公共管理視角下社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)對(duì)策研究

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摘要：當(dāng)前，社區(qū)居家養(yǎng)老已經(jīng)成為養(yǎng)老的一種新途徑，但是，在其發(fā)展迅捷的背后也存在不少隱憂，法律風(fēng)險(xiǎn)成為制約其發(fā)展的主要瓶頸。而產(chǎn)生這些風(fēng)險(xiǎn)的成因，與我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律制度不完善、政府引導(dǎo)支持力度不夠、社會(huì)力量參與不夠等有著密切聯(lián)系。研究其中存在的相關(guān)法律問(wèn)題，營(yíng)造良性宏觀的法律環(huán)境，從立法、執(zhí)法、司法等方面完善社區(qū)養(yǎng)老的相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立政府主導(dǎo)、民間資本參與、社會(huì)力量補(bǔ)充的多層次、廣互動(dòng)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)體系，這對(duì)促進(jìn)我國(guó)城市養(yǎng)老體系及整個(gè)社會(huì)保障體系的完善，促進(jìn)社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：社區(qū)居家養(yǎng)老；法律問(wèn)題；對(duì)策

在當(dāng)前老齡化社會(huì)背景下，社區(qū)居家養(yǎng)老模式越來(lái)越受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，在其發(fā)展已取得了一定成效的同時(shí)，也面臨著來(lái)自各方面的掣肘，尤其是法律層面的諸多問(wèn)題，已經(jīng)成為了制約其發(fā)展的主要瓶頸，亟待解決。

一、社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的基本理論

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)涵與優(yōu)勢(shì)

據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)在1999年已跨入了人口老齡化國(guó)家行列。我國(guó)人口老齡化具有人口基數(shù)大、增加速度快、高齡化趨勢(shì)明顯、困難老人數(shù)量多、與家庭小型化相伴隨、先于工業(yè)化等基本特征，嚴(yán)重影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系也造成了極大沖擊，社區(qū)居家養(yǎng)老作為一種新興的養(yǎng)老模式異軍突起，其服務(wù)模式一方面能夠減輕傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的人力負(fù)擔(dān)，又能解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，門(mén)檻較高，老人身處其中感覺(jué)親情日漸淡漠的問(wèn)題，獲得了很多老年人及其家人的青睞。本文認(rèn)為，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)包括兩個(gè)層次的內(nèi)涵，第一層次是老年人不需要離開(kāi)家庭，而是在自己熟悉的環(huán)境中，延續(xù)原有的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，享受養(yǎng)老服務(wù)；第二層次是政府積極主導(dǎo)，以居家為基礎(chǔ)，以社區(qū)為依托，整合互聯(lián)網(wǎng)+在內(nèi)的各種資源，由政府提供基本公共服務(wù)，各類企業(yè)、社會(huì)組織和養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍提供專業(yè)化和公益性服務(wù)，滿足老年人社會(huì)化服務(wù)需求的養(yǎng)老服務(wù)模式，其服務(wù)內(nèi)容應(yīng)包括日間護(hù)理、家務(wù)服務(wù)、醫(yī)療保健、應(yīng)急救援、文體休閑等綜合性服務(wù)。目前，我國(guó)各地正努力探索社區(qū)居家養(yǎng)老模式，已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)。在北京、上海、青島、寧波、武漢等全國(guó)大部分大中城市已初步形成了服務(wù)形式方便多樣化，服務(wù)內(nèi)容豐富多元化的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)格局。據(jù)民政部2015年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)記載，截至2015年，我國(guó)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)和設(shè)施2.6萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)36.8%，互助型的養(yǎng)老設(shè)施6.2萬(wàn)個(gè)，比上年增長(zhǎng)55%，社區(qū)服務(wù)志愿者組織15．8萬(wàn)個(gè)，社區(qū)服務(wù)志愿人員900多萬(wàn)名，民辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)1600余家。①2016年10月，第四次中國(guó)城鄉(xiāng)老年人生活狀況抽樣調(diào)查情況，根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，老齡產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)不斷升溫。一是老年人照護(hù)服務(wù)需求持續(xù)上升。2015年，我國(guó)城鄉(xiāng)老年人自報(bào)需要照護(hù)服務(wù)的比例為15.3%，比2000年的6.6%上升近9個(gè)百分點(diǎn)。二是社區(qū)為老服務(wù)中上門(mén)看病需求居于首位。2015年，城鄉(xiāng)老年人的居家養(yǎng)老服務(wù)需求項(xiàng)目排在前三位的分別是上門(mén)看病、上門(mén)做家務(wù)和康復(fù)護(hù)理②。這些調(diào)查和統(tǒng)計(jì)充分說(shuō)明了社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的出現(xiàn)，既能應(yīng)對(duì)當(dāng)前人口老齡化發(fā)展的客觀需求，又能緩解傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的壓力，提高老年人生活質(zhì)量，維系社會(huì)穩(wěn)定，發(fā)展前景非常可觀。

