鐵路運輸服務質量的監督機制探討

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摘要：為提升我國鐵路運輸服務質量監督法制化水平，不斷優化鐵路運輸服務質量，在闡述目前我國鐵路運輸服務質量監督路徑和監督法律機制的基礎上，針對鐵路運輸服務質量監管法律機制在監管立法、監管主體問責機制、監管協作機制等方面存在問題，從建立鐵路運輸服務質量監督問責機制、建立鐵路運輸服務質量監督協同機制、加快鐵路運輸服務質量相關立法、充分發揮社會監督的作用等方面，提出完善我國鐵路運輸服務質量監督法律機制對策，以充分發揮鐵路服務質量社會監督作用，為我國鐵路服務質量監督法治化管理提供參考。

關鍵詞：鐵路運輸；服務質量；監管體系；監管職責；監管權限；

鐵路運輸服務質量的責任主體是提供鐵路運輸服務的鐵路運輸經營者。2013年鐵路政企分開后，鐵路運輸服務質量監督法律體系建設不斷加快，鐵路運輸服務質量監督法律機制逐步形成，初步形成企業自律、政府監管、法律監督、社會監督相結合的工作機制。隨著我國鐵路行業的快速發展、社會公眾法治意識的提高和消費心理的逐漸成熟，旅客和貨主對鐵路運輸服務質量的要求不斷提高，完善鐵路服務質量監督法律機制成為鐵路可持續發展進程中亟待解決的課題。依法治國背景下，完善鐵路運輸服務質量監督法律機制，建立鐵路運輸服務質量監督社會共治模式，探索監管法制化路徑，確保鐵路運輸服務質量監督滿足人民群眾對鐵路運輸服務質量的需求，服務于經濟社會發展，是滿足人民群眾日益增長的鐵路運輸需求的必然選擇[3]。

1我國鐵路運輸服務質量監督法律機制審視

目前我國鐵路運輸服務質量監督路徑多樣化，政府監管是監督的主要路徑，檢察機關、消費者權益保護協會和相關的社會組織通過公益訴訟進行監督、社會監督是鐵路運輸服務質量監督路徑不可或缺的有機組成方式，以上監督方式共同構成鐵路運輸服務質量監督路徑體系。我國鐵路運輸服務質量監督法律機制雖然已經初步形成，但監督路徑與監督法律機制脫節，監督主體問責機制、協作機制、監督法律體系仍然需要進一步完善。

1.1鐵路服務質量監督路徑

鐵路運輸服務質量的優劣與廣大人民的切身利益密切相關，保證和提高鐵路運輸服務質量不僅需要鐵路運輸企業主動承擔責任和積極履行義務，還需要政府依法監管和積極引導，需要檢察機關、消費者權益保護協會和相關社會組織通過公益訴訟實現法律監督，更離不開社會公眾的積極參與。

（1）政府監管。政府監管一般以獨立監管為原則，監管職能由相關的法律法規進行明確規定[4]。建立與鐵路市場化經營相適應的鐵路運輸服務質量監管體系，必須不斷調整優化政府監管體制[5]。根據《中華人民共和國鐵路法》《鐵路安全管理條例》、部門規章，以及相關規范性文件的規定，國務院有關部門如食品藥品監督管理局依照法律規定負責鐵路服務質量監管的有關工作。中國國家鐵路集團有限公司(以下簡稱“國鐵集團”)依據《鐵路運營食品安全管理辦法》的授權負責鐵路服務質量監管中的食品安全監督、公共場所的衛生防疫等工作。綜上，鐵路運輸服務質量政府監管主體包括鐵路監管部門(國務院鐵路行業監督管理部門及其設立的鐵路監督管理機構)、國務院相關部門和國鐵集團。

