的空間蒸發對流裝置完成了在軌工況的科學匹配實驗，得到了不同工況（溫度、液滴大小、加熱底板材料）下蒸發液滴形貌和熱流量、蒸發速率等變化規律。為后續空間實驗結果的比對分析提供了前期結果。
關鍵詞：
液滴，相變傳熱，熱毛細效應，微重力，空間實驗
1、科學實驗的研究目標和研究意義
“蒸發與流體界面效應空間實驗研究”（SJ-10-A1-1）是我國實踐十號科學實驗衛星的微重力流體物理實驗項目之一，項目前期與法國空間研究中心（CNES）開展了IMPACHT合作項目的落塔和失重飛機等聯合實驗研究[1-2]。該項目針對空間應用兩相流體與傳熱系統的工程背景和國際微重力流體物理研究熱點，利用空間長時間微重力環境研究具有蒸發相變界面的流體系統熱、質傳輸特性，實驗觀測研究液滴蒸發過程中的相變蒸發效應與表面張力驅動對流的相互作用規律。主要科學研究內容如下：（1）利用微重力條件，獲得“蒸發-熱毛細對流”界面熱、質輸運的實驗結果，認識空間蒸發界面現象和傳熱傳質的特殊規律；（2）研究重力變化對蒸發相變傳熱過程的影響，為相關空間兩相系統與相變傳熱的工程應用提供基礎理論。
2、空間實驗的研究內容簡介
本項目將利用所研制的蒸發對流空間實驗裝置系統（“蒸發對流箱”），搭載SJ10衛星開展空間長時間微重力環境下蒸發液滴相變傳熱過程中的熱質傳輸特性，觀測液滴蒸發傳熱過程與表面張力驅動對流的耦合作用現象。實現空間微重力環境中的附壁（控溫固壁底座）液滴成形和蒸發過程；實現空間蒸發液滴實驗參數（如底座加熱溫度溫度、液滴注入體積、蒸發氣體環境等）的在軌控制，達到預定實驗工況，觀測空間液滴蒸發過程中的形貌與接觸角變化，獲得空間液滴蒸發速率、熱流量和溫度等科學實驗數據。
3、空間實驗裝置與地面對比實驗
研究項目組已完成了空間蒸發對流實驗裝置系統的電性件、鑒定件和飛行件（見圖1-2）研制工作，分別完成了相關的系統級試驗和地面科學匹配實驗，獲得了地面蒸發液滴形貌變化（見圖3-4）等科學實驗結果，并將與未來的在軌空間實驗結果進行比對分析，定量分析重力變化對蒸發傳熱傳質規律的影響。
4、結論
關鍵詞：低效用地 再開發 難題 政策 突破
中圖分類號：F29 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）11（a）-0205-02
為積極應對復雜嚴峻的經濟形勢，有效破解土地要素制約，2013年2月，國土資源部下發《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號），確定包括浙江省在內的10個省份開展城鎮低效用地再開發試點。2014年5月，浙江省政府印發《關于全面推進城鎮低效用地再開發工作的意見》（浙政發[2014]20號），包括嘉興市在內的低效用地再開發試點工作全面開展。
1 基本概況
嘉興市位于浙江省東北部、杭嘉湖平原腹地，與滬、杭、蘇、甬等城市相距均不到一百公里，地理位置優越，素有“魚米之鄉、絲綢之府”的美譽。全市陸域面積3915平方公里，現有常住人口455.8萬，下轄南湖、秀洲2個區，平湖、海寧、桐鄉3個市，嘉善、海鹽2個縣，并有嘉興經濟技術開發區、嘉興出口加工區、嘉善經濟技術開發區、平湖經濟技術開發區等4個國家級開發區。2013年，全市實現生產總值3147.66億元，完成固定資產投資1910.15億元，實現財政總收入517.49億元。
嘉興是典型的水網平原地區，全市農用地面積占陸域面積的60.78%。境域內無低丘緩坡，沿海灘涂極少，土地后備資源十分有限。在全市現有的166萬畝建設用地中，城鎮、村莊及工礦建設用地約為145萬畝，占87%，而國有建設用地約為66萬畝，占40%，其中約有10%土地為城鎮低效用地。
2 必要性
（1）土地開發利用強度逼近極限。改革開放30多年以來，嘉興市經濟社會持續快速增長，在經濟社會高速發展的同時，也消耗了大量土地資源。全市城鄉建設用地占國土面積比例為26.4%，列浙江省第一，已接近1/3的生態極限，而浙江全省建設用地占國土面積比例僅為11.7%，發達國家一般不超過15%，都市圈不超過25%。城鎮和工業的快速擴張，造成農業空間和生態空間不斷被擠占，土地后備資源開發潛力越來越小。
（2）土地供需矛盾依然突出。從嘉興市目前發展階段特征看，尚處于工業化、城鎮化、信息化、農業現代化快速推進時期，土地資源的需求仍然十分旺盛。按照GDP增幅預測，每年需要建設用地3萬畝以上，對照浙江省下達新增建設占用土地指標，平均每年只有1.3萬畝，且有逐年遞減趨勢。因而土地供需矛盾將持續顯現，開展城鎮低效建設用地再開發、盤活存量土地將在保障發展中的作用更加突出。
（3）耕地占補平衡難度持續加大。自1997年以來，嘉興市通過土地開發、整理、復墾和整治，累計墾造耕地40萬余畝。目前，全市農地整理工程已基本完成，很難再由此新增耕地。而各地沿?？捎脼┩看蟛糠忠褜嵤┝藝鷫ㄔ斓?，尚可進行灘涂圍墾的區域已不多，且新圍墾地塊大部分以滿足建設用地需求為主，今后耕地占補平衡難度進一步加大。
（4）土地利用效益整體不高。從嘉興工業稟賦看，中小企業占比大，在3.4萬家工業企業中，99.4%為中小微企業，而且傳統產業比例高，紡織、絲綢、服裝、化纖、化工等傳統產業依然超過半壁江山，產業層次低、生產方式粗放顯得較為突出。一是投資強度偏低。近三年，全市工業用地平均實際投資強度僅為184萬元/畝，低于浙江省平均水平12個百分點；二是產出效率不高。根據工業企業績效調查，嘉興市工業用地畝均稅收為9.64萬元/畝，低于全省平均水平，有較大提升空間。
3 存在困難及問題
2012年以來，嘉興市全面啟動以“兩退兩進”（退低進高、退二進三）為主要內容的低效用地再開發工作，在盤活存量，緩解土地要素制約方面，取得了初步成效。但囿于現行土地法律、法規的限制，在實施過程中，經常碰到一些問題和困惑，主要有以下幾點。
（1）低效用地界定標準不明確。現行法律法規和政策均沒有明確低效利用建設用地的標準，因而在具體工作中，鎖定低效用地存在不確定性，尤其對于合法經營的企業，要其騰退土地顯得“底氣不足”。同時，對于“進高”項目，國家層面也沒有明確統一標準，各地在執行中把握的標準也不一樣，存在難于操作性。
（2）低效用地再開發政策不明朗。
①“退二進三”受到政策限制。在實施“兩退兩進”工作尤其是“退二進三”過程中，部分企業希望自我拆除建筑物重新建造，而按照目前土地法律法規，如要重新建造必須在拆除建筑物，處理好權屬關系，達到凈地后重新公開出讓。一方面拆遷難度大、成本高、周期長，不確定性因素多；另一方面實行公開出讓，原有企業主也不一定能競得土地，因而直接影響兩個主體積極性發揮。
②歷史遺留用地處置沒有突破。在“兩退兩進、三改一拆”等工作過程中，有的地塊由于歷史原因，存在違法用地現象，如按現行法律法規，實行一刀切處置，則程序繁瑣、處理難度大，既影響低效用地再開發和“三改一拆”工作的順利推進，又影響社會和諧穩定。
③“零星”建設用地改造有障礙。在實施低效用地再開發過程中，考慮到地塊改造的整體性、統一性、協調性，需要把周邊零星地塊（邊角地、夾心地、廢棄地等）一并納入改造。但按照現行法律、法規，“零星”土地需要單獨辦理供地手續，操作性和實用性較差。
4 低效用地再開發政策突破
2013年2月28日，國土資源部下發《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號），啟動低效用地再開發試點工作。在政策有很大突破，主要體現在地類認定、供地方式、零星地塊改造和收益分配上。
4.1 破解了低效用地認定難題
城鎮低效用地必須位于市、縣（市、區）的中心城區及建制鎮土地利用總體規劃劃定的城鎮擴展邊界內，且必須符合土地利用總體規劃、城鄉建設規劃，產權清晰、權屬無爭議。主要包括以下幾點。
（1）布局散亂的存量建設用地。包括需要納入改造的城鎮舊住宅區、舊廠礦和城中村；及在全國第二次土地調查中土地利用現狀圖或衛星影像圖（或航片、正射影像圖）為建設用地，屬違法違章建筑拆除后空置土地。
（2）利用粗放的存量建設用地。建設用地利用及產出強度明顯低于節約集約用地控制標準的土地；產業落后、企業經營困難需要退出的產業用地。
（3）用途不合理的存量建設用地。不符合產業發展政策導向要求，屬于國家產業目錄規定的禁止類、淘汰類產業用地；不符合安全生產和環保要求的用地；因城鄉規劃調整，需“退二進三”或用于城市基礎設施、公共設施建設的產業用地。
4.2 破解了歷史遺留問題處理的難題
歷史遺留違法用地因形成原因復雜，牽涉面廣，處理起來需慎之又慎。低效用地再開發政策對這些歷史遺留違法用地提出了分三個階段處理的意見：一是用地行為發生在1986年12月31日之前的，由市、縣人民政府國土資源和城鄉規劃行政主管部門出具符合土地利用總體規劃、城鎮規劃的審核意見書，依照《確定土地所有權和使用權的若干規定》進行確權；二是用地行為發生在1987年1月1日至第二次土地調查（2009年12月31日前）之間的，已與農村集體經濟組織或農戶簽訂征地協議并進行補償，迄今被征地農民無不同意見的，可按照土地管理法律法規和政策規定落實處理（處罰）后，按現行征地工作要求、補償安置政策和土地利用現狀辦理用地報批手續；三是用地行為發生在2010年1月1日以后的，按照現行政策規定辦理。
4.3 破解了土地供應手續辦理的難題
低效用地再開發政策明確：除經營性房地產開發項目、城市基礎設施、公共設施等項目，須由政府主導實施收回、征收、收購儲備后重新供地外，其他需要實施再開發的地塊，允許以協議出讓方式辦理供地手續。實施“退二進三”的土地，建筑面積的30%可按幢、或層作為最小分割單元對外銷售。該政策的實施，對破解“退二進三”過程中供地方式單一問題，推進產業結構調整，促進三產協調發展提供強有力的土地政策支持。
4.4 破解了零星土地開發改造的難題
城鎮低效用地再開發地塊涉及“零星土地”（邊角地、夾心地、插花地）等新增建設用地的，可以統一納入再開發改造。除經營性房地產用地外，單宗用地面積不超過3畝且累計不超過再開發改造項目用地總面10%的“零星土地”，經批準可以和鄰宗地一并集中再開發，并按照再開發地塊的供地方式辦理供地，大大簡化了審批手續。
4.5 破解了土地收益分配的難題
城鎮低效用地再開發過程中，對通過征收農村集體建設用地實施舊住宅區、舊廠區、城中村改造的，土地出讓純收益可按不高于60%的比例，依照有關規定專項支持農村集體經濟組織用于新農村建設；由政府收回、收購的存量建設用地，在依法補償的基礎上，市、縣人民政府可以給予原土地權利人一定的獎勵。由此，就兼顧了政府、企業和集體經濟組織等不同主題的利益，調動各方的積極性，共同促進再開發地塊的有效利用。
5 結語
城鎮低效用地再開發對加快轉變土地利用方式、有效破解土地資源制約，著力優化國土空間布局、切實改善城鄉環境面貌、全力促進經濟轉型升級有著重要意義。試點地區要認真把握時機，用足用好政策，建立完善有領導、有分工、有政策、有監督、有考核的“低效用地再開發”工作機制，強有力地全面推進，著力盤活存量建設用地，破解土地要素制約難題。
參考文獻
[1] 國土資源部.《關于開展城鎮低效用地再開發試點指導意見的通知》（國土資發[2013]3號）[Z].
