工程預算清單計價模式下法律地位研究

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一、工程概況

某建設工程，地下1層建筑面積4260m2，地上5層建筑面積11284.32m2，建設工程施工合同載明的合同價款為3156萬元，當地政府投資興建，建設單位通過政府中介機構庫抽取方式，委托招標機構，進行項目的公開招標，并依據法定程序確定中標單位，發包人和承包人依據招投標文件簽訂了《建設工程施工合同》（2013示范文本），合同約定：采用固定單價合同，工程量根據竣工圖按實結算。

二、施工中事件

在該項目施工合同履行過程中，發生如下事件：1.事件一在招標時，工程量清單中土方回填清單子目的特征描述為：場地堆放，利用原土回填。在地下室工程土方開挖過程中，發現土方大部分為垃圾雜填土，經發包人及設計單位負責人現場認定，開挖原土無法滿足設計和技術要求，不能作為回填土使用。承包人根據要求將基坑開挖土方全部運出場外的渣土場，并在購買符合技術要求的土方作為基槽回填土。針對回填土計價問題，發包人和承包人雙方產生爭議。承包人提出，由于招標工程量清單是發包人提供，且特征描述的“利用原土回填”無法滿足技術要求，發包人同意原土全部外運并購買符合技術要求的土方回填，應按照工程預算定額計算規則，計算土方購買、挖掘機裝車、實際運輸距離、二次倒運、分成夯填等各項定額子目，對土方回填工程量清單的綜合單價進行重新核定（投標時，按“獨立費”報價）；但發包人認為，土方回填屬于市場上通常的分包項目，雙方應該共同進行市場調研，確定相應的回填土綜合單價。2.事件二在電梯廳墻面裝修施工前，由于原設計為干掛花崗巖，不符合當前政策規定，發包人提出改為干掛大規格墻磚（1200×800mm）。針對干掛墻磚損耗量問題，發包人和承包人雙方產生爭議。承包人提出，由于變更后的干掛墻磚施工工藝，需要在墻磚底面開槽，由于墻磚厚度較之于花崗巖薄，沒有專業的加工廠家統一加固，造成增加了墻磚的施工損耗，由此提出至少需要5％的損耗量；發包人認為，應該參照當地工程預算定額消耗量進行計算墻磚的施工損耗，承包人提出所謂的施工工藝難度大等增加的損耗屬于承包人施工行為，不予認可。

三、工程預算定額的法律定位

1.法律界定

工程造價方面計價爭議幾乎每個工程都會存在，想要很好地解決以上問題，除了必要的工程建設專業技術外，還需要從法律的角度來考量。首先，我國《價格法》第三條中規定，我國大多數商品和服務價格實行市場調節價，極少數商品和服務價格實行政府指導價或者政府定價。據此，在建設工程項目中，雙方當事人按照合同約定的固定價屬于市場調節價，工程預算定額屬于政府指導價。其次，工程預算定額是社會評價勞動水平，一個區域的建筑業發展水平可以通過工程預算定額的水平反映出來。此外，《價格法》規定：“政府指導價應由政府價格主管部門或者其他有關部門制定”。也就是說，建設工程主管部門出臺的各類預算定額，是作為政府對建設工程造價市場調節和規范指導，對政府投資項目有約束作用，對民間投資項目僅僅作為參考。

2.工程預算定額地位

自從建設工程市場化以后，有關工程造價方面的爭議從未中斷過，并且有逐年增多的趨勢。為此，最高人民法院于2004年9月29日《關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋［2004］14號）明確規定：“當事人對建設工程的計價標準或者計價方法有約定的，按照約定結算工程價款；因設計變更導致建設工程的工程量或者質量標準發生變化，當事人對該部分工程價款不能協商一致的，可以參照簽訂建設工程施工合同時當地建設行政主管部門的計價方法或者計價標準結算工程價款”。最高人民法院針對建設工程造價的爭議的司法解釋，主要是根據《合同法》第六十二條：“當事人就有關合同內容約定不明確，依照本法第六十一條的規定仍不能確定的，適用下列規定：……（二）價款或者報酬不明確的，按照訂立合同時履行地的市場價格履行；依法應當執行政府定價或者政府指導價的，按照規定履行”。另外，如某地的工程預算定額總說明中明確指出，定額的作用之一是“建設行政主管部門調解工程價款、合理確定造價的依據”。依照法律和司法解釋的有關規定，針對合同約定的相關工程造價條款有爭議或者約定不明確時，雙方當事人首先進行協商而不能達成一致意見時，可以參照工程所在地建設工程預算定額的規定，確定合理工程造價。

3.爭議問題的解決

通過上述對工程預算定額法律定位分析，結合本文中爭議的相關問題，提出如下參考意見：（1）事件一：由于現場施工條件與招標文件約定的條件發生重大變化，應該屬于合同價款的變更，由于變更引起綜合單價調整原則之一是“有類似單價的參考類似單價”；在招標時，工程量清單已經有回填土相應綜合單價，只是不能利用原土回填。外購土方費用可以通過雙方市場調研，確定購土價格；回填土的場外裝車及機械運輸等，可以按照工程所在地的工程預算定額重新組價，同時執行投標時相對應的人工、材料、機械、管理費率和利潤率等相關投標報價；回填土本身的施工工藝并未因變更而發生實質性變化，因此，仍應執行原投標報價。（2）事件二：由于發包人對原設計的電梯廳干掛花崗巖墻面進行了變更，導致原投標報價中無相同單價，因此，根據本文論述的相關法律法規的規定，按照工程所在地的工程預算定額，確定相應大規格墻磚的施工損耗（如某地該定額子目施工損耗是2.5％）并計算相應施工費用，而不能認可承包人提出的企業實際施工損耗。在工程建設中，工程變更在所難免。通過本文實例，結合相關法律法規的分析，將專業和復雜的問題簡單化，而作為工程建設的相關管理人員，除了具有過硬的專業技術知識外，還需要認真學習我國相關法律法規，化解工程建設過程中各種糾紛。同時，在合同中，盡可能地將類似問題，約定清楚具體的解決辦法，避免不必要的索賠。

作者：陶霞 趙華 單位：南京銀行股份有限公司 南京淳衡工程項目管理有限公司