公共管理論文精選(九篇)

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第1篇：公共管理論文范文

首先，公共管理專業培養的人才應具備獻身公共利益的價值追求，這是推動其正確履行公共管理職責的根本動力。雖然每個公民都負有維護和促進公共利益的義務，但作為擁有公共權力，掌握公共資源的公共管理者來說，其特殊的崗位和角色，決定了其主要的職業使命和責任，就是最大限度地促進全社會的福祉，增進公共利益，真正做到利為民所謀。缺少對公共利益的奉獻精神和責任意識，對擁有公共權力并掌握公共資源的公共管理人員而言，不僅無法保證其正確履行職責，甚至是非常危險的事情，輕則容易造成漠視公共利益、浪費公共資源等問題，重則容易引起貪污腐化、損公肥私等違法犯罪行為。其次，公共管理專業培養的人才還應樹立恪守公共規制和秩序的意識，這是進行公共管理的前提。所謂公共規則既包括現代法制體系、民主規則等宏觀政治架構，也包括行政系統內部的決策和執行規則等微觀規范。公共規則和公共秩序是社會良性運行和人們安定生活必不可少的前提。公共管理者一方面是公共規制的維護者和執行者，但另一方面更應該是遵守公共規制的示范者。只有公共管理人員帶頭恪守公共規則和秩序，才能確立公共管理機構的權威，從而帶動民眾遵守公共規則和社會秩序。霍爾巴赫認為：“再也沒有什么東西能夠像政府那樣對人民的風俗習慣產生如此直接的影響”，如果“在不道德的國王統治之下，惡德本身也變得高尚起來”。[3]最后，公共管理專業所培養人才還必須樹立正確的權力觀，這是其正確履行職責的關鍵。正如孟德斯鳩所說，一切有權力的人都容易濫用權力。要使未來的公共管理者能夠正確運用權力，必須使他們樹立正確的權力觀念。其一，在權力的來源問題上，必須使他們明白權力來自于民眾的授予，因此，權力應該受到民眾的監督和制約，濫用的權力會被人民收回。其二，在權力的目的問題上，權力的運用僅僅是為增進公共利益和民眾福祉服務的，絕不允許將權力用于謀取私利。其三，在權力的運行方式問題上，應該做到公開透明，自覺接受監督，應該杜絕暗箱操作。其四，在權力的邊界問題上，必須使他們明白權力的有限性，權力的運用絕不能越“雷池”半步，越界的權力就是濫用和對公民權益的傷害。

二、公共管理專業塑造學生公共精神面臨的困難和挑戰

近年來，我國公共管理專業發展迅猛，然而不少高校都存在重視知識技能教育，輕視公共精神塑造的問題。另外，宏觀環境中也存在不少不利于公共管理專業學生公共精神塑造的因素，導致總體來說，公共管理專業學生的公共精神塑造效果也不盡理想，筆者在調研中經常聽用人單位反映部分公共管理專業的畢業生存在責任意識差，紀律和規則觀念淡薄等公共精神缺失的問題。首先，在激烈的就業競爭壓力之下，不少高校確立了以就業為導向的專業建設指導方針，造成在教學內容設計和教學實踐過程中，過分重視知識技能的傳授，而忽略學生公共精神塑造的問題。在市場化的就業競爭中，知識技能由于其外顯的特征容易被量化考核，而且能夠滿足用人單位的現實需要，因此越來越被重視。相反，公共精神由于其內隱的特征難以被量化，甚至難以通過短期的考察予以判定，因此，越來越被忽視。這種傾向也必然反映在公共管理專業建設和教學實踐中。學校對人才培養方案和教學計劃的審定中，大多會強調加強實踐性和應用性課程，而不能直接體現為就業競爭力的理論性課程，則被要求盡可能壓縮。在學校的專業建設方針指導之下，教師在教學的實踐過程中，同樣存在重實踐技能傳授，而輕視學生公共精神塑造的傾向。其次，宏觀的社會和經濟環境也對公共管理專業學生的公共精神塑造構成挑戰。其一，市場經濟背景下，功利化傾向影響了學生公共精神的塑造。當前在校的學生基本都屬于市場經濟背景下成長起來的一代人。市場主體利益最大化和平等交易是市場經濟的基本原則，這實際與對公共利益的奉獻精神和公共事務的擔當意識存在矛盾。市場經濟背景下形成的消費主義文化，也會對學生的價值觀造成影響，不利于培養學生恪守公共規則的意識和正確的權力觀念。其二，在市場經濟背景下，不少家長將子女的大學教育當成投資，講求回報的功利教育觀，也不利于學生公共精神的塑造。家長的上述期望與要求會使學生急功近利，只追求表面的能直接增強就業競爭力的技能學習，不注重深層的公共精神等思想品格的養成，甚至為謀求理想工作崗位不惜弄虛作假。其三，我國市民社會發育滯后，也不利于公共管理專業學生公共精神的養成。成熟的市民社會是公共精神養成的理想土壤，而我國公共管理專業的學生成長于市民社會發展滯后的環境，缺少民主參與、法治熏陶和奉獻于公共事務的歷練，缺乏養成公共精神的良好思想觀念基礎。最后，思想文化環境中也存在不利于公共管理專業學生公共精神養成的因素。其一，我國傳統文化的基因缺少公共精神養成必須的成分。我國傳統政治文化屬于王權文化，一方面，民眾被賦予臣民的角色，缺少關心、參與和奉獻于公共事務的意識，更缺少和法治觀念。正如梁啟超所批評的，中國人的政治品格中有四大缺點：“愛國心之薄弱”“獨立性之柔弱”“公共心之缺乏”“自治力之欠闕”。[4]另一方面，在傳統政治文化中，官員角色又缺少民主意識、公共利益觀念和正確的權力觀念，正如魯迅所指出的：“中國公共的東西，實在不容易保存。如果當局者是外行，他便將東西糟完；倘是內行，他便將東西偷走。”[5]總之，無論是官文化，還是臣民文化中，都缺少公共精神的基因和文化積淀，不利于公共管理專業學生從傳統文化中汲取公共精神的養分。其二，當前思想文化多元化的背景下，錯誤思想的影響也容易對公共精神的教育培養形成沖擊。改革開放以來，隨著西方文化的涌入，尤其是隨著網絡技術的發展，諸如享樂主義、拜金主義、極端個人主義等各種錯誤思想也在部分人中間開始流行，這難免對心智不太成熟而且充滿好奇的部分學生產生影響，從而消弱甚至抵消公共精神教育培育的效果。

三、加強公共管理專業學生公共精神塑造的對策

第2篇：公共管理論文范文

（1）應急管理由政府主導

這一特點體現在以下幾個方面。首先，政府擔負著維護社會公眾生命財產安全的重要責任，掌握著主要的社會資源，具有巨大的社會動員能力，應急管理是政府協調社會功能的重要體現。當公共事件突發時，只有政府能調動社會資源并采用應對措施來解決突發公共事件。其次，《突發事件應對法》規定了政府在應對突發公共事件時的主導地位和責任。各級人民政府在應對突發公共事件時，必須嚴格遵守法律規定，落實責任，任何違反法律規定的不作為行為都將受到法律的懲罰。

（2）公眾具有參與政府應急管理的法定義務

《突發事件應對法》規定，公民、法人和其他組織有參與應對公共突發事件的義務。因此，政府應急管理具有較強的社會性。雖然政府擔負著應對突發公共事件的主導責任，但這并不代表公眾就能不參與突發事件的應對工作。政府的社會動員能力最主要的就是動員公眾，脫離群眾，政府的社會動員將顯得毫無意義，無法充分發揮自身的職能。因此，如果沒有公眾參與，突發事件應對所取得的效果就會很差，甚至會造成不可挽回的后果。

（3）政府應急管理具有行政強制性

解決突發公共事件不同于其他行政行為，突發事件具有特殊性，政府在處理過程中的行為勢必要隨之發生變化，集中權力和決策，簡化執行決策程序。因此，在應急管理中，政府的決策就會具有強制性，離開強制性，將影響到政府應急工作的效率，從而導致不必要的后果發生。但是，政府應急管理的強制性也要受法律法規約束。法律法規規定政府應急管理中政府做決策的程序、組織、方法，從而保證政府正確行使決策權。法律對政府應急管理強制性的規定，就是要讓政府在正確作為的前提下，最大限度地保護公眾的生命財產安全。

二當前地方政府應急管理存在的缺陷

2014年12月31日，在上海外灘廣場發生了震驚全國的踩踏事件，該事件共造成36人死亡、40多人受傷，這給了我們慘痛的教訓，也暴露出相關政府在突發事件應急管中的突出問題，而這些問題作為一個縮影集中反映了我國政府在應急管理中存在的缺陷。

1事前預防準備不足

風險分析不到位，預防信息沒有形成體系化在這次踩踏事件中，對大規模的人流集聚沒有做出充分的估計和判斷，而且也沒有制定相應的應急預案，在事件發生時，出現了無從下手的困境。同時，由于對事件發生估計不足，沒有及時協調武警支援，預防與應急準備的各個環節嚴重脫節。

2相關資源準備不充足

在這次事件中，對人力資源的投入不合理，共700多名警力到場，但由于在事前沒有對如何安排警力做出合理的部署，導致事故發生后，警力不能及時到位。

3安全監管制度落實不到位

安全無小事，很多公共事故的發生就是因為安全監管不到位才引起的。因此，加大對隱患的排查力度，可有效避免公共事件的發生。這次踩踏事件的發生就是因為沒有做足安全監管方面的功課，風險分析不到位。因此，做好安全監管就必須要落實責任，不能讓安全監管工作流于形式。