【關鍵詞】 循證護理； picc； 并發癥
外周置入中心靜脈導管（picc）具有留置時間長、創傷小、操作方便等優點[1]，近年來廣泛應用于臨床，在輸液、化療以及腸外營養等方面均發揮著重要作用[2]。但是picc長期留置可能引起各種并發癥，輕則影響治療；重則需要重新置管，不僅給患者帶來軀體的痛苦，而且增加了經濟的負擔。本研究通過對53例picc術后患者實施循證護理，取得不錯效果，現報告如下。
1 資料與方法
1.1 一般資料 選取2011年1月-2012年4月期間在筆者所在醫院行picc術患者100例，隨機分為兩組。觀察組53例，男36例，女17例；年齡33～74歲，平均（52.81±4.38）歲；右上肢置管38例，左上肢置管15例；貴要靜脈置管40例，肘正中靜脈置管11例，頭靜脈置管2例。對照組47例，男32例，女15例；年齡35～73歲，平均（53.17±4.52）歲；右上肢置管33例，左上肢置管14例；貴要靜脈置管36例，肘正中靜脈置管10例，頭靜脈置管1例。所有患者均為癌癥化療患者。兩組患者在性別、年齡、置管位置等方面比較差異無統計學意義（p>0.05），具有可比性。
1.2 方法 對照組實施常規護理，主動協助患者完善術前準備，術后密切觀察患者病情變化，出現問題及時報告醫生。觀察組患者在對照組基礎上實施循證護理。查閱資料，總結picc術后患者容易出現的并發癥，對其發生原因進行分析，提出問題，制定相應的護理計劃。穿刺前對患者的凝血功能進行評價，選擇粗直的大血管進行穿刺，穿刺點應距離肘關節和一定距離，力求一針見血，待拔出導絲后應立即對局部進行按壓[3]。正壓封管可以有效預防導管堵塞，護理人員應熟練掌握操作技術，化療患者在應用各種藥物之間應使用生理鹽水對導管進行沖洗，以免產生結晶；不同成分輸注時先輸白蛋白、脂肪乳以及營養液等物質，用生理鹽水沖洗導管以后再輸其他液體，沖管時注意轉動導管，以完全沖走沉積在導管下方的脂肪乳；盡量不經導管采血；即使不輸液，也要每周對導管進行一次沖洗并對肝素帽進行更換；如果已經發生堵管，可通過尿激酶稀釋液溶栓抽吸進行治療[4]。在進行穿刺時以右路靜脈為宜，左側路徑血管長且彎，容易對血管內膜造成損傷；操作過程中嚴格遵循無菌原則，動作要輕柔、緩慢，置管后于穿刺點上方貼透明敷貼，并在3 d內對上臂進行常規熱敷，30 min/次，3次/d。體外部分的導管應呈s形進行固定，以蝶形交叉的方式對連接器進行固定；更換敷貼的時候要從下往上揭開，進行消毒以后應待其干燥后再貼膜；置管以后對外置導管的長度和穿刺時間進行詳細記錄。囑患者穿著寬松的衣服，穿刺側肢體不宜過度活動，如果有大量出汗，應對敷貼進行更換，對于配合度較差的患者可以使用約束帶。導管一旦脫出，不可再次送入體內。
1.3 觀察指標 picc術后并發癥發生情況。
1.4 統計學處理 采用spss 13.0軟件對所得數據進行統計分析，計量資料用 （x±s）表示，采用t檢驗；計數資料采用 字2檢驗，p<0.05為差異有統計學意義。
2 結果
觀察組患者術后并發癥明顯少于對照組，兩組比較差異有統計學意義（p<0.05）。詳見表1。
3 討論
隨著醫學模式的不斷轉變，護理模式也發生了改變。循證護理又稱實證護理，是護理人員通過查閱資料，獲取最好的研究依據的同時與自身專業技能和臨床經驗相結合，并充分考慮到患者的愿望和價值，將三者進行完美結合制定出來的適合的完整的護理方案[5]。
picc置管術在臨床應用逐漸增多，其并發癥也越來越受到人們的關注。穿刺部位出血多發生于置管后1～2 d，多由過粗的穿刺針對過細的血管進行穿刺導致[6]，也可由于局部反復穿刺或者凝血功能異常而發生。picc尖端至上腔靜脈具有較長的路徑和較為狹窄的管徑，相對容易發生導管堵塞，此外長期應用高糖藥物以及脂肪乳劑可以導致沉積物堵塞導
腔，如果輸液完畢后不能進行有效的管腔沖洗，即會發生堵塞；也有人認為患者劇烈咳嗽的情況下可引起靜脈壓升高，導管內血液發生凝固而引起堵管[7]。腫瘤患者行picc術后相對容易發生機械性靜脈炎，多于置管成功后2周內出現，表現為上臂疼痛，局部紅腫熱痛，一方面與患者體質差，靜脈回流不暢而引起靜脈壓力增加，管壁通透性升高有關[8]，同時也與置管過程中滑石粉等異物顆粒進入血液對血管壁造成刺激有關[9]；picc置管以后，血液回流速度進一步減緩，而導管作為異物對血管壁產生刺激，從而收縮血管，引起靜脈炎。換藥時未能妥善固定導管、患肢活動度過大以及出汗等因素均可導致導管移位或脫出[10]。
針對上述產生并發癥的原因，通過查閱資料以及結合護理經驗，根據患者實際情況制定出相應的護理計劃并實施。
循證護理模式將傳統的經驗型護理向科學型護理轉變，護理人員通過評判性的思維，將理論知識與實際經驗相結合，在不斷的學習中完善護理方法，提高解決問題的能力和護理質量。本研究中觀察組患者并發癥發生率明顯低于對照組。說明循證護理模式可以有效降低picc術后并發癥的發生幾率。
參考文獻
[1]東文霞，喬愛珍，李新華，等.picc插管與鎖骨下靜脈插管在血液病患者中的應用比較[j].中華護理雜志，2003，38（1）：31-33.
[2] fearonce g，faraklas i，saffle j r，et al.peripherally inserted central venous catheters and central venous catheters in burn patients：a comparative review[j].j bwrn care pes，2010，31（1）：31.
[3]樓曉芳，馬美芳，施小定，等.picc在極低體重兒應用中的常見問題及護理[j].中華護理雜志，2004，39（2）：98-99.
[4]袁玲，李蓉梅，傅榮.超聲引導下改良塞丁格穿刺法在困難血管picc置管中的運用效果[j].護理研究：下旬版，2011，25（8）：2209.
[5]李小寒.循證護理資源的獲取方法[j].中華護理雜志，2003，38（1）：65-68.
[6]姜珍，徐旭娟，謝玉娟.腫瘤化療病人行picc置管的護理[j].現代腫瘤醫學，2006，14（2）：255-256.
[7]陳向榮，王曉婭，倪柳琴，等.外周中心靜脈導管置管并發癥原因與護理[j].護理學雜志：綜合版，2003，18（11）：844-845.
[8]許璧瑜，成守珍，揭素銘.picc并發癥原因分析及對策[j].現代護理，2003，9（5）：361-362.
關鍵詞：
土地整治；舊城改造
中圖分類號：F2
文獻標識碼：A
文章編號：1672-3198（2012）07-0055-01
土地開發一直是我國關注的一個重點工作，2011年國務院及其下屬機構出臺了大量關于土地整治的文件，2011年土地政策的基調是惠民，一方面在農村土地整治方面需要以農民利益為重，所有土地整治行為都要圍繞著對“三農”優惠來展開，確保耕地的紅線不被觸及。另一方面城區土地整治要以確保保障性用房為主，堅持房地產宏觀調控不動搖。有限于文章的篇幅，本文研究的重點是城區土地整治開發，在房地產宏觀調控下如何采取土地整治措施。
1 土地整治與地方財政
從目前來看，土地出讓相關行為是地方財政收入的支柱。2011年全國土地出讓金超過2.7萬億元，在房地產調控趨嚴的背景下出讓金整體再創新高。而土地出讓之后的房地產開發也是地方財政收入的一個主要創收點。房地產行業涉及的稅收除所得稅外，所有大額稅收收入都由地方政府支配。因此土地整治工作對于地方政府而言具有非同尋常的意義。但是由于土地牽涉的利益面比較廣，在整個流程中如果稍微處理得不妥當就會導致矛盾激化。國家在城區土地整治尤其是拆遷方面出臺了一系列的政策，防止拆遷中出現的各種問題。然而在我們實際操作過程中，我們卻看到了大量的暴力事件出現，整個社會的和諧受到影響。國土整治應該是一項綜合性的工作，我們需要考慮的不應當僅僅是財政收入，更應當將地區的社會效益、經濟效益以及生態環境放在首位，要結合本地經濟發展以及技術條件來確定整治的策略。
2 土地整治的特點
第一點正如前文所述，土地整治具有綜合性，它的出發點不能太單一，要符合整個地區規劃以及與社會經濟環境相適應。在進行整治時會對不同部門產生不同的影響，在這種情況下，我們要正確衡量各種利弊。不同層面土地整治所應當考慮的范圍也不一致，因此這種綜合性在目標和考慮因素方面都具有多樣性的特點。
第二是具有戰略性，這一點是由其目標的綜合性特點而決定的。我們在進行土地整治中，應當站在整個區域的社會經濟發展為出發點，做出正確的決策。土地整治開發應當朝著有利于國民經濟結構調整，改善整體環境的方向發展，在一定時期內，土地整治將會是該地區內經濟發展的一個基礎性的舉措，對其社會經濟發展方向有著重要的影響。
第三點是地域性，土地都是不動產，并且有明顯的區域劃分，因此具有明顯的區域性。而不同地區之間的經濟社會條件差異較大，需要考慮很多的因素。在全局統籌的基礎上，應對每個地區采取靈活處理，因地制宜的方式。
3 目前房地產土地整治存在的問題
3.1 單一部門行動，缺乏部門間的配合
土地整治一般是由國土資源相關部門負責，但是在土地整治過程中，涉及的工作卻非常復雜。比如說土地整治具有目標性，土地的整治是整個區域規劃的結果，為國民經濟的發展起到基礎性的作用。在土地出讓時，相關的市政配套必須跟上。而這一點單靠國土機關是無法完成的，它實際上履行的職能主要是進行規劃，進行土地平整等工作，對于其他配套必須依靠其他部門互相合作來完成。但在現實中，我們卻會發現經常出現這種情況，一般在新區，市政配套不齊全的地區，國土部門在出讓土地的時候往往會向開發商釋放出一定的信息，比如市政配套改善等等。而在土地出讓之后，負責市政工作的其他部門往往不能跟上，市政配套延遲，導致開發商項目落成后難以實現預定功能。在南寧市某小區在交房后居然還沒有與市政燃氣管道等聯通，造成購房者叫苦不迭的現象。這種行為造成了政府部門的失信，更重要的是對群眾的利益帶來嚴重的損害。
3.2 土地整治，惠民措施不足
房地產已經成為了社會不和諧的因素，為了維護社會安定，政府部門對房地產進行了非常嚴厲的宏觀調控，一方面對需求和供給進行了雙打壓，而在另一方面大力開發保障性住房，滿足低收入者的住房需求。2011年在中央的強壓下，1000萬套保障性住房開工得到了保障，但這個數據是一個不真實的數據。2010年房地產行業火爆的時候，全國商品房開工也僅僅八百萬套，在沒有利益驅動下是難以保障1000萬套保障性住房開工。目前由于實行招牌掛形式出讓土地，廉租房等用地在整個土地出讓中所占的比例較低，大部分廉租房都屬于配套。廉租房價格低，該用地出讓難以讓開發商的青睞，地方政府缺乏動力保障廉租房用地，難以從中獲利。
3.3 資金缺乏，后續管理不足