（二）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制的理論基礎(chǔ)

社區(qū)居家養(yǎng)老其根本的目標(biāo)在于通過(guò)良性的政策引導(dǎo)和法律保障為有需求的老年人提供服務(wù)，在法理層面其歸屬于社會(huì)分配法律關(guān)系，其追求的價(jià)值目標(biāo)在于建立與運(yùn)行實(shí)質(zhì)公平價(jià)值，有效分配養(yǎng)老資源，促進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老資源成果的公平分享，其最主要的理論基礎(chǔ)包括福利經(jīng)濟(jì)理論、社會(huì)保障理論與需求層次理論。首先，福利經(jīng)濟(jì)理論追求的重要的社會(huì)目標(biāo)就是為了實(shí)現(xiàn)最高的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率、公平的收入分配，實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體利益價(jià)值，這是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)在法理層面構(gòu)建其制度體系的本位思想。每個(gè)社會(huì)成員都期待幸福和安定的晚景生活，老年人的利益實(shí)現(xiàn)程度對(duì)社會(huì)整體利益的實(shí)現(xiàn)有重大影響，不局限于個(gè)體單一受益，實(shí)現(xiàn)利益的普遍化才是根本，整體利益不是個(gè)體利益的機(jī)械疊加，而是個(gè)體利益相互博弈的結(jié)果，只有盡量逼近絕大多數(shù)人的利益最大化的“帕累托最優(yōu)”并在不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的情況下盡量促進(jìn)最小受惠者利益，才是實(shí)現(xiàn)了個(gè)體利益向社會(huì)整體利益的初步進(jìn)化。在我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的現(xiàn)階段，政府和社區(qū)作為居家養(yǎng)老服務(wù)中的必然主體和主導(dǎo)，以社會(huì)整體利益為本位，才能理性提供政策支持，資金投入，引導(dǎo)社會(huì)力量積極參與，建設(shè)完善的社區(qū)居家養(yǎng)老制度，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的經(jīng)濟(jì)效益與資源分配效應(yīng)。其次，社會(huì)保障理論體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)，是社區(qū)居家養(yǎng)老制度體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。在開(kāi)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐中，政府應(yīng)維持與促進(jìn)市場(chǎng)自治與國(guó)家干預(yù)間的平衡，促進(jìn)社區(qū)居家養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的供需平衡，建立民間資本與社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老的市場(chǎng)運(yùn)行與政府干預(yù)間的良好互動(dòng)機(jī)制，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。最后，需求層次理論是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的基石。依照需求層次理論，作為一種開(kāi)放型、多元結(jié)構(gòu)的服務(wù)模式，社區(qū)居家養(yǎng)老可以滿足老年人對(duì)于家庭和社區(qū)的雙重依賴，滿足老年人在生理、安全、社交、尊重和自我實(shí)現(xiàn)等五個(gè)不同層面的需求。

二、我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律規(guī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律制度現(xiàn)狀