4責任追究不明確

公共事件的發生自然要追究其法律責任，從而做出法律上、行政上的處罰，懲前毖后。事實上，我國也確實是這樣做的，但是，在責任認定上并不是十分明確。這次踩踏事件發生后，對于相關負責人的追究遲遲得不到定論，究其原因，這次踩踏事件不能算作安全生產事故。按照我國相關法律的規定，只要違反了法律規定就必須要追究責任人的法律責任，但是在事故發生后卻因為事故不能定性而不能認定責任，充分說明我國在責任追究方面還存在著很大的漏洞。

三新公共管理對地方政府應急管理的啟示

第3篇：公共管理論文范文

1.促進經濟發展、社會進步的內在要求

經濟發展與社會的進步離不開公共管理制度的創新。落后的公共管理制度會束縛人們的思維方式、行動法則，會不斷制約生產力的發展。公共管理制度的創新就是要破除生產力發展的楞楞框框，摒棄那些阻礙生產力進步的制度，不斷用公共管理的理論與制度創新去武裝人們的頭腦。公共管理制度的創新是發展生產力、促進經濟發展、完善市場體系、改善人民生活的必然選擇。

2.加強民主政治建設的內驅力

公共管理制度創新的另一個重要目標是建設社會主義民主政治。構建民主政治的核心是健全民主制度，而制度的健全離不開制度創新。因此，實現社會主義民主政治的規范化、制度化必須加強公共管理制度的創新。社會主義民主政治是一個歷史的過程，公共管理制度的創新要貫穿于這一過程的始終。這樣才能不斷提高黨的執政水平、保證實現依法治國、規范黨政關系、優化公共資源的配置。尤其是在反腐倡廉方面，要充分利用公共管理制度，形成按制度辦事、靠制度辦事的長效機制。

二、我國公共管理制度創新面臨的困境

1.公共管理多元主體競爭不充分

由于歷史因素影響，我國公共權力的配置表現出單極化、單向性的特點。公共權力多為國家壟斷，國家與社會、統治者和被統治者的劃分不清晰。改革開放后，社會階層日益分化，社會組織逐漸興起，但不管在運行機制還是組建模式方面，都是政府占主導地位，突出表現在政社界限模糊、運行模式固化、解決問題的能力不強。社會組織缺乏市場競爭的自主性。政府的行為模式是自上而下的貫徹執行并不是自下而上的公共抉擇，加之法律制度與民主化制度的不健全，導致公共管理多元主體的競爭環境很不充分，多元利益與公共權力的分散不能很好地整合，一些社會組織的利益與公共事業的利益很可能發生矛盾，導致新的不穩定因素。值得注意的是，我國數量龐大的職能性社會團體擠壓了公共主體的競爭空間，也造成了主體競爭不充分。

2.政府與民眾面臨的困境

公共事業的決策者可能會為了少數人的利益而忽視大多數人的利益訴求。在公用事業的決策過程中，如果在決策中沒有社會的監督，就有可能出現損害人民利益的情況發生。除此之外，政府部門存在行政效率低、執行力不強的問題。這些情況就要求公共事務的管理必須出現新思路、新方法。而民眾的參與是現代社會治理民主化的重要標志，公共事務的管理有賴于民眾的參與。但在公共事務的具體管理中，民眾的參與往往受到各種因素的制約。一些在經濟上處于優勢或者具有較強政治話語權的人或組織往往拒絕民眾參與公共事業。

3.多元主體參與公共管理的措施

第4篇：公共管理論文范文

公共管理學是一門理論性、操作性、應用性都比較強的學科，作為公共行政的一個相對獨立的新的研究領域可以追溯到威爾遜發表的《行政學研究》，公共管理學已經有超多一百年的發展歷程了，而在這個發展過程中出現了百家爭鳴的現象，各種典范經歷各個時代的影響進行了變遷。公共行政學經歷政治與行政的二分法，行政的原則，公共行政即政治學，公共行政管理學的不同階段影響以后，各個學者們將管理的實際操作性與公共行政的規范性有機結合起來，共同為公共管理這種不同與公共行政的新研究尋找更好的發展途徑。公共管理學科基于不同的時期的因素可以理解為三種觀點。一是認為公共管理學其實就是公共行政學。像這樣的理解普遍存在于公共部門的日常管理活動過程中，那些堅持公共行政范式的學子們也反對公共管理與公共行政的說法有著差異性。二是認為公共管理學只是一門關于公共行政的方法與技術方面的分支學科。三是認為公共管理學與傳統的公共行政學、政策分析的新路線、新范式或新的學科框架。”在20世紀80年代末到90年代初大量關于第三種理解的公共管理學的文獻在西方國家涌現而出，可見公共管理這一新的術語被視為了公共行政的新東西而成為焦點。與此同時伴隨著西方國家的政府改革又出現了以市場機制為核心理念的一種思潮，即新公共管理。新公共管理是在各國為應對政府信任危機和財政危機等問題時而產生的一個為實現良好治理的方向指引。它是以市場導向、服務和顧客導向、運用企業管理的哲學與技術為核心的彈性的公共管理。由此可以看出公共管理學是在現實的不同時期時代背景的推動下逐漸興起和發展的，與每次科學技術變革和政府再造都有著緊密的聯系。因此公共管理學是與時俱進的，也唯有這樣才能不斷完善向前發展。

1我國公共管理學發展與所面臨的問題

運用多學科的理論及方法研究公共組織和政府的管理活動，并對社會公共事務進行治理的公共管理學，在我國最早被稱為行政學或行政管理學，是屬于法學類政治學門下的。早在1997年我國對研究生專業目錄重新修訂后增加了“管理門類”學科，公共管理學才正式列為管理學下的一級學科，原來的行政管理成為其二級學科。這種轉變不僅適應了我國轉變政府職能、經濟體制改革、社會改革的需求，還為建立現代化的公共管理學科體系奠定了基礎。公共管理學在我國的起步較晚，但發展的速度還是很快的，主要表現為以下幾個個方面。公共管理在中國是一個年輕的學科，因此我國持有開放的心態和各國學者、學術機構交流，近年來我國與國外的學術交流平凡，還有每年派出交流學者和學生，這些都將成為我國公共管理學不斷向前發展的動力和源泉。公共管理學在我國是經過傳統意識轉變到現代的意識的。我國在1996年才開始對城市與工業進行深層次的改革，從此以后公共管理經過了制度上的變革、社會轉型中才體現出了它的不可替代性與重要性，也是經歷了一定的過程以后人們才逐漸改變了對公共管理學的認識，不再單純的以為公共管理只是服務于后勤，重視它的公共事務性、公共政策性、公共治理的過程。還有一個非常明顯的進步是人才上的培養。針對公共管理學研究生的培養取得了一定的成功，并還在繼續進步，培養了一批順應我國時展需要的現在公共管理復合型專業人才。對我國公共管理理論學術研究和給政府提出政策和管理建議方面產生了一定的推動作用。公共管理學作為一級學科現在已經有了5個二級學科，它們是社會醫學、衛士事業管理、教育經濟與管理、社會保障、土地資源管理、衛生事業管理，為學科體系進一步完善起到了一定的作用。公共管理學是從政治學科分離出來的，也是對此學科意義上的一個肯定。在20世紀80年代這么學科才得以重建與恢復，在1999年我國國務院學位委員會對公共管理專業所示進行了正式的批準試辦，即MPA的專業教育，在20多年的發展過程中，我國公共管理學科經歷了很多的影響，從不成熟逐漸發展到更加專業與成熟化，而且得到了社會各界、各個學者與相關政府部門的肯定。我國公共管理學只經歷了20來年的短暫發展，但是從目前的成績來看，還是讓人很欣慰的。我們國家依然很清晰地認識到在全球化背景下的中國需要進行一系列的深刻轉型與改革，而公共管理學作為重要的學科也即將面臨更多的挑戰、新的環境、新的形勢。是在新的形勢下，適用于我國的學術前沿的基礎理論研究是迫切需要重視的問題。“世界各國之間，既有普遍適用的共性原則，也有各不相同的個性或特殊原則”，我國正是缺乏了對本土化特殊原則的創新研究。二是公共管理學發展到今天在我國的高校教育中無論是理論知識還是教學模式都有些陳舊，更多的教學脫離實踐，亟待改善。三是學科的研究方法有些單一，很多公共管理學的著作有相互模仿，缺乏原創的東西；有關方法論方面的教育和成型的成果也很缺乏。任何新生的東西都會遇到不多不少的問題，公共管理學也一樣，因此我們需要大膽的面對這些問題，要善于把握時代給予的有利于公共管理學發展的大好形勢，要非常有效的將挑戰機遇緊緊的把握。