（2）通過提起公益訴訟進行監督。通過提起公益訴訟進行監督指相關主體通過依法提起公益訴訟對鐵路服務質量進行監督，相關主體主要包括檢察機關、消費者協會以及其他機關和社會組織。2017年十二屆全國人大常委會第二十八次會議作出修改民事訴訟法和行政訴訟法的決定，明確將檢察機關提起公益訴訟寫入這兩部法律，標志著檢察機關提起公益訴訟制度正式確立。檢察機關可依法對食品安全案件提起民事公益訴訟和行政公益訴訟。鐵路運輸服務質量監管涉及鐵路運營食品安全，檢察機關通過對侵害國家或社會公共利益的鐵路運營食品安全案件提起公益訴訟，實現對鐵路運輸服務質量的法律監督。《中華人民共和國消費者權益保護法》和《最高人民法院關于審理消費民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》賦予中國消費者協會，以及在省、自治區、直轄市設立的消費者協會、法律規定或者全國人大及其常委會授權的機關和社會組織有權提起消費民事公益訴訟。消費者協會以及其他機關和社會組織可以通過依法提起消費民事公益訴訟實現對鐵路運輸服務質量的監督。

（3）社會監督。相比于其他監督方式，社會監督更及時和高效。社會監督包括新聞媒體和社會輿論監督，可以協助監管主體發現鐵路運輸服務質量責任主體或監管主體的違法行為，從輿論的角度督促監管主體或安全責任主體及時消除隱患。社會監督相比于以公權力為視角的政府監管方式，不具有任何的強制力。目前我國已經進入網絡和自媒體時代，鐵路服務質量問題通常都是事件發生后第一時間通過網絡披露和曝光，網絡輿情對鐵路運輸服務質量的披露容易帶有主觀性和傾向性，社會監督也具有很大的主觀性[6]，因此，社會監督無法成為鐵路運輸服務質量監督的常態化方式。

1.2鐵路服務質量監督法律機制依據

“機制”一詞最早可以追溯到古希臘時期，古希臘文中“機制”是表達事物的構造與運動，現在往往是指有機體的構造、功能以及相互之間的關系[7]。法律機制是指一系列的法律構成要素相互之間產生有機聯系的整體[8]。法律機制包含兩層含義：一是指法律規范的形成、實施到產生調整社會關系效果的整個運行的綜合原理[9]；二是指法律使其所調整的社會關系達到一定的目標狀態而具有的特定作用手段和作用方式[10]。鐵路服務質量監管法律機制就是對鐵路服務質量監管法律關系進行調整，一是出臺鐵路服務質量監管的法律制度，明確監管主體、監管的權責邊界、被監管者的權利與義務，形成規制鐵路服務質量監管的法律制度體系；二是保證鐵路服務質量監管法律制度目標與功能的實現，完善各項法律制度的構成要素，采取必要的法律手段和必要的方式，使法律制度能夠圍繞其功能與目標形成有機協調的法律機制，使鐵路服務質量監督在法律框架下進行。

鐵路服務質量監管法律機制依據主要包括規制鐵路服務質量監管的法律制度體系，以及保證法律制度能夠有效運行的具體配套設施和物質條件。鐵路服務質量監管的法律制度體系主要由法律、行政法規、法規性文件、部門規章、規范性文件組成。鐵路服務質量監督法律方面主要涉及到《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國標準化法》《中華人民共和國安全生產法》《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國傳染病防治法》等相關的法律。行政法規是指涉及鐵路運輸服務質量監督管理的行政法規，主要包括《鐵路安全管理條例》《中華人民共和國政府信息公開條例》《危險化學品安全管理條例》等。法規性文件主要是中華人民共和國國務院(以下簡稱“國務院”)的涉及鐵路運輸服務質量監管的文件，如國務院印發的《國務院辦公廳關于印發國家鐵路局主要職責內設機構和人員編制規定的通知》。規章主要指部門規章，如《鐵路運輸服務質量監督管理辦法(征求意見稿)》、原鐵道部《鐵路旅客運輸服務質量監督監察辦法》(鐵運[2002]31號)、《鐵路貨物運輸服務質量監督監察辦法》(鐵運[2000]6號)。規范性文件主要是國家鐵路局的關于鐵路服務質量監管的有關文件，如《鐵路客運站車廁所服務質量監督管理辦法》《鐵路運輸服務質量監督信息公開辦法》。

