對財政部監管局做好會計監督工作探析

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作為財政部的派出機構，各地監管局應如何認識會計監督工作、明確自身定位、做好會計監督工作，將會計監督理念貫徹落實到行動上，值得深入探討。

一、關于會計監督的思考與再認識

（一）會計監督的實施主體

《會計法》規定：國務院財政部門主管全國的會計工作。制定統一的會計制度。縣級以上各級人民政府財政部門管理本行政區域內的會計工作。各級財政部門對會計賬簿設置的合法性、會計資料的真實完整性、會計核算的合法合規性、從業人員的專業勝任能力和遵守職業道德情況等實施監督，并對會計師事務所出具審計報告的程序和內容進行監督。在監督會計資料真實完整性方面發現重大違法嫌疑時，國務院財政部門及其派出機構可向與被監督單位有經濟業務往來的單位和被監督單位開立賬戶的金融機構查詢有關情況。《注冊會計師法》規定，國務院財政部門和省、自治區、直轄市人民政府財政部門，依法對注冊會計師、會計師事務所和注冊會計師協會進行監督、指導。財政部各地監管局作為財政部的派出機構，是財政部職能在各地的延伸，自然承擔著《會計法》《注冊會計師法》等法律法規賦予財政部在會計監督領域的職責。此外，《會計法》還規定財政、審計、稅務、人民銀行、證券監管、保險監管等部門應當依照有關法律、行政法規規定的職責，對有關單位的會計資料實施監督檢查。有關單位包括國家機關、社會團體、公司、企業、事業單位和其他組織。

（二）監管局會計監督工作的實踐

會計監督由來已久。監管局開展會計監督工作可追溯至其前身中企處時期，以每年參加全國財務稅收物價大檢查為主要標志。隨著改革開放的不斷深化，社會主義市場經濟體制的確立與不斷完善，會計監督的方式也發生了改變。自1999年財政部開展會計信息質量檢查以來，各地專員辦（2019年4月更名設立財政部各地監管局）將會計日常監管與專項檢查相結合，不斷實踐，在會計監督領域取得了豐碩成果。會計監督前十年，在財政部的組織和帶領下，專員辦與各級財政部門累計檢查3萬余戶企事業單位，依法查處了一批重大會計造假案件，追究了572名相關責任人的法律責任，處理處罰會計師事務所630家次，處罰注冊會計師1091人。發布的會計信息質量檢查公告，對造假者起到了有效震懾，樹立了會計監督的權威，彰顯了財政對于會計監督的主體地位。近十年，會計監督從單兵作戰到集體協作、從聚焦國內到跨境監管、從事后轉向事前事中，經歷了一系列變革，逐步實現由監督向管理的轉變。但不可否認的是，監管局的會計監督工作也存在許多問題，集中表現在重專項檢查輕日常監管、重事后輕事前事中、重實踐輕理論研究等方面。此外，在從中企處到專員辦再到監管局的歷程中，會計監督工作主要靠會計信息質量檢查這一主要手段來維系，一些日常監管方面的經驗、做法、工作程序沒有得到有序傳承，失去了會計監督的連貫性，亟需加以解決。

（三）當前會計市場存在的主要問題

1.會計信息失真。會計工作是經濟和財政工作的重要基礎，會計信息是政府對國民經濟進行宏觀和微觀管理的重要依據，也是投資者和資本市場的重要信息來源。盡管經過多年的治理，但會計信息失真行為還大量存在。尤其資本市場上，為吸引投資而偽造會計數據、粉飾報表誤導投資者的情況時有發生。瑞幸咖啡、康得新、康美藥業、獐子島、東方金鈺……這些財務造假舞弊案嚴重破壞市場誠信基礎和投資者信心。

2.風險預警不足。近年來發生的一系列風險事件和歐洲主權債務危機表明，金融風險、債務危機最終都會傳導到財政層面，引發更大規模更深層次的危機。灰犀牛、黑天鵝事件的初期往往會在會計信息上露出端倪，而當前的會計市場恰恰缺乏發現這些端倪的風險預警機制。加強會計監督，及時發現和捕捉潛在風險的苗頭，為防范和化解重大風險爭取先手時間，迫在眉睫。

（四）做好會計監督工作需要思考的幾個問題

當前，我國步入“十四五”時期。進入新發展階段，財政部各地監管局如何貫徹新發展理念、構建會計監督新發展格局，是迫切需要解決的課題。

1.步入會計監督的新發展階段。隨著財會監督納入黨和國家監督體系，財政部各地監管局會計監督事業也步入新發展階段，面臨新的挑戰。近期，韓正副總理在中國財政科學研究院召開財稅工作座談會時也強調，要加強財會監督，強化財稅法治建設，整頓審計秩序、凈化行業風氣，堅決依法查處財務造假。為全面貫徹黨中央部署，積極落實中央領導指示，財政部各地監管局應時不我待、主動作為，充分發揮會計監督主體優勢，通過提供專業領域的監督，利用信息化手段不斷增強和提升監督質效，助力推動構建黨和國家監督體系的系統性和完整性，為推動國家治理體系和治理能力現代化夯實基礎。