2對于公共管理學前景的思考

公共管理學源于美國，但是它的成長并不是全在美國，它的成長是由當時的美國比較進步青年代國當時比較發達的德國進行學習而產生出來的。對這一現象當時來引起了不小的爭議。美國屬于精英決策、管理的國家，人們對外來的方法是否比本國的好首先是持懷疑態度的。之后美國邊發展邊解決出現的問題，從而進行了多次大規模的公共管理改革，美國的繁榮和社會的發展得益于這些改革，得益于改革帶來的符合國情的治理模式。在公共管理發展方面的經驗對于正在構建全面協調可持續發展的和諧社會的我國，有重要的現實意義。公共管理學科在美國的發展可以從以下幾個方面來看取得的經驗和不足。一是是管理通過借鑒現代科學的知識、方法，在推動美國的民主、公共決策及公共事業發展等方面做出了巨大的學科貢獻。二是一是美國走向現代化管理是得益于提倡管理專業化、科學化的公共管理的誕生。它不僅幫助政府設計了職能、制度、資源配置，還通過科學管理的理論提高了美國的公共事務管理和反腐等工作的效率。三是貫穿于公共管理學的服務精神在美國專業化管理人才的培養過程中得到了充分的體現，鼓勵學生與老師積極參與實踐、去政府地方的工作進行學習、在管理崗位的領導進行講課等方式，使學生對理論研究有更加深刻的認識從而提升實際操作的能力。四是四是發展中不斷有問題出現是正常現象，這個學科在美國也有需要完善和改進的不足。首先，公共管理學在美國特別強調政府部門工作的效率問題，但對其他工作方面的關注度還是不夠，這很容易導致學科發展方向缺少宏觀性。沒有了高度的前瞻性就只能在出現問題以后做補救，就無法起到學科的引領作用。其次，學者中大都重視政策研究，忽視了對學科基礎理論研究，很難進一步深化學科發展。審視公共管理學科的建設軌跡如同審視一個國家的治理和社會發展的過程，沒有比較和相互的學習，借鑒有益的成果就無從談起。通過分析美國的相關經驗和不足，筆者對我國公共管理的未來發展有以下幾點思考：一是認清公共管理學在我國要達到的現代治理的目標是十分必要的，重學科藝術的同時還要平衡公共管理與現實政治之間的關系，要避免美國只重效率不重結果的問題。二是在公共管理的學科設計要學習美國的公共管理學科對其地方管理的貢獻作用，眾所周知美國很多官員和部門的領導均是公共管理院系畢業的，教育對地方治理的支持和服務作用是不可替代的。對專業化人才的公共服務意識也是需要教育來喚醒的。三是公共管理的研究主體是公共部門，未來中國的公共管理研究和教學都應受到公共部門的重視和支持，唯有這樣這門學科才會有更大的發展空間。四是在全球化的背景下，公共管理在未來的發展中會有更多與國際接軌的機會，我國要把握趨勢增強我國公共管理的應用性，在發展實踐中找尋新的課題以解決面臨的現實問題。總之，作為發展中國家的中國政府應該改革和社會巨變所帶來的絕佳的發展機會，而且要有效的對自身實際情況進行合理的分析，要善于總結，更要善于學習，加強對外交流，借鑒國外的好經驗，將之運用到我國的公共管理學當中，從而將我國的公共管理學推動到一個新的層次上去，開辟出一條具有中國特色的創新之路。

第5篇：公共管理論文范文

(一)教育部門與企業合作

在職業教育管理上，發達國家逐漸形成了一種由教育部門與企業共同合作管理的模式，并取得了行之有效的管理制度，如美國的合作教育、日本的產學合作、德國與瑞士的雙元制等。加強教育部門與企業的密切合作，能夠使人才培養具有實際導向性，更加符合市場需求，不僅解決了企業人才短缺的困境，同時有利于緩解畢業生就業難題。

（二）管理重心下移

發達國家的教育管理目標是追求教育平等均衡發展,從而實現國家發展戰略。發達國家的中央和地方政府在職業教育的管理上有重心下移的趨勢。如美國和德國,在加強對職業教育指導和監督的同時積極地將管理重心下移，讓職業學校有更多自。職業教育的管理重心下移有利于減少高校對政府的過度依賴,符合高校去行政化趨勢，減少行政管理制約，提升高校自身管理質量。

（三）法律體系健全

職業教育管理的根本手段是法律，它保障了職業教育管理體制正常運行。各國都通過立法的手段管理職業教育。美國、德國、日本等國家都相繼制定和頒布了一系列有關職業教育的法規。加強職業教育的法律體系建設，對于改觀高職教育低層次、低水平的現狀具有重要意義。

（四）政府投資力度增大

教育是一項重要的公共服務內容，離不開財政資金的支持，經濟手段為職業教育管理提供了必備的物質基礎。各國對職業教育都極其重視，政府通過加大投資力度增大保障了職業教育的實施和發展。

（五）職業教育評估體系健全

評估是現代教育的一項重要的管理措施，加強職業教育評估體系建設，對于引導職業教育規范化發展，提升教育質量具有決定性作用。發達國家主要通過行政手段加強對作職業教育的評估監督,建立了一套行之有效的評估、監督制度。

二、我國現行職業教育管理體制的問題

職業教育是國民教育的重要組成部分，在經濟的發展中起著重要作用。在職業教育發展過程中，由于職業教育管理體制出現的問題，阻礙了職業教育的發展，目前主要存在以下四個方面的問題。

（一）管理主體復雜多元

我國職業教育的主管部門有教育部門、勞動部門、行業主管部門和企業辦學等。各部門之間利益不同，職責重疊和缺位并存。種這種多頭管理、各行其是、職能交叉的管理模式使職業教育資源未得到充分利用，存在管理混亂、權責不明的問題，同時也增加了行政管理成本，學校自主管理的靈活性受到抑制。

（二）辦學缺失自

我國實行國家、地方、學校三級辦學，決策權在中央，分級管理，以政府統籌為主，學校只能參與，很少有獨立權，這種制度使得職業院校的管理缺乏個性和創造性，同時教育行政化管理也不利于科研環境的建立。

（三）職業教育法律不完善

職業教育的實施，離不開法律強有力的保證。由于我國職業教育發展時間短，職業教育的法律法規還有待于完善。目前職業教育機構資質管理混亂，糾紛頻發，其根本原因就是相關法律制度和監管的缺失，這就難以保證職業教育整個行業的健康、持續發展。

（四）缺乏現代高職管理理念

新時期高職院校管理改革的突破點就是管理理念的創新。只有轉變傳統的管理觀念，按照現代管理科學的理念、方法和規律來管理學校，才能適應知識經濟的要求,實現高職院校管理創新。然而,目前我國高職院校大多未能樹立起現代高職和人本管理理念，管理制度明顯帶有計劃經濟時代的特色，行政管理較為僵化。

三、高等職業教育管理體制創新對策

面對新的經濟形勢下職業教育發展的要求,職業教育管理體制改革要不斷地完善和創新，應主要從以下五個方面進行改進。

（一）明確政府職能

新公共管理理論的思想主張引入市場競爭、強調績效評估和供給主體的多元化等，因此政府需要重新定位管理高職教育的職能。1.政府職能的重新定位現階段，職業教育管理體制仍存在一些與市場經濟發展不適應的地方。因此，政府可以借鑒多數職業教育發達國家的做法，應重新定位其管理高職教育的角色，逐步把職業教育的管理權下放給地方政府，給予地方政府和學校更多的管理權和自。這就要求政府處理好與市場的關系，轉變角色，合理定位，逐步從職業教育的“提供者”轉變為職業教育培訓的“購買者”，通過出臺相關的優惠政策，落實職業教育的稅費減免和資金扶持政策，激勵企業積極參與職業教育的發展。2.地方政府要發揮在管理區域性職業教育中的作用職業教育的發展對地方經濟發展具有重要作用，這也要求地方政府加以引導、扶持和協調。地方政府應在國家政策指導下，對本地區內的高職教育工作進行統籌管理，把高職教育納入當地經濟發展規劃中來，逐步放權給高校，理順政府與高校的關系，變直接管理為間接調控。通過進一步“簡政放權”，提高地方政府與職業學校的辦學積極性，同時加強對職業教育的監督管理。3.完善政府統籌協調政府主要發揮宏觀調控和統籌協調作用，理順各級政府部門的職責，減少多頭管理和職能交叉。加強教育部門與其他部門的溝通和協調，使各部門在職業教育中做到分工明確、緊密協作。

（二）創新職業教育管理理念

新公共管理理論主張創新的管理理念。要完善和創新高等職業教育管理機制，管理者必須樹立以人為本，符合時展要求的高等職業教育管理新理念。1.“以人為本”的管理理念從某種意義上來講，以人為本的管理理念是高職院校管理工作的根本宗旨。高職院校在管理過程中，要體現以人為本的管理理念，體現人本管理和柔性管理相結合，為學生的發展提供更多的空間，為教師的工作提供更多的支持。應不斷拓寬師資培養培訓渠道，加大師資培養培訓基地建設，建立職業學校教師的繼續教育制度，倡導終身學習。2.辦學理念和管理機制相結合在高職院校核心競爭力建設中，管理機制的改革與創新也極為重要。高職院校成功的關鍵，不僅在于其要擁有現代辦學理念，還在于其管理機制的運作是否與之相適應。應嘗試構建多元內部治理結構，建立董事會制度，減少內部管理中間環節，建立兩級管理體制和專業法人制度，建立支撐核心競爭力發展的高職院校管理機制，職業院校要做到辦學理念和管理機制有機結合，使得其內部師生員工向著學校所期望的方向轉化。

（三）以市場為導向進行職業化管理

1.以市場為導向新公共管理理論強調基于市場的管理原則與措施，認為在公共管理機構中應該有基于市場的競爭和基于市場的績效考核。因而，高等職業教育的發展必須面向市場，市場引導職業教育的需求和供給。市場的引導屬于高等職業教育運行機制鏈條中的動力系統。在市場經濟的引導下，人們對高等職業教育的需求和供給相互作用，最終達到一種動態平衡。2.完善高職院校的職業化管理新公共管理理論強調企業管理技術在公共機構中的應用，強調經濟、效率和效能，重視管理的職業化。因為只有通過職業化的管理，才能更好地提高效率。因此，為了高等職業教育經濟、效率和效能，應逐漸實現職業化的管理。如建立靈活的職業教育教師的資格證書制度，采用教師資格年審制度，定期考核教師，促進教師不斷提高自身的能力，以符合教師資格標準。

（四）提高職業教育水平

1.樹立為“顧客”服務的管理導向新公共管理理論強調顧客至上，政府和公共組織機構的服務對象是“顧客”。因此，在高等職業教育管理中我們也應當把高職服務的對象視為“顧客”，堅持以“顧客”為導向，提高高等職業教育水平。只有樹立了以“顧客”為導向的理念，高等職業教育才能更好地發展。在高等職業教育管理中的以“顧客”為導向的原則主要是指高職院校要最大限度地為學生服務，這就要求高職院校要樹立育人為本，以人為本的理念。2.健全和完善職業教育的法律法規體系針對當前職業教育法律不完善的現狀，應該對《職業教育法》做出相應的修改與完善。從法律上明確各個參與職業教育主體的責任與義務，明確各級政府部門之間的發展職業教育的責任，建立和完善職業教育的實施細則和配套措施，增加法律法規的可操作性，適應社會經濟發展的需要。

