財政專項資金管理改革的思考與建議

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財政專項資金在促進經濟發展、推進民生改善、支持城市建設、加強社會管理等方面有著重要作用。根據當前財稅體制改革、行政審批制度改革等相關部署要求，深化財政專項資金管理改革，是促進政府職能轉變、履行財政事權和支出責任、提高財政資金績效的重要內容。

一、推進財政專項資金管理改革的必要性

近年來，為適應地方經濟社會發展形勢變化和事業需要，各級地方政府不斷加大對經濟發展、民生保障、城市建設、社會管理等領域的財政投入力度，為保障各職能主管部門履行工作職能、滿足人民群眾日益增長的物質文化需要、促進地方經濟社會平穩健康發展發揮了重要作用。但隨著地方經濟、社會進入新常態和政府治理要求不斷提高，專項資金管理上也暴露出一些問題和不足：一些專項資金專項不專，應屬于職能運轉的經費也從專項支出列支，擠占了專項資金；專項資金設置“碎片化”，重點不突出；部分專項資金結構固化，“專項資金部門化、部門資金處室化”的現象比較突出；一些專項資金支出進度滯后，績效不明顯；專項資金分配方式和使用方式大多經久未變，難以適應經濟發展、財稅制度改革要求；部分專項資金財政事權和支出責任劃分不清，未能充分發揮基層管理優勢和充分調動基層積極性，等等。鑒于上述弊端，為進一步發揮專項資金在專項事業發展和特定工作任務中的重要功能作用，履行財政事權和支出責任，亟需按照國家關于深化財政改革的要求對專項資金進行全面清理、整合優化并改革創新其管理機制。

二、深化財政專項資金管理改革的基本思路與建議

遵循“統一領導、科學設立、分類管理、規范使用、績效優先、公開透明、跟蹤監督”的原則，全面清理財政專項資金，進一步整合優化財政專項資金、創新財政專項資金使用方式、提高財政專項資金使用績效、規范財政專項資金管理，逐步形成結構合理、重點突出、科學高效、公開透明的財政專項資金管理機制和政策體系，發揮財政專項資金對地方經濟社會發展的保障支撐和引導帶動作用，促進地方經濟社會穩定健康發展。

（一）深化財政專項資金管理改革的主要措施

1.全面清理專項。建議設立財政專項資金清查領導小組，由地方主要領導掛帥，財政部門牽頭，各職能主管部門配合，制定專項清理方案，對專項資金的規模、分布、管理和使用情況進行全面清查，清理去除應屬部門運轉經費而設置的專項部分，使專項資金復歸本質屬性。

2.優化專項設置。統籌考慮地方經濟社會發展大局和不斷變化的形勢要求，對當前財政專項資金的分類設置與預算安排進行調整完善，對性質相近、用途相同、使用分散的專項資金進行整合歸并，優化完善專項資金的功能定位、支出范圍、支持重點，實現財政專項資金設置的科學化。

3.突出保障重點。緊緊圍繞地方政府的戰略決策部署，優先保障政府中心工作和重點任務的資金需求，支持部分亟需資金投入的重點領域，補齊缺位、拉長短板，支持一批地方性的重大優質項目加快發展、形成能力，為地方經濟社會的穩定健康發展提供支撐。

4.完善預算管理。健全財政專項資金項目庫管理制度，地方財政部門、主管部門和下級政府要加強對財政項目庫的滾動管理。推行零基預算，避免“資金等項目”現象。

5.創新分配方式。積極探索財政專項資金因素法分配、競爭性分配、PPP等分配和使用方式，推動上級財政專項資金由專項轉移支付向一般性轉移支付轉變，由上級政府“直接資助項目”為主向“激勵引導下級”為主轉變，推動競爭性領域資金由“行政性分配”為主向“市場化運作”為主轉變，明確地方財政事權和支出責任劃分，充分調動基層和市場積極性，發揮基層和市場優勢。

6.強化績效管理。強化以績效目標為導向的財政專項資金管理機制，將專項資金績效管理的重點向項目績效深化、向政策績效延伸，量化績效目標考核內容，落實績效管理責任，實施項目合同制管理，切實提高專項資金績效。

