科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)思考

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摘要：隨著創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，國(guó)家要求科學(xué)事業(yè)單位在為科研人員松綁解套的同時(shí)，規(guī)范經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)行為，防范舞弊，保證資產(chǎn)安全，有效控制風(fēng)險(xiǎn)。本文擬通過(guò)分析科學(xué)事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度過(guò)程中存在的一些問(wèn)題，提出相應(yīng)的改進(jìn)建議和措施。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位；內(nèi)部控制；制度建設(shè)

科學(xué)事業(yè)單位一方面承擔(dān)了國(guó)家和地方政府基礎(chǔ)、公益和應(yīng)用研究方面的縱向課題，另一方面廣泛開(kāi)展產(chǎn)學(xué)研科學(xué)合作、承接一些來(lái)源于企業(yè)的橫向課題。科研活動(dòng)具有靈感瞬間性、方式隨意性、路徑不確定性（簡(jiǎn)稱“三性”）特點(diǎn)，以及科研項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)渠道的多元化等帶來(lái)內(nèi)部管理的復(fù)雜性。為使科研工作寬嚴(yán)有度、有的放矢，迫切需要采取有效措施規(guī)范經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)行為。面對(duì)上有要求、內(nèi)有需求的現(xiàn)狀，科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)盡快建立健全內(nèi)部控制制度，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)、科研經(jīng)費(fèi)的安全，為科研信用機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制的建立奠定基礎(chǔ)，保障科技事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出，行政事業(yè)單位應(yīng)“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制”，為此，財(cái)政部于2015年底印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)會(huì)【2015】24號(hào)），要求行政事業(yè)單位“必須于2016年底完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作”。

一、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)現(xiàn)狀

隨著近年財(cái)政科技投入、科研收入的不斷增加，科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理水平較過(guò)去得到了很大提升，但由于我國(guó)事業(yè)單位內(nèi)部控制研究起步較晚，對(duì)內(nèi)部控制認(rèn)識(shí)不到位，制度建設(shè)不健全，發(fā)展水平不平衡，限制了科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施。主要表現(xiàn)在：一是很少有單位系統(tǒng)梳理經(jīng)濟(jì)和科研業(yè)務(wù)流程，建立科學(xué)合理的內(nèi)部控制制度，缺乏系統(tǒng)性和可操作性；二是部分科學(xué)事業(yè)單位以偏概全，僅用財(cái)務(wù)制度就代替了內(nèi)部控制制度，整體內(nèi)控意識(shí)淡薄，導(dǎo)致資產(chǎn)流失、營(yíng)私舞弊的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二、科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問(wèn)題及原因分析

1.概念不清，認(rèn)識(shí)不足，內(nèi)控意識(shí)淡薄內(nèi)部控制實(shí)施主體是科學(xué)事業(yè)單位，實(shí)施客體是與單位收支相關(guān)的經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，主要分為單位層面和業(yè)務(wù)層面。其中，單位層面控制包括決策議事機(jī)制、崗位責(zé)任制、人力資源政策、單位文化、財(cái)務(wù)體系和信息技術(shù)運(yùn)用；業(yè)務(wù)層面包括預(yù)算管理、收支管理、采購(gòu)管理、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目管理和合同管理。實(shí)施的根本目的是風(fēng)險(xiǎn)管控[1]。長(zhǎng)期以來(lái)，科學(xué)事業(yè)單位普遍存在重科研輕管理的觀念，對(duì)內(nèi)部控制在制度建設(shè)和執(zhí)行上支持力度不夠。例如：有的單位領(lǐng)導(dǎo)和科研核心人員對(duì)內(nèi)部控制工作沒(méi)有明確概念，或者認(rèn)為內(nèi)部控制包括財(cái)務(wù)管理工作看不到實(shí)際效益，不如努力爭(zhēng)取科研經(jīng)費(fèi)；認(rèn)為內(nèi)部控制是財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容，事不關(guān)己[2]，而財(cái)務(wù)部門協(xié)調(diào)能力有限，怕“得罪人”，導(dǎo)致單位整體缺乏內(nèi)控意識(shí)，領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干、財(cái)務(wù)人員均消極對(duì)待，難以形成良好的內(nèi)部控制管理氛圍。