（五）創新高等職業教育管理機制

第6篇：公共管理論文范文

公共管理類課程現場教學是指依據公共管理類課程注重實踐性和應用性的特點，教師和學生在對相關理論與背景材料做好前期研讀的基礎上，將原來進行知識傳授和討論的課堂從教室轉移到管理現場，尊重管理實踐者的主體地位，進而透過教師、學生與管理實踐者之間的平等對話，共同探討管理實踐的現狀、問題與對策，增強學生的學習興趣，吸引他們理解那些蘊含在管理實踐中的管理理念、管理原理、管理機制與管理工具。具體而言，如圖1所示，公共管理類課程現場教學模式的構成要素可以概括為“一個場域、三個主體”，這些構成要素之間的有序互動形成了公共管理類課程現場教學模式的理論基礎。首先，教學主體從“二元”向“三元”轉變，高度尊重管理實踐者的主體性。傳統教學模式的教學主體是教師與學生，這對“二元”主體處于一個教與學的關系之中，教師通過課室課堂把學科的專業理論知識和技術技能傳授給學生，學生對所學的知識進行消化、吸收與創新。在傳統教學模式中，外界正在發生著的公共管理實踐只能通過案例的形式，由教師引入課堂與學生分享、討論，這容易帶來公共管理實踐的“客體化”，造成案例教學中的信息失真，給理論聯系實踐蒙上一層模糊的面紗。現場教學模式的發展則逐步克服了傳統教學模式的上述弊端，在現場教學模式中，整個教學活動強調尊重管理實踐者的主體性，通過直接把課堂轉移到實踐現場，教師、實踐者與學生能夠在合理分工的前提下進行有效的三方互動，進而提升整體的教學效果。具體言之，實踐者的功能在于向教師與學生清楚地講解公共管理實踐現實運行過程，教師需要就公共管理實踐中的現實問題進行理論解讀，帶領學生學會用專業理論分析現實問題，或者從實踐中抽象出新的理論，此外，學生還能就理論與實踐之間的斷裂性問題與教師、實踐者進行面對面探討，從而使教學過程與內容形象化、生動化、具體化，有效激發學生的學習興趣、提升教師的實踐認知以及強化實踐者的理論認識水平。其次，教學場景從課室轉到現場。傳統教學模式的大部分教學活動都是在課室中完成的，由于課室所建構的教學場景顯得較為程式化、單一性，較難調動學生的學習積極性和探究精神，因而，學校的教學活動往往還需要通過學風建設和嚴格的教學管理來驅動學生認真、努力地學習專業文化知識。現場教學則是將課堂從課室搬到公共管理實踐現場，在實踐現場進行直接、面對面的教學，使教學場景具有新鮮感和體驗性，容易引起學生的關注，從而使他們更快、更好地學習公共管理理論知識、掌握公共管理技術技能［2］。再次，教學方式從灌輸向對話轉變。傳統教學模式由于僅僅存在教師與學生兩個教學主體，因而在教與學的互動關系之中，時常呈現出教師向學生灌輸知識的教學形態。滿堂灌式教學往往抑制著學生的想像力和創造力，使學生被動地接受公共管理專業知識技能。在這種教育觀之下培養出來的學生進入實際的公共管理實踐活動時很難做到理論聯系實際，更難以舉一反三的創新公共管理。為了克服滿堂灌式教學的缺陷，現場教學模式創造了一個由教師、學生與實踐者共同構成的網絡，該網絡給理論闡釋與實踐總結搭建了一個平等對話的平臺。學生能夠借助該網絡自由地探討問題，親身體驗和評價現場的公共管理實踐，并結合教師的理論闡釋，深化專業理論認知，從而集中完成理論與實踐同步提高的教學過程。最后，現場教學是一個具有連續性的教學系統。在開展現場教學的過程中，相當多的教學工作者將現場教學誤認為是參觀教學，將之作為傳統的課室課堂教學的補充形式。事實上，現場教學在性質上完全不同于傳統教學模式，也不是參觀考察活動，其本身是一個邏輯嚴密且具有連續性的教學系統，不僅包含前期教學準備、中期現場教學與后期教學評估等諸多環節，而且涉及到有序安排教學計劃、合理選擇教學現場、高效組織現場教學對話等教學活動。故而，只有用系統論的思維來組織現場教學，才能最大程度地調動各方積極性，提高教學效率，保證教學效果。

二、城市社區管理課程現場教學的執行過程

為了探索公共管理類課程現場教學模式，筆者在日常的教學活動中有意識地選擇了《城市社區管理》與《地方政府學》兩門本科課程進行現場教學，帶領學生走到公共管理實踐現場進行教學，由此總結歸納出公共管理類課程現場教學的執行過程。數次的現場教學實踐表明，開展公共管理類課程現場教學要卓有成效，亟需在課程、教學計劃、教學現場、教學組織與教學評估等方面做足功夫。以城市社區管理課程為例，該課程現場教學能夠高效地組織實施，主要有下面幾個原因：一是選擇合適的現場教學課程，在公共管理類課程群之中，部分理論性比較強的課程并不適合開展現場教學，只有那些與公共管理實踐聯系密切的課程才是進行現場教學的正確選擇，比如城市社區管理課程；二是盡量選擇本科高年級的課程進行現場教學，城市社區管理課程在教學計劃中設置在大四第一學期，對于開展現場教學十分有利，其原因在于高年級的本科生初步構建起了專業的知識結構，在現場教學過程中已經具備了用理論分析問題、解決問題的能力；三是認真組織教學互動，充分調動教師、學生與公共管理實踐者三方的積極性，讓他們平等對話，共同推進知識生產與知識傳播。上述事實為我們歸納總結公共管理類課程現場教學的執行過程奠定了經驗基礎。由此，我們可以從城市社區管理與地方政府學的現場教學經驗中提煉出該過程的四大步驟。第一步，精心選定現場教學內容，制訂現場教學計劃。現場教學不僅要選定合適的課程，而且需要確定開展現場教學的具體章節內容。城市社區管理的教學內容是介紹轉型期中國城市社區服務與管理的基本概念、理論與實踐模式，力圖通過研究性學習的方式讓學生從點、線、面三個層次深入了解中國的城市社區服務與管理，形成自身認識和參與中國社區建設的獨特能力。其中“點”主要是介紹具體的城市社區管理創新與改革模式，通過跟蹤各地的改革創新，讓學生了解全國城市社區發展前沿狀況；“線”是對城市社區管理內容的呈現，包含社區服務、社區文化、社區教育、社區人口、社區治安、社區自治選舉以及社區黨建等內容；而“面”則是對“點”與“線”的知識支撐，主要向學生講授城市社區管理的概念系統、歷史變遷與理論流派。就這些教學內容而言，現場教學的合適選擇應該是某個具體的“點”或“線”。為此，筆者在完成“面”的教學任務之后，選擇了東莞寮步鎮下轄的一個社區開展現場教學。此社區是城市社區治安網格化、智能化管理的示范社區，具有“點”“線”結合的典型特征。在選定城市社區治安管理作為現場教學的內容之后，教師與學生共同學習了相關的理論知識，并與教學現場的社區負責人取得聯系，在充分溝通的基礎上制定了詳細的現場教學計劃，為順利開展現場教學做好準備。第二步，合理選擇教學現場，與現場教學計劃對接。選擇哪個社區作為教學現場受到多種因素的制約，如介入性、便利性與典型性等，其中社區的典型性是選擇教學現場最重要的因素［3］。一個具有典型性的社區可能是某個獨特的社區類型，如轉制社區、保障房社區等，也可能是社區建設與改革的示范區、創新區。依據此種標準，筆者所開展的數次城市社區管理課程現場教學，現場分別有社區治安網格化管理示范區、城中村村改居社區、郵政員工小區改制社區以及保障房社區等。這些典型性的教學現場與現場教學計劃的順利對接，能夠從根本上保障現場教學的質量。第三步，有序組織現場教學，充分調動各方積極性。有序組織教學活動是保障現場教學成功的關鍵環節。在開展現場教學時，教師應首先介紹現場教學涉及的知識內容以及該教學現場在公共管理實踐中的典型性，向學生提出用所學的社區治理理論去分析實踐、解決實際問題的要求。接下來，實踐者講述公共管理的實際運行情況，并提出在管理中面臨的實際問題。最后，教師、學生與實踐者開展現場討論，就各種理論問題與現實問題進行自由、平等的對話，在此基礎上教師還需對整個現場教學情況進行總結。按照上述順序開展城市社區管理課程現場教學，有利于理論與實踐的有效銜接，既調動公共管理實踐者的積極性，幫助他們探索解決社區網絡化與智能化管理碰到的現實難題，又能很好地引導學生發揮想像力和創造力，增進社區治安管理方面的知識積累。第四步，反饋現場教學效果，總結現場教學經驗。在現場教學結束之后，教師應向全體學生發放調查問卷，了解學生對于現場教學的滿意度評價，搜集他們對于現場教學過程的看法。此外，教師還應與公共管理實踐者進行課后交流，詢問他們對于本次現場教學的意見。通過上述兩個方面的現場教學效果反饋，教師要有意識地發現現場教學在策劃、組織與實施過程中碰到的問題，總結提煉現場教學經驗，為公共管理教學綜合改革奠定基礎。

三、公共管理類課程現場教學的教學評價

在公共管理專業綜合教學改革過程中，現場教學是我們在傳統教學模式之外創新的一種教學方式，適合于那些應用性較強的公共管理類課程。而公共管理類課程現場教學模式能夠取得成功的根本原因在于遵循知識生產的內在邏輯，特別是契合了知識生產模式轉型的新趨勢。