在土地整治中，往往涉及居民的拆遷補償問題。由于地方財政嚴重依賴土地出讓金，對于居民的拆遷補償往往難以獲得居民滿意。這種情況下，暴力拆遷在社會上屢見不鮮，對整個社會造成了極其惡劣的影響。開發商囤地現象非常嚴重，政府部門將土地出讓之后對后續監督不力，開發商以各種理由來進行囤地，大型開發商儲備的土地一般都在其開發量的五倍以上。開發商的囤地行為使政府對房地產行業的調控力度減弱，無法通過土地的收放來調節房地產市場。
4 土地開發整治的調整
4.1 調整土地開發整治方向，確保保障性用房用地保障性住房是房地產宏觀調控的一個主要措施，加大保障性住房用地的供應。我們可以采取以下幾種方法來加大保障性住房用地供應，一方面加大出讓土地中保障性用房的用地比例，比例可以提高到20%甚至以上，另一措施就是政府免費提供土地，引進開發商進行建房，可允許開發商按規定的租金對外出租或安裝約定價格出售。保障性住房用地的增加，會降低地方財政收入，但正如前文所述，土地整治的特點是綜合性、戰略性，我們的最終目標是有利于整個社會的和諧發展。在目前環境下，滿足低收入居民住房的供需，讓房價回歸理性是我們在土地整治的首要任務。
4.2 加強部門協調
在土地整治中，各個政府部門之間要加強配合。國土局在土地出讓時放出的各種規劃信息要跟進落實，確保各項市政配套跟上。在進行居民拆遷時，更需要各個部門合作妥善安置，不能讓居民在拆遷過程中利益受損。
4.3 加強土地整治后續監督管理
目前我們在土地出讓中一般會約定土地動工日期，以控制土地的開發節奏。但在現實中，很多開發商拿地之后不按照約定時間動工，囤積大量土地。目前宏觀調控下，對這類型土地進行后續監督能夠擴大房產的供給，推動房價的降低。對于短期囤地的行為，我們可以給予警告或者一定量的罰款促使開發商進行開發，如果開發商長時間不采取行動，甚至可以考慮將土地收回，重新投入市場進行出讓。
4.4 積極進行舊城改造，提升城市整體形象
目前很多城市用地緊張，像深圳等城市甚至出現了無地可用的狀況，但在城中心，卻有大量破舊低矮的房屋存在，城中心配套完善，是極其重要的土地。但是由于涉及到巨大的拆遷工作，開發商往往不愿意進行開發。在此情況下，政府應當充當主導地位，積極推動舊城改造。提高土地的利用效率，擴大供給，降低房價。由于舊城改造需要大量的補償金，一般情況下政府不應當再收取土地出讓金。在拆遷工作中，政府應當承擔起應有的責任，積極在居民與開發商之間協調工作，妥善處理矛盾，嚴禁發生暴力拆遷等不和諧的事件。
參考文獻
［1］吳次方.土地整治發展的理論視野、理性范式和戰略路徑［J］.經濟地理,2011,（10）.
關鍵詞：地方財政 財政可持續性 跨期預算約束
引言
1994年分稅制改革基本構建了我國財政分級分權框架，使我國地方政府在提供公共服務、促進地方和諧發展等方面有了一定的主體地位，這與世界各國的分權化大趨勢相一致（Oates，1999）。然而實踐證明地方財政預算約束不力、地方領導利益短視以及我國事權下移、財權上移的不規范財政關系等成為導致我國地方財政困境的關鍵原因。因此結合我國國情研究我國地方財政可持續發展對于控制地方財政風險、防范地方財政危機以及發揮地方財政職能，促進當地經濟、社會的持續健康發展具有現實意義。
近些年地方財政可持續發展引起了國內外學者的極大關注，相關研究成果比較豐富，尤其是對地方財政可持續發展的理解上較為一致，都比較注重地方財政與地方經濟、社會的協調發展（郭代模、楊濤，1999；張雪平，2002；匡小平，2004；翟璐、金明玉，2012等）。但在評價方法上尚未達成一致意見，并且他們的研究均沒有系統回答地方財政可持續發展所要解決的問題，這正是本文研究的價值所在。本文通過梳理國內外財政可持續發展的現有文獻，探索我國地方財政可持續發展的研究新思路，旨在為我國地方財政的可持續發展研究提供理論支持。
現有文獻對財政可持續性的解釋及相應衡量標準
對財政可持續性的關注，最初主要以國家財政為研究對象，由政府部門和學界分別從實踐和理論兩方面展開：一方面，越來越多的國家政府部門從實踐的角度分析和預測國家財政的長期挑戰，如挪威財政部自1993年開始每四年提供一份《挪威經濟長期前景》報告，預測未來50年的財政長期挑戰、經濟前景與政策選擇。此后丹麥的《持續性未來》、澳大利亞的《代際公告》、新西蘭的《長期財政狀況報告》、英國的《長期公共財政報告》、德國的《公共財政持續性報告》以及《美國政府綜合長期財政預測報告》、《瑞士公共財政長期持續》、《老齡化與荷蘭公共財政的持續性》等，盡管報告的名稱不同，但均是通過預測財政未來的收入、支出來評價財政長期持續性。另一方面，學界也將此作為重點課題加以長期不懈地研究，目前西方已有較為成熟的理論和方法，而我國學者對財政可持續性的研究更多地集中在運用西方現有理論和方法檢驗我國財政的可持續性。梳理現有文獻，對財政可持續性的理解與衡量主要有以下兩大類：
（一）運用會計方法對財政可持續性的衡量和解釋
最早提出“財政可持續”概念的Buiter（1985）從政府償債角度將其闡釋為“作為經濟實體的國家財政的存續狀態或能力”。并運用會計方法計算和衡量滿足可持續財政條件的政府償債能力。實際上，此前Domar（1944）通過簡單的數學論證提出最優債務負擔率，已經包含了財政可持續的思想，即將“債務增長率不超過經濟增長率”作為財政可持續的判斷標準。Buiter將Domar“保持當前債務負擔率”的財政可持續狹隘思想向前推進，提出了“保持當前政府凈值”的廣義標準，但由于計算手段及數據限制，Olivier Blanchard（1990）退回到Domar的財政可持續思想，他將財政的可持續性界定為財政收入水平確定條件下，可預見未來時期內的凈債務占GDP比重恒定的財政收支狀態。并在此基礎上，提出“基本預算缺口”和“稅收缺口”等較為容易操作的指標。Ariyo（1993）和Dinh（1999）進一步沿此思路，將可能的經濟增長率和真實利率以及一定的通貨膨脹情況下，不通過提高債務負擔率就能彌補的赤字稱為可持續赤字，即可持續財政的判斷標準為實際赤字小于可持續赤字的財政。國際上著名的《馬斯特里赫條約》據此方法規定了歐共體成員加入歐盟組織的入圍標準，即財政赤字率小于等于3%，債務負擔率小于等于60%。然而，這些研究是對已經存在狀態的總結和檢驗，因此在財政可持續研究中忽略了經濟自身波動難以預測的現實，只能就債論債。同時，以上研究以市場經濟運行體制、機制比較健全的歐美國家為例，沒有充分考慮或有負債，而在不同的國家或有負債轉化為現實負債的可能性不同。
為彌補這些缺陷，學者們做了如下嘗試：Barnhill & Kopits（2003）運用風險價值法考察政府凈值的概率分布，進而通過政府凈值概率分布考察財政的可持續性。顯然這種方法突破了以往就債論債的觀點。Mendoza（2004）提出了“自然債務限度”（Natural Debt Limit，NDL），即政府可能出現的最差財政盈余或赤字時的債務負擔率，是一種比較保守的政府償債能力，而非政府能夠承受的最大債務負擔率，也非最優債務負擔率。不過，如果用政府償債能力表示財政可持續的話，顯然需要回答的是政府在最差條件下的償債能力，而非最優條件下的償債能力，因此用比較保守的“自然債務負擔率”表示政府的償債能力更有意義。
從單純計算上看，這類方法比較簡單，但需要設立判斷標準。對于社會經濟條件、社會性質以及全球經濟參與度等各不相同的國家，其標準自然不同，也正是這種難以確定的標準，增加了該類方法的實際操作難度，因此這類方法沒有得到國際上的普遍采納。
（二）運用“跨期預算約束”對財政可持續性的衡量和解釋
從計量模型上看，運用跨期預算約束對財政可持續發展的評價中，具體有兩種常用方法：第一，通過非蓬齊博弈規則檢驗政府債務或赤字的平穩性。采用該方法的學者有Hamilton & Flavin（1986）、Wilcox（1989）和Wickens & Uctum（1993），其中Wilcox和Wickens & Uctum分別對歐美國家政府債務的時間序列進行考察，并檢驗這些國家債務的非蓬齊博弈條件，認為理性人只有在一國政府最終的債務現值為零時才選擇購買政府債券，否則理性人不購買政府債券而選擇現時消費，因此只有滿足非蓬齊博弈條件（債務增長率小于利息率）時，該國財政是可持續的，反之則需要調整財政政策來滿足財政的可持續發展。Hamilton & Flavin（1986）對此提出疑義，他們運用回歸分析法檢驗了美國20世紀60年代至80年代的發債路徑，發現美國財政在該段時期內通過以債養債的財政融資方式，同樣在不滿足非蓬齊博弈條件，而滿足蓬齊博弈條件下能夠持續運行?？梢?，在某些特定情況下，政府可以進行蓬齊博弈。這說明：“跨期預算約束”的實質，即由于政府可以通過借貸來解決當期的預算不平衡，因此政府不必保持每一期的預算平衡， 但如果要實現財政可持續發展就必須保證跨時期的預算平衡；運用非蓬齊博弈規則的前提是理性經濟人和經濟運行有效。理性經濟人在經濟運行動態有效時，自然會出現利率大于經濟增長率，經濟增長率大于等于債務增長率，從而利率大于債務增長率的情況；當經濟運行動態無效時或者人們非理性時，利率小于經濟增長率，而經濟增長率大于等于債務增長率，則利率可能大于、等于甚至小于債務增長率，因此會出現蓬齊博弈規則下的財政可持續。由此可見，政府可以順利通過借貸解決預算不平衡的前提條件是借貸市場成熟、有效，并且人們處于理性狀態，這使得該方法不能適用于所有國家或地區。
第二，通過協整模型檢驗財政收入與財政支出間的長期協整關系。采用該方法的學者有Trehan & Walsh（1988）、Hakkio & Rush（1991）、Quintos（1995）、Bravo & Silvestre（2002），他們認為滿足財政可持續的跨期預算約束條件應該是財政收入與財政支出之間存在長期協整關系。Quintos認為財政收入與財政支出之間的協整向量 [-1，β] ，滿足0
從以上衡量標準看，對財政可持續性的理解僅僅考慮了財政本身的可持續性，沒有將財政和經濟有機結合，沒有充分考慮經濟不確定性對財政收支的影響以及財政收支對經濟的影響。而現實中財政、經濟、社會是緊密結合的，因此這里需要辨析兩個概念，即財政可持續性和財政可持續發展。
“財政可持續”僅僅涉及財政自身的可持續（楊志宏，2010）。而財政可持續發展是財政可持續性概念的延伸，它除了財政自身的可持續性外，還包括財政對于經濟、資源環境、社會等系統可持續發展的支撐作用（翟璐、金明玉，2012）。也就是說對財政可持續發展的理解應該采用系統論的觀點，即在經濟、社會、資源環境形成的系統可持續發展背景下予以分析、研究財政的本質與功能，因此筆者認為在界定財政可持續發展時要把握以下三點：首先，財政最基本的功能是提供公共物品和公共服務，即要樹立公共財政的思想。其次，財政提供公共物品或公共服務的目的是促進社會更和諧地發展。隨著社會的不斷進步，人們生活水平的日益提高，自然要求財政提供更多、更高級別的公共物品和公共服務，因此財政應該是發展的，即要樹立發展財政的思想。最后，財政的可持續發展還應該考慮代際公平問題。有鑒于此，筆者將財政可持續發展重新界定為：政府在不影響代際公平的前提下，合理組織資金以彌補其維護社會、經濟、資源環境可持續發展所需提供公共物品和公共服務支出的過程。