1.3鐵路服務質量監督法律機制存在的問題

（1）監管主體問責機制有待完善。鐵路運輸服務質量監管問責機制是監管主體積極履行監管職責的重要保證。《中華人民共和國鐵路法》對鐵路運輸服務質量監管主體的問責問題并沒有涉及。目前對鐵路監管機關、國鐵集團，以及鐵路食品安全監督管理機構等鐵路服務質量監管主體的問責機制缺失。

（2）鐵路運輸服務質量監督協作機制有待完善。鐵路運輸服務質量監管涉及多個監督主體，但目前尚未建立鐵路運輸服務質量監督協作機制。尤其是在多個監管主體對服務質量均負有監管職責，各個監管主體權責不清，監管主體之間缺乏協助機制的情形下，最終可能導致旅客放棄向監管主體投訴，直接進入訴訟，浪費了國家的司法資源，政府監管未能發揮對鐵路運輸服務質量的監督作用。

（3）鐵路運輸服務質量法律體系有待完善。行政監管立法有待完善。目前對鐵路運輸服務質量監管作出具體規定的主要是行政法規、法規性文件、部門規章、規范性文件。行政法規中涉及鐵路運輸服務質量的內容有限，法規性文件、部門規章、規范性文件雖然對鐵路服務質量監督作出了相關的規定，但存在法律效力位階較低，法律作用受到一定的限制的不足。另外，鐵路運輸服務質量存在監管主體權責界限不清的現象。例如，《鐵路運營食品安全管理辦法》雖然規定鐵路運營食品安全實行統一監管制度，國鐵集團負責組織鐵路運營食品安全監督管理工作，鐵路食品安全監督管理機構具體承擔鐵路運營食品安全監督管理工作，但并未明確國鐵集團、鐵路食品安全監督管理機構對鐵路食品安全監管的權責邊界。鐵路運輸服務質量監管技術標準體系有待完善。例如，目前我國2002年原鐵道部運輸局制定的TBT2967—2002《鐵路旅客運輸服務質量標準》，以及2015年1月1日原中國鐵路總公司的《鐵路旅客運輸服務質量規范》均未涉及服務評價內容，鐵路運輸服務評價標準缺失。隨著我國鐵路快速發展，旅客運輸服務系統尚無統一的技術要求和鐵道行業標準。

（4）社會監督路徑有待暢通。鐵路運輸服務質量監督是個系統工程，需要全社會的參與，除了政府監管和檢察監督以及行業協會等主體監督外，需要充分發揮社會監督的作用，尤其是輿論監督的作用。社會公眾參與鐵路運輸服務質量監督的路徑和方式、權利、義務、救濟渠道和救濟方式均不明確，導致社會監督的力度弱，未能充分發揮社會公眾的監督作用。

2完善鐵路運輸服務質量監督法律機制對策

2.1建立鐵路運輸服務質量監督問責機制

鐵路運輸服務質量監管主體應依法履行監管職責。鐵路運輸服務質量監管主體應加強部門內部權力制約，防止權力濫用，全面落實行政執法責任制，制定鐵路服務質量執法責任追究辦法，明確監管主體工作人員監督管理不作為或違法、違規監管的法律責任，促使監管人員積極履行監管職責。2018年實施的《中華人民共和國監察法》規定，監察委員會依法對所有行使公權力的公職人員進行監察，調查職務違法和職務犯罪，開展廉政建設和反腐敗工作，監察委員會依法對國鐵集團和鐵路食品安全監督管理機構履行監督職責的人員履行監督、調查、處置職責。

2.2建立鐵路運輸服務質量監督協同機制

（1）建立聯席會議制度。鐵路服務質量監督僅憑鐵路監管部門監管難以監管到位，鐵路監管部門應與消費者協會、檢察機關、國鐵集團等建立鐵路服務質量的聯席會議制度，定期召開鐵路服務質量監管協調會，通報相關信息；會商相關執法部門建立聯合治理機制。