2.貫徹會計監督的新發展理念。財政部各地監管局作為會計監督的主體，應始終秉持“站在市場經濟前沿、維護市場經濟秩序、服務市場經濟主體”這一新發展理念，以保障市場穩定、維護經濟安全為最終目標，圍繞“六穩”“六保”任務，通過保市場主體實現穩投資、穩就業。具體來說，透過會計信息質量看準則執行情況，透過企業會計基礎工作看市場規范程度，透過市場行為與國家政策一致性看頂層設計導向，透過企業需求看政策需完善的方向。以專業的服務扶持企業的發展，維護經濟社會穩定，推動準則執行與國際接軌，而不是僅僅將目標局限于專項檢查上。

3.構建會計監督的新發展格局。財政部門作為財會工作的行業主管部門和會計監督的主體，在主動充分地履行好自身職責的同時，應當積極處理好與其他行政監督部門在會計監督領域的關系，做到“到位”不“越位”、“補位”不“缺位”，努力發揮監管合力。要加強與證監部門的協作，聯手開展對上市公司的監管，共同維護資本市場秩序；要加強與國資、銀保監、稅務、人行等部門的協作，共同開展監督工作、共享監督成果；要加強與注協、評協的協作，充分發揮行業自律作用；要加強與審計部門的協作，相互補充、相互協調，共同提高外部監督的成效。

二、怎樣做好監管局會計監督工作

結合在會計監督領域的實踐體會，以及在新形勢下如何更好地開展會計監督工作的探索，筆者認為，當前形勢下財政部各地監管局要做好會計監督工作，可從以下幾方面入手，并在實施過程中注意處理好幾種關系。

（一）監管局當前會計監督的工作重點

一是以會計監督為手段，保障黨中央關于財經工作的方針政策和決策部署在各地貫徹落實，監督中央重大財稅政策、國家財稅法規在屬地執行和落實情況，如保障減稅降費政策落地見效，嚴肅查處征收“過頭稅費”、違規攬稅收費、虛增收入等違法違規問題，加大各類違規涉企收費整治力度，堅決防止弱化減稅降費政策紅利等。二是開展預決算公開專項檢查，重點對政府和部門決算的真實性開展穿透式檢查，關注行政事業單位資產和內控管理，落實好政府綜合財務報告制度和《行政事業性國有資產管理條例》。三是加強對會計市場的“面上監管”，建立完善管理對象數據庫，建立會計監督日常監管機制，加強對駐地中央企業、地方重大國有企業、上市公司、政府投融資平臺、大型民企等對社會經濟發展有重大影響的經濟實體的日常監管，支持地方經濟社會發展。四是對監管對象年度財務報告進行分析，掌握產業發展狀況，助力“六穩”“六保”，助力企業高質量發展。五是用好會計信息質量檢查手段，聚焦重點企業以及業務規模大、執業風險高的會計師事務所和資產評估機構，對年報審計中出現的違規問題和企業會計造假行為嚴懲重罰。六是將財會監督與紀檢監察監督緊密結合，參照中央紀委與財政部建立的貫通協調模式，推動與省級紀委監委建立問題線索移送、重點監督協同和監督信息共享機制。

（二）做好會計監督需處理好的幾個關系

1.處理好行政監督與內部監督、社會監督的關系。單位內部監督、社會監督和政府行政監督構成我國“三位一體”的會計監督體系，其中以政府行政監督為主導，社會監督為保障，單位內部監督為基礎。單位內部監督由企業內部會計機構、內部審計機構以及企業的經營管理者及相關人員具體實施，對企業的會計工作、會計資料及其所反映的經濟活動、經營成果等進行核算監督和制度監督；社會監督主要由社會中介機構如會計師事務所及其注冊會計師實施，對委托單位的經濟活動進行審計，并根據實施的審計程序在一定范圍內做出客觀公允的評價。除中介機構外，還有一種社會監督是社會公眾監督；行政監督又稱國家監督、政府監督，主要是政府有關部門代表國家依法實施，對各單位的會計行為開展監督檢查，并對發現的違法違規行為實施處罰。財政部門主導的會計監督就是上述“三位一體”監督體系中的行政監督。監督對象包括市場主體對財稅政策的貫徹落實情況、對財務制度的遵照執行情況以及會計基礎工作的開展情況。監管局作為財政部的派出機構，應當根據法定職責，主動開展會計監督并在工作中分清與企業、中介機構、行業協會的監督邊界，加強與各級財政部門的密切配合、分工協作，充分發揮好會計監督主導引領作用。

2.處理好與證監等其他監管部門的關系。與證監、國資、稅務等監管部門加強聯合,努力實現會計監督協作備忘，通過召開聯席會議，建立聯合檢查調查機制、問題線索通報移送機制、日常信息共享機制等，避免重復和交叉監管，降低監管成本，優化資源配置，共享監管成果，形成監管合力，為加強會計監督、提高會計信息質量夯實基礎，為推動國家治理體系和治理能力現代化、維護市場秩序和促進經濟發展助力。

3.處理好專項檢查與日常監管的關系。將日常監管與專項檢查相結合，提高監管的針對性、持續性和有效性。對監管對象可采取分類監管方式，綜合運用座談、訪談、約談、問卷調查、大數據分析等多種手段，開展日常監管，發現行業性、趨勢性、苗頭性的問題，及時糾偏并為專項檢查提供線索和導向。對專項檢查發現的深層次問題，有重點地實施突破，涉及政策落實、準則執行和制度漏洞的，主動思考，深入探討，為財政部提供決策依據。對專項檢查中發現的普遍性的問題，召集轄內整個行業的有關企業進行約談提醒，提示風險，表達關注。

作者:潘文立 闞冠卿 單位:財政部山東監管局