地方財政可持續發展的研究框架
財政聯邦主義理論認為，中央財政和地方財政在一國經濟、社會運行中應發揮不同的作用：中央財政主要在調控經濟、穩定物價、維護社會秩序和保障國家安全等宏觀領域發揮作用；而擁有信息優勢的地方政府更加知道當地居民的偏好，因此地方財政應該在合理配置資源，提升地方經濟效率方面發揮作用。這為各國分權化改革提供了依據，但實踐證明地方政府在經濟效率的追逐中，由于其短視行為，可能會增加同級財政競爭的“用腳投票”（Tiebout，1956）成本和外部性成本（Gordon，1983），從而影響宏觀資源配置效率，使地方政府從“援助之手”變為“掠奪之手”（陳抗、Arye L Hillman、顧清揚，2002），最終影響地方可持續發展?？梢姡胤截斦沙掷m發展應是地方政府在不影響代際公平的前提下，滿足其財政責任的長期能力（契布曼，2008）。據此定義，地方財政可持續發展應該解決如下問題：一是自身的平衡、可持續問題。依據系統論的觀點，地方財政可持續發展是社會、經濟可持續發展大系統中的一個子系統，而這個子系統由于其具有財政調節功能，因而在促進整個系統可持續發展中處于關鍵地位?？梢姡胤截斦陨淼钠胶?、可持續是其發揮財政職能的基礎和保障。二是市場失靈問題。地方財政作為政府調控手段，在市場失靈時，合理配置資源，提高地方經濟效益，促進地方經濟、資源環境的可持續發展。三是基礎設施、基本保障等公共物品及公共服務的提供問題。地方財政從本質上講屬于公共財政，理應發揮公共財政職能，即要根據當地發展需要提供公共物品和公共服務，一方面吸引更多的資源流入本地，發展本地經濟；另一方面，通過收入分配等手段，促進本地社會可持續發展。四是地方政府融資的代際公平問題。地方財政既要滿足地方當前財力分配的現實需要，又不會損害財力的未來需要及后代人的利益（郭代模、楊濤，1999）。有鑒于此，地方財政可持續發展研究應包括如下內容：
（一）地方財政自身的平衡和可持續
反映地方財政收入滿足當地財政支出需要程度的財政自給能力系數常被用來衡量地方財政自身的平衡狀況（鄭斌，2008），但該指標屬于靜態指標，不能反映地方財政的可持續性。對此，筆者認為需要從三個方面加以研究：第一，地方財政收入的可持續性。地方財政收入、地方財政收入結構以及地方財政收入的產業來源是影響地方財政自身可持續發展的主要因素（李芳，2010）。據此應該研究地方財政收入與地方經濟增長之間的因果關系與協整關系、地方財政收入的結構和地方財政收入的產業來源。第二，地方財政支出的可持續性。地方財政支出的方向與效率影響政府配置資源解決市場失靈效率，因此放在下文論述。第三，地方財政收入、支出的平穩性。依據前文對財政可持續性衡量標準和解釋的梳理，地方財政的可持續可以通過協整模型檢驗財政收入與財政支出間的長期協整關系來評價。
（二）解決市場失靈問題
地方政府運用地方財政配置資源主要有三種方式：轉移支付，引導產業發展；通過基礎設施建設等手段為當地產業發展搭建平臺，引導資源在產業間流動；通過地方財政政策配置資源，比如稅收制度等。前面兩種方式主要涉及財政支出問題，第三種方式則涉及財政政策或制度，因此需要研究地方財政支出結構、地方財政支出效率、地方財政支出與當地經濟增長的因果關系及協整關系、地方財政支出對產業調整的支持、地方財政政策或制度。
（三）解決公共物品及公共服務提供問題
該問題主要涉及的是地方財政的支出問題，重點研究財政支出結構、財政支出效率以及財政支出對產業結構調整的支持等指標。由于在上文已經述及，此處不再贅述。
（四）解決政府融資代際公平問題
地方財政可持續發展中最為關鍵的是解決地方政府履行其財政責任的資金問題，即地方政府的融資問題。一般而言，地方政府的融資方式包括取得財政收入以及債務融資。其中財政收入可持續性研究已做分析，此處重點探討地方政府的債務融資。按照負債經營理論，地方政府負債融資既會影響代際間的公平，又可能通過負債經營提高地方經濟運行效益，因此地方政府在通過債務融資時應權衡利弊。依據跨期預算約束條件，在二者權衡比較時關鍵看實際利率與經濟增長率孰高孰低，當名義利率扣除通貨膨脹率后的實際利率高于經濟增長率時會影響代際公平，即扣除經濟增長紅利后的當期地方政府負債利息將會影響債務到期時的財政支付；相反，當經濟增長率高于實際利率時，顯然政府應該抓住機遇發展本地經濟。
根據地方財政可持續發展應該解決的問題以及解決方法，筆者將地方財政可持續發展研究框架歸納為表1。
結論
綜上，應用會計方法對財政可持續性的衡量和解釋，盡管方法簡單，但由于地方性差異使得難以形成統一的判斷標準，因此有時并不具有實際操作性；跨期預算平衡表明財政可持續性是跨時期的財政平衡，其中非蓬齊博弈規則和蓬齊博弈規則旨在通過檢驗政府債務或赤字的平穩性來指導政府創造財政可持續的經濟條件，而財政收入、支出協整檢驗則通過財政收支的自身關系指出財政可持續的可行條件。這些研究為地方財政可持續發展研究提供了理論指導和十分有用的計量方法，但沒有揭示地方財政可持續發展的實質。本文通過對地方財政可持續發展的重新闡釋，指出地方財政可持續發展的實質是地方財政幫助地方政府履行財政責任，實現地方可持續發展的能力，因此研究地方財政可持續發展應該采用系統論的觀點，從地方財政應該解決的問題入手，在解決地方財政自身可持續性的基礎上，發揮地方財政職能。
參考文獻：
1.Oates W.“An Essay on Fiscal Federalism”[J].Journal of Economic Literature，1999，37（3）
2.Buiter，Willem H.“Guide to Public Sector Debts and Defieits，”Economic Policy：A European Forum，Vol.1（November ），1985
3.Domar，Evsey D.，（1944），“The Burden of Debt and the National Income”American Economic Review，1944，34
4.Olivier Blanchard. Suggestions for a New Set of Fiscal Indicators. Organization for Economic Cooperation and Development，1990，Working Paper ，no.79
5. Mendoza，Enrique G. and Pedro Marcelo Oviedo.“Fiscal Solvency and Macroeconomic Uncertainty in Emerging Markets：The Tale of the Tormented Insurer ，”manuscript . University of Maryland，2004，4
6.王曉霞.財政可持續性研究評述[J].中央財經大學學報，2007（11）
7.Quintos C. Sustainability of the Deficit Process with Structural Shifts [J].Journal of Business Economics and Statistics，1995（13）
8.楊志宏.“可持續財政”理念辨析[J].地方財政研究，2010（7）
9.翟璐，金明玉.財政可持續發展能力綜合評價研究—以遼寧省為例[J].理論界，2012（10）
10.Tiebout C.M. The Pure Theory of Local Expenditure[J].Journal of Political Economy，1956（164）
11.Gordon R H. An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism[J].Quarterly Journal of Economics，1983，98（4）
12.陳抗，Arye L Hillman，顧清揚.財政集權與地方政府行為變化—從援助之手到攫取之手[J].經濟學（季刊），2002，2（1）
13.Jerrrey I. Chapman. State and Local Fiscal Sustainability：The Challenges[J].Public Administration Review，2008，12
14.郭代模，楊濤.論可持續發展財政[J].財政研究，1999（10）
關鍵詞：農村土地；以租代征；土地管理法；建設用地；憲法
中圖分類號：F301.2 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494-（2012）01-0119-05
一、“以租代征”：一個值得認真研究的土地流轉法律問題
目前，很多學者認為，農村土地以“以租代征”的方式流轉，嚴重擾亂了國家的土地管理秩序，逃避了國家對土地利用的監管，危害了國家的土地財政及耕地安全，應該予以嚴厲打擊，而目前 “以租代征”之所以屢禁不止，說明國家對“以租代征”懲處力度還不夠，因此，為徹底解決“以租代征”，必須加大打擊力度[1]。
然而，初步的調查結果顯示，“以租代征”之所以滋生并在全國各地迅速蔓延，并非國家對“以租代征”行為“懲處不嚴、打擊不力”，而是沒有從本源上去查找病因，因而未能 “對癥下藥”。調查結果表明，以租代征”之所以產生并迅速蔓延，根源在于建設用地的國家壟斷制度和嚴格的農地轉用審批制度本身存在不合理之處。根據《土地管理法》第43、44、45條之規定，除興建鄉鎮企業、村民住宅和興建鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設可以使用集體土地以外，所有的建設用地均需使用國有土地，而農村土地轉化為國有用地，首先需要省級政府或國務院進行農地轉用審批，然后再辦理土地征收手續，只有土地征收手續辦完了，法律意義上的合法國有土地使用權才得以產生。由于國家既要力保18億畝耕地紅線不被突破，又要滿足日益增長的建設用地需求，中央政府能夠提供的國有土地指標不僅有限，而且價格也大大超過農村個體企業、私營企業的實際承受能力。這些有限的國有土地指標被層層分解，等到了鄉鎮這一級，國有土地指標基本上也就沒有了，即便有一些指標，其價格也不是個體企業、私營企業所能支付得起的。為求生存和發展，一些企業只能鋌而走險，選擇“以租代征”方式使用土地。