新修訂后的《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》規(guī)定“國(guó)家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機(jī)構(gòu)為支撐的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取措施，發(fā)展城鄉(xiāng)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，鼓勵(lì)、扶持專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其他組織和個(gè)人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務(wù)。地方各級(jí)人民政府和有關(guān)部門(mén)、基層群眾性自治組織，應(yīng)當(dāng)發(fā)展社區(qū)服務(wù)，將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入社區(qū)配套建設(shè)規(guī)劃，逐步建立適應(yīng)老年人需要的生活服務(wù)、文化體育活動(dòng)、疾病護(hù)理與康復(fù)等服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)點(diǎn)。”該法包括了“社會(huì)保障”、“積極養(yǎng)老”、“法律援助”等主要內(nèi)容，是我國(guó)社會(huì)在當(dāng)前大力發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)和相關(guān)體系建設(shè)的基本法律依據(jù)。近2年來(lái)，我國(guó)眾多省市都先后了居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性法規(guī)，繼北京市于2015年1月正式頒布《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》以來(lái)，江蘇、河北、烏魯木齊、合肥、蘇州等省市相繼于2016年制定了地方性的居家養(yǎng)老服務(wù)條例，上述《條例》基本都明確了各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)的職責(zé)，充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、社區(qū)在居家養(yǎng)老服務(wù)工作中的重要作用，突出社區(qū)的基礎(chǔ)性和支撐性特點(diǎn)，規(guī)范了為老年人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的內(nèi)容。還有在部分省市，如上海市、湖南的郴州市，天津市，已經(jīng)由民政部門(mén)等相關(guān)機(jī)構(gòu)先后制定了地區(qū)性的居家養(yǎng)老服務(wù)規(guī)范。此外，在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)方面，民政部和財(cái)政部?jī)刹课?016年7月19日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于中央財(cái)政支持開(kāi)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)工作的通知》，根據(jù)通知的要求，全國(guó)部分地級(jí)市（含直轄市的區(qū)）將逐步推開(kāi)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)改革試點(diǎn)。