2.分工不清，授權(quán)模糊，崗位責(zé)任落實(shí)不力科學(xué)設(shè)置內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)、不相容崗位分離及合理授權(quán)是建立和實(shí)施內(nèi)部控制的基礎(chǔ)，直接影響單位的決策議事機(jī)制。但是在實(shí)踐中，科學(xué)事業(yè)單位受單位規(guī)模、人員編制、預(yù)算供給和內(nèi)部管理水平等因素影響，大多存在一些崗位設(shè)置不合理的現(xiàn)象。許多單位政令、財(cái)令集中于一把手，具體業(yè)務(wù)工作缺乏必要的分工和授權(quán),關(guān)鍵崗位人員責(zé)權(quán)不清、關(guān)鍵操作一人進(jìn)行、不相容崗位兼職現(xiàn)象較為普遍，崗位責(zé)任落實(shí)不力[3]。分工與授權(quán)管理的弱化一方面導(dǎo)致單位決策缺乏有效制約制衡機(jī)制，以權(quán)代法、違規(guī)決策“三重一大”業(yè)務(wù)事項(xiàng)等屢有發(fā)生；另一方面導(dǎo)致單位重錢輕物、重購(gòu)輕管、重預(yù)算輕執(zhí)行，資產(chǎn)管理弱化，滋生了貪污挪用國(guó)有資產(chǎn)等違法違規(guī)行為的溫床；再一方面也嚴(yán)重影響了員工盡心盡力完成本職工作的積極性。

3.信息傳遞阻滯，溝通協(xié)調(diào)不暢科學(xué)事業(yè)單位由于科研業(yè)務(wù)的專業(yè)性和項(xiàng)目來(lái)源的多元化，內(nèi)部部門之間往往缺乏溝通。主要的溝通方式為科研部門向單位領(lǐng)導(dǎo)層匯報(bào)工作或科研部門內(nèi)部組織召開(kāi)項(xiàng)目進(jìn)度協(xié)調(diào)會(huì)，缺乏立足單位整體信息溝通需要和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，科學(xué)合理地設(shè)置信息化流程，檔案資料不能方便各部門查閱，不利于信息共享和實(shí)時(shí)監(jiān)督。在科研活動(dòng)實(shí)踐中，信息溝通矛盾還突出表現(xiàn)在財(cái)務(wù)部門在經(jīng)費(fèi)開(kāi)支和項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)才被動(dòng)參與科研工作，無(wú)法將財(cái)務(wù)服務(wù)與管理有效融入科研項(xiàng)目管理全過(guò)程，導(dǎo)致科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算與執(zhí)行難以銜接、支出隨意性大等一系列問(wèn)題，難以發(fā)揮財(cái)務(wù)對(duì)科研工作的服務(wù)能力和約束效力。

4.內(nèi)部監(jiān)督制度不健全，風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制不完善從單位傳統(tǒng)觀念和固有特性方面分析，科學(xué)事業(yè)單位由于業(yè)務(wù)量、經(jīng)濟(jì)量和機(jī)構(gòu)的單一性，單位管理和經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)管職責(zé)主要都由單位負(fù)責(zé)人或指定的分管負(fù)責(zé)人承擔(dān)，因授權(quán)和分工等多方面原因，大多沒(méi)有建立起有效規(guī)范的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。有的單位雖然建立了，但因領(lǐng)導(dǎo)不重視，監(jiān)管大多對(duì)下不對(duì)上、對(duì)執(zhí)行不對(duì)審批，削弱了監(jiān)督作用。從組織架構(gòu)和人員配備方面分析，科學(xué)事業(yè)單位往往沒(méi)有專業(yè)的審計(jì)人員和獨(dú)立的內(nèi)審機(jī)構(gòu)，內(nèi)部監(jiān)督能力缺乏，內(nèi)部監(jiān)督職能難以落實(shí)。由于體制機(jī)制等傳統(tǒng)原因，以及重科研、輕管理的傳統(tǒng)觀念，科學(xué)事業(yè)單位風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)薄弱，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制缺失，在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面存在極大的隱患。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的不完善，導(dǎo)致一些違法違規(guī)行為時(shí)有發(fā)生。

