基層社會治理的主要任務精選(九篇)

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第1篇：基層社會治理的主要任務范文

（一）全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作，是學習貫徹十八屆三中全會和中央政法工作會議精神的實際行動。在中央政法工作會議上強調，維護社會大局穩定是政法工作的基本任務，保障人民安居樂業是政法工作的根本目標。黨的十八屆三中全會首次提出要“普遍建立法律顧問制度”。全面推行“一社區一法律顧問”工作，充分發揮律師在促進法治建設中的職能作用和專業優勢，為社區各項工作提供法律服務和法律保障，把法治精神的要求落實到社區各項工作，將有力推進基層社會管理法治化進程，是全市司法行政機關、民政部門特別是律師行業學習貫徹十八屆三中全會和中央政法工作會議精神的實際行動。

（二）全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作，是落實在律師行業開展黨的群眾路線教育實踐活動的具體措施。受經濟社會發展等客觀因素的影響，社區法律服務資源相對匱乏，與基層人民群眾不斷增長的法律服務需求之間的矛盾日益突出，在一定程度上制約了人民群眾合法權益的維護。全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作，是全市律師行業貫徹落實中央部署開展黨的群眾路線教育實踐活動的具體措施。全市律師深入社區，“零距離、面對面”地為群眾服務，會有力促進城鄉法律服務均等化、一體化。同時，也搭建了律師聯系和服務群眾的橋梁，使全市律師牢固樹立執業為民的宗旨意識，在服務群眾和企業的生動實踐中，贏得人民群眾信任和擁護。

（三）全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作，是社會管理創新的重要內容。全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作，是落實黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制的重要舉措。“一社區一法律顧問”工作有效整合了法律服務資源，形成了黨委政府主導，律師積極參與的新型利益協調機制、訴求表達機制和權益保障機制，是“三訪三化促發展解民憂”工作的重要載體，有利于充分發揮律師行業參與社會管理的中立性、專業性優勢，以法律手段預防和化解社會矛盾，豐富了基層社會治理結構，創新了社會管理的內涵。

二、全面建立和推行“一社區一法律顧問”工作的任務職責

（一）主要任務。整合全市法律服務資源，統一調配人員力量，實施“全市社區法律顧問全覆蓋工程”，爭取到2014年底基本建成社區法律顧問工作網絡，實現“一社區一顧問”目標任務。通過建立和推行社區法律顧問制度，社區基層群眾自治組織依法管理和服務水平不斷提高，社區群眾合理訴求得到有效維護，各類矛盾糾紛及時化解，基層社會穩定風險有效降低。

（二）主要職責。（1）幫助依法依規修訂、完善社區自治章程、居民自治公約及其它管理制度；（2）定期在社區開展法制宣傳活動，為社區居民解答法律咨詢，舉辦法律知識培訓，增強社區居民的法律意識，提高社區工作人員依法辦事的能力和水平；（3）為社區辦理社區公共事務和公益事業提供法律服務，幫助起草、修改法律文書，辦理有關法律手續；（4）幫助老年人、婦女和兒童等困難群體依法申請法律援助或者提供法律援助，依法維護社區居民合法權益；（5）向人民政府或相關部門反映社區居民群眾的意見、要求并提出意見、建議。

（三）運作方式。社區法律顧問為社會公益性崗位。按照實事求是、因地制宜、方便群眾、注重實效的原則，由司法行政機關、民政部門與社區協商，一般由社區、企業提供辦公場所等硬件設施，市律師協會統一制作有關上墻的醒目標識。市律師協會副會長、常務理事原則上與市級領導聯系的社區結對；市直律師事務所律師原則上與中心城區社區結對（市直律師事務所社區法律顧問聯系點名冊附后）；各區縣（市）司法局負責安排轄區內律師事務所律師與相近的社區結對（律師事務所社區法律顧問聯系點名冊確定后向市司法局備案）。選派律師在社區工作室明顯位置公布照片、電話等聯系方式，方便社區群眾隨時咨詢。

三、保障措施

（一）加強組織領導。各級司法行政機關、民政部門要切實加強對這項工作的領導，把該項工作擺上重要議事日程，切實加強組織領導。要認真研究、部署、落實本地、本單位具體的意見、措施，及時解決工作中遇到的問題，積極總結、歸納成功的經驗、做法。要積極向各級黨委政府匯報，爭取支持，推動工作的開展。

（二）爭取政策保障。各地要認真貫徹落實中辦發〔2010〕30號、湘辦發〔2012〕27號文件精神，主動加強請示匯報，做好聯系協調工作，積極爭取當地黨委、政府和有關單位的重視和支持，幫助解決工作中遇到的問題和困難，爭取將律師擔任社區法律顧問工作納入基本公共服務體系。