1．知識生產模式及其轉型

自大學誕生以來，在很長的時期內大學都是知識的主要生產者，代表社會精英階層的文化，承擔著為國家培養精英人才、繁榮主流社會文化的重任。到20世紀中后期，隨著高等教育大眾化浪潮的來臨，在市場力量的推動下大學與國家、社會之間的關系發生了深刻的變化。大學服務社會與大學服務公眾的觀念日益流行，知識生產的主體逐步多元化，知識用戶大規模參與知識生產過程，大學已不能完全壟斷知識生產，大學的學術象牙塔逐步瓦解［4］。在此背景下，知識生產開始走出書齋、走出課室，走進企業、走進政府機關、走進社會，多元主體之間構成的聯系網絡，成為了知識生產和創新的重要源頭。事實上，大學在知識生產領域中的角色轉換正反映出知識生產模式的現代轉型。傳統意義上的大學是按學科來組織的，知識生產和傳授限于特定的學科，教師講授知識，學生學習知識，知識的生產、接受與傳遞只限于師生之間，這種模式被稱為“模式1”知識生產［5］。與這種傳統的知識生產模式相比，高等教育大眾化與知識經濟發展催生了新的知識生產模式，吉本斯等人在《新的知識生產：當代社會科學和研究的動力》中稱其為“模式2”知識生產。此種知識生產的新模式尤其強調知識的產生是在具有差異性的應用語境中獲得的，并且帶有典型的超學科發展性質。基于此，知識生產從模式1向模式2的轉換則為高校的課程教學改革提供了根本動力，而公共管理類課程現場教學改革就是適應知識生產模式轉型而做出的一個積極探索。

2．知識生產導向的公共管理類課程現場教學評價

第7篇：公共管理論文范文

1．哈爾濱市旅游公共管理存在認識誤區，旅游公共管理概念被狹隘化

一提到旅游管理我們就會想到旅行社、導游員、景區和涉旅飯店、賓館等等，旅游職能部門對它們行使管理權。事實上旅游公共管理涉及產業領域是非常廣闊的，旅游六要素吃、住、行、游、娛、購涵蓋了包括各種基礎設施在內的很多內容。旅游集散中心、旅游服務中心、旅游車船公司、旅游信息平臺、城市形象識別、城市居民禮儀等等都是旅游公共管理的范疇，但是在我們的旅游管理中經常政策性的被忽略了，旅游管理公共部門沒有得到授權，公共管理的重要作用無法發揮出來，使得城市旅游和旅游功能活動變得更加單一化。

2．哈爾濱市旅游公共管理部門的執法權受限

職能范圍較為狹窄，造成旅游執法能力弱，市場監管能力不強問題出現。旅游公共管理是一個系統平臺，作為一個高關聯度的產業，本身的特點決定了它的作用發揮要在眾多關聯部門交叉出現，而作為旅游公共管理主體的旅游職能部門由于在政府序列中的排名靠后，很難受到足夠的重視，服務職能無法充分得到釋放，同很多相關職能部門產生服務交叉、權責交叉時往往處于一個被動的境地。

3．旅游公共管理有管理、缺服務，引導旅游產業發展能力不足

面對涉及旅游六要素的各個相關行業，旅游公共管理部門在政策法規性管理方面作用發揮明顯，而對于旅游企業的整體發展缺乏行業性指導，對旅游企業經營發展過程中存在的問題和遇到的困難無法提供適當的服務和幫助。對于哈爾濱市城市旅游業發展缺乏一個中長期統籌，對產業調整缺乏自主性掌控。

4．旅游公共管理在政府與市場關系問題上存在認識誤區

政府主導和市場主導不是絕對對立的兩個方面，而是旅游產業發展在不同時期、不同階段所要采取的發展模式。哈爾濱市旅游公共管理中出現了政府和市場兩極化情形。比如：在旅游公共設施建設上，有些時候往往過于依靠市場，造成這種公益類配套服務不完善的情形出現。當前，哈爾濱市旅游業的發展速度雖然很快，但是是依然處于國內二三線旅游城市的行列，忽視城市經濟社會發展的客觀現實，把旅游業過度放權于市場，對哈爾濱市旅游業的整體發展會造成一定影響。

二、加強哈爾濱市旅游公共管理的對策建議

（一）加強宏觀層面指導

1．旅游公共管理目標明確、職責清晰

對于哈爾濱市旅游業的發展要做到目標明確，對自身職責的界定要做到清楚明了。從宏觀發展戰略上要加強對旅游公共管理的認識。要摒棄過去對旅游業的單一、狹隘的認識。旅游業是綜合性、關聯性非常高的主導產業，它的作用主要是宣傳和吸引。宣傳城市文化，塑造城市形象；吸引世人眼球，吸引潛在的所有可參與城市建設與發展的要素。因此，要正確認識發展旅游業的最終作用和目的，明確旅游業的作用和功能是宣傳城市、為其他產業發展提供服務。要加強旅游業準公益類產業的認識，這樣旅游公共管理的功能就可以定位是城市宣傳、展示和營銷的機構，擴大城市對外聯系的紐帶，為城市帶來各種發展資源的平臺。

2．旅游公共管理重管理更要重服務，要強調公共管理的宏觀性

在現今旅游業從政府主導向市場主導轉型的過程中，旅游公共管理部門要明確自身的功能屬性。在進行行業指導和發展的具體實踐中，要更加側重于宏觀性政策的制定、保障性法規的起草、公益性基礎設施的建設完善。制定城市旅游發展中長期規劃，要加強調研，加強研究能力，牢牢把握旅游業態發展的趨向；組織旅游企業跨區域進行大區宣傳工作哈爾濱市做得很好，在此基礎上要不斷擴大范圍和內容；加強政府間合作，整合資源、統一行動、統一步調，不斷深化政府間旅游組織的合作。采用政府的經濟手段和法律手段，以提供公共產品為主，通過一系列的經濟調控杠桿來實現對旅游企業的引導；建立和完善旅游法規體系、規范旅游市場秩序、加強市場監督、促進部門協調發展。積極參與基礎設施建設，政府要賦予旅游公共管理部門更多的參與權，對涉旅項目的公共設施建設從旅游產業角度提供科學的建議；加強信息化平臺建設，解決信息不對稱問題，把“智慧旅游”活動開展起來。

（二）發揮微觀層面作用

1．政府旅游公共管理部門要加強同旅游企業的交流與合作，提高服務水平和能力

在政府主導向市場主導過度的過程中，政府旅游公共管理部門同旅游企業之間的角色關系也在發生變化，除在法律規定范圍內對旅游企業的經營活動進行政策約束外，從行業發展層面講，政府旅游公共管理部門更多強調的是引導和服務。旅行社、旅游景區、旅游車船租賃公司、涉旅賓館、飯店等旅游企業，作為旅游市場的主體，它們將在各自的旅游經濟活動中發揮著市場參與者的主體作用。2013年10月1日《中國旅游法》實施以來，很多旅游企業面臨諸多新問題，如旅行社客源市場萎縮、導游員隊伍萎縮等。旅行社和導游員在旅游活動中的作用、地位是旅游公共管理部門當前必須認真研究、馬上解決的重要問題。所以，旅游公共管理部門要深入企業研究市場需求、企業困難，把旅游公共管理變為旅游公共服務。此外，做好旅游政策的公開，在旅游政策的制定上可以舉辦聽證會，聽證會的成員由旅行社、旅游車船租賃公司、旅游景區以及涉旅賓館、飯店的負責人員等組成，保證政策的制定與實施能夠符合旅游企業參與旅游業發展的客觀需要，通過發揮和調動旅游企業的積極性，讓他們更加關注旅游政策的制定、關注旅游行業管理的發展

2．政府旅游公共管理部門要加強旅游公共服務設施的建設和管理力度

哈爾濱市旅游信息化平臺建設、哈爾濱市旅游集散中心建設、哈爾濱市旅游商品生產和銷售網點建設、哈爾濱市旅游形象識別系統建設等都是當前哈爾濱市旅游公共管理部門要重點關注的一些問題。旅游信息化平臺建設要以城市旅游公共信息數據庫為依托完善旅游公共信息標準，整合目的地現有的信息資源，加強與相關部門的信息溝通，形成統一管理、分級負責、信息共享的機制，從而打破旅游信息統計口徑不一或信息統計不完全的窘境。建立“政府主導、部門配合、企業參與”的旅游信息采集機制，及時準確全面地采集旅游及涉旅行業基礎信息，重點采集游客需要的“食、住、行、游、購、娛”等方面的信息，對信息實行動態管理，及時更新，實現各涉旅行業信息資源共享互通。進旅游咨詢中心建設，在機場、火車站、汽車站、碼頭、高速公路服務區、商業集中區等游客集中區域建設旅游咨詢中心。旅游咨詢中心由政府統一規劃和監管，鼓勵各地選擇適合當地發展實際的運營模式，可采取政府獨立運營，招標選擇與公益無利益沖突的企業、其他組織合作運營或委托其獨立運營，以確保旅游咨詢中心充分發揮公益信息咨詢功能和可持續發展。

3．政府旅游公共管理部門要加強旅游監管的范圍和監管力度

“黑社”、“黑導”“、黑車”現象要引起旅游公共管理部門的高度重視。要重點加大對“黑社”“、黑導”“、黑車”的整治力度，在旅游商店、餐館、醫療機構、旅游景區（點）等消費場所向導游員、司機私授回扣行為以及出售假冒偽劣商品、以次充好、抬高物價、欺客宰客等行為作為查處重點。政府應該賦予旅游公共管理部門更高的檢查權，在重點景區、高速公路口加大對“黑導”和“黑車”的檢查和打擊力度。對于旅行社的規范整治，一方面，要通過市場化途徑將沒有競爭力和經營資質的小社、門市逐步淘汰出旅游市場；另一方面，要對“黑社”加大打擊力度，聯合工商、稅務、公安等部門展開聯合旅游公共管理執法活動，堅決將非法“黑社”剔除出旅游市場，保證旅游市場競爭的公平性。

