建筑節(jié)能政策的比較分析

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摘要：文章以中國建筑節(jié)能政策選擇作為研究對象，基于國外建筑節(jié)能政策與國內(nèi)建筑節(jié)能政策發(fā)展和現(xiàn)狀的概述，進行中外現(xiàn)有建筑節(jié)能政策體系的比較分析，結合現(xiàn)有建筑節(jié)能政策的經(jīng)驗與中國具體國情，從政策設計的角度為促進中國的節(jié)能工作建設思路提供了參考，并提出了強制性與自愿性政策工具綜合選擇應用的建議。

關鍵詞：建筑節(jié)能；比較分析；政策選擇

1引言

中國建筑能耗量巨大，且隨著城鎮(zhèn)化步伐的加快，未來有不斷增長的趨勢。同時，建筑部門的節(jié)能潛力不容小覷，對于中國整體的節(jié)能減排目標的實現(xiàn)具有重要意義。然而，建筑節(jié)能工作的開展與深化在中國仍存在不少的障礙和挑戰(zhàn)，如節(jié)能標準執(zhí)行力度不足、節(jié)能成本過高、建筑能耗監(jiān)管不到位、節(jié)能信息和審計缺失等。根據(jù)研究結果可以發(fā)現(xiàn)，盡管目前存在建筑節(jié)能發(fā)展動力不足的問題，但對于相關政府部門而言，通過采取合理的激勵機制設計，貫徹落實一系列建筑節(jié)能政策可以有效克服這些存在的障礙及挑戰(zhàn)。然而，面對龐雜的政策工具，如何去選擇最適合中國國情、最有效的建筑節(jié)能政策是真正實現(xiàn)建筑節(jié)能潛力不能回避的問題。因此，本課題試圖在綜合性地評估國內(nèi)外現(xiàn)有建筑節(jié)能政策的基礎上，結合中國發(fā)展的現(xiàn)狀和問題，確定出最優(yōu)的政策組合，以期為節(jié)能政策的制定者提供參考。

2國外建筑節(jié)能政策

迄今為止，國外在建筑節(jié)能領域運用的政策工具多達30多項，總結起來可分為四大類，包括控制與規(guī)定性手段、經(jīng)濟與市場性手段、財政手段與激勵措施以及信息支持與自愿示范行動。由于每種政策工具都各有優(yōu)劣，因而合適的政策工具組合使用能使建筑節(jié)能政策的整體效果最大化。如：標準+標簽+金融激勵、規(guī)定性手段+信息支持、公共示范項目+合同能源管理、金融激勵+標簽等。結合了規(guī)定性手段、能力建設、培訓和節(jié)能宣傳、以激勵措施為基礎的示范項目的綜合性政策框架最有可能有效減少建筑部門的能源消費以及相應的溫室氣體排放。其中，標準規(guī)范類政策尤為重要，但唯有確保其真正落實和執(zhí)行才能產(chǎn)生明顯效果。通過反映真實價值的高能源價格，聚焦提高建筑能效所能帶來的大量共同利益（如減少空氣污染，創(chuàng)造就業(yè)等），可以使政策制定者、普通消費者和相關企業(yè)高度認同建筑節(jié)能措施的必要性和緊迫性。

3國內(nèi)建筑節(jié)能政策

中國自八十年代初就不斷發(fā)展改進建筑節(jié)能政策。這個過程大致可分為四個階段：1）理論探索階段（20世紀80年代初至1986年）。工作重點是對民用建筑用能進行調(diào)查、并對建筑節(jié)能技術和標準的制定進行研究；2）試點示范和推廣階段（1987年至1992年）。政府通過“以點帶面”的方式推廣新型墻體材料和節(jié)能建筑；3）體制建立階段（1993年至2005年）。工作重點是建立建筑節(jié)能的法制、行政、技術支持體系。在這一階段，中國了涵蓋各氣候區(qū)、住宅和公共建筑的建筑節(jié)能標準；4）體制完善、全面開展階段（2006年至今）。工作重點是完善現(xiàn)有的建筑節(jié)能法制、行政、技術和管理體系，推行建筑節(jié)能標準的實施和既有建筑的節(jié)能改造，以及綠色建筑和可再生能源在建筑節(jié)能中的應用。目前，中國建筑節(jié)能政策主要分布在六大領域：1）執(zhí)行新建建筑節(jié)能標準；2）既有居住建筑節(jié)能改造；3）大型公共建筑節(jié)能改造與監(jiān)管；4）可再生能源在建筑中的應用；5）綠色建筑示范推廣；6）住宅全裝修和裝配式施工推廣。其中，新建建筑節(jié)能標準執(zhí)行和既有建筑節(jié)能改造是建筑節(jié)能政策長期關注的領域，而綠色建筑示范推廣和可再生能源建筑應用是近期政策的重點支持方向。