（二）我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)面臨的主要法律問(wèn)題

如前所述，我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系起步較晚，處于初級(jí)階段，法律制度還不完善，面臨的主要法律問(wèn)題有：1.從立法角度，當(dāng)前社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的法律體系不夠完善我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度的不完善體現(xiàn)在立法較為滯后，數(shù)量不足，尚未形成由中央到地方相互銜接的法律體系，且現(xiàn)有的法律法規(guī)內(nèi)容不健全，缺乏統(tǒng)籌兼顧，各項(xiàng)配套制度也不完善，很多沒(méi)有落到實(shí)處。從規(guī)范的層級(jí)而言，目前，在國(guó)家法律③一級(jí)，我國(guó)尚未存在針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的專門(mén)立法。新修訂的《老年人權(quán)益保障法》在社會(huì)服務(wù)、社會(huì)優(yōu)待、法律責(zé)任中對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老有新增一定的內(nèi)容，但不夠具體，較為籠統(tǒng)，法律責(zé)任也不清晰，如其中第82條規(guī)定，“對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)有管理和監(jiān)督職責(zé)的部門(mén)及其工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正；造成嚴(yán)重后果的，對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”。并沒(méi)有明確規(guī)定給予何種處分，可操作性較差。在地方層面，各地區(qū)針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老的地方性規(guī)范或條例起步較晚，為數(shù)較少。有的剛剛頒布，尚未實(shí)施，有的條文過(guò)于原則性，細(xì)化程度不高，缺乏制裁規(guī)定，對(duì)于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責(zé)任、利益界定不清晰，法律風(fēng)險(xiǎn)較高，能否落到實(shí)處還有待檢驗(yàn)。正是基于上述原因，有些地方的社區(qū)對(duì)開(kāi)展日托服務(wù)顧慮重重。在有關(guān)部門(mén)層面，曾經(jīng)制定的一系列社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的政策方案等如今有些已經(jīng)擱淺乃至出現(xiàn)荒廢，如2001年6月，民政部在制定了名為“社區(qū)老年福利服務(wù)星光計(jì)劃”的工作方案后，在全國(guó)啟動(dòng)了這一計(jì)劃，而如今這項(xiàng)歷時(shí)3年耗資134個(gè)億的資金建成的老年活動(dòng)室，如今大部分已經(jīng)難覓蹤影，很多甚至已經(jīng)“面目全非”④。此外，與社區(qū)居家養(yǎng)老相應(yīng)的配套制度和服務(wù)支撐體系還不完善。比如非營(yíng)利性組織在提供公益性和專業(yè)性服務(wù)中占有較大比重，但是由其法律地位至今沒(méi)有得到明確認(rèn)可，扶持其發(fā)展的相關(guān)政策不夠完善。此外，國(guó)家現(xiàn)在鼓勵(lì)社會(huì)力量、民間資本興辦養(yǎng)老設(shè)施，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老，但其政策環(huán)境還有待進(jìn)一步優(yōu)化。最后，當(dāng)前依托“互聯(lián)網(wǎng)+”，以智能化手段為支撐，創(chuàng)新養(yǎng)老服務(wù)手段，搭建起養(yǎng)老信息服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)已經(jīng)是社區(qū)居家養(yǎng)老發(fā)展的新趨勢(shì)，而相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尚不明確，無(wú)法有效保障老年人合法權(quán)益。2.從執(zhí)法角度，政府引導(dǎo)支持力度不夠，很多政策措施落實(shí)不到位徒法難以自行，有了好的立法，如何突破現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法難關(guān)，將法律政策落到實(shí)處，是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的一大難題。當(dāng)前主要存在如下一些問(wèn)題：第一，政府的引導(dǎo)和支持力度還不夠，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)難以得到保障。將居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政預(yù)算，保障居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)，已經(jīng)是現(xiàn)行立法中居家養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)保障的一般模式，傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助模式側(cè)重于補(bǔ)助居家養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)而忽略了補(bǔ)助運(yùn)營(yíng)服務(wù)，造成部分社區(qū)居家養(yǎng)老設(shè)施建成后面臨后續(xù)資金運(yùn)營(yíng)匱乏難以為繼的尷尬局面，嚴(yán)重挫傷基層積極性，也使養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法真正落到實(shí)處。第二，針對(duì)社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制不完善。2013年7月30日，民政部印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，目的在于推動(dòng)建立統(tǒng)一規(guī)范的養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，目前有些地區(qū)正在展開(kāi)試點(diǎn)，制度化的評(píng)估和監(jiān)督機(jī)制還不夠健全，處在逐步的完善中。不少地區(qū)對(duì)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求、養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容、工作體系建設(shè)、服務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平、服務(wù)設(shè)施的質(zhì)量、滿意度都還缺乏有效的評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制，管理的混亂和監(jiān)督 評(píng)估體制的缺失已經(jīng)對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的進(jìn)一步規(guī)模化發(fā)展造成很大影響，亟待完善。第三，多元化和多渠道投入機(jī)制還不完善，對(duì)社會(huì)力量、民間資本參與的支持力度不夠。不少居家養(yǎng)老的地方性立法中鼓勵(lì)社會(huì)力量、民間資本加入居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，建立養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展“智能化養(yǎng)老”，為居家老年人提供個(gè)性化、專業(yè)化、智能化的養(yǎng)老服務(wù)。但是目前，我國(guó)社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)設(shè)施建立，機(jī)構(gòu)組建還基本處在政府推動(dòng)主導(dǎo)的階段，多渠道投入機(jī)制還不完善，針對(duì)社會(huì)力量、民間資本、非營(yíng)利性組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老的扶持力度還不夠。3.從司法角度，當(dāng)前居家養(yǎng)老糾紛中老年人的權(quán)益難以得到妥善保障在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中，首先服務(wù)機(jī)構(gòu)和老年人之間是一種特定的消費(fèi)者和服務(wù)者的關(guān)系，服務(wù)組織應(yīng)當(dāng)與服務(wù)購(gòu)買人、接受服務(wù)的老年人或其人訂立養(yǎng)老服務(wù)合同。但是由于當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)合同尚缺乏統(tǒng)一規(guī)范，居家養(yǎng)老護(hù)工的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理問(wèn)題依然處于探索之中，再加之老年人自身屬于弱勢(shì)群體，普遍缺乏法律知識(shí)，經(jīng)濟(jì)能力也有限，一旦發(fā)生意外傷害事故或者遭遇暴力護(hù)工事件，面臨著舉證難、訴訟維權(quán)難等一系列難題，如何最大限度維護(hù)老年人合法權(quán)益是一個(gè)值得思考的問(wèn)題。

三、解決社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展法律問(wèn)題的建議

法律是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)要取得長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，必須重視其中存在的法律問(wèn)題，營(yíng)造良好的法律環(huán)境，堅(jiān)持福利性、社會(huì)保障性的指導(dǎo)原則，緊密結(jié)合我國(guó)老齡化的實(shí)際需求，完善相關(guān)法律法規(guī)及政策，建立政府主導(dǎo)、民間資本參與、社會(huì)力量補(bǔ)充的多層次、廣互動(dòng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系。

