農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全制度建設(shè)論文

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一、風(fēng)險交流的意義

風(fēng)險交流缺失或不當(dāng)?shù)氖“咐驍?shù)不勝數(shù)。例如20世紀(jì)90年生的“瘋牛病”事件，英國前后矛盾的做法導(dǎo)致巨大的經(jīng)濟(jì)損失并因此農(nóng)業(yè)部部長引咎辭職；比利時“污染雞”事件處理不當(dāng)，歐盟委員會公開指責(zé)比利時“知情不報，拖延處理”，導(dǎo)致比利時衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部部長相繼被迫辭職，并最終導(dǎo)致內(nèi)閣的集體辭職。我國四川廣源橘蛆事件、香蕉艾滋謠言等種種真真假假安全事件發(fā)生后，缺乏有效風(fēng)險信息交流，相關(guān)農(nóng)產(chǎn)品價格暴跌，嚴(yán)重打擊了國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)效益和降低農(nóng)民收入，引發(fā)社會問題。

二、我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險交流存在的問題

（一）風(fēng)險交流制度不完善，缺乏專業(yè)專職機(jī)構(gòu)支持

目前我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險交流建設(shè)尚屬起步階段，既缺乏流程規(guī)范的制度又缺乏經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)人員。目前風(fēng)險交流工作開展主要法律依據(jù)是《政府信息公開條例》、《中華人民共和國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《中華人民共和國食品安全法》。從法律規(guī)范和運(yùn)行情況來看，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全共享協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，統(tǒng)一權(quán)威的風(fēng)險交流機(jī)構(gòu)尚未形成。各主要發(fā)達(dá)國家或地區(qū)均建立起了有效的風(fēng)險交流制度，專職的風(fēng)險交流人員在機(jī)構(gòu)總編制中的占比一般為5％～10％。歐洲食品安全局于2009年《2010年至2013年歐洲食品安全局交流戰(zhàn)略》，明確了其在風(fēng)險交流方面的工作目標(biāo)、所應(yīng)該采取的交流策略和交流方法。美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）于2009年制定了《FDA風(fēng)險交流策略計劃》，確立了自身風(fēng)險交流工作的目標(biāo)、策略和所采取的方法。日本政府于2003年《食品安全基本法》，設(shè)立了直屬內(nèi)閣的食品安全委員會作為上層監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險交流工作。

（二）風(fēng)險交流定位等同于危機(jī)交流，缺乏長遠(yuǎn)考慮和持續(xù)的有力支持

我國目前對風(fēng)險交流缺乏長遠(yuǎn)考慮和有力支持。現(xiàn)在不少人把風(fēng)險交流簡單理解為出了事情之后的危機(jī)管理和科普宣傳，將風(fēng)險交流的工作重點(diǎn)放在危機(jī)應(yīng)對，將危機(jī)應(yīng)對的重點(diǎn)放在應(yīng)付媒體即危機(jī)公關(guān)上。將風(fēng)險交流手段作為平息事態(tài)和安撫公眾的工具，忽略了風(fēng)險交流與日常工作的融合，這直接導(dǎo)致在風(fēng)險交流問題上的短視，使這類的交流缺乏科學(xué)的風(fēng)險評估依據(jù)，消費(fèi)者對風(fēng)險管理者（政府）和風(fēng)險評估者（科研機(jī)構(gòu)）的信任度下降。風(fēng)險交流工作費(fèi)時費(fèi)力，卻又很難有立竿見影的產(chǎn)出，因此很難得到持續(xù)的支持，人員、經(jīng)費(fèi)等保障條件也很難得到滿足。

（三）農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息報道紛雜，缺少統(tǒng)一的權(quán)威發(fā)聲

目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全問題很多時候是“媒治”，不是法治，媒體說了算，媒體說它有問題就有問題，監(jiān)管部門忙于應(yīng)對，這就造成了公眾的混亂。同時農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息的不對稱，專家、群眾、媒體、政府、各個部門的說法都不一致，這種狀況使得公眾無所適從，也為錯誤言論混淆是非提供了可乘之機(jī)。從美國的經(jīng)驗(yàn)來看，根據(jù)美國法律、法規(guī)的規(guī)定，聯(lián)邦有關(guān)部門按照各部門監(jiān)管范圍和職責(zé)權(quán)限的劃分，形成了以聯(lián)邦政府信息披露為主，地方各州政府信息披露為輔，分工明確、全方位的信息披露主體。歐盟則規(guī)定了歐洲食品安全局（EFSA）為唯一權(quán)威安全信息機(jī)構(gòu)]。日本專門成立了食品安全局食品安全狀況以及消費(fèi)安全局負(fù)責(zé)研究與探討農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全信息（包括消費(fèi)者反映）的搜集、溝通等。

（四）公民意識的覺醒與公民現(xiàn)階段科學(xué)素養(yǎng)