（2）建立政府監管首問負責制度。由于鐵路運輸服務質量監管主體之間職能交叉或部門內部職責分工不明確，容易出現相互推諉的情況，導致監管效率低下。鐵路運輸服務質量投訴應探索首問負責制。首問負責制要求第一個接受咨詢、舉報的工作人員，不管是否具有相應的行政職能，都負有對舉報投訴問題的跟蹤服務責任。跟蹤服務責任包括負責舉報人的接待、指引及對接工作。如果首問責任者未能履行職能，相關舉報方則可以通過投訴的方式讓其真正履行責任[11]。首問負責制通過明確首問者的責任可以從根本上避免推諉扯皮現象的出現，確保舉報投訴渠道的暢通，讓服務效率更高，質量更優，為全民參與鐵路運輸服務質量監督打下堅實基礎。

2.3加快鐵路運輸服務質量相關立法

（1）建立專門完善的法律體系。鐵路運輸服務質量監管應監管有據，針對鐵路運輸服務質量需要建立專門完善的法律體系。一是修訂鐵路法時，增加鐵路運輸服務質量監管內容；二是針對目前直接規范鐵路運輸的行政法規缺失，應盡快制定《鐵路運輸條例》，結合已有的鐵路運輸服務質量監督管理的法律規定，在《鐵路運輸條例》的立法中確立鐵路監管機關和其他相關監管主體的法律地位，明晰相關監管主體之間的權責邊界，明確鐵路運輸服務質量監管對象、監管措施、法律責任等，確保鐵路運輸服務質量監管有法可依；三是加大處罰力度，提高鐵路運輸企業違規的成本，從而使鐵路運輸企業主動提高服務質量[12]。

（2）完善鐵路運輸服務質量監督技術標準體系。鐵路服務質量的提升不能靠自律，需要監督主體的評判和監督，監督主體對鐵路服務質量的監督和評判應做到有法可依,有確定的標準和規范。國家鐵路局應加強和規范鐵路運輸服務質量監管工作，不斷完善鐵路運輸服務質量行業標準，如結合國內外鐵路服務質量理論和我國鐵路旅客服務質量實際，編制國家標準《鐵路旅客運輸服務質量標準》(第3部分：服務評價)；以《鐵路客運專線客運服務系統總體技術方案》(鐵集成(2008)41號)為基礎，參考《鐵路客運服務系統維護管理規則》(鐵總運(2015)329號)，從鐵路行業管理角度對旅客運輸服務系統提出統一技術要求，起草《鐵路旅客運輸服務系統行業標準》。國家鐵路局還應鼓勵鐵路運輸企業出臺高于國家標準和行業標準的鐵路運輸服務質量企業標準。

2.4充分發揮社會監督的作用

為了便于社會公眾及時了解鐵路運輸服務質量監督的途徑和方式，我國鐵路運輸服務質量監管機關和鐵路運輸企業應主動通過廣播、網絡、媒體宣傳渠道告知社會公眾鐵路運輸服務質量監督的主管部門、職責、舉報電話，以及社會公眾進行監督的權利、義務、救濟方式和救濟渠道，最大限度發揮社會公眾的監督作用。

3結束語

完善鐵路運輸服務質量監督法律機制可以促進鐵路運輸企業提高服務質量，在市場競爭中贏得市場，滿足人民群眾日益增長的服務需求。在依法治國背景下，完善鐵路運輸服務質量監督法律機制必須完善法律體系，保證監管機關監管合法有據。鐵路運輸服務質量監管需要鐵路監管部門與食品藥品監督管理局、國鐵集團、檢察機關、監察機關、媒體、網絡等建立服務質量監督協同機制，服務質量監管信息定期實現共享，形成社會共治的合力。同時，應完善我國鐵路運輸服務質量監管主體問責機制，以促進監管主體依法履行監管職責。

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作者：劉衛紅 張翼翔 尹冰艷 單位：石家莊鐵道大學 河北經貿大學