（一）完善立法及相關(guān)配套制度

從國(guó)家層面，應(yīng)做好頂層設(shè)計(jì)，避免制度碎片化，在完善現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，制定一部專門(mén)的法律就社區(qū)居家養(yǎng)老的地位，政府、家庭、社會(huì)的責(zé)任，服務(wù)的內(nèi)容、方式和標(biāo)準(zhǔn)，資金來(lái)源、設(shè)施建設(shè)、專業(yè)人員培訓(xùn)等做出規(guī)定；從地方層面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在一定的區(qū)域性、地方化色彩，各地區(qū)應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，加快制定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的地方性立法和規(guī)章。在地方性立法中應(yīng)注意建立社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)合同，細(xì)分社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中各方的權(quán)利、責(zé)任、利益，明確監(jiān)管制度。在有關(guān)部門(mén)層面，應(yīng)整合政策，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，改變目前有些部門(mén)在社區(qū)層面各成體系，缺乏整合，造成政策碎片化、資源和資金使用分散的情況，避免“星光計(jì)劃”類似的事件再次發(fā)生。在配套制度建設(shè)方面，應(yīng)做好如下工作：第一，制定扶持非營(yíng)利組織發(fā)展的相關(guān)法律制度，如改登記制為備案制，取消掛靠制，保持獨(dú)立性，加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo)非營(yíng)利組織的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，完善非營(yíng)利性組織參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的激勵(lì)機(jī)制。第二，加大扶持力度，改善社會(huì)力量、民間資本投資社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境，保障用地需求，落實(shí)稅收、財(cái)政、信貸、土地、規(guī)劃等方面的優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。第三，各地民政部門(mén)應(yīng)就“智能居家養(yǎng)老服務(wù)”出臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)，明確提供服務(wù)的企業(yè)和機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門(mén)檻、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取多地區(qū)聯(lián)合的方式，破解跨區(qū)域老年福利和養(yǎng)老服務(wù)方面的身份和戶籍壁壘等以保障老年人的合法權(quán)益。第四，探索“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”新模式，健全社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)管理制度，積極推進(jìn)社區(qū)志愿者登記注冊(cè)制度，開(kāi)展居家養(yǎng)老護(hù)工正規(guī)化制度建設(shè)，加強(qiáng)如養(yǎng)老服務(wù)協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織建設(shè)。總之，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步建立從中央到地方，各項(xiàng)制度與配套措施銜接得當(dāng)、統(tǒng)籌兼顧的社區(qū)居家養(yǎng)老法律體系。

