農村經濟可持續發展土地問題分析

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了農村經濟可持續發展土地問題分析范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：新常態下農村經濟可持續發展關鍵是要實現土地收益持續化。土地收益持續化體現在三個方面：一是土地經營收益提升，二是土地使用收益連續，三是土地經營主體積極性提高。在現實中，農村經濟發展中土地經營的粗放和分散，土地使用污損和侵蝕，土地權益的模糊和侵害三大問題，直接影響土地收益持續化，破解三大土地問題，可以從推進土地經營集約化、土地使用綠色化、土地收益分配合理化著力，以確保土地收益持續化，進而實現新常態下農村經濟的可持續發展。

關鍵詞：新常態；農村經濟；土地收益持續化；土地問題

中國經濟已進入從高速增長向中高速增長、從規模速度型粗放增長向質量效率型集約增長轉變的新常態，在這一背景下，如何有效地解決農村經濟發展中土地經營的粗放和分散，土地使用污損和侵蝕，土地權益的模糊和侵害三大問題，進而實現土地收益的規模效益提升、土地使用收益連續，土地經營主體積極性提高，是亟待解決的緊迫問題。

一、土地收益持續化是農村經濟可持續發展的基礎

土地是人類生存的物質基礎，它具有稀缺性，而耕地則是土地的重中之重，它是保障農產品獲取的基礎條件，也是保障糧食安全的有力支撐，確保土地收益持續化，是農村經濟可持續發展的基礎保證。根據《我們的共同未來》中對可持續發展的定義，它是指“滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成危害的發展。包括兩個概念，一是人類的基本需求，特別是窮人的需求，應該被置于優先的地位；二是環境限度，環境滿足現在和未來的各種需要的能力是有限的，如果突破這一限度，必將影響自然界支持當代和后代人生產的能力。”從這個定義可以看出，可持續發展所追求的目標是既要使人類的各種需要得到滿足，個人得到充分發展，又要使土地資源和生態環境得到保護，確保土地收益持續化，不對后代人的生存和發展構成威脅。從農村經濟可持續發展的角度看，不僅要使農民得到充分發展，而且要使農村土地資源和生態環境得到保護，因此，農村經濟可持續發展至少應包括農業經營可持續發展、農業產業可持續發展和農業生產經營主體的可持續發展。土地收益持續化是農業經營和農業產業可持續發展的關鍵。農業是農村經濟發展的基礎，而土地是孕育農產品的基礎條件。缺乏了這一個基礎條件，農業發展根本無從談起，更不用說可持續發展了。《全國農業可持續發展規劃》（2015-2030年）指出，推動農業可持續發展，是實現“五位一體”、建設美麗中國的必然選擇，也是中國新型農業現代化道路的內在要求。《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》（2015年中央一號文件）指出，在新形勢下，保障農產品有效供給和質量安全，提升農業可持續發展能力，是農業發展面臨的重大挑戰，而要迎接這一挑戰，離不開土地的合理、安全、有效利用，保障了土地的安全，也就保障了糧食安全，使農產品的供給有了保障，也使農業經營有了收益，使農業經營可持續發展。土地是農業產業發展的主要要素之一，它同資金、勞動力等要素一樣，通過使用取得收益，只有穩定持續地獲得土地收益，才能確保農業產業上規模、上檔次，從而實現可持續發展。土地收益持續化是農業經營主體權益得到體現的保障。農民是農業經營的主體，其收入支撐來源于土地。土地是農民最基本的生活資料，它不僅可以種植農產品，使農民獲得種植性收入，而且可以作為一種財產，使農民獲得財產性收入。而且如果土地運用得當，將會成為農民財產性收入的主要來源。這需要創新農村土地制度，通過土地的保值和增值，使農民獲得更多的財產性收入，使收益增長可持續，從而保障農民可持續發展。通過土地資源的優化配置和生態環境的改善，提升農業土壤條件，提高農產品質量，增加農民收入。這是新常態下，農村經濟可持續發展的內生要求，也是農村經濟可持續發展的戰略目標，通過這一目標的實現，使農村經濟得到可持續發展。

二、三大土地問題成為制約土地收益持續化的障礙

在現實中，存在土地經營的粗放和分散，土地使用污損和侵蝕，土地權益的模糊和侵害三大土地問題，都影響了土地收益的持續化。

1、土地經營的粗放和分散直接影響到土地規模經營收益的提升

土地經營粗放，使得土壤生態系統退化，影響土地質量，損害效能，產出低，規模經營收益難以體現。據《全國農業可持續發展規劃2015-2030年》顯示，全國水土流失面積達295萬平方公里，年均土壤侵蝕量達45億噸，沙化土地為173萬平方公里，石漠化面積達12萬平方公里。同時，農村建設用地的擴張，擠占了耕地，使得農村土地分散化，不利于規模經營。