當然，根據《土地管理法》和《鄉鎮企業法》的相關規定，農村個體企業、私營企業可以以鄉鎮企業的名義使用集體土地，但是，集體農用土地如果轉化為建設用地，同樣要經過嚴格的土地轉用審批手續，同樣要支付高昂的土地占用費。農民個體企業、私營企業既耗不起時間來等待漫長的、繁瑣的土地審批，也交不起高昂的土地占用費。如果一切都按照現行《土地管理法》的規定來舉辦企業，絕大多數農民通過舉辦企業來發家致富的夢想是根本無法實現的。因此，對所有的“以租代征”行為一概以違法論處，表面上看似嚴格執法，但實際上卻等于直接剝奪了一些農村個體企業、私營企業生存和發展的機會，從而違反憲法平等原則，實際上對這些企業的所有者造成事實歧視[2]。所以，本文認為，要根治“以租代征”問題，應當在憲法平等原則和權利保障原則的指引下，修改《土地管理法》，取消國家建設用地國家壟斷制度，在符合國家總體規劃的前提下，允許集體土地自由進入土地市場，最終建立起以“市場交易為主、國家強制征收為輔”的建設用地國家管理制度，而不應當對“以租代征”行為一概以違法論處。
二、“以租代征”的成因分析
(一)現行建設用地國家壟斷制度和農地轉用國家審批制度不合理
1．農村個體企業、私營企業很難以合法方式取得用地指標?，F行《土地管理法》第43規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外?！薄掇r村土地承包法》第17條也明確規定“承包方要維持土地的農業用途，不得用于非農業建設?！睆纳鲜龇l中可以清晰地看出，我國在土地管理方面實行的是土地用途的嚴格管制制度和建設用地國家壟斷制度。根據上述法律規定，只有為滿足興辦鄉鎮企業、村民建設住宅、鄉鎮（村）公共設施建設等三種用地需要，才能使用本集體經濟組織的土地，其他任何形式的將農民集體土地轉化為非農業建設用地的行為均為非法行為。
然而，國家為了確保耕地總量不降低和保持糧食產量的穩定和持續提高，一直實行上述嚴格的土地用途國家管制制度和建設用地國家審批制度，國家建設用地指標一直是由中央政府分配給省級地方政府，省級地方政府再將用地指標逐級分配到市（地）、縣級地方政府的，市（地）、縣級政府對于有限的國有土地用地指標，往往用在能夠體現出本地政府政績的重點項目和重大項目或交通、醫院、教育、綠化等公共建設上，等到了鄉（鎮）基層政府這一級，幾乎沒有什么指標了。還有一些省份把指標全部或大部分直接留在省里，這樣更加劇了指標緊張和與基層政府的矛盾。
調查資料顯示，很多縣級城市，通過招商引資，形成了合作意向，但因為拿不到用地指標，很多項目無法落實，極大影響了當地經濟和社會的發展。以2011年為例，2011年全國計劃供地指標共670萬畝，但31個省(區、市)全年用地需求總計就達到1616萬畝，31個省(區、市)普遍反映，供地計劃只能滿足其三分之一的用地需求，其中有8個省份今年的用地缺口超過40萬畝，像新疆用地需求預計將達120萬畝以上[3]。河南省每年建設用地約45萬畝，但國家建設用地指標卻只有17.5萬畝，合法用地差額為28.5萬畝，面對這28.5萬畝國家合法用地建設需求，河南省政府只能面臨兩種選擇：一是堅決執行國家的建設用地指標政策，不允許任何企業違法占地；二是默許一些企業違法用地，滿足用地需要。由于個體企業、私營企業在目前的土地管理法制體制下，不可能以合法的方式獲得國家建設用地指標，要使用集體土地，也在時間上等不起、耗不起，更交不起價格不菲的集體土地占用費。為求生存和發展，農民只能鋌而走險，選擇“以租代征”這種違法用地方式。
2.國有建設用地審批程序不合理。根據現行《土地管理法》第44條之規定，農用地轉化為國有用地，有權審批主體是省政府和國務院，審批程序是用地單位提出用地申請，而在提出用地申請時，需要計劃、規劃、環保、消防、地災、環評、文物保護等多個部門的審批手續，而且，主管部門以有限的人手管理全省，乃至全國征地審批，其工作量和效率也可想而知。這樣一圈下來，批塊地時間需要一年左右，甚至更長。在現代社會中，商機稍縱即逝，如果坐等用地手續辦完再開辦企業，商機也許早就過去了。一些企業因此只好先和農民簽一個租地合同，干起來再說。調查資料顯示，某村有100多畝的邊角地，不能種，但地類還是耕地，村里派專人辦手續，三年沒辦下來。種不能種，用不能用，地就是動不了[4]。目前，這樣的例子在基層很常見，以致形成了這樣的用地規則：先占后批，或者說“先上車，后買票”，如果國家發現了就采取罰款等補救措施，如果國家發現不了，就可能一直這樣下去。囿于信息和人力限制，中央政府對如此眾多的“以租代征”，既不可能隨時發現，也不可能隨時“打擊”，因此，盡管這種國家土地轉用的國家審批制度的制定目的是為了保有耕地總量和保障糧食產量的逐步提高，但實踐已經證明，這種制度的實踐效果不理想。
（二）土地資源總體規劃不合理
目前，土地利用總體規劃已成為加強宏觀調控、發揮市場配置土地資源基礎性作用的重要前提，成為實行土地用途管制、落實最嚴格的土地管理制度的基本手段。然而，很多地方在編制土地規劃時，沒有充分考慮到規劃期內工業化、城市化的發展速度，致使農用地與建設用地之間的沖突日益激烈。以河南省為例，2005年全省農用地（包括耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地）面積為1229.00萬公頃，占全省土地總面積的74.25%；建設用地（包括居民點及工礦用地、交通用地和水利設施用地）面積為215.22萬公頃，占全省土地總面積的13.00%，其中農村居民點面積為140.43萬公頃，占75.76%；未利用地面積211.14萬公頃，占全省土地總面積的12.75%，其中荒草地面積81.57萬公頃，占未利用地面積的38.63%；灘涂面積31.61萬公頃，占14.97%；河流水面24.99萬公頃，占11.84%；裸巖石礫地、裸土地等50.77萬公頃，占24.05%①。進入21世紀以來，河南省建設用地每年以50萬畝的需求持續增長，而未在利用的土地中，由于山地、灘涂、水面等不能作為大規模工業用地或城市住宅用地來開發，而嚴格的農地用途管制制度及過高的農用地保有指標又嚴格限制了農用地轉為建設用地的數量和規模，這樣就必然造成很多土地利用問題，再加上1997年編制規劃時，一些地方政府為了盲目追求基本農田保護率，建設用地的預留指標過少，其結果導致土地資源實際的合理配置需要與嚴格的規劃制度差生了強烈的沖突，最終導致建設用地供需嚴重失衡，為“以租代征”提供了必要的生存土壤。
（三）基層政府、用地單位及土地權利人的利益驅動
從主體上來看，“以租代征”大致可以分為兩類：一是由政府主導的“以租代征”行為；二是用地企業與土地權利人在平等、自愿的基礎上形成的所謂的“以租代征” ②。從本質上來看，政府主導的“以租代征”行為是地方政府不經土地權利人同意，強行租賃農村集體經濟組織的土地，然后在沒有經過土地轉用審批的情況下，直接將租用的土地進行“招、拍、掛”的違法行為。這類政府組織的“以租代征”行為，與非法征收并無實質性區別。由于政府組織的“以租代征”行為可以規避法定的農用地轉用和土地征收審批，在規劃計劃之外無限擴大建設用地規模，同時也可以逃避本應該向國家繳納的有關稅費，并不履行耕地占補平衡法定義務，因而，這類“以租代征”可以極大地促進地方政府財政，頗受地方政府青睞，從而構成“以租代征”的最主要類型。
對“以租代征”協議主體來講，盡管 “以租代征”是違法的，但對租地者來講，不僅租金遠遠低于國有土地出讓金，而且還省去了土地轉用審批、征收及招、拍、掛等各種繁瑣的手續，既節約投資成本，又可以提高生產和經營效率，投資成本的降低，自然也就意味著企業利潤的增加。而對土地租賃者來講，由于土地出租并不減少土地權利人的實際損失，相反，土地使用者還可以從土地的束縛中解脫出來，可以自由地從事其他職業，從而增加了收入。另外，這種土地流轉方式，可以保證土地權屬不變，農民永遠擁有土地；農民年年有收益，生計有保障，滿足了農民“手里有地，心里踏實”的愿望，有利于農民增收，也有利于農村穩定。因此，盡管用地企業與土地權利人在平等、自愿的基礎上形成的 “以租代征”，直接沖擊了政府的土地財政和政府對土地用途的監管，在理論上是一種地方政府所不能容忍的行為。但是，在現實生活中，由于某些基層鄉鎮政府官員和企業所有者以及供地農民同處于一個“鄉土的熟人社會” 里，即便政府官員明明知道這種事情不合法，但受政績的驅動、持續博弈以及某些直接可以獲得的現實灰色收益的實際影響，基層政府官員在一般情況下也會“睜一只眼、閉一只眼”。
三、解決“以租代征”的思路和措施
（一）以尊重和保障人權為理念，重構建設用地國家管理制度
以上分析可知，“以租代征”現象之所以屢禁不止，根源在于現行土地管理法制體系不合理，而現行土地管理法制體系不合理則源于現行土地管理法制體系中所體現的國家主義思維和重管理效率、輕權利保障的立法理念。盡管在我國特定的歷史條件下，這種以國家主義立法思維和重管理效率、輕權利保障的立法理念指導下所形成的《土地管理法》在客觀上對國家的經濟發展和耕地資源的保護，也起到了一定的作用，但是，國家主義立法思維及重管理效率、輕權利保障的立法理念不僅與現行憲法精神和原則相悖，而且已經在社會上造成很多嚴重的社會問題。對于國家來講，經濟的發展和耕地資源的保護絕對不可能成為國家管理的最終目的，因為國家不可能為發展而發展、為保護耕地而保護耕地，國家制定土地管理法制體系的最終目的，只能是更加有利于個人順利地實現個人權利，充分享有個性自由。現代法治國家普遍認可的政治文明強調，政府執政合法性的基礎在于政府通過行使公權力來最大限度地保障人民的人格尊嚴、政治自由和增進人民的物質利益及社會福利，從而最終實現人的全面發展。因此，檢驗國家法制體系及相關公共政策是否具有合理性，應當看它是否有利于實現個人的人格尊嚴和公民的個性發展，而不僅僅看它是否有利于國家GDP的發展速度和總量。當然，這并不是說GDP的發展速度并非不重要，而是說GDP的發展質量比速度和總量更重要。目前我國已成為世界第二大經濟實體，但貧富差距卻在逐漸加大的現實情況下，國家GDP的公平享有遠比GDP的發展速度和總量在維系社會和諧方面更重要。因此，從憲法層面上來看，合憲的土地管理法制體系，應當以保障權利，而非管理效率為立法理念。
（二）修改《土地管理法》，允許集體土地自由進入建設用地市場