4建筑節(jié)能政策比較分析

綜合國外和國內(nèi)既有的建筑節(jié)能政策，可將重點政策分為強制性節(jié)能標準規(guī)范、經(jīng)濟激勵性措施、自愿性節(jié)能信息示范。強制性節(jié)能標準規(guī)范以建筑節(jié)能標準為代表，經(jīng)濟激勵性措施以節(jié)能項目財政補助為代表，自愿性節(jié)能信息示范以建筑能效標識制度為代表。強制性節(jié)能標準規(guī)范是建筑節(jié)能工作中最為常見的政策工具，指在設計和施工階段對建筑的能源消耗設立合格標準及規(guī)范，覆蓋范圍包括新建建筑以及既有建筑節(jié)能改造。目前，幾乎所有的發(fā)達國家都設立了相應的建筑節(jié)能標準和規(guī)范，并以法規(guī)的手段保證實施。而且，越來越多的發(fā)展中國家也引入了強制性建筑節(jié)能標準。然而，強制性建筑節(jié)能標準的有效性在很大程度上取決于其執(zhí)行和落實情況。從已有實踐案例來看，建筑節(jié)能標準在美國實現(xiàn)了15~16%的節(jié)能量，在英國居住建筑部門實現(xiàn)了7%的節(jié)能量，在歐盟建筑部門則實現(xiàn)了高達60%的節(jié)能量。經(jīng)濟激勵性措施是充分利用市場經(jīng)濟手段，通過金融激勵工具降低實際節(jié)能成本來推動建筑節(jié)能。以節(jié)能項目財政補助為例，通過對節(jié)能項目的政府補貼，降低了實施節(jié)能的難度和成本，從而刺激了實施主體的積極性和參與度。從節(jié)能效果來看，理論上只要資金補貼足夠充分，其有效性通常比較顯著。但這也為政策制定者相應帶來了有關資金投入成本的問題，是否采取財政補貼、以何種方式補貼以及補貼多少，要取決于其所產(chǎn)生的整體節(jié)能收益是否能夠彌補或者超出其相關節(jié)能支出。自愿性節(jié)能信息示范是圍繞提供充分的相關能源消耗及節(jié)能信息，通過節(jié)能示范項目或節(jié)能等級評價手段，提升建筑節(jié)能水平。建筑能效標識制度是其中較為常見的措施，如美國的“能源之星”項目（EnergyStarProgram），其覆蓋范圍包括家用電器、電子設備、辦公設備、照明、采暖制冷系統(tǒng)、窗戶等。從節(jié)能效果來看，相關數(shù)據(jù)顯示，“能源之星”項目大約可實現(xiàn)4%的節(jié)能量，隨著項目參與度的提高，其節(jié)能效果預計會進一步提升。通常認為，自愿性節(jié)能信息示范是強制性標準規(guī)范的輔助性（或補充性）手段，可以強化其節(jié)能效果并擴大節(jié)能范圍。

