生態(tài)環(huán)境治理中產(chǎn)業(yè)競爭結(jié)構(gòu)最優(yōu)選擇

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一、“引導基金+PPP”在生態(tài)環(huán)境治理領域的探索

生態(tài)環(huán)境治理項目涵蓋范圍廣、投資體量大，全部由政府投入必然大大增加政府負債，同時也面臨巨大的籌資壓力。由政府資金引導、吸引社會資本參與，設立生態(tài)環(huán)保類政府引導基金，既能夠緩解生態(tài)環(huán)保項目資本金出資壓力、提高對社會資本的吸引力，通過市場化、專業(yè)化管理實行投資建設運營一體化，也能夠提高項目實施效率和經(jīng)濟社會效益。

（一）基金組建及運作管理。由政府或指定國資企業(yè)出資設立引導基金，吸引社會資本參與，可以重點投入有一定收入的準經(jīng)營性項目和經(jīng)營性項目，例如污水處理及管網(wǎng)項目、生活垃圾收集轉(zhuǎn)運處置一體化項目、生態(tài)旅游開發(fā)項目等。基金目標規(guī)模可以重點參考區(qū)域內(nèi)符合上述條件的項目投資數(shù)額確定，財政出資和募集社會資本比例則根據(jù)自身財政實力、募資能力和市場環(huán)境確定，重點吸引金融機構(gòu)、工程和環(huán)保類企業(yè)參與。考慮到環(huán)保運營類項目普遍回報周期較長，基金期限設置不宜過短。基金管理公司居于基金運作的核心，可以選擇與政府合作密切、具有較強專業(yè)管理能力的機構(gòu)擔任，也可以選取優(yōu)質(zhì)股東組建專門的管理團隊。

（二）“引導基金+PPP”商業(yè)模式。在PPP項目的組織實施中，專業(yè)機構(gòu)和引導基金處于核心地位。如圖1所示，引導基金公司組織自身投資團隊和外部專家團隊與政府密切合作，積極參與項目前期工作，梳理組織項目庫，確保基金可投資項目資源充足。項目啟動實施時，引導基金依據(jù)自身投決程序決定是否出資，項目對社會進行招投標前即明確引導基金在項目中的出資數(shù)額及比例。引導基金身份介于政府出資代表和社會資本之間，在項目進行公開招投標前由基金自主決策是否參與介入。一般情況下，項目公司仍由社會資本方控股主導，引導基金適度參股但不控股、不做第一大股東。“引導基金+PPP模式”對于破解目前生態(tài)環(huán)保類PPP項目實施困境具有一定意義。首先，基金在項目公司出資參股，能夠緩解政府及社會資本方的項目資本金出資壓力。由政府和金融機構(gòu)等組建的引導基金直接入股項目公司，較單純由施工企業(yè)或環(huán)保公司主導的項目，也會在一定程度上提升政府付費意愿與政策支持力度，進而提高對社會資本的吸引力。其次，基金作為政府聚合社會資源的平臺，通過基金介入項目公司治理，有效監(jiān)督項目實施方，確保項目工程質(zhì)量與運營質(zhì)量，解決政府專業(yè)監(jiān)督能力不足的問題；此外，由引導基金和社會資本合資組建的項目公司，真正實現(xiàn)投資建設運營一體化，合理控制施工利潤，提高運營期間對社會投資方的回報占比，提高項目運作效率和經(jīng)濟社會效益。

（三）基于政府與基金視角的分析。在“引導基金+PPP”模式中，引導基金在項目前期設計和管理監(jiān)督中居于重要地位，我們可以分別從政府和基金視角認識其作用和功能。一是從政府角度看，基金定位為政府引導基金。既然是政府出資參與的引導基金，可以充分利用其政府背景，積極參與生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃和項目前期工作，成為地方政府推進生態(tài)環(huán)境治理的重要力量。基金可以作為政府資本參與規(guī)劃研究制定和項目前期論證，并按照政府資本與社會資本合作的相關規(guī)定代表政府對項目公司進行出資。二是從基金角度看，基金本質(zhì)屬性是一支獨立運營的市場化基金，以市場化方式履行“募、投、管、退”等全部職能。參與政府規(guī)劃與項目前期論證工作，實際上完成了基金進行項目開發(fā)、儲備的過程。通過參與前期工作，引導基金獲取項目信息、參與項目策劃，研判技術及經(jīng)濟可靠性，并配合政府或其指定項目業(yè)主方參與與社會資本商談。