第2篇：基層社會治理的主要任務范文

一、行政管理體制創新的目標要求

首先，圍繞“小政府、大社會”,創新社會治理模式。改革開放的實踐證明，只有創新社會治理模式，解決社會領域的矛盾和問題，才能促進經濟社會協調發展。創新社會治理模式，就是要在黨的領導下，改變計劃經濟條件下政府包攬社會治理的傳統模式，創造各種有效方式，由人民群眾依法進行自我管理，逐步形成“小政府、大社會”的治理模式。其次，圍繞“效率高、服務優”，改革政府管理體制。建立效率高、服務優的政府管理體制，既是市場經濟發展的迫切要求，也是新型城市化發展的重要動力。要以改革行政審批制度和推行大部制改革為抓手，重點市、區兩級政府管理體制，改革“中心鎮”管理體制，完善“一隊三中心”（綜合執法隊伍和政務服務中心、家庭綜合服務中心、綜治維穩中心）為主的基層社會管理體制。

二、推進新型城市化的行政管理體制障礙

近年來，圍繞著轉變政府職能，已在社會管理與公共服務、“大部制”改革上有所突破，但是整個職能轉變仍是行政管理體制改革的短板。

（一）“管制型政府”仍占據主導地位，“服務型政府”建設有待加強從目前新型城市化發展來看，政府職能的轉變距離“服務型政府”的目標還有一定的距離，政府職能更多體現為“管制行政”而沒有將適度的“管制”寓于無限的“服務”之中，“管制型”政府與“服務型”政府并非是一種互相取代的關系，而是由“管制”因素和“服務”因素在排列組合上的變化而引起政府職能的質變。而相當一部分新型城市化政策的落實部門仍舊以“控制、審批、監督、處罰”等手段充當著“經濟的計劃者”、“市場的控制者”、“社會的管制者”、“公共的所有者”等角色，政府將主要精力放在自己搞經濟建設，直接參與微觀經濟運行，就會出現與民爭利的現象，就會“種了別人的田，荒了自己的地”。與“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”的總體政府職能轉變定位相悖，進而出現“職能越位”、“職能錯位”和“職能缺位”的不良現象，政府的這種“全能”在本質上是以“管制型政府”混淆“服務型政府”。

（二）“大部制”改革只是“物理運動”，并沒有發生“化學反應”“大部制”改革屬于政府職能轉變中政府職能權限及履行職能方式的調整，在推進“大部制”的改革中解決了機構設置過多、職能重疊、職責分工過細、權責脫節等突出問題，對政府部門關系，減少政府層級，提高行政效率起到了一定的作用。但地方大部制改革仍存在一些問題，政出多門、部門職能交叉、扯皮推諉等問題仍然存在，主要表現為：

第一，機構精簡幅度難有實質性突破。按照《市人民政府機構改革方案和實施意見》文件指示，精簡后的市政府機構為40個，與原有的42個機構相比只精簡了兩個。差不多同一時期，市大部制改革后，該市政府部門從46個減少至31個，減少局級領導職數56個，減少人員編制492個，此外還減少事業單位60個，是市自改革開放以來力度最大的一次機構改革。作為“大部制”改革“明星”的順德，政府部門由29個調整為10個；黨委機構由12個減為6個，黨政機構由41個精簡到16個，精簡幅度接近2/3。“大部制”改革的成效雖不能簡單地以直觀上的機構數量精簡來衡量，但裁撤冗余給政府“瘦身”畢竟是“大部制”改革讓政府“跑起來”的重要前提。

第二，機構精簡后又出現內部協調的難題。長期以來，部門設置上的職能交叉一向被認為是政府機構管理效率低下的客觀原因，而各部門對自身利益的關注則是造成不良結果的主觀因素。而大部制則能夠明確部門職責、有效避免政府職能交叉、降低政府整體協調成本，但大部制改革單單依靠對政府機構設置的“拼接式”重組，卻不可能從根本上解決機構重組后的“發酵”運轉難題。自2009年以來啟動以“大城管”、“大交通”、“大規劃”、“大林業”等9個“大部門”為主體的大部制改革，其“‘大’的初衷，在于減少職責交叉、多頭管理，精簡政府機構與人員；‘大’的關鍵，在于建立職責有機統一的行政部門，實現決策權、執行權、監督權的既相互分離又相互配合；‘大’的歸宿，是變經濟建設型政府為公共服務型政府，最終形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理新格局。”但實際情況是部分改革后的“大部門”并沒有出現與之相匹配的“大協調”，大都面臨著“大部門組織內聚力不足；大部門部內組織要素增多；大部門組織內部整合度低；部門內部綜合管理機構協調能力弱；大部門內部機構之間博弈張力增大”等內部協調難題。