2、土地使用污損和侵蝕直接影響到土地使用收益的連續性

近年來，農村土地使用過程中，往往忽視了土地的生態保護，土地受到污染，使土地利用不能持續，土地收益不能持續化，影響了農村經濟的可持續發展。主要體現在：

（1）受重金屬污染和污水灌溉污染。近年來，國家對污染重、能耗大的高污染企業進行關停并轉政策，使得大量污染企業大規模向城郊或鄉村遷移，轉移后留下的土地就成了有害土地，含有大量重金屬，需要進行治理修復后才能再次使用，如果不能得到及時修復，將會產生生態風險。這些有害土地上的污染物，一旦滲入地表水，將使得灌溉農田的水質受到污染，土壤肥力受到影響，農產品產地的環境質量下降，農作物品質降低，影響農產品和糧食生產安全。同時，工業化和城市化的快速發展，產生了大量的排放物，如“工業三廢”、固體廢棄物堆放，這些污染物向農村的轉移排放，也會使農田受到污染。根據全國首次土壤污染狀況調查公報（2005年4月至2013年12月），全國土壤總的點位超標率為16.1%，而耕地的點位超標率更高，為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。鎘、汞、砷等重金屬不斷向農產品產地環境滲透，使得受污染耕地面積擴大。據統計，全國受重金屬污染耕地達3億畝，污水灌溉污染耕地3250萬畝，固體廢棄物堆存占地和毀田200萬畝。

（2）農業生產過程和農村生活中產生的污染。主要包括長期不合理使用農藥、化肥，畜禽養殖業污染物處理不恰當，農作物秸稈和農用薄膜塑料等農業廢棄物處置不合理等造成的對土地的污染。我國是世界農藥生產和使用第一大國，但目前有效利用率不足；同樣，我國每年地膜使用量超過其他國家的總和，約130萬噸，但地膜的回收率不足，造成“白色污染”。《2014中國環境狀況公報》顯示，目前全國化肥當季利用率只有33%左右，普遍低于發達國家50%的水平。同時，農膜回收率不足2/3。農村土地污染的態勢，其不利影響是深遠的。其一，直接導致糧食生產不可持續，農產品質量不安全。一方面導致糧食減產，另一方面使糧食受污染。有資料顯示，由于工業、農藥、化肥等導致的土壤污染，使我國糧食每年減產100億公斤，受重金屬污染的糧食達1200萬噸。其二，導致健康損害。據統計，土地污染地區居民的患病率明顯高于全國平均水平，直接影響了農業經營主體的生產能力。其三，影響農產品銷售。由于土地污染，使得部分生產出的農產品也成為了“有毒”產品，很多人已經對農產品不敢輕易相信，使農產品銷售受到影響，從而影響了收益的獲得，同時也影響了社會穩定，最終影響了土地收益的可持續化。

3、土地權益的模糊和侵害直接影響土地經營主體的積極性

農民是土地經營的主體，土地權益的模糊和侵害，直接損傷了農民經營土地的積極性，進而影響農民收入的提高。表現在：其一，土地權益模糊，農民權益受到侵害。根據我國現行的土地制度，分為國家所有和集體所有兩種類型的土地。屬于國家所有的是城市市區的土地，屬于農民集體所有的是農村和城市郊區的土地（除由法律規定屬于國家所有的外）、宅基地和自留地、自留山。這使得城市國有土地與農村集體土地的產權附屬權益不同，形成了不同的市場和權利體系。同時，我國建設用地的供給來源于政府從農村直接征收土地，再進行出讓。也就是說政府對土地的供給具有主導權，這使得在實際運行中農民的土地權益模糊和受到侵害。在土地的實際征用補償過程中，沒有明確公益性用地和非公益性用地的不同性質和不同收益，客觀上造成了農民的土地權益界限不清。另一方面，征收土地的補償標準低，補償標準不確定，商業用補償標準與公益用補償標準沒有加以區分，損害了農民的土地權益。根據《土地管理法》第四十七條的規定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗的補償費。同時，又規定土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。國務院根據社會、經濟發展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。”這些規定使得政府在對征地農民進行補償時，容易產生尋租行為，在征地時壓低補償價格，在轉讓土地時又抬高土地價格，從中牟取利益。這其中產生的土地增值收益，成了政府土地財政的來源，在政府政績觀的驅使下，更加劇了政府對土地財政的過分依賴，無形中損害了農民的利益。其二，農民土地沒有得到有效流轉。目前對于農民土地如何進行有效的流轉還沒有清晰的規定，在流轉中價格如何確定、采取何種流轉形式還沒有統一的標準，在流轉的范圍、途徑、流轉雙方的利益上的機制還不健全，隨意性較大，存在土地流轉的無序現象，同時由于缺乏相應的規范，一方面使得土地流轉的交易成本增大，另一方面，甚至在有些地方還存在著以規模化名義侵占農民土地的現象，這在一定程度上影響到土地的實際流轉以及農民通過土地流轉應獲得的收益。這影響了農業生產經營主體的生產積極性，不利于農業生產的開展。