盡管很多學者認為，《土地管理法》規定的建設用地國家壟斷制度及農地轉用的國家審批制度源于《憲法》規定的土地所有制城鄉二元化模式[5]。但是，從憲法規范上來看，憲法并未規定集體用地轉化為國有用地必須經過國家征收，也并未規定農用地轉化為建設用地必須經過國家審批。憲法修正案第20條只是規定，國家為了公共利益的需要，可以實行土地征收并給與補償，而從上述憲法規范的含義來看，可以當然不等于必須，也就是說，即便是國家為了公共利益的需要，也不一定必須征收土地。憲法規范隱含的意思是，集體土地轉化為國家用地，征收并不是唯一的手段，而只是眾多手段的一種。
既然憲法規范并沒有授權《土地管理法》將征收作為集體土地轉化為國有土地的唯一手段，也沒有授權將國家審批作為農用地轉為建設用地的唯一途徑，集體土地不經過征收和轉用審批而直接進入土地市場，實際上不僅并不違反憲法，反而恰恰是憲法平等原則所許可和支持的。理由很簡單，集體土地是農民最重要的財產，而這種財產的主要價值體現在土地的使用權上，而非所有權上，土地使用權只有自由的流轉起來，才能真正為農民帶來財富。以河南省為例，如果要讓140.43萬公頃農村居民點建筑用地流動起來，每畝按照平均10萬元價格計算的話，僅此一項農民即可獲得收益21060.45億元，而目前，由于農村建筑用地不能自由進入市場，河南省的農民就損失了這21060.45億元土地收益。從憲法層面上來看，限制集體土地自由進入市場，是一種對公民財產權的限制，這種限制要獲得憲法的許可，正當目的并非衡量其是否具有合憲性的唯一標準，還要看這種限制是否符合比例原則[6]。
當然，國家限制集體土地自由進入市場的主要目的是為了保有耕地總量和國家的糧食安全，但是，國家征收和土地轉用國家審批并非保有耕地總量和保證國家糧食安全的唯一的合理選擇。在經濟全球化、一體化的現代社會，保有18億畝耕地也并非保證國家糧食安全的唯一途徑。另外，將保有耕地總量和保證國家的糧食安全的義務全部交由農民來承擔，卻不讓農民享有相對應的權利，顯然是一種對農民的不平等對待。因此，鑒于《土地管理法》規定的相關制度既沒有憲法基礎，又違背社會公正，應當考慮進行相應的修改，許可集體土地自由進入土地市場，這樣更加有利于社會的和諧與國家持續、穩定和健康發展。
(三)通過法律完善農民的土地權利
調查結果顯示，農民之所以反對政府實行的“以租代征”，而比較喜歡自己與用地單位形成“以租代征”，一個關鍵的原因是農民的土地權利不完整，從而沒有給農民提供必要的土地使用安全感。因此，賦予并尊重農民的土地權利，特別是土地流轉的權利，是解決“以租代征”問題的必要措施。目前來看，以下四種權利應當載入土地管理法制體系：一是農民抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉權。土地的價值不在于所有，而在于使用和流通，但是，目前農民僅享有土地承包經營權、有限的流轉權和宅基地的使用權，而不能享有土地的抵押、買賣、交換、租賃等土地流轉權。二是農民對土地利用和管理的自由參與權。按照憲法規定，農民應當和城市居民一樣，享有平等選擇生活方式的權利，享有以從事農業生產為主要內容的勞動權、生存權、發展權，以及通過農業生產而實現自我的人格尊嚴權。因此，土地利用應當充分尊重被征地農民的意見，至少給他們一個適當的、能夠自由表達自己意愿的平臺，從而實現政府與農民在土地利用問題上的理性對話，通過“理性對話”形成的土地決策，才可能是比較理性的。三是土地管理、利用的信息知悉權?，F行《土地管理法》盡管列舉了上述信息應當向社會公開，保證農民知悉，但是，上述僅僅是倡導性的，并沒有規定相應的實施制度，因而其實際意義并不是很大。四是私力救濟權?，F行土地立法保障農民權利的主要方式有三種：行政保障、司法保障和其他保障。從目前的實踐來看，這三種權利保障方式的實際效果都不是很理想。因此，應當充分尊重農民的法律地位，培育農民私力救濟能力，充分發揮村民自治的制度性作用，為農民私力維權提供制度空間，而不應該事事都由政府來代替農民來進行維權。
（四）鼓勵中小企業和土地權利人通過市場交易的方式來完成建設用地的自由流轉
在現實生活中，假如我們以尊重和保障公民個人權利為標準來思考當前的國家建設用地管理制度，就會發現除了土地征收或征用之外，現實生活中的確存在很多手段更有利于實現公共利益和個人利益的雙贏。比如，在符合政府規劃的前提下，政府可以許可、鼓勵農村集體經濟組織將土地所有權和使用權以入股等方式，直接參與規劃項目的建設；也可以通過市場交易的方式直接從農民手中購買土地使用權；同樣可以以異地移民安置、土地置換等方式，用宜農土地置換建設用地，等等。事實上，從2001年起，國土資源部先后就在全國12個?。ㄊ小^） 的19個城市啟動了征地制度改革試點，一些地方試點性也備受關注。如，重慶、成都的“地票”交易制度等。重慶、成都地票制度的核心做法是，進城務工的農民將宅基地交給集體經濟組織復耕，集體經濟組織發給該農民相應的地票。地票可以在土地交易所公開交易。開發商要想獲得土地開發權，必須從土地交易所購買所載面積相等的地票。地票制度的核心是讓農民的宅基地能夠繞開國家征地制度，直接進入土地市場進行交易。地票所得收益，85%交給農民，15%留給集體經濟組織[7]。當然，這種地票制度如果沒有其他保障失地農民權利的配套措施，也可能出現損害失地農民權利的現象[8]。
這些試點地區的改革盡管形式有所不同，但基本上都是圍繞“以培育土地市場為基礎，通過土地市場交易的方式而不是通過土地征收的方式來實現土地用途的轉換?！碑斎?，這些土地制度改革的嘗試性探索可能與現行的《土地管理法》等法律法規在某些方面存在抵觸，但這些抵觸可以通過法律解釋的方式或以修改法律法規的方式來化解。不過，要在多少年來行政權異常強大、公民權非常薄弱的社會歷史背景之下進行這種深層次的改革，該不該這樣改，以及今后應該怎么改等問題，還需要在今后的不斷嘗試和探索中逐步解決，如果因為顧及太多，而不允許探索土地制度改革的話，中國的土地交易市場可能永遠都不會成熟。
注釋：
①此數據出自《河南省土地利用整體規劃（2006年-2020年）》。
②這種土地流轉方式其實應該被看做自愿流轉比較恰當，但由于這種流轉方式違反了《土地管理法》，有關部門在實踐中一直將其定性為“以租代征”，因此，本文也將其視為“以租代征”。
參考文獻：
[1]石蘇艷，曲征.“以租代征”與農民利益的思考[J].上海房產，2008(8):41-42.
[2]張千帆.憲法學導論[M].北京：法律出版社，2004：476-477.
[3]翟.國土部公布供地調研報告各地用地需求高漲多省反映供地指標僅滿足三成[N].京華時報,2011-04-09.
[4]張福君,田秋生.關于農村土地“以租代征”問題的調查[J].國土資源,2005(12):20-22.
[5]劉維新.土地二元產權體制：“以租代征”、“小產權房”久禁不止的癥結[J].北京房地產，2008(4):72-73.
[6]楊世建.目的平等不是憲法平等的全部[N].法制日報，2009-11-24.
[7]程維.黃奇帆談重慶戶改核心：用地票流轉農村土地[N].第一財經日報，2010-11-04.
[8]周遠征.重慶地票調查：失地農民收益有限[N].中國經營報，2011-07-23.
A Legal Study of “Lease Instead of Expropriation” Problem in Countryside
YANG Shijian
(Beijing University of Aeronautics and Astronautics Beijing 100083)
從農村土地征用補償款糾紛案件的的主體看，農村土地征用補償款糾紛主要可以分為以下幾種：
1、出嫁女及其子女要求分配征地補償款與城鎮職工、居民結婚的農村婦女，由于受戶口管理的限制和傳統婚俗觀念的影響，婚后戶口不能遷入城鎮，其子女也難上城鎮戶口，而留在本村，但由于種種原因沒有享受劃分責任田、口糧田、宅基地及其他經濟權利，到分配征地補償款的時候，村民小組款自然也就不分給他們；更多的情況是，出嫁女同樣嫁到農村，故意不將戶口遷出，甚至將其子女的戶口上在本村，進而以戶口仍在本村為由，要求分配征地補償款。
2、農村入贅女婿要求分配征地補償款入贅女婿，受農村風俗習氣的影響，雖戶口在本村，但絕大部分的村民小組通過“民主”方式制定的村規民約，拒絕將責任田或征地補償款分配給他們。
3、農村超生子女要求分配征地補償款不少自然村的村民小組制定的分配方案和村規民約以其違反計劃生育為由不分給農村超生子女征地補償款，而超生子女則以其戶口在本村為由，要求應與其他村民享受同等的待遇，分配征地補償款。
4、鎮辦企業單位退養人員回到本村要求分配征地補償款有些鎮辦企業倒閉解散，對企業職工未作出善后處理，這些職工即沒有退休養老金，也沒有享受城鎮居民低保費和社保費，回到本村（戶口也遷回本村）后要求享受村民待遇分配征地補償款而村民小組不同意。
5、全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補償款這些人遷回老家后，原先承包的土地被所在村收回，遷回居住時，其老家所在村民小組沒有分給他們責任田耕作，土地被征用后分配征地補償款時也沒有分給他們。
6、全家移居城鎮生活但戶口尚在農村的人員要求分配征地補償款有的村民雖然戶口仍留在農村，人卻常年在外務工或做生意，全家也移居到城鎮生活，未在村里盡任何義務，當村上要分配征地補償款時又回來請求其權利，這自然會引起村民不滿，村民小組往往也會不同意這些人的要求。
7、新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補償款嬰兒出生和村民死亡時土地已被征用，征地款尚未分配，村民小組以嬰兒出生時土地已被征用和分配征地款時村民已死亡為由拒不分給征地補償款。
二、爭議的焦點
從征地補償款的分類看，征地補償款可分為土地補償費、安置補助費和地上物及青苗補償費。根據《土地管理法實施條例》第二十六條規定：
土地補償費歸農村集體經濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。
征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農村集體經濟組織安置的，安置補助費支付給農村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。
當前，糾紛爭執的主要焦點是對土地補償費和安置補助費的分配有意見而引發的，尤其是個別村民在特殊情況下能否分配土地補償費和安置補助費的情形，更是焦點中的焦點。
糾紛產生的主要原因是，目前我們對征地的補償安置費缺乏一個分配到農戶的具體細則，造成各村、組對征地補償安置費的分配比較混亂。比如，有的全額到戶，有的部分留村、組，而留村、組的比例又各有不同；在發放的時間上有的一次性發放，有的分若干年發放；在分配對象上有的不分老少按人頭發放，有的按被征用土地面積分配，有的征到誰家的土地，補償安置費歸誰所有，沒征到的一分不給。即使按常住人口分配，也涉及到有田無戶口、有戶口無田等問題。