4．政府旅游公共管理部門要提高管理者和從業者的業務水平和職業道德水平

第8篇：公共管理論文范文

二、“公共性”的由來及演變過程

根據《辭海》的解釋，“公”的中文含義為“公共；共同”，與“私”相對。《禮記·禮運》所言“大道之行也，天下為公”，即為此意。《漢語大辭典》中，“公共”意為“公有的，公用的，公眾的，共同的”。因此，自古以來，“公共”的中文語義強調多數人共同或公用。也有人認為“公眾”一詞有兩個起源：一是起源于古希臘詞匯(pubesormaturity)，強調個人能超出自身利益去理解并考慮他人的利益。同時意味著具備公共精神和意識是一個人成熟并且可以參加公共事務的標志。二是源于古希臘詞匯(Koinon)，英語詞匯“共同”(common)就起源于該詞，意為人與人之間在工作、交往中相互照顧和關心的一種狀態。在古希臘社會里，公共是一種所有成年男子都可以參加的政治共同體，其主要職責是建立一些永久的標準和規則，目的是為了獲取最大之善。因此，從起源上看，“公共”更多地意指社會層面的非個體性，在古希臘政治社會里與早期民主相關聯。這也應證了，隨著時展，當代的“公共”概念已發生很大改變，公共成為政府和政治的同義詞的觀點。

哈貝馬斯考察了另外一種公共性起源。在哈貝馬斯的理論中，公共性或公共領域不是指行使公共權力的公共部門，而是指一種建立在社會公／私二元對立基礎之上的獨特概念，它誕生于成熟的資產階級私人領域基礎上，并具有獨特批判功能。關于公共性的演變，哈貝馬斯認為，自古希臘以來，社會有明確的公私劃分，公代表國家，私代表家庭和市民社會。例如在古希臘、羅馬，公私分明，所謂的公共領域是公眾發表意見或進行交往的場所，那時雖有公共交往但不足以形成真正的公共領域。在中世紀，公私不分，公吞沒私，不允許私的存在，公共性等同于“所有權”。直到近代（17、18世紀）以來，在私人領域之中誕生了公共領域，才有了真正意義上的公共性（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

受到國外對這一問題研究的啟發，國內也有學者從社會領域分化的角度分析公共性的產生。他們認為，公共領域與私人領域，國家與市民社會，政治生活與經濟活動具有對應的相關性。整個近代社會發展史的客觀進程，都在于使公共領域與私人領域日益分化，這樣一來，整個社會就成了公共領域與私人領域的整合體。在社會分化為公共領域與私人領域的過程中，國家的職能也開始了分化的歷程，除出現了國家職能的多樣化趨勢，其中統治職能與管理職能是最為基本的兩大職能。由于國家統治職能是在統治集團和被統治集團的關系中實現的，所以，雖然它表現出一定的現代公共性的內容，但本質上是與公共性相悖的。而在管理職能中，公共性則是其最為根本的特性，甚至可以斷言：歸咎于管理職能的是一個純粹的公共性的領域。因此，社會領域的分化引發國家職能的分解，從而導致公共性的彰顯。

在論及公共性在近代的演變時，國內外學者都傾向于用“公共性喪失”一詞。一種觀點認為，在近代功利哲學和市場經濟的趨利傾向共同催生下，古希臘公共性的含義進一步喪失，現時情況是，“通過集體的方式尋求更大的善已被個人的計算、功利以及成本和利益所替代。政府的目的在實踐中已是私有的福利(privatewell-being)。我們憑借官僚、技術和科學的手段來決定福利、幸福和功用。這里沒有公共的原初含義，有的只是原子個人的集合體；這里沒有公共利益，有的只是許多私人利益的聚合體。”雖然美國公共行政對于如何實現公共性有過幾種理論，包括以利益集團形式表現出來的公共（多元主義視角）；以理性選擇人形式表現出來的公共（公共選擇視角）；以代議的形式表現出來的公共（立法的視角）；以消費者形式表現出來的公共（提供服務的視角）；以公民權形式表現出來的公共（公民權視角）等，但這些理論都不能真正代表公共。真正的公共理論架構應是以憲法為基礎，公共概念必須建立在公民權、仁慈和愛之上，此外還需要聽證系統和程序的保持及發展，及對集體公共群體和弱勢群體的關懷，等等。

哈貝馬斯也認為，隨著資產階級社會的發展變化，出現了公共領域的結構轉型（哈貝馬斯理論中的公共性一詞，可以譯成公共性，也可以譯為公共領域，二者沒有實質差異。但傾向于用公共性指稱政治層面，而用公共領域指稱社會層面。——筆者注），由此導致公共性喪失。“兩種相關的辯證趨勢表明公共性已經瓦解：它越來越深入社會領域，同時也失去了其政治功能，也就是說，失去了讓公開事實接受具有批判意識的公眾監督的政治功能。”在這里，哈貝馬斯把公共性的喪失歸于公共領域與私人領域的相互滲透（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

在我看來，關于“公共性”本源及演變，其實離不開整個社會環境的變化背景，這一背景包括社會的、經濟的和政治的因素。首先，最早意義上產生的“公共性”代表一種樸素的全民性，如古希臘民主制。其次，在古代社會，由于沒有明確的公／私領域劃分，在政治領域，代表國家權力的“公”吞沒了“私”，在經濟領域，表現為國家對經濟生活的全面控制，因而公共性等同于國家權力。再次，按照哈貝馬斯的看法，直到近代，“公”與“私”才截然分離，各有自己的獨有領域，與此同時，經濟領域盛行自由主義和市場經濟理論，在政治領域采取國家放任主義，公共行政在政治與行政“二分法”的影響下，熱衷于對純粹管理技術和效率的追求，從而形成對公共行政的公共精神和公共價值的沖擊，于是就有新公共行政學強調公平與參與及同期的政策分析理論中的民主因素等。最后，現代社會“公”與“私”出現相互融合的趨勢，經濟領域表現為國家干預與自由經濟并存，而在政治領域，以第三部門為核心的公民社會成長壯大，社群主義盛行，引發大規模的公民參與和公共行政改革浪潮，“公共性”問題再一次被重視起來，此時，突出“公共性”不僅是公共部門的內在要求，同時也是公民社會外力推動的結果。

三、公共管理的“公共性”內涵

在對國內外關于“公共性”起源和演變問題的相關論述做一番考察之后，我們仍然不得不面臨一個根本性的問題，即什么是“公共性”？什么是公共管理的“公共性”？在沒有給出自己明確的答案之前，我們發現，對公共性問題的闡述可以有很多角度，不同學科也有不同的認可。僅從公共行政與哲學等角度對“公共性”的內涵進行闡述的觀點，就可以歸納為以下六個方面：

1.作為一種分析工具的“公共性”。該理論認為，“公共性”是用于描述現代政府活動基本性質和行為歸宿的一個重要分析工具。在一般情況下，是指政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應按照社會的共同利益和人民的意志，從保證公民利益的基本點出發，制定與執行公共政策。具體表現為：從基本理念上講，“公共性”指政府組織應著眼于社會發展長期、根本的利益和公民普遍、共同的利益來開展其基本活動。由此，衡量政府活動是否達到公共性的基本標準是，公共政策及其執行是否堅持和維護了公民的基本權利，是否在輿論中充分體現和表達了公民的意志，政策與執行的出發點是否超越了政府的自利傾向，而考慮更為普遍的社群利益和社會長遠利益等。在道德層面上，“公共性”應是每一個政府公職人員的職業態度、觀念和信仰。它要求公職人員以此信念竭誠為民服務，明確政府組織與公職人員的行為必須在道德上、倫理上滿足公共性的基本要求，并在政策制定與執行過程中，防止部門和個人偏私的利益驅動。在政治過程層面上，“公共性”意味著在涉及公共物品提供等集體行動上，存在著有效的決策參與通道和決策選擇機制。在這里，“公共性”的獲取及其保證，具體化為政府政策利益導向的選擇過程，它包含政府的政策制定與執行是否具有開發性，以使公民能夠充分了解有關政策的信息，并能夠與政策制定者進行磋商；公民的利益能否通過民主的程序得到表達與整合；公民依靠怎樣一組規則來決定政治決策的選擇，決定政府公共物品或服務的提供等。在政府的財政活動中，評價“公共性”價值是否滿足的核心要素，應是政府提供各種類型的公共物品行為和與此相關的政府收支行為的基本取向和政策目標，以及相關的財政制度和規則的安排（注：孫柏瑛：《公共性：政府財政活動的價值基礎》，《中國行政管理》2001年第1期。）。

2.作為一種公共精神的“公共性”。這種觀點認為，公共行政的“公共性”內涵可以歸結為公共精神。現代公共行政的公共精神應包括四個方面：民主的精神，即人民的意愿是政府合法性的唯一來源；法的精神，它意味著政府的一切活動應受到預先確定并加以宣布的規則制約；公正的精神，即承認社會公民應具有平等的權利并不受公共權力所侵害；公共服務的精神，即政府的公共服務應盡可能公平分配，政府的施政過程應平等、公正和透明。這四種公共精神在公共行政活動中的實現方式應是：逐步實現政府與公民平等化；行政權力既受到保護又受到制約；行政活動既有效率又有責任；公共行政是由民眾驅動的、積極的、合作主義的、參與的過程，等等（注：張成福：《論公共行政的“公共精神”》，《中國行政管理》1995年第5期。）。

3.作為一種最新理念的“公共性”。把“公共性”看成是公共管理的最新理念：它揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點；它明確了管理的范圍是那些公共事務，揭示了管理所依據的權力為公民所授予，因而其行使必須接受公民的監督，以公民認定的是非為是非，不能違背公民的意志；它體現著行政過程中的責任，要求行政行為必須對其后果無條件承擔責任；它強調了行政過程中必須有公民參與，強調注意聽取公民的意見，這就要求行政過程中的公開性與透明性；它強調公共行政的結果必須取得公民的認可，這就要求有向公民報告的制度，工作一定周期后，政府應按程序向公民報告，以接受公民審查并予以通過，等等（注：劉熙瑞：《理念·職能·方式——我國地方行政機構改革面臨的三個轉變》，《人民論壇》2000年第7期。）。