三、破解三大土地問題的對策

1、破解土地經營的粗放和分散之策：推進土地經營集約化

土地經營的粗放和分散的破解之策在于倡導推進土地集約化，即轉變土地經營方式，由粗放分散式轉變為集約高效式，對土地資源進行優化配置。具體來說：其一，嚴守耕地紅線，修復土地生態系統，提高土地質量，防止浪費土地資源。一方面堅持18億畝耕地紅線不突破，保證耕地數量，保障我國耕地不再被侵占，確保我國糧食生產安全。另一方面，通過農業科技創新，對土地進行整理，開發、治理、修復、復墾，通過整理可以擴大土地面積，相當于節約了土地的使用。具體來說，可以根據不同區域自身條件的不同，有針對性采取不同的治理措施，體現特色化、差異化。如深耕深松、秸稈還田、休耕輪作、土壤鹽漬化治理都不失為一種好的方法。同時，對于已被建設占用的耕地，可嘗試采取耕作層剝離的方法，避免土地被占用后，耕作層土壤被當作土料使用甚至廢棄，減少耕地損失，使土地得到很好地利用，促使農村土地集約高效使用。其二，提高土地利用效率，對土地進行合理規劃，防止土地分散化。2014年國土資源部的《節約集約利用土地規定》，要求對土地進行規模引導，優化布局。對農村土地的使用也應比照這一規定，在農村土地的利用上體現布局優化的原則，耕地向適度規模經營集中。合理規劃農村建設用地與耕地，進行分區指導。確定建設用地、生活用地、農業生態用地各自的比例，促進農村用地效率的提高，避免耕地荒蕪，實現土地的集約化使用。

2、破解土地使用污損和侵蝕之策：推進土地使用綠色化

《關于加快推進生態文明建設的意見》指出，要“協同推進新型工業化、城鎮化、信息化、農業現代化和綠色化”，首次將綠色化上升為國家戰略，要求大幅度提高經濟綠色化程度，構建科技含量高、資源消耗低、環境污染少的產業結構和生產方式，因此，作為農村經濟發展的物質基礎，土地的使用也應遵循這一要求。土地使用的綠色化從以下著手：其一，加強土地綠色使用的頂層設計。頂層設計是一個系統工程，它不僅要設計，更重要的是要看能否執行，在執行中是否有偏差，需要通過什么來糾正，因此，它應該包括設計、實施、監督、評估等環節。因此，要樹立綠色發展理念，根據集約、智能、綠色、低碳的要求，通過生態產業支撐土地集約高效生態利用，推進土地使用綠色化。其二，建立嚴格的土地生態保護制度。一是建立土地污染評估制度。加快推進全國農產品產地土壤污染普查，對土地污染的面積、污染的程度有一個清晰的把握，為后繼土地綠色化治理方案的制定提供依據。同時，嚴格管理和控制農業生產過程的農業投入品亂用、濫用問題,規范危險廢物的收集、貯存、轉移、運輸和處理處置活動，以防止造成新的土壤污染。二是建立土地生態補償制度。作為保護土地資源的一種經濟手段，土地生態補償制度的建立將有利于協調土地各涉及方的經濟利益，促進土地綠色化。在實際操作中，要加強對土壤環境的監管，加強對企業廢水、廢氣、廢渣等處理情況的監督檢查，明確誰是土地污染的制造者，采取“誰污染、誰負責”的辦法，建立土壤污染承擔制度和土壤污染責任終身追究制度。根據“誰受益、誰補償”的原則，確定由誰來進行補償，解決補償過程中可能產生的利益沖突。同時，建立土壤生態補償基金，用于修復和提高土壤功能。其三，實施土壤整治、修復工程。突出科技創新，將科技創新手段運用到土地的整治、修復和污染治理上，提高治理能力和水平。具體來說，針對遭受重金屬、電子廢棄物、石化有機污染物等不同污染的地塊采取差異化的治理措施。一是實施農產品產地分級管理，通過凈化灌溉水源，加強水肥管理，改變農藝措施，減少污染。二是運用植物修復技術。種植對重金屬有強吸收和富集能力的超富集植物，通過植物吸附土壤中的重金屬。比如通過種植蜈蚣草和東南景天，有效減輕土壤重金屬的污染。其四，制定土地污染防治的專門法律。目前環境保護部公布了《土壤環境質量標準》的修訂草案，《農用地土壤環境質量標準》與《建設用地土壤污染風險篩選指導值》的征求意見稿，并審議通過了《土壤污染防治行動計劃》，開始考慮農村土地質量保護問題，但保護土壤的專門法律還未形成，下一步應加快立法進程。其五，健全土地綠色使用監督制度。健全土地綠色使用監督制度，是增強土地使用綠色化約束性的又一措施。通過這一制度的實施，有利于督促各管理部門認真履職，有利于督促各相關方履行責任和義務，保障各方權益。健全土地綠色使用監督制度的重點，在于建立社會監督體系，明確由誰監督、監督什么、怎樣監督。在監督主體上，增強農民的參與意識和土壤保護意識，通過社會公眾參與，充分發揮社會輿論監督積極作用，形成有效的農村土地生態安全保護屏障。在監督內容上，主要監督土地使用是否遵循了綠色原則，土地使用是否做到了節約環保。如果監督不到位，就容易弱化土地綠色使用監督制度約束力，甚至造成“破窗效應”，使土地的污染和侵蝕行為蔓延。在監督形式上，可以采取信訪舉報、輿論監督、網上評議等多樣化的監督形式，通過制定負面清單，完善舉報獎勵制度，公布舉報信箱和電話，電視問政現場直播等多種手段，加大監督巡查力度，實現動態化的監督和管理，并且防止執法過程中產生新的土地污染問題。