三、處理方式
1、對于出嫁女及其子女要求分配征地補償款的情形：
根據《婦女權益保障法》第30條：“農村劃分責任田、口糧田等，以及批準宅基地，婦女與男子享有平等權利，不得侵害婦女的合法權益。婦女結婚、離婚后、其責任田、口糧田和宅基地等，應當受到保障?！币约案＝ㄊ嵤D女保障法的有關規定，農村婦女與城鎮男子結婚，戶口沒轉移，未能享受城鎮居民低保費等待遇的，其及子女所在村不得注銷其戶口，不得收回其口糧、責任田等，應作為該村村民仍享有集體所有的土地為其提供社會保障的權益。
因此出嫁女及其子女享有與其他村民同等的來源于集體所有的土地被征用而獲得補償的權利，對其分配征地補償款的請求應予以支持。
2、對于農村入贅女婿要求分配征地補償款的情形：
作為村民自治的產物，村規民約效力的發生必須以不違反國家法律的規定和不損害公民的基本權利為前提，否則就是對村民自治權力的濫用。而其關于入贅男子及其子女不能享有土地承包及收益權的規定，恰恰違反了《憲法》、《婚姻法》以及《土地承包法》的規定。
因此，入贅女婿也與其他村民一樣，有權參與征地補償款的分配。
3、對于農村超生子女要求分配征地補償款的情形：
一方面，超生子女是其父母違反計劃生育政策情況下出生的，經行政機關處罰、審批后上戶，具有村民身份。但是這種村民身份上的瑕疵導致超生子女作為村集體成員與其他村民應當有所區別。否則，如果不加區分地對超生子女和普通村民一律給予分配土地征地補償款，無形中就成了對“超生行為”的鼓勵。
另一方面，超生子女是否享有村民待遇、享有同等數額的土地分配款影響村集體其他成員的直接利益，應當在村民個人利益與村集體其他成員整體利益之間尋找平衡點，保護超生子女依法享有的民事權利。
因此，目前法律法規尚未明確的情況下，應尊重農村集體組織自治權的行使，是否分給、分給多少由村民按照民主議定的原則決定。
4、對于鎮辦企業單位退養人員回到本村和全家從外地遷回老家居住且戶口也遷回本村落戶的人員要求分配征地補償款的情形：
由于一些特殊原因，這些“回遷”人員既沒有退休養老金，也不享有城鎮居民所享有的“低?！焙汀吧绫！?，其基本生活沒有保障。而依據《土地承包法》的立法宗旨精神和有關的政策規定，土地是村民的基本生活資料和生活保障，按戶口屬地原則，他們應享有戶口所在村的土地承包權和土地補償分配權，作為他們的的基本生活資料和生活保障。
因此，對于“回遷”居住而原先承包的土地被原所在村收回的人員，應當給予分配征地補償款。
5、對于全家移居城鎮生活但戶口尚在農村的人員要求分配征地補償款的情形：
根據《民法通則》中的權利義務相一致原則和平等原則，對于“遷出”人員要求分配征地補償款的，應區分對待。
平等不是平均。對于“遷出”人員，不能一味地適用戶口屬地原則：履行了村民義務的，應當參與分配征地補償款；而未盡村民義務的應當少分獲不分。
6、對于新生兒和死亡人員的家屬要求分配征地補償款的情形：
根據《民法通則》第九條規定，公民的民事權利始于出生滅于死亡，新生兒從出生開始就是該村的一份子，就應與村民享有同等的民事權利和待遇，在分配時嬰兒已出生就應該分給。而村民在分配時已死亡，民事權利也隨之滅失，其家屬要求死亡人員繼續享有民事權利和村民待遇，有悖法律規定，不應分給征地款。
因此，新生兒要求分配征地補償款的應予支持，死亡人員的家屬要求分配征地補償款的不予支持。
四、建議版權所有
鑒于有關征地補償款分配糾紛的頻繁發生，以及由此引發的種種社會問題，筆者認為應當在以下幾個方面加以改進和努力：
1、指導村民委員會或村民小組，通過合法的程序，制定出符合法律規定的征地補償款分配方案，而不能一味地遵從風俗習慣，以防止濫用自治權力現象的出現；
2、組織成立聯合督查組，以檢查各鎮、村、組對被征用土地補償安置費的分配和使用情況，加強征地后的監督檢查工作力度和對征用土地工作各環節的社會監督；
3、主動進村入戶，指導符合條件的失地農民申請“最低生活保障”，保障其基本生活，穩定農村社會；
關鍵詞：低碳旅游；發展模式；發展政策；鄱陽湖生態經濟區
作者簡介：沈中印（1975-），男，河南商丘人，九江學院講師，碩士，研究方向：生態經濟，區域旅游發展。
中圖分類號：X323 文獻標識碼：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.11.05 文章編號：1672-3309（2011）11-12-02
一、研究背景
隨著旅游業的發展壯大，出現了旅游資源不當的開發利用方式和非生態的管理模式，使得旅游業早已不再是天然無污染的朝陽產業。環境破壞和資源浪費已經成為我國旅游業發展所必須面對的問題。旅游發展方式的變化軌跡，經歷了從可持續旅游的理論到生態旅游的實踐，人們仍然在不斷探索可持續旅游、生態旅游實現的基本原則和路徑[1]。如今低碳經濟已成為社會發展的必然趨勢，隨著低碳經濟的發展，低碳旅游將成為繼綠色旅游、生態旅游后新的時尚環保型旅游，將主導未來旅游的發展方向。低碳旅游發展方式是可持續旅游發展的新方式，它符合可持續發展的原則和要求。隨著全球氣候環境的變化，世界各國大力發展低碳經濟，在2009年的世界經濟論壇上，低碳旅游的概念被首次并且正式提出，提倡旅行中盡量減少碳足跡與二氧化碳的排放[2]。
我國也開始重視低碳旅游的發展。中國旅游文化資源開發促進會副會長魏小安說，旅游業帶有低碳的天性，比如本身占用資源少，很多資源可持續利用，旅游業發展最重要的是要首先把生態保護好，同時與其他產業形成良性互動與良性補償，這種發展不但可以節能減排，同時又促進經濟發展的雙重目標[3]。2010年3月18日在《國務院關于加快發展旅游業的意見》中提出重要的低碳經濟內涵，即旅游發展要倡導節約能源、保護環境為重，提倡旅游業發展要節能節水減排。支持旅游企業如旅行社業、旅游交通運輸業、旅游飯店業、旅游景區、其他旅游企業以及旅游相關企業把新能源新材料運用起來，使節能節水減排技術的運用更加廣泛，積極發展綠色循環經濟，倡導綠色消費，把旅游企業創建成節能減排的綠色環保企業?？梢哉f在中國發展低碳旅游勢在必行。
鄱陽湖生態經濟區作為我國中部旅游重點發展區域，其自然旅游資源和人文旅游資源都非常豐富。為了順應全球旅游業生態化、低碳化的進程，實現旅游資源的可持續利用，在全國各旅游地爭相向低碳旅游轉型時，鄱陽湖生態經濟區所在區域江西已拔得頭籌。2009年11月17日至23日，首屆世界低碳與生態經濟大會暨技術博覽會在江西南昌舉行，大會發表了《南昌宣言》，號召在全球范圍內大力發展低碳與生態經濟，還提出今后每兩年在南昌舉辦一屆世界低碳大會[4]。江西省政府國內首個低碳經濟白皮書《綠色崛起之路―――江西省低碳經濟社會發展綱要》，宣示了江西省發展低碳經濟的戰略目標。在順應時代和經濟發展的同時又確立了明確的行業發展目標和政策支持，這為鄱陽湖生態經濟區低碳旅游發展的研究提供了充分的保障，更體現了這項研究工作的重要性和必要性。
二、鄱陽湖生態經濟區低碳旅游發展模式
鄱陽湖生態經濟區建設，生態是其建設的特色，發展是核心，轉變發展方式是關鍵，探索出一條科學發展、綠色崛起的新路子是最終目標。這一本質內涵，深刻揭示了建設鄱陽湖生態經濟區與發展低能耗、低污染、低排放、可循環、高產出的低碳經濟高度一致[5]。低碳旅游業是鄱陽湖生態經濟區可持續發展的重要組成部分，它的發展對于生態經濟區的建設具有深遠的影響。本文提出鄱陽湖生態經濟區發展“低碳旅游”的三輪驅動模式：旅游者、旅游企業、政府部門分別作為旅游的主體、載體、介體，構成了旅游業的產業鏈條，應有機聯動，形成合力，做好鏈條上每個環節的節能減排工作，整體推進低碳化的旅游方式。按照由旅游者、旅游企業、政府部門共同主導的“低碳旅游”模式，結合鄱陽湖生態經濟區旅游資源特征及開發利用的現狀，鄱陽湖生態經濟區低碳旅游模式的構建具體可從政府部門、旅游企業、旅游者三個方面來進行，具體模式設計如下：
（一）政府部門
鄱陽湖生態經濟區相關政府部門應該意識到發展低碳旅游業的重要性及意義，并且能把低碳理論與當地實踐相結合：第一，加強制度建設，規范低碳旅游的運行環境；第二，堅持規劃先行，確保低碳旅游的高起點發展；第三，加快鄱陽湖生態經濟區低碳旅游相關政策的制定與落實；第四，集中財力物力，抓好低碳基礎建設；第五，開發與保護并舉，實施低碳發展戰略。
（二）旅游企業
旅游企業在低碳經濟發展過程中所起的作用非常大，通過提升低碳旅游服務理念、開發設計低碳旅游產品、改善低碳旅游接待設施、引導低碳旅行方式等手段將低碳旅游轉化為旅游者的行動。把低碳旅游逐漸滲入到人們的旅游和生活方式中。旅游企業要行動起來，積極主動引導旅游者[6]：①轉變現有的旅游交通模式，提倡使用公共交通以及鼓勵使用混合動力汽車、電動車、自行車、步行等低碳方式，這樣既豐富旅游過程，使旅游過程多樣化，又豐富旅游項目，使項目新鮮和刺激。②轉變人們的價值觀和認知誤區，認為奢華浪費就是面子就是品位，這是大錯特錯的低級價值觀。要強化旅游中的清潔、方便、舒適、省時等，塑造高級高品位文化，以此提升文化品牌。③旅游企業應積極推行旅游向智能化發展的思想和行為，提升旅游運行效率，全面推行節能減排工程，降低能源消耗特別是碳的損耗，最終把循環經濟模式深入到旅游產業鏈的全過程。因此，旅游企業要全面轉型，以低碳經濟和循環經濟為理念，建成低碳旅行社、低碳旅游交通系統、低碳旅游飯店、低碳旅游住宿、低碳旅游景區景點、低碳餐飲和低碳娛樂等低碳旅游企業。
（三）旅游者
旅游者作為旅游活動的主體，是促進低碳旅游發展的主要力量。按照“低碳旅游”模式，旅游者應積極踐行低碳化的旅行方式和消費方式。要做到低碳飲食，不浪費，不多點亂點菜，吃不完的打包帶走；低碳住宿，牙刷、牙膏香皂、洗發液、拖鞋、毛巾、水杯等日常用品要自己帶，盡量不更換床褥；低碳游覽，少坐車多走路，多用人力車和電車；低碳購物，少購物，減少購物欲望，盡可能的購買環保物品，可以循環使用的物品；低碳娛樂，少消費娛樂產品，以此實現旅游者自身真正的低碳旅游。
綜合以上分析，三輪驅動模式各方面不是孤立的關系，而是相輔相成緊密相連的關系，如政府部門應制定低碳企業的標準，并以此來制定獎勵標準，以及給予相應的優惠政策。旅游企業給低碳旅游者以適當的補償，如低碳旅游者如果不使用酒店賓館的日常用品以及做些對環保有益的事情，可以用贈品和優惠打折的方式給予物質補償，同時，旅游企業可以設立獎章獎牌，按照環保星級制作環保獎牌，刻上低碳旅游者的名字以及日期等信息作為紀念，定會受到旅游者的歡迎。
三、鄱陽湖生態經濟區低碳旅游發展政策建議
（一）加快推進低碳旅游的相關法律、法規的出臺