二、構(gòu)建政策支持體系

“引導基金+PPP”模式能否成功，在很大程度上取決于政府能否在財稅、金融、監(jiān)察執(zhí)法等方面提供實質(zhì)性支持。一是財稅政策。生態(tài)環(huán)保項目公益屬性較強，對于鼓勵引導基金參與的重點項目，按績效考核付費部分應納入本級財政預算，優(yōu)先安排支付。研究設立區(qū)域生態(tài)環(huán)保財政專項賬戶，專項用于按績效考核政府付費支出，對重大項目債務融資給予財政貼息支持。專項賬戶資金來源包括：一是城市建設維護稅、污染企業(yè)行政罰款；二是每年一般公共預算收入增量部分的一定比例；三是可以通過新開發(fā)利用土地整理成本計提部分費用，或是設立流域生態(tài)補償基金等。稅收方面，對于重點項目采用返還增值稅、減免所得稅和土地使用稅等優(yōu)惠政策安排，切實提高項目收益水平。二是金融政策。研究建立區(qū)域企業(yè)和項目綠色評級體系，推進企業(yè)環(huán)境信用評價并實現(xiàn)差別化政策措施。研究出臺區(qū)域環(huán)境指標總量目標政策，推動排放配額為主的交易規(guī)模擴大，探索發(fā)展基于環(huán)境權益的各類金融創(chuàng)新工具。三是匹配經(jīng)營性資源。建議在生態(tài)環(huán)保類項目策劃設計時，將此類項目周邊區(qū)域的土地、旅游等資源進行合理匹配并進行打包設計，將經(jīng)營性權益與環(huán)保項目適當捆綁招標，提高對社會資本的吸引力。四是嚴格環(huán)境執(zhí)法、加強公眾環(huán)保教育和提高審批效率。嚴格環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，規(guī)范企業(yè)及居民行為，不斷加強公眾環(huán)保教育，提高環(huán)保意識。同時，進一步加大政府行政審批協(xié)調(diào)力度，充分發(fā)揮地方國資企業(yè)作用，提升組織實施效率。

三、實施過程中需要注意的問題

一是合理搭建引導基金架構(gòu)。生態(tài)環(huán)保項目往往運營周期較長、收益相對穩(wěn)健，此類投資與追求長期穩(wěn)健回報的資金相對契合。保險資金成本相對較低，一般偏好于配置具有長期穩(wěn)定回報的項目。此外，大型央企施工類企業(yè)、專業(yè)環(huán)保公司對于投資參與生態(tài)環(huán)境治理等與自身主業(yè)相契合的基金也有一定的興趣。二是規(guī)范基金參與項目的流程，防范利益沖突。具有政府背景的基金，其性質(zhì)介于政府出資代表與社會資本之間。引導基金如果作為政府出資代表，可以適當讓利，政府更看重的是引導基金能夠參與更多的項目，改善本地生態(tài)環(huán)境。與此同時，具備社會資本屬性的引導基金，則傾向于追求更高的投資回報。部分施工企業(yè)或環(huán)保公司既是引導基金的有限合伙人，企業(yè)自身或其關聯(lián)公司往往也是參與生態(tài)環(huán)保項目招投標的社會投資人。因此，引導基金的決策與社會資本的選擇應明確進行隔離，避免直接利益沖突，確保基金運行和項目實施依法合規(guī)。三是確保基金運作管理專業(yè)高效。基金設立的投資團隊和專家委員會，在政府有關部門的支持下可以積極介入項目前期工作，進而影響政府決策。同時，在確保投資人合理收益的情況下，政府可以利用基金合伙人和政策制定者等身份，促進引導基金在生態(tài)環(huán)境治理中發(fā)揮更大作用。總之，“引導基金+PPP”是目前解決地方政府推進生態(tài)環(huán)境治理的新嘗試，仍需在商業(yè)模式、運行管理、政策支持等方面深入研究與實踐，努力探索穩(wěn)妥有效的生態(tài)環(huán)境治理投融資新模式。

作者： 羅思平 單位：中國工商銀行股份有限公司