3、破解土地權益模糊和侵害之策：土地收益分配合理化

土地權益模糊，使農民土地權益不能得到充分有效的保障，無形中對其權益造成了侵害，影響了其生產積極性。破解土地權益模糊和侵害之策，在于促使土地收益分配合理化。其一，明晰土地權益，保障農民利益。明晰土權益，重要的是要做好土地確權工作。確定農民宅基地和承包地的產權，使其可以轉讓、交易，從而獲得收益。2013年中央“一號文件”對此進行了明確闡述，指出要全面開展農村土地確權登記頒證工作。強化對農村耕地、林地等各類土地承包經營權的物權保護。加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權地籍調查。通過這些措施可以使農民了解土地產權的歸屬，保障農民土地權益。其二，改革征地制度。十八大報告明確指出要“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，讓農民能夠擁有更多的財產性收入。因此要合理地確定這一具體比例，不使失地農民的利益受到損害。改革征地制度，最重要的是要改革土地供給模式，減少政府直接參與征地、賣地的行為，發揮市場在土地市場配置中的決定性作用，防止征地中的權力濫用和征地補償的隨意性，避免農民的土地權益受到侵害。同時，還要在法律上加以約束，用法律保障農民合法的土地財產收益權，強化執行力。由于城鎮化進程的加快，土地征用現象不可避免，有些地方往往發生不顧農民意愿、強征農民土地、強拆住宅的現象，而征用了農民土地后，征地補償不能及時到位，有些則是補償標準很低。因此要制定相關的保護農民土地利益的法律，提高農民土地征收補償標準，使農民能真正享受到土地增值的收益。其三，加快農村土地流轉進程。國務院辦公廳2014年11月印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》指出，土地流轉和適度規模經營有利于優化土地資源配置和提高勞動生產率，有利于保障糧食安全和主要農產品供給，有利于促進農民增收，應積極穩妥地推進。農村土地流轉的主要目的是調整農民土地權利和利益，賦予農民更多的財產權利，增加農民的財產性收入。因此，必須對農村土地流轉收益進行保障，對農村土流轉行為依法進行規范，保障土地收益分配的合理。在流轉方式上，可以采取多元化的轉讓方式，比如轉包、轉讓、出租、入股、委托經營等，培育家庭農場和專業大戶，使土地能夠真正流轉起來，使農民真正能從土地轉讓中獲得收益，調動農民從事農業生產的積極性，促進農村經濟可持續發展。

參考文獻：

［1］王金南：關于國家環境保護“十三五”規劃的戰略思考。

［2］《2014中國環境狀況公報》。

［3］全國農業可持續發展規劃（2015-2030年）。

［4］該給污染的農村土壤“排毒”了

［5］環境保護部和國土資源部：《全國土壤污染狀況調查公報》。

［6］《農業部關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》。

作者：胡雪萍 單位：中南財經政法大學經濟學院