4.作為一種價值基礎的“公共性”。該理論認為，由于行政體系的價值基礎是其公共性，因而政府的制度安排所要重建的價值觀念就在于明確公共行政的公共性。也就是說，政府把自我表達存在的公共性作為至高無上的原則，政府的組織機構、行為方式、運行機制、政策規范等，都無條件地體現出其公共性。政府組織是掌握公共權力的實體，但這個實體卻沒有自己的獨立的利益要求和政治愿望，也不是任何一個社會集體的利益要求和政治愿望的代表，它所體現出來的是整個社會的公共利益和政治要求。政府價值公共性最直接的表現是政府的規范體系和行政行為系統的公正性，而且這種公正性是一種制度公正，是包含在行政行為機制之中的，有法律法規和公共政策體系提供的，是一種制度安排（注：張康之：《行政改革中的制度安排》，《公共行政》2000年第4期。）。5.作為一種公平與正義的“公共性”。針對傳統公共行政過分追求理性與效率的傾向，新公共行政主張：(1)社會公平。強調所有公民平等的政治和社會機會。它同樣代表著對所有公民而不是對公共機構負責，以及對公共部門經決策和實施項目負責。(2)代表性。盡管大眾并沒有影響代表決策的直接權力，但相信代表性肯定是新公共行政的重要組成部分。這不是唯一的激勵因素，需要考慮其他價值觀的積極參與。(3)響應性。主張政府需要更多地響應公眾的需求。(4)參與。新公共行政提供在公共事務中廣泛程度的公民與公務員參與。(5)社會責任感。公共管理者被視作以公眾的利益而不是他們的自我利益去創造高效率同時又是平等的服務（注：參見［美］張夢中等《尋求社會公平與民主價值》，《公共行政》2001年第3期。）。

6.作為一種理性與法的“公共性”。這里指哈貝馬斯重點探討的資產階級公共性的本質。他認為，“公共性應當貫徹一種建立在理性基礎上的立法”，從而“公共性成為國家機構本身的組織原則”。他進一步提出，在資產階級哲學那里（霍布斯、盧梭、洛克和康德），公共性等同于理性，甚至是良知，依靠公共輿論表達出來。而在法哲學那里，公共性需要法律和道德元素支撐，所以“康德所說的公共性是唯一能夠保障政治與道德同一性的原則。公共性既是法律秩序原則，又是啟蒙方法”。而“默格爾根據18世紀的范型把公共性的功能界定為統治的合理化”。由此我們不難看出，哈貝馬斯指出了公共性作為市民社會獨立領域的批判力量和促進資產階級統治合法化的獻身精神（注：［德］哈貝馬斯著、曹衛東等譯：《公共領域的結構轉型》，學林出版社1999年版。）。

綜合起來，有關“公共性”內涵的觀點主要集中在以下方面：首先，在倫理價值層面上，“公共性”必須體現公共部門活動的公正與正義。其次，在公共權力的運用上，“公共性”要體現人民和政府行為的合法性。第三，在公共部門運作過程中，“公共性”體現為公開與參與。第四，在利益取向上，“公共性”表明公共利益是公共部門一切活動的最終目的，必須克服私人或部門利益的缺陷。第五，在理念表達上，“公共性”是一種理性與道德，它支持公民社會及其公共輿論的監督作用（哈貝馬斯）。總之，傾向于把“公共性”作為公共部門管理活動的最終價值觀，在此之下，才有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列價值體系。

盡管在公共性問題上，不同時期、不同角度的理解存在差異，但對于公共管理，基于它是一種為實現公共利益而進行的公共部門管理活動，我們把這種管理活動的公共性內涵歸納為以下四個方面：一是公共管理主體的公共性。國家、政府和社會公共組織共同構成公共管理的主體（這里的國家、政府與社會都是從狹義的意義上說的）。作為公共管理主體，這些組織具有不同于其他私域組織的根本特征，主要表現在組織的代表性、行為的公務性、宗旨的公益性、權力的法定性等方面。二是公共管理價值觀的公共性。與一般意義上的管理把如何經濟地和富有效率地實現管理目標不同，公共管理的價值觀更主要體現在平等、正義、公平、民主、倫理以及責任心等方面。私人管理建立在個人本位主義和自利性本質之上，把追求個人效率或利益最大化作為目標取向。與其迥然不同的是，公共管理注重在民主政治理念上去實現公眾的高度參與、社會公平以及承擔為公眾謀求福利的責任。三是公共管理手段的公共性。權力是政治社會的基石，是理解一切政治現象的基礎。就如霍布斯所言，“契約，沒有刀劍，就是一紙空文”。恩格斯也認為，國家本質上是同人民大眾相分離的公共權力。公共管理是管理主體運用公共權利實現管理目標的社會活動，因此，公共權力是公共管理活動的后盾和基礎，公共力的公共性充分體現了公共管理手段的公共性。四是公共管理對象及目標的公共性。公共管理的客體或對象是公共事務，即國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務，無疑它們均具有鮮明的公共性。公共管理主體對公共事務的管理首先從公共問題入手，公共問題是公共管理的邏輯起點。同時，由于對公共事務的管理，最終要達到的目標或宗旨是實現社會公眾的公共利益，因此，公共事務、公共問題和公共利益的公共性正是公共管理公共性的題中應有之意。

四、公共管理的公共性與社會性的異同

“公共性”作為公共管理的一種基礎性內涵，與公共管理在本質上是一種社會治理活動之間存在怎樣的聯系，這是個至關重要的問題。它涉及到我們對于公共管理研究的基本價值取向，即它是實證的過程還是規范的研究，或是兩者兼而有之。

我們認為，就總體而言，作為公共管理的本質內涵，公共性與社會性既有區別又有聯系。在階級與國家產生之前的原始社會時期，公共性與社會性在最廣泛意義上是一致的或領域是重合的；隨著階級與國家的產生，國家成為公共性的代表，公共性逐漸從社會領域中凸顯并獨立出來；而在階級與國家消亡之后，公共性與社會性又再次融為一體。因此，本文所討論的公共性，是指處于從階級與國家產生到消亡這一歷史時期的特定概念。另外，從上述公共性的自然發展過程可以得出，社會性是公共性的存在基礎，公共性則是社會性的特殊體現；社會性具有量的規定性，公共性則有質的規定性。隨著人類社會不斷發展，公共性將不斷擴張與壯大，最后發展成為社會性。

1.公共性與社會性的區別

首先，從概念的定義上看，社會是具有多重性含義的。在現代漢語詞典中，社會有兩層意思，一是指由一定的經濟基礎和上層建筑構成的整體；二是泛指由于共同物質條件而互相聯系起來的人群。我們平常所說的社會，既可以指最廣義的“人類社會”，也可以指狹義的社會性事務，如與人們生活息息相關的教育、文化、衛生等事務。因此，理論上對社會這個概念作界定并不簡單，從不同的角度都可以定義社會。認為，物質實踐創造了社會，社會本質上是一種人與人之間的關系，“生產關系總和起來就構成所謂社會關系，構成所謂社會，并且是構成一個處于一定歷史發展階段上的社會，具有獨特的特征的社會。”（注：孫曉莉：《中國現代化進程中的國家與社會》，中國社會科學出版社2001年版，第9頁。）

政治科學常用的社會概念，最初在思想家眼里是與國家等同的，例如盧梭就把國家、社會共同體和社會契約混用起來。直到19世紀以后，大多數資產階級理論家才開始把社會當作與國家對立的社會領域，即市民社會或公共社會。摩爾根較早指出，“我們可以在這里提出一個前提：即一切政治形態都可歸納為兩種基本方式，此處使用方式(plan)一詞系就其科學意義而言。這兩種方式的基礎有根本的區別。按時間順序說，先出現的第一種方式以人身、以純人身關系為基礎，我們可以名之為社會。這種組織的基本單位是氏族；第二種方式以地域和財產為基礎，我們可以名之為國家。這種組織的基礎或基本單位是用界碑劃定范圍的鄉或區及其所轄之財產，政治社會即由此而產生。”（注：（美）摩爾根：《古代社會》，楊東莼等譯，商務印書館1995年版，第6頁。）把社會性看成是人的本質屬性，并認為社會的產生先于國家，因而國家代表的公共性與社會性不能如早期思想家所認為的那樣可以等同或渾然一體。

其次，在公共管理實踐中，公共與社會各有所指。平常說的“小政府、大社會”模式，是我們區分政府所代表的“公共性”與社會性的實際體現，表明在政府與社會二元對立的情況下，政府代表的公共性與社會所代表的社會性相互關系的狀況。一般而言，公共性表示一種權力或權威，而社會性則代表公開性、參與性和非國有化等意思。

2.公共性與社會性的聯系

其主要表現在于：公共性來源于社會性，在一定條件下它們是一致的，比如在非階級社會里，公共性實際上和群體性是等同的。然而，公共管理的公共性從根本上抽象并升華了社會性（群體性），比如建立在契約之上的“公意”，體現出公共管理區別于其他管理的本質特征。因而在一定條件下，公共性又不完全等同于社會性。二者的聯系具體表現在：

首先，從起源看，早期的思想家對公共性與社會性是分不清的或認為等同的，表現在政治上就是國家與社會根本混淆。如柏拉圖認為，國家起源于人類生活的自然需要。國家就是達到正義或公道的手段。在這里，他是把國家與社會等同起來，混淆了兩者界限。因此他的國家充其量是群體的結合，因為還沒有出現與人民相分立的公共權力（注：鄒永賢主編：《國家學說史》上，福建人民出版社1987年版，第9頁。）。直到亞里士多德那里，才區分了國家與社會，認為國家起源于社會，是社會自然發展的結果。恩格斯肯定國家源于社會說，同時指出，“在這里，國家是直接地和主要地從氏族社會本身內部發展起來的階級斗爭中產生的”（注：《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1972年版，第165頁。）。因此，我們認為，國家所代表的公共性與整個社會所代表的社會性是具有產生的異時性的。