（二）在執(zhí)法層面，明確政府定位，加強(qiáng)政策

引導(dǎo)和政策落實(shí)在執(zhí)法層面，政府應(yīng)處于主導(dǎo)地位，從規(guī)劃統(tǒng)籌、資金保障、設(shè)施配置、產(chǎn)業(yè)培育、政策支持、標(biāo)準(zhǔn)制定、市場(chǎng)監(jiān)管、搭建交流平臺(tái)、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等多方面，綜合考慮居家養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)。在具體開(kāi)展居家養(yǎng)老執(zhí)法的方式上，可采取綜合運(yùn)用議案督辦、執(zhí)法檢查、聽(tīng)取審議意見(jiàn)落實(shí)情況報(bào)告等多種形式，依法推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)條例落實(shí)，以條例落實(shí)推動(dòng)體制改革和制度創(chuàng)新。具體而言，主要應(yīng)做好如下幾個(gè)方面的工作：第一，擴(kuò)大政府財(cái)政投入，建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為避免養(yǎng)老相關(guān)設(shè)施建成后運(yùn)轉(zhuǎn)困難，挫傷基層積極性，一方面，政府應(yīng)保證財(cái)政配套資金及時(shí)兌現(xiàn)，另一方面，應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，同時(shí)加大轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度，一方面，通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，調(diào)動(dòng)居家養(yǎng)老服務(wù)照料中心的運(yùn)營(yíng)積極性，另一方面，對(duì)經(jīng)濟(jì)特別困難的山區(qū)農(nóng)村加大補(bǔ)助力度。第二，建立系統(tǒng)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估與監(jiān)督機(jī)制。建立養(yǎng)老服務(wù)評(píng)估制度，在評(píng)估內(nèi)容上，首先是對(duì)老年人的家庭經(jīng)濟(jì)情況、身體狀況、養(yǎng)老服務(wù)需求進(jìn)行評(píng)估，對(duì)符合條件的高齡、失能、失獨(dú)等特殊困難老年人給予補(bǔ)貼。其次針對(duì)各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的開(kāi)展成效，具體包括社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作體系中的政府主導(dǎo)、基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)隊(duì)伍、管理制度、服務(wù)成效、群眾滿意度等內(nèi)容開(kāi)展評(píng)估。在評(píng)估方式上可以采取內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估相結(jié)合的辦法。內(nèi)部評(píng)估主要包括各地根據(jù)具體評(píng)估指標(biāo)準(zhǔn)備相關(guān)材料并開(kāi)展自我評(píng)估和民政部門(mén)對(duì)各地社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)工作進(jìn)行定期和不定期的抽查，建議各地區(qū)民政部門(mén)可以建立類似社區(qū)低保評(píng)定的服務(wù)監(jiān)察和績(jī)效評(píng)估機(jī)制，設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督員、定期或不定期走訪被服務(wù)對(duì)象，對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的效果、效率進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量評(píng)估。外部評(píng)估主要是委托第三方對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)開(kāi)展評(píng)估，結(jié)合老年人的滿意度調(diào)查，根據(jù)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行星級(jí)評(píng)定，并與運(yùn)營(yíng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)掛鉤，促進(jìn)服務(wù)質(zhì)量改進(jìn)，提高老年群體的獲得感。第三，支持社會(huì)力量參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)。以“走向社會(huì)化、推行信息化、提高專業(yè)化、擴(kuò)大規(guī)模化和鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)化”的思路，通過(guò)政府購(gòu)買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，重點(diǎn)培育一批服務(wù)機(jī)構(gòu)，支持其采用PPP、股份制等多樣化的經(jīng)營(yíng)模式，在穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)上有計(jì)劃地?cái)U(kuò)大規(guī)模，形成品牌效應(yīng)。第四，完善社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”建設(shè)養(yǎng)老服務(wù)綜合信息平臺(tái)。政府應(yīng)當(dāng)做好配套制度建設(shè)，搭建智能化居家養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)和機(jī)構(gòu)合作交流的平臺(tái)，將這一政策落到實(shí)處，共同培育一批示范性智能化居家養(yǎng)老社區(qū)、共同完善智能化養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，廣泛借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等媒介，為老年人提供內(nèi)容更豐富、更滿足個(gè)性化需求，更方便的產(chǎn)品。

（三）加強(qiáng)司法保障與普法宣傳

在司法層面，人民法院系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持對(duì)涉老案件實(shí)行“優(yōu)先立案、優(yōu)先審理、優(yōu)先執(zhí)行”的三優(yōu)先制度，落實(shí)對(duì)特困老年人投訴案件實(shí)行訴訟費(fèi)緩交、減交、免交制度，對(duì)較復(fù)雜、易反復(fù)的追索贍養(yǎng)費(fèi)、養(yǎng)老金的案件實(shí)行“回訪制度”。應(yīng)加強(qiáng)針對(duì)老年人養(yǎng)老糾紛中的法律援助，開(kāi)辟養(yǎng)老權(quán)訴訟的法援綠色通道，可以借鑒成立少年法庭的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立老年法庭，專門(mén)審理侵害老年人權(quán)益的案件，使占比較重的涉及老年群體養(yǎng)老糾紛的案件能夠得到及時(shí)處理。同時(shí)在審理涉老案件時(shí)吸收老齡工作委員會(huì)的工作人員為人民陪審員，更好地保障老年人的合法權(quán)益。同時(shí)，各地政府及民政部門(mén)應(yīng)鼓勵(lì)、支持社區(qū)居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公益性的社工組織，創(chuàng)造條件舉行以尊老敬老為主題的普法宣傳活動(dòng)，以期達(dá)到增加老年人及其家人的法律知識(shí)，增強(qiáng)養(yǎng)老組織自身的法律意識(shí)，維護(hù)個(gè)人和他人合法權(quán)益的目的

四、結(jié)語(yǔ)

社區(qū)居家養(yǎng)老是一項(xiàng)新興的事業(yè)，盡管我國(guó)起步較晚，但在政府的積極主導(dǎo)、社會(huì)各界力量的共同參與下，相關(guān)法律、政策、制度正在不斷成熟，各地實(shí)踐也在不斷深化，我國(guó)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度一定能獲得長(zhǎng)足發(fā)展，成為緩解我國(guó)嚴(yán)峻養(yǎng)老問(wèn)題的重大戰(zhàn)略選擇.

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作者:彭進(jìn) 單位:湖南商學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院