制定旅游景區保護開發管理法規，如河南省曾出臺過《旅游景區保護開發管理辦法》，借鑒已有的經驗，應盡快出臺《鄱陽湖生態經濟區旅游景區保護開發管理法規》，制定旅游景區開發與規劃的生態、能耗、排放等標準；制定旅游行業內部能源管理辦法， 如鼓勵旅游企業利用新能源和可再生能源，推廣使用節能技術、熱電聯產、集中供熱等，對旅游企業進行能耗等級評定；制定旅游行業內部污染防治法，如制定水污染排放標準，對于不合格的企業要求其進行改造，控制噪音污染。[7]
（二）加大低碳旅游政策扶持力度
國家對于節能減排、綠色循環經濟、新能源等方面給予優惠政策，鄱陽湖生態經濟區也應該積極爭取國家這方面的政策支持。對低碳旅游企業予以稅收等方面的優惠政策，利用經濟刺激、引導旅游企業積極向低碳化發展；對低碳旅游項目、旅游業科技創新項目、低碳產品和低碳旅游示范項目等，予以資助和獎勵等支持；對于國內外低碳旅游的大項目和低碳新技術推廣給以現金補貼和優惠貸款等政策支持，并引導金融機構予以信貸支持。
（三）制定低碳旅游激勵政策
為推動低碳旅游的積極發展，政府部門應制定低碳旅游激勵政策，配套相應的制度和機制。如芬蘭從1990年開始征收碳稅，范圍涉及交通燃料中的汽油和柴油以及其他輕燃料油、重燃料油、煤炭、泥煤、天然氣和電力，對此政府征收基本稅、附加稅和管理費。激勵政策可以是收費，也可以是財政補貼。收費的對象主要是針對不積極實行低碳發展的旅游企業，以促使這些旅游企業改變粗放或者非低碳的經濟發展方式，轉而以低碳經濟為發展方向。財政補貼主要針對積極采取低碳發展的旅游企業，給予他們財政補貼、稅收優惠、貸款傾斜、獎勵、項目支持等，以激發和鼓勵這些低碳旅游企業開展低碳旅游的積極性和示范性，從而推動低碳旅游企業的主動和積極發展。
（四）建立鄱陽湖生態經濟區低碳旅游示范區管理規范
以低碳旅游示范區來帶動鄱陽湖生態經濟區旅游經濟的發展，進而推廣到其他旅游區，對景區內建筑物、交通設施、賓館、餐飲、購物等各方面做出具體要求，保障低碳概念落實到各個部門、各個環節；引進并利用最新低碳技術，減少能源消耗；加快景區節能政策與法規的建立；提倡旅游景區使用可再生能源如太陽能、風能、水能等，并對使用新能源的旅游景區給以補貼和獎勵；對低碳建筑和節能建筑給以適當的財政補貼。
（五）努力建設并塑造環鄱陽湖低碳旅游城市群
盡快建設以南昌九江景德鎮為中心的環鄱陽湖低碳旅游城市群，并制定低碳旅游城市標準，把這些城市確定為省級低碳旅游試點城市，以此示范，延伸擴大到其他城市，實現環鄱陽湖所有的城市都能低碳化，最終建設成環鄱陽湖低碳旅游城市群。
（六）協調多方利益，形成合力發展低碳旅游
政府制定公共政策要考慮政策的利益相關者，協調旅游項目開發商、旅游企業、當地政府、非政府組織、當地居民、游客的利益。處理好旅游企業與旅游行業的關系，低碳旅游企業的發展要與本地域的行業、產業鏈的低碳發展戰略與規劃保持一致。低碳旅游發展需要政府部門、旅游項目開發商、旅游項目開發者與規劃者、旅游經營與管理者、旅游企業、當地居民、游客的全面參與，形成低碳旅游發展的根本動力。
（七）制定旅游企業的低碳旅游政策
鄱陽湖生態經濟區應對旅游景區、旅游酒店、旅行社等旅游企業制定相關政策。如景區規劃要做到景觀生態化，資源利用越少越好，鼓勵使用綠色能源和本地的生產原料，發展綠色低碳經濟，景區內使用環保觀光車、天然氣燃料、電動電瓶車、畜力車、人力車等少污染或無污染的交通工具，這樣有利于保護景區的生態環境；對于星級酒店評定則必須以發展低碳經濟作為基本要求，否則不予考慮；對于旅行社，應大力推廣低碳旅游產品，推出“碳中和”配套服務，積極宣傳低碳旅游[7]。
參考文獻：
[1] 汪明華.倡導低碳旅游 推進發展方式轉型[J].旅游學刊,2010，(25):11-12.
[2] Elliott.Tourism:Politiesand Publieseetor management[M]. Londonand NewYork,1997.
[3] 謝良兵.長株潭低碳路線圖:從旅游起步[N].經濟觀察報,2010-8-14.
[4] 低碳農業、低碳工業、低碳旅游 江西首個省級低碳經濟發展綱要[J].領導決策信息，2009，(12):14-15.
[5] 江西省政協專題調研組.發展低碳經濟推進鄱陽湖生態經濟區建設[J].氣象與減災研究，2010，(02):1-6.
關鍵詞：地方海事執法難點相應對策
地方海事行政執法是法律法規授權的具有獨立主體的行政執法。地方海事機構通過行政執法，遏制和減少水上交通事故的發生，從而保障水運安全，其執法活動是地方海事機構的主要社會功能，也是地方海事機構在國家和社會中賴以存在的價值所在。近年來，地方海事行政執法工作無論是執法要求，還是執法手段，及至執法效果都有了顯著提高，但由于地方海事機構因其執法環境的特殊性和執法人員現實存在的政治思想素質、業務素質、專業知識水平等諸多差異，以及水上交通安全管理的法律法規尚不健全，立法相對滯后，致使地方海事行政執法手段單一，執法難點久攻不克。對此，筆者根據多年來的海事執法實踐，就地方海事行政執法存在的難點及其對策作一探析，以期引起各級領導、專家和同仁的關注，使得地方海事行政執法工作能夠更上一層樓。
一、執法難點
海事執法的目的是打擊水上交通違法行為，維護水運業合法、穩健運行和水運市場的法律秩序。然而，就當前的執法環境而言，仍有許多執法難點，主要表現為：
1.施展軟功，干擾執法
當今，內河水域營運船舶大多是個體經營，其船上從業人員絕大部分是由家庭成員或親戚朋友組成，一些小型船舶是“夫妻船”。這類船舶一旦出現違法行為而被查處時，婦女、兒童、老人、孕婦輪番叫陣，哭的、鬧的、拉著你訴苦的、甚至是找上門坐等吃飯的、或者跪在你門口賴著不肯離開的，不但不配合海事執法工作，主動糾正違法行為，而且還導致了海事執法人員家庭不安寧。
2.群體起哄，阻擾執法
群體起哄，集中抗法現象有蔓延趨勢，主要可分為：一是本鄉本村船舶，二是同一家族船舶，三是多以地域為限的老鄉船舶或者幫派。在他們看來，法只治弱勢而不治眾，于是便依仗人多勢眾，群體起哄，共同抗法，其結果往往將矛盾激化，引起群眾事件，對社會的危害很大，嚴重妨礙了和諧海事、和諧社會的健康發展。
3.撒潑賣傻，對抗執法
這種現象多為刁蠻婦女。在海事執法人員履行常規檢查，實施行政執法時，其丈夫躲至一邊，由妻子出面裝瘋賣傻，甚至當眾脫去衣服，使執法工作無法進行。
4.自虐威脅，阻礙執法
這種類型，大多是船員眼看海事執法人員要對自己船舶進行檢查時，就用自家的小孩或自己的身體擋在舷外，阻止現場檢查人員靠檔檢查，即使檢查人員上了船，也拒不接受檢查，甚至以跳水尋死來威脅現場檢查人員。
5.采用暴力，抗拒執法
這種人一般是年青人居多，他們文化水平不高，法律觀念不強，脾氣暴躁，暴力傾向嚴重，還有一些是有劣跡、甚至是在當地小有名氣的惡勢力人員，他們針對地方海事機構現場檢查人員少、執法手段不硬、強制力度不夠等弱點，弄斧舉刀，拿棒執棍，拳腳相加，公然暴力相抗。
6.弄虛作假，蒙騙執法
社會上的一些制假造假現象已波及到各類船舶，偽造船舶、船員證書證件，利用假證蒙騙執法、逃避處罰屢有發生。隨著科技的發展，造假技術也相當高明，有的假證的確在當場還很難分辯真偽，稍不留神，就給蒙混過關。7.笑臉無賴，拒絕執法
看似文質彬彬，實為很難對付。采取的是軟調皮，不吵也不鬧，你指出他的違章或是違法行為時，他是既點頭又哈腰，一連串的是是是，當你要對其實施處罰時，他只有一句話，沒錢。正所謂是虛心接受，堅決不改。這種情況不要說是申請強制執行，就是最基本的詢問調查筆錄也做不了。
8.玩起游擊，逃避執法
此類現象大都出現在巡查過程中，他們發現有海巡艇過來時，就立即調轉航向，駛入支流小溪，而海巡艇普遍吃水較深，進不了支流小溪，現場檢查人員只有干瞪眼。
由于地方海事機構不同于公安部門，公安部門對一些嚴重的抗法行為有拘留權，而地方海事機構并沒有拘留權，缺乏強有力的措施，執法手段單一，強制力度不夠，使一些有違法行為的船舶屢屢成功逃避了法律制裁，加之，一些地方海事機構對難解決的問題繞著走，這就在一定程度上助長或促使了行政相對人違法行為的形成，使上述執法難點久攻不克，使“文明執法”受到了“野蠻”沖擊，很大程度上降低了行政執法效率和海事管理威信，現場執法人員遭受的辱罵、威脅和人身攻擊確已不堪重負，打擊、遏制各種各樣的抗法行為，改善執法環境，已是當務之急。
二、相應對策
1.各級地方海事機構的領導要高度重視執法工作。嚴格執法、依法行政是社會主義民主與法制建設的要求，是推進文明建設的需要。執法單位的領導對嚴格執法、依法行政的重要性認識不夠，執法和管理就難以到位。
2.加強執法宣傳。一項法律法規制定的再好，沒有人去執行便是一紙空文，要執行好法律法規，則宣傳工作少不了。在海事執法活動中，務必要加強對船員的法制宣傳和教育，使其懂法、知法、守法，只有這樣，海事行政執法工作才能取得廣大船員的理解和配合，才能營造良好的執法氛圍。
3.開展文明執法和“人性化”執法。一方面堅持認真貫徹執行各項法律法規的規定，堅決制止各種違法行為，另一方面也要樹立全心全意為廣大船民服務的觀念，做到執法與服務相融。我局直屬處的行政執法曾是困難重重，對抗執法十分普遍。后來，該處投入大量人力、物力，進行反復的說服教育，并在洪水期、大風大雨之時及時趕往現場，吩咐安全注意事項，交待安全防范措施，以免發生意外，造成損失，同時還考慮到船民在當地購置救生圈、救生衣比較困難，就幫助他們代購，并送到他們手上，工夫不負有心人，終于搭起了管理與被管理之間的溝通橋梁。如今，船員們已把海事人員當作一種依靠，有困難找海事已成了船民們的共同語言，對海事的行政執法工作也是主動配合，而且還積極協助，形成了濃厚的和諧氛圍和良好的執法環境。
4.努力提高執法隊伍的政治素質和執法水平。各級海事機構要加強對海事執法人員的法制教育，增強執法為民、以人為本的管理理念，同時還要強化對現場執法人員的業務培訓，開展模擬執法實踐，不斷提高執法水平。海事執法人員要加強工作責任心，提高廉潔奉公、秉公辦事、依法行政的自覺性，防止以“船”謀私，“變味”執法行為的發生，為船民多辦實事，以廉生威，在船民中樹立良好形象，這是一劑溶化對立情緒、減少對抗的良方。
5.避重就輕，換位思考。在海事行政執法過程中，如遭遇對抗執法時，執法人員要講究策略，這本身就是一種執法水平的體現?！坝蟹梢?，有法必依，執法必嚴，違法必究”是依法行政的宗旨，但針尖對麥芒，勢必加劇對抗執法，此時就要學會避重就輕。如現場檢查時，船上的工作人員對你惡語相加，或對你講一些不負責任的言語，則大可不必理睬，要找船主或船舶負責人進行交流，否則會引發事端；若遇到情緒激動的船主，應選擇時機適時將他與其他人員隔開，讓他到一個陌生的環境，由陌生的執法人員進行處理，一則可避免他人的驅使和挑唆，二則面對陌生，情緒不易激動。