其次，從哲學意義上講，社會性與公共性是一般與特殊的關系。公與私是相比較而存在的，公共性與私人性也是如此。只是公共性與私人性并沒有截然分開，二者有交叉之處，即所謂“公中有私（局部和個人），私中也有公（共同事務和利益）”（注：夏書章：《現代公共管理概論》，長春出版社2000年版，第3頁。）。正是公共性與私人性及二者交叉的部分構成了廣義的社會性。與此同時，公共性作為共性是對社會群體中的個性的一種提煉和升華，是建立在一定條件（契約等）基礎上的群體一致的意志或者意識表達，因此，公共性脫離了社會個體的雜亂無章和無序，成為一定團體的集中意志。還應看到，在發展趨勢上，隨著社會自治的完善和國家作為統治工具的最后消亡，公共性與社會性將再次趨同，達到終級目標的社會性，實現古人所稱頌的社會大同。如《禮記·禮運》所說，“大道之行也，天下為公。選賢與能，講信修睦，……故外戶而不閉，是謂大同。”公共性與社會性由混沌統一到分離對立，再到在新的社會領域內的統一，體現了公共性與社會性及其相互關系具體的和歷史的辯證演進過程。

再次，在具體實踐中，公共管理的公共性以社會性為參考坐標。表現為公共部門的活動越是接近社會，其公共性越明顯；越遠離社會，其公共性越弱。如公共管理從權力中心向社會中心轉變，從管理中心向服務中心轉變，管理原則從對上負責向對下負責轉變，如此等等，其結果都使公共管理活動更趨向民主，更能保障公平，并盡可能給公眾帶來效益。

五、公共管理的公共性及其與社會性關系問題研究的現實意義

公共性與社會性是各有其特定內涵的復雜概念，同時二者的異同在一定程度上體現出國家（政府）與社會之間的相互關系，由此我們可以用它們作為分析現實問題的理論工具，從而使得對這一問題的研究不僅具有理論上的意義，更有實踐上的方法論意義。

首先，認為，人類社會生活中的問題或現象都具有自然和社會雙重屬性。公共管理既是一項主觀見諸客觀的管理過程，又是一種現實狀態，因此我們在分析這一現象時，就必須既看到它自然發展的演變過程，又要注意這一過程的社會屬性。針對這種社會屬性，人們的態度、方法不是企圖超越或跨過它，而應該是在承認它的前提下，不斷根據時展和環境變化的需要，探索公共管理不同的運行模式。

第9篇：公共管理論文范文

［摘要］公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者，是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則，那么作為后工業社會治理活動的公共管理，則奉行倫理的規定。因此，有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為，探討公共管理職業活動的倫理基礎。

［關鍵詞］公共管理；職業活動；倫理；道德

工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19世紀中期，由于英國政府采納了東印度公司的管理經驗，因而出現了文官制度，使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀，政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前，在全世界范圍內，人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而，在社會治理活動職業化的過程中，馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬于科學化、技術化的原則，導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間，行政倫理學的研究也一直處于空白狀態。直到20世紀七八十年代，隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動，行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見，關于社會治理的倫理思考是與人類追尋后工業社會治理方式的進程一道啟動的。現在，公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的對象。其中，值得思考的一個問題是，公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上，公共管理是建立在倫理關系基礎上的社會治理模式，公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規范。

一公共管理活動的職業體系

公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣，職位和崗位指明了公共管理者在公共管理體系中的具置，規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關系而言，崗位是就公共管理的橫向關系而言。無論是私人部門還是公共部門，都是由職位和崗位構成的職業體系，直接從屬于管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬于管理的原則。但是，作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位，不再是僅僅滿足于科學化、技術化原則的職業體系，而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點，決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同于以往的行政管理。對于公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面，而且在內容方面。對于內容來說，公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關系。雖然在一般的意義上，這些職業關系可以歸結為權力關系、法律關系和倫理關系三大類。在現實的社會治理過程中，這些關系總會以極其具體的形式存在于公共管理活動之中。公共管理的職業關系越是具體，就越是包含著道德的內容。比如，當職業關系表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關系時，就要求公共管理者忠于職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務；當職業關系表現為公共管理者之間的關系時，就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支持；當職業關系表現為公共管理者與其對象之間的關系時，就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務，以求得廣泛的合作……這樣一來，公共管理在形式上是分工—協作的體系，在內容上則是道德行為的表現。盡管都是在管理，但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理，而公共管理則把形式與內容統一起來，擁有了倫理本質。

由于公共管理中依然存在著權力關系，所以，權力關系賴以生成的等級系列依然會存在。當然，管理型社會治理方式已經實現了對等級關系的根本性改造，把人與人之間的直接等級關系改造成以組織層級為前提的等級系列，從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。盡管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關系只是形式上的，卻反映了權力關系的本性。在一切存在著權力關系的地方，都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力，它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關系的問題，并且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如，政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益；政府外的公共管理組織需要處理與政府的關系、服務于社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體，還是社會中的公共管理組織，對于公共利益的理解都會出現偏差，特別是如何把握長期利益與短期利益，必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至沖突。

盡管如此，公共管理者卻不能無所作為。事實上，在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性，都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和沖突的實際行動，進而使公共管理者不同于以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點，從根本上說，就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺，按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和沖突，他就會無愧于公共管理這一職業，并且總會達致最佳的從業效果。

在統治型社會治理模式中，對于官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”；“民本位”文化的思路則反復申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂回的途徑來認識和了解公共利益的，往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者，缺乏積極回應公共利益要求的熱情，往往表現出我們稱為“”的那種對于公共利益的冷漠。所以，在走向后工業社會的歷史轉型的過程中，在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中，管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

對于公共管理來說，新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是，與管理型社會治理方式不同，治理者的職業并不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑，而是體制和制度的必要補充。由此看來，統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和沖突的時候，要么要求盲目忠君，要么要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取舍。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和沖突是無法調和的。所以，矛盾之中會出現上面兩種對立的主張，要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準，被動地接受體制中的程序驅使，對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作，與在工廠中工作一樣，都具有工業社會特有的色彩，屬于形式化了的職業活動。與此不同，公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下，社會在整體上不存在不可調和的矛盾和沖突。因為，一切矛盾和沖突主要來源于不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和沖突，那么公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。

二公共管理者的職業角色

人的道德生活來源于人的社會角色。只有了解和確定人在社會中扮演什么樣的角色，才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下，是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致，也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下，偶爾不一致能夠得到理解和原宥，而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視，甚至遭到他所在群體的排斥。

人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關系中的角色；有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等；而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，并且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。

人們選擇職業有著復雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業，可能因為生活的需要，可能來自生存的壓力，可能出于興趣愛好，也可能屬于理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要借助于自覺的職業選擇和積極的職業學習，才能夠使自己融合到職業中去，成為真正的職業活動者。這個過程，就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務，即通過組織結構、制度規范和活動程序等等方式，為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。

在社會治理體系中，無論是公共領域還是私人領域，只要是職業活動和組織行為，都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務，有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式，但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業，任何一類專業化社會活動，任何一個組織行為體系，都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分，而且在組織成員個體那里擔負著社會角色，甚至首先在個體那里成為社會角色中的一種。對于人來說，每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務，而且直接地根源于整個社會的責任和義務。

職位和崗位具有二重性，與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面，責任和義務屬于特定的職業和組織行為體系；另一方面，責任和義務又屬于整個社會。對于每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時，則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這里只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯系中，職務與職業都是直接的。因此，當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯系模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的對象及后果負責的情況。比如，就政府而言，下級官員只對上級官員負責，政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“雇員”，以至于政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況，把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責，另一方面直接對社會負責；同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是雇員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說，管理型社會治理模式中的政府視其官員為雇員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具，那么，公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力，不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關系。

三公共管理者的職業行為

職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重復的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關系是被決定或被規定的關系，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關系，僅僅具有行為形式方面的特征。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關系，即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯系就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業后能夠迅速地進入角色，而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終游離于這個職業角色之外，并不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”.

在職業活動中，人的行為形式可以同一，但人的行為實質卻會各異。對于那些行為規范和評價標準無法量化的職業活動來說，在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此，當人們選擇了社會治理這種職業的時候，還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育于他在社會治理活動中的行為表現。就是說，社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對于人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人愿意做什么樣的人，不只是由自己的愿望決定。只有當自己的愿望轉化為行為，他才能成為自己愿望中的人。相對于做人來說，既然人能夠通過自己的行為選擇做什么樣的人，那么人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。

自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而，在近代以來的整個工業社會中，職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特征。同樣，在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中，社會治理職業活動由于治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象并不能否證人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反，它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由于歷史造成的，是工業社會的歷史條件限制了人的行為對于人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和后工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化，在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與后工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

公共管理職業的一切實質性的內容，都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那么當一個人成為公共管理者的時候，怎樣扮演自己的職業角色，怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決于他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為，都不能決定其職業角色。決定其職業角色的，只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則，都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為，服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對于公共管理者來說，他的職業活動在很大程度上受到法律的規范，他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然，一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定，但對于公共管理體系而言，卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別于以往社會治理行為的基本特征。

在統治型社會治理模式中，社會治理行為主要體現著權力意志；在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支持力量灌注到自己的行為中去。所以，在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支持的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的，就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。

盡管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律，但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約，這種客觀力量都會對他構成壓力，使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢？應當說，在一切存在著權力和法律的地方，社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者采取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬于制度和體系的時候，還只是相對于公共管理者的“客觀精神”，公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時，公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意愿主使的行為。在人的一切行為中，只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。