（二）清理優化整合，建立財政專項資金管理清單

1.推進財政專項資金清理優化整合。對法律、法規、規章有明確規定的專項資金，原則上予以保留；對設立依據不充分、執行背景已發生重大變化的，予以撤銷；對符合政府重點工作目標和現實發展需要，但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的，予以歸并。按照財政資金支持方向進行分類整合、分類管理。根據政府工作重點和社會事業發展需要，按用途和性質整合為“產業發展類、民生保障類、基本建設類”等三大類。今后按規定增設的專項資金，須歸入相應類別進行管理。其中，產業發展類用于支持農業、工業、服務業等行業中重點產業發展和特色傳統產業的提升改造以及科技、人才等領域的投入；民生保障類用于與群眾生活密切相關的教育、就業、住房、社保、衛生醫療等方面的保障性支出；基本建設類用于社會事業、城建、水利、園林文物、信息化等方面的政府投資項目建設。

2.實行財政專項資金清單式管理。按照財政專項資金目錄清單管理的要求，定期公布專項資金目錄清單、轉移支付目錄清單及其管理辦法、預算安排情況，定期根據專項資金的使用績效調整專項目錄清單和預算安排規模。專項資金主管部門要積極轉變觀念，加快完善工作機制，及時修訂管理辦法，細化明確績效目標，強化資金績效管理，切實落實管理責任，及時向政府報送專項資金使用績效情況，定期向社會公布預算執行情況。

3.規范財政專項資金設立和調整。專項資金清單一經確定原則上不再新增，新增事項在現有專項資金中統籌安排。今后確需新設專項資金的，或專項資金政策執行過程中因經濟社會形勢變化確需調整和完善的，應由主管部門會同財政部門對新設或調整的必要性、可行性、資金規模和管理辦法進行論證，報政府批準后執行。

（三）實行零基預算，改革財政專項資金預算編制辦法

1.實行零基預算和項目儲備管理。需列入下年度財政專項資金預算的項目，各主管部門應提前一年將其納入項目儲備庫進行收集儲備、分類篩選、評審論證、排序擇優，項目申報和評審工作原則上應于當年9月底前完成。未納入項目庫的項目不能作為專項資金分配對象。一個項目只能申報一項專項資金。下級政府應按照輕重緩急的原則并結合自身財力狀況，推進本級項目庫的滾動管理，在分配使用上級專項資金時，要從項目庫中擇優選取項目。

2.嚴格項目前期審核。對重點項目、專業性較強以及產業發展類項目，原則上應組織專家成立評審論證小組或者委托有專業資質的社會中介組織開展第三方評審論證。產業發展類專項資金的補助額、獎勵額與項目投資額相關的，項目實施單位應委托符合條件的會計師事務所出具專項審計報告；對于特別重大或情況較為復雜的項目，必要時由主管部門委托會計師事務所出具專項審計報告。

3.據實編制專項資金預算。對跨年度實施的項目，主管部門應按當年度實際需要的資金數編制預算建議。已納入財政項目庫的備選項目，需經財政部門結合預算年度財力狀況、專項資金預算編制要求和政府工作重點等因素審核后方可納入預算。

（四）創新分配方式，改革專項資金使用辦法

1.深化產業發展類專項資金資本化運作方式。產業發展類專項資金的分配方式，逐步轉為間接資助為主，間接扶持資金比例應占到50%以上。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項，應控制資金規模，突出保障重點，逐步改變行政性分配方式，主要采取設立產業引導基金，通過“政府引導、市場運作”的方式，拓寬實體經濟融資渠道，促進產業轉型升級和金融創新發展，逐步與金融資本相結合，充分發揮財政資金杠桿放大作用，帶動引導社會資源支持產業發展。少數不適合實行基金管理模式的專項，應在事前明確補助機制的前提下，事中或事后采取貼息、先建后補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式。

2.突出民生事業類專項資金均等化分配理念。按照“保基本、兜底線、促公平、可持續”的要求，進一步調整財政支出結構，支持文化教育、社會保障、醫療衛生、社會養老等民生事業發展，促進民生改善、社會公平，確保當前可承受、未來可持續。加快建立教育一般性轉移支付機制，促進全市教育事業均衡協調發展。支持衛生醫療資源優化整合，推進公立醫院綜合改革，支持非公立醫院發展。健全社會保障體系，完善最低生活保障、社會救助等保障機制，鼓勵和支持社會資本參與養老服務，進一步構筑完善覆蓋面廣、公平合理、機制完善的民生政策支持體系。逐步加大專項資金轉移支付方式改革力度，賦予下級政府統籌安排權限，強化下級政府落實政策要求的主體責任。