較低的現(xiàn)狀對風(fēng)險交流工作提出巨大的挑戰(zhàn)隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，公眾以不滿足于溫飽而提出更高的訴求，例如對環(huán)境污染的關(guān)心、對食品安全的關(guān)注等。但根據(jù)2010年11月公布的中國第八次公民科學(xué)素養(yǎng)調(diào)查結(jié)果顯示，全國公民具備基本科學(xué)素養(yǎng)的比例僅為3.27％，僅相當(dāng)于歐美發(fā)達(dá)國家20年前的水平。同時又由于人們普遍缺乏獨(dú)立思考和批判性思維，結(jié)果導(dǎo)致公眾很容易形成錯誤的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全認(rèn)識，增大風(fēng)險交流的困難。而且目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件引發(fā)的輿論壓力越來越大，政府被動屈從于公眾輿論壓力，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全已逐步呈現(xiàn)政治化趨勢，偏離客觀、科學(xué)的風(fēng)險交流軌道。

三、對國內(nèi)風(fēng)險交流制度建設(shè)的建議

結(jié)合我國當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全狀況，建議以政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾（包含媒體）為利益共同體，建立一個相互信任、科學(xué)告知、溝通有效、公眾理性的風(fēng)險交流體系。在這個體系中，各利益體既分別承擔(dān)相應(yīng)的職責(zé)，又相互協(xié)作，共同參與。

（一）政府作為風(fēng)險交流的主體，對風(fēng)險交流工作起到頂層設(shè)計和主導(dǎo)、推動作用

1.建立風(fēng)險交流制度，完善各方協(xié)作機(jī)制。在現(xiàn)有的法律法規(guī)和規(guī)范性文件的框架下，建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險交流制度和機(jī)制。風(fēng)險交流是各方信息互動、交換意見的過程，不僅要求融于日常的風(fēng)險管理工作中，在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件突發(fā)和應(yīng)急時，更需要顯示出其必要性和重要性，為突發(fā)事件處理和關(guān)切熱點(diǎn)回應(yīng)提供制度保障。

2.強(qiáng)化風(fēng)險交流的基礎(chǔ)性工作，制定風(fēng)險管理方案。以強(qiáng)化公共服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)，設(shè)立我國大宗及特色農(nóng)產(chǎn)品（例如大宗果蔬農(nóng)產(chǎn)品等）的質(zhì)量安全長期和定點(diǎn)風(fēng)險監(jiān)測以及風(fēng)險評估計劃，支持有關(guān)科學(xué)技術(shù)研究（例如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)測新技術(shù)研究等）。在科學(xué)研究基礎(chǔ)上，組織制定科學(xué)實(shí)用的風(fēng)險管理方案（例如農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)規(guī)程等）。

3.建立以“風(fēng)險評估、風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置、信息”為目標(biāo)的公共服務(wù)平臺。風(fēng)險交流是個互動的過程，在風(fēng)險交流體系中的各個利益體需要對風(fēng)險情況以及風(fēng)險管理方案和實(shí)施有個認(rèn)知和反饋。例如，公眾希望了解農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險監(jiān)測和評估的結(jié)果；企業(yè)需要了解政府制定的風(fēng)險管理方案在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中是否可行并及時反饋實(shí)施效果；政府需要了解所制定的風(fēng)險管理方案實(shí)施效果如何、有沒有需要完善和修改。因此，風(fēng)險交流方式和渠道顯得尤為重要。建立不同形式的公共服務(wù)平臺，例如專題網(wǎng)站、微博、電視報刊專欄、手機(jī)微信、展覽會、論壇、研討會、培訓(xùn)班、講座等。政府部門可根據(jù)不同的風(fēng)險交流內(nèi)容，選擇合適的形式，邀請利益相關(guān)方進(jìn)行交流。總的原則是各利益相關(guān)方能順暢地獲取所需要的信息、反饋想反饋的意見和建議。例如，組織利益相關(guān)方參與的工作研討會或小型論壇，交流風(fēng)險監(jiān)測與評估研究結(jié)果、商討風(fēng)險管理方案、反饋和評估風(fēng)險管理成效；通過講座、微博、報刊專欄、電視廣播采訪等方式對公眾進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全科普，幫助公眾樹立正確的風(fēng)險認(rèn)識；邀請知名媒體人與科研機(jī)構(gòu)及政府監(jiān)管部門交換意見和信息；向公眾提供農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)控數(shù)據(jù)等。

4.組建一支專業(yè)專職風(fēng)險交流人才隊(duì)伍。在農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管部門組建從事風(fēng)險交流的專門機(jī)構(gòu)或人才隊(duì)伍，職責(zé)是建立和管理風(fēng)險交流平臺、組織和開展各種形式的風(fēng)險交流活動、收集和反饋各方面的意見和建議、開展風(fēng)險交流機(jī)制研究等。這支隊(duì)伍不但擁有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專業(yè)背景，而且具備良好的組織、溝通、協(xié)調(diào)、應(yīng)急、研究能力。

（二）科研機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險交流基礎(chǔ)性工作，為風(fēng)險交流提供科學(xué)支撐