5建筑節(jié)能政策選擇

就中國建筑節(jié)能縱向發(fā)展來看，自二十世紀八十年代以來，中國實施了一系列政策措施來推動建筑節(jié)能，也取得了一定的成績。“十一五”期間，政府在國家和地方層面上全力完善體制，加強政策的落實，使得建筑節(jié)能標準在城市的執(zhí)行率由2005年的57.5%（設計）和24.4%（施工）增加到2010年底的99.5%（設計）和95.4%（施工），累計建成節(jié)能建筑面積48.57億m2；只用了五年時間完成1.82億m2的北方采暖地區(qū)既有居住建筑的節(jié)能改造工程；實施了217個綠色建筑示范工程，113個項目獲得了綠色建筑評價標識；開展了386個可再生能源建筑應用示范推廣項目，210個太陽能光電建筑應用示范項目，47個可再生能源建筑應用示范城市和98個示范縣的建設；新型墻體材料產(chǎn)量占墻體材料總產(chǎn)量的55%以上，應用量占墻體材料總用量的70%。到“十一五”期末，建筑節(jié)能實現(xiàn)約1億tce的節(jié)能量。1）建筑節(jié)能目標的設定：“提高能效”轉向“總量控制”2012年黨的十八大報告明確提出：“推動能源生產(chǎn)和消費革命，控制能源消費總量，加強節(jié)能降耗，支持節(jié)能低碳產(chǎn)業(yè)和新能源、可再生能源發(fā)展，確保國家能源安全。”其中，“控制能源消費總量”的目標對于建筑節(jié)能意義重大。一直以來，“提高能效”是建筑節(jié)能工作的核心目標，占據(jù)著支配性的地位。《“十二五”建筑節(jié)能專項規(guī)劃》延續(xù)“十一五”期間建筑節(jié)能的工作思路，強調(diào)將提高能效作為主要節(jié)能路徑；《綠色建筑行動方案》則以專項規(guī)劃為基礎，進一步強化“綠色建筑”行動的意義，深化建筑能效與節(jié)能目標。國務院《能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》指出，到“十二五”末，國內(nèi)一次能源消費總量應控制在40億tce左右，用電量控制在約6.15萬億kWh。這是國內(nèi)首次在國家級規(guī)劃中明確提出能源消費的總量控制目標，標志著節(jié)能工作思路的重大轉變。2）建筑節(jié)能政策組合：強制性與自愿性政策工具共同作用無論是從理論研究還是現(xiàn)實實踐來看，多種政策工具的組合使用都比單一政策工具的獨自作用有效得多，特別是強制性政策工具與自愿性政策方案的綜合應用，往往能夠產(chǎn)生1+1>2的實際節(jié)能效果。中國幅員遼闊、不同地區(qū)之間的氣候、經(jīng)濟發(fā)展水平和建筑服務功能存在較大的差異，各種類型的建筑則存在不同的用能特點，比如農(nóng)村建筑中相當一部分使用生物質(zhì)能，而城鎮(zhèn)地區(qū)住宅建筑與公共和商業(yè)建筑的用能方式和單位面積能耗都存在較大差異。國際上通常將建筑用能分為住宅建筑和公共建筑兩大類。考慮到中國的城鄉(xiāng)差異、地域氣候差別等具體國情，根據(jù)中國建筑的用能特點，目前，建筑節(jié)能政策主要分新建建筑、既有建筑兩個重點方向實施，輔以可再生能源建筑應用和綠色建筑示范推廣作為支撐。同時，要實現(xiàn)真正的建筑節(jié)能，必須以實際能耗數(shù)據(jù)作為判斷依據(jù)。因此，中國未來建筑節(jié)能工作的總體思路應是在建筑用能總量控制的前提下，以各類建筑能耗數(shù)據(jù)和指標為基礎，保持建筑用能強度在合理范圍內(nèi)變化，通過強制性與自愿性政策工具的協(xié)同作用，真正實現(xiàn)節(jié)能目標，進而遏制建筑能耗總量不斷增長的態(tài)勢。中國建筑節(jié)能政策一直在不斷發(fā)展與改進，政府部門作為建筑節(jié)能的主要推動者也做出了巨大的努力。但是，究竟這些政策的落實情況怎樣、實施效果如何、是否達到預期目標等問題卻往往被忽略。有效的政策落實監(jiān)管體系的缺失，嚴重阻礙了建筑節(jié)能的正常推進與健康發(fā)展。因此，未來建筑節(jié)能政策分析不應僅局限于政策的組合選擇，而應進一步深入展開研究政策的落實與效果，對節(jié)能政策在中國的實施效力進行綜合評價分析。

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作者:黃文 黃盛 賈晶 單位:武漢商學院