3.推廣政府和社會資本合作（PPP）模式。積極穩妥推進政府和社會資本合作，鼓勵和引導社會資本積極參與基礎設施、公共服務項目和新型城鎮化建設。加快探索基本建設類專項資金撬動社會資金和金融資本參與合作項目的有效方式，設立PPP引導基金，根據PPP項目實施進展情況，通過以獎代補和基金化方式，對PPP項目提供前期費用補貼和引導支持，推動項目加快落地、加快實施。嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，加快篩選、儲備、推出一批適合PPP模式的項目，科學編制項目實施方案，合理選擇運作方式，認真做好評估論證，加強項目實施監管，不斷提高政府資金規范化、科學化管理水平。

（五）引入競爭機制，提高財政資源分配效率。

推廣政府購買服務，凡屬事務管理性服務項目，原則上通過公開競爭的方式優選承接的社會力量，以提高公共服務水平，滿足公眾多元化、個性化需求。在部分符合條件的產業發展類、民生保障類項目中開展專項資金競爭性分配改革，分配時把需要支持的產業、企業或下級政府項目的綜合性績效作為主要依據，按規定程序評審、公示、公開后擇優分配，由下級政府按規定范圍和方向統籌安排。

（六）明晰財政事權，完善財政專項資金合力協作機制。

為激勵下級政府做好本轄區范圍內的事業發展和特定工作任務提供保障，避免出現下級政府不作為或因追求局部利益而損害其他地區利益或整體利益的行為。按照“增強上下級合力、強化激勵約束、提升分配績效”的原則，建立財政事權和支出責任相適應的專項資金合力協作機制。根據財政專項資金特點，對扶持項目按規模和性質進行適當劃分，上級主要扶持重大項目，下級主要承擔一般項目，賦予下級選擇項目、安排資金等自主權，調動上下級共同推進發展的積極性和創造性。對確需上級扶持的一般項目，由上級將專項資金通過因素法分配轉移支付到下級，由下級按照上級有關辦法規定，結合下級資金安排情況，確定扶持項目、統籌安排預算、實施后續管理，并按要求及時向上級報送資金使用情況，年終由上級相關部門進行檢查和考評。

（七）強化績效管理，提高財政專項資金使用效益。

根據預算績效管理相關要求，針對專項資金用途和性質，實行分級分類績效管理。各職能主管部門要積極探索因素法分配、競爭性分配、PPP等方式，及時修訂完善專項資金具體管理辦法，對專項資金的申報、分配、審批、撥付、監督等內容進行規范，并及時向社會公布。每年年初，各主管部門要明確專項資金管理的預期績效目標；年度預算經地方人代會審批通過后，要及時組織預算執行，并加強項目績效跟蹤管理；年度終了后，要及時形成績效評價意見，并主動接受人大、財政、審計和社會公眾監督。政府督查、審計等部門要及時對專項資金管理改革情況進行監督檢查。對不及時推進專項資金改革、專項資金使用達不到主要績效目標以及管理使用過程中存在嚴重問題的，要及時報請政府進行調整或取消該專項資金。

（八）加強組織領導，確保財政專項資金改革順利推進

1.加強組織領導。建議設立深化財政專項資金管理改革領導小組，地方主要領導為領導小組組長，各專項資金分管領導為副組長，財政部門、各主管部門主要負責人為成員，主要負責整合規范專項資金工作的組織領導和重大事項決策。領導小組下設辦公室，財政部門主要負責人為辦公室主任，主要負責整合規范專項資金工作的實施部署、協調督辦。

2.強化協作配合。各主管部門要切實統一思想、提高認識，按照專項資金整合規范要求，會同財政部門開展調研、深入研究、整體推進；充分發揮職能作用，按照各自職責積極配合牽頭部門開展整合規范專項資金工作，提出有針對性的建議和辦法。要根據各專項資金的使用主體和重點的不同，制定具體的實施辦法.

作者：段國海