1.受政府委托，開展風(fēng)險評估監(jiān)測與風(fēng)險評估研究。風(fēng)險交流的基礎(chǔ)是對風(fēng)險監(jiān)測以及風(fēng)險危害的科學(xué)研究與判斷。農(nóng)產(chǎn)品是否存在質(zhì)量安全風(fēng)險，必須基于科學(xué)證據(jù)；風(fēng)險知識與信息的專業(yè)化，使得公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險認(rèn)知存有差異，不同主體之間對風(fēng)險的接受度不同，也需要專家的評估意見；政府制定風(fēng)險管理方案和措施，需要風(fēng)險監(jiān)測與評估的科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。因此，科研機(jī)構(gòu)成為開展風(fēng)險監(jiān)測與評估研究的中堅(jiān)力量。

2.協(xié)助政府部門實(shí)施風(fēng)險交流活動。科研機(jī)構(gòu)應(yīng)協(xié)助政府開展風(fēng)險交流活動，例如研討會、論壇、培訓(xùn)等。在風(fēng)險交流活動中，對各利益相關(guān)方提供風(fēng)險監(jiān)測與評估結(jié)果，用科學(xué)數(shù)據(jù)解答農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險疑問。

3.協(xié)助政府培養(yǎng)風(fēng)險交流人才隊(duì)伍。科研機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險特點(diǎn)，在需要的時候，協(xié)助政府主管部門培養(yǎng)有農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專業(yè)知識背景的風(fēng)險交流人才。

（三）企業(yè)根據(jù)風(fēng)險交流，實(shí)施政府風(fēng)險管理方案

并及時反饋方案實(shí)施效果等企業(yè)是農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)主體，在風(fēng)險交流基礎(chǔ)上，實(shí)施政府風(fēng)險管理方案，例如實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)規(guī)程、生產(chǎn)符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)產(chǎn)品等。作為生產(chǎn)主體，企業(yè)最了解實(shí)際生產(chǎn)狀況，因此，在風(fēng)險交流過程中，企業(yè)需要承擔(dān)風(fēng)險管理方案的可行性建議、風(fēng)險管理方案實(shí)施效果反饋等職責(zé)。企業(yè)參與風(fēng)險交流，可以有效促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險管理措施的完善。

（四）公眾在風(fēng)險交流中尋求對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的科學(xué)認(rèn)知

并反饋對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的訴求公眾（包括媒體）是風(fēng)險交流工作的利益相關(guān)方之一。通過風(fēng)險交流，讓公眾明白政府在想什么、做什么，知道科研機(jī)構(gòu)得出了哪些科學(xué)依據(jù)，了解企業(yè)是如何生產(chǎn)安全農(nóng)產(chǎn)品的。同時，公眾在風(fēng)險交流中，及時反饋對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險的疑慮和訴求，根據(jù)公眾反饋，各利益體及時調(diào)整工作方式，逐步提高風(fēng)險管理水平，最終促進(jìn)公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的科學(xué)認(rèn)識和消費(fèi)，增強(qiáng)對政府的信心。媒體作為公眾的代表，在公眾參與風(fēng)險交流工作中的職責(zé)尤為重要。因此，媒體可根據(jù)公眾關(guān)心的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全熱點(diǎn)問題，主動組織風(fēng)險交流活動。例如組織政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)專題訪談；邀請科研機(jī)構(gòu)對媒體人或公眾進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全知識培訓(xùn)；定期舉辦媒體與政府、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)的溝通會等。媒體主動的交流，有利于提高報道的科學(xué)和客觀性，避免傳播過程中風(fēng)險被人為放大。以上為4個利益相關(guān)方作為風(fēng)險交流體系的主體，在日常工作中有效分工與合作，保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管工作高效持續(xù)開展；當(dāng)有突發(fā)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全事件時，可迅速組織各利益體進(jìn)行風(fēng)險交流，在科學(xué)的基礎(chǔ)上，達(dá)成共識并盡早向公眾信息。內(nèi)容要保持透明原則，根據(jù)公眾（含媒體）和企業(yè)的反饋提供視頻、圖片、數(shù)據(jù)等信息，必要時可安排科研機(jī)構(gòu)專家采取電話、網(wǎng)絡(luò)、會談等與公眾溝通、解疑答惑，滿足不同群體對信息的需求，讓公眾了解信息和參與到對抗風(fēng)險中。通過開展良好的風(fēng)險交流工作，可有效避免目前農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作中“重調(diào)查事件，輕信息溝通”現(xiàn)象，對促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理工作高效開展、對解決當(dāng)前及今后公眾對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的疑慮與恐慌問題，以及對保護(hù)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，保障農(nóng)產(chǎn)品供給等都有著重要的促進(jìn)作用。

作者：路大海 孫玲 劉聰云 郭奕生 王富華 單位：廣東省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)產(chǎn)品公共監(jiān)測中心 農(nóng)業(yè)部農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢測與評價重點(diǎn) 廣東省種子管理總站