三、加強(qiáng)科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的建議

⒈加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)主體意識(shí)科學(xué)事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)首先要明確內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)于單位發(fā)展的重要性，積極組織開(kāi)展內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理知識(shí)的系統(tǒng)培訓(xùn)，強(qiáng)化整體內(nèi)控思想，提高全體員工對(duì)實(shí)施內(nèi)部控制的必要性認(rèn)識(shí)，自覺(jué)參與內(nèi)部控制制度的建設(shè)和風(fēng)險(xiǎn)管理[4]。建立單位內(nèi)部控制管理領(lǐng)導(dǎo)小組，單位負(fù)責(zé)人任組長(zhǎng)，財(cái)務(wù)部門、人事部門、科研部門、資產(chǎn)管理部門及其他核心業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人為組員，形成合力共同推進(jìn)內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施；明確內(nèi)部控制制度建設(shè)牽頭部門，可以考慮借助中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，系統(tǒng)梳理單位各類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)防控關(guān)鍵點(diǎn)，制定出一套適合本單位風(fēng)險(xiǎn)管控和事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部控制制度。

2.優(yōu)化人力資源政策，落實(shí)崗位責(zé)任制科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)建立有利于單位可持續(xù)發(fā)展的人力資源政策，明確崗位權(quán)責(zé)，保障合理授權(quán)，注重長(zhǎng)短期激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的有機(jī)結(jié)合，注重保護(hù)員工的歸屬感、積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)單位充滿活力和提升科研實(shí)力。針對(duì)崗位分工方面存在的問(wèn)題,認(rèn)真審核內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性,規(guī)范崗位責(zé)任制度,兼顧結(jié)構(gòu)比例控制，盡量做到精簡(jiǎn)、效能、合理，建立起一套自我制約和自行檢查的崗位工作體系[5]。

⒊建立暢通的信息共享溝通機(jī)制為打通信息溝通渠道，科學(xué)事業(yè)單位一方面可以定期組織培訓(xùn)和交流活動(dòng)或開(kāi)展輪崗，交流并宣傳內(nèi)部控制管理要求和科研活動(dòng)進(jìn)展情況，促進(jìn)各類人員相互提升業(yè)務(wù)素質(zhì)；另一方面可以規(guī)范科研項(xiàng)目檔案資料管理，便于領(lǐng)導(dǎo)層、綜合管理部門、科研部門調(diào)檔查閱、共享業(yè)務(wù)信息；再一方面要避免科技應(yīng)用“燈下黑”情形，可充分利用現(xiàn)代信息化手段，建立健全單位內(nèi)部科研、財(cái)務(wù)、人事、資產(chǎn)部門共享的信息平臺(tái)，提高科研管理效率和便利化程度[6]，落實(shí)內(nèi)部控制制度要求，并有效降低傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式下的資金安全風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)為避免財(cái)務(wù)管理與科學(xué)研究工作脫節(jié)，結(jié)合近期中辦、國(guó)辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見(jiàn)》，建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度，讓科研人員可以潛心從事科學(xué)研究。

⒋建立有效的內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制科學(xué)事業(yè)單位應(yīng)建立并強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制，健全決策議事機(jī)制，加強(qiáng)“三重一大”審批控制，確定相對(duì)獨(dú)立的部門或崗位，明確內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)價(jià)的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范操作程序，定期開(kāi)展內(nèi)部控制審計(jì)和有效性評(píng)價(jià)，從源頭上減少內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理權(quán)責(zé)不明、力度不夠、落實(shí)不力的問(wèn)題，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全完整。單位內(nèi)部控制管理能力是隨著內(nèi)部監(jiān)督和評(píng)價(jià)能力的提升而逐步提高的，因此在內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)充分考慮建立健全缺陷糾正和改進(jìn)機(jī)制。在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和有效性評(píng)價(jià)方面，應(yīng)結(jié)合科研活動(dòng)“三性”，做到合理保證風(fēng)險(xiǎn)可控，不可過(guò)度問(wèn)責(zé)，建立科研活動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制，保護(hù)科研人員潛心科研的積極性。科學(xué)事業(yè)單位內(nèi)部控制管理起步晚，項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)渠道多元化，導(dǎo)致內(nèi)部控制制度建設(shè)較為復(fù)雜。單位只有結(jié)合行業(yè)領(lǐng)域、規(guī)模等特點(diǎn)，提高整體內(nèi)控意識(shí)、營(yíng)造和諧的工作氛圍、加強(qiáng)內(nèi)部信息的溝通，并制定完善的內(nèi)控制度和內(nèi)控流程，才能切實(shí)提升科學(xué)事業(yè)單位規(guī)范化管理水平，有效發(fā)揮公共服務(wù)職能，促進(jìn)科技創(chuàng)新能力提升，從而為我國(guó)實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略注入持續(xù)不斷的發(fā)展動(dòng)力。

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作者：孫燕 單位：安徽省科學(xué)技術(shù)廳