（三）市、區（縣級市）管理體制有待進一步,“簡政強區、事權下放”仍未落實2013年3月，市委、市政府正式出臺了《關于簡政強區（縣級市）事權改革的決定》，正式啟動了以進一步事權關系，優化垂直（雙重）管理部門管理機制，改進行政管理和服務方式，完善財政保障機制，創新用人制度為主要任務的簡政強區、事權改革政策。此項改革就是要確保64項事權100%由市級向區級下放，實現“放得下、接得住、干得好”的改革目標，但時至今日，改革仍呈現出“事權下放不夠到位、事權承接不夠到位、配套措施不夠到位”的局面。首先，尚未全面完成既定任務，做到64項事權100%下放，配套措施未落實，整改情況的績效評估也未啟動。其次，在放權范圍、放權力度、放權層次上尚未做到進一步拓展。再次，下級政府就近管理、便民服務的職能作用尚未充分發揮。如越秀區等少數區一級政府尚未建立集政務公開、行政審批、信息、政府采購、公共資源交易、行政投訴受理、電子監察等于一體的綜合政務服務平臺。

（四）“特大鎮”管理體制嚴重制滯后于發展需要街鎮是珠三角經濟社會發展的重要支撐力量之一，尤其是相當于中型城市規模的特大鎮，其強大的輻射能力，是農村城鎮化的先行地帶，是城鄉一體化的重要載體和切入點。但是隨著大量外來人口的涌入和珠三角地區城鎮化的快速推進，特大街鎮的公共服務能力已處于超負荷狀態，其“小馬拉大車”的既有行政管理體制已顯然滯后于經濟社會發展的需要。

1．職能機構設置缺位，人員編制數量不足。根據常住人口、土地面積、財政一般預算收入三項數據，將全市35個鎮分為一般鎮、較大鎮、特大鎮，特大鎮有18個。特大鎮無論是在綜合性辦事機構的設置、還是在機關行政編制配備上都已有相當大的試行權，但諸如公安派出所、國土所、城管(城監)中隊、環保所、司法所、交通管理所等職能部門仍只是區縣的派駐機構。另外，特大鎮按照當地戶籍人口數進行公務員編制配備，已經不能滿足對日益增長的流動人口實施有效管理和服務的需要。在用人制度上，機關雇員制和政府購買服務制度又存在著執法身份模糊和頻繁辭職的雙重風險。所以，特大鎮的行政管理體制，雖然負擔著縣一級甚至是內地地級市一級的管轄區域和高強度管理，但落后的鎮級職能機構設置導致很多職能機構不能建立，編制人員短缺，造成了推動發展的能力、社會管理的質量和政權運行力量的下降。

2．執法地位尷尬，缺乏相應的財權。根據《關于簡政強區（縣級市）事權改革的決定》要求，市、區兩級政府要著力下放管理權限，尤其是加大行政執法改革的力度。2009年市政府出臺了《關于我市中心鎮行政執法體制改革試點的意見》，決定在花都區花東鎮、番禺區大崗鎮、蘿崗區九龍鎮、增城市新塘鎮等4個中心鎮進行試點，將區、縣級市政府的安全生產監督、勞動和社會保障、水務、建設、工商、規劃、質監等部分職能單位的執法工作委托給鎮政府。但根據我國法律規定，擁有完全執法權的只能是縣級以上人民政府及其工作部門，特大鎮雖在經濟和社會發育程度上已經達到甚至超過縣級政權，但還是難以逾越完全擁有行政執法權的身份地位，作為權宜之計的臨時執法工作隊也只能是協助執法的身份，這樣很容易就造成了鎮政府對問題“看得見，摸得著，管不了”，上級政府職能部門對問題則是“看不到，管不到”的尷尬局面。同樣，特大鎮又缺乏相應的財權，《意見》要求要加強鎮級財力保障，調整和優化區（縣級市）和鎮的財政收支結構，財政分配關系，進一步加大對8個貧困鎮的財政轉移支付力度。但對特大鎮的財權如何如何賦予卻未提及，同時上級政府和有關部門違反規定，硬性下達不合理的稅收上繳指標、進行行政事業性收費，這些都將使上級政府的“事權下放”變為“負擔”下放。

（五）“一隊三中心”的基層社會管理平臺作用未能充分發揮只有改革基層體制機制，整合基層資源力量，才能筑牢社會管理的基礎，社會管理體制創新改革必須“沉淀”于基層、“升華”在基層。作為基層主體的132個街道辦事處和34個鎮在體制創新中必然首當其沖，而街道社會管理依托的“一隊三中心”在機制運行上與預期目標存在著偏差。主要表現為：街道綜合執法機制與區（縣級市）有關執法隊伍未能實現聯動；市、區相關職能部門與“一隊三中心”權責不清；違背了市委、市政府“各職能部門不得硬性要求街道對應設立機構、配置專職人員，并將其作為工作考核指標”的文件指示精神，肆意修訂對街道的考核內容，使部分街道在推進“一隊三中心”工作中無所適從，影響了機構、人員整合的力度和進度；與制度配套的財政保障機制尚未建立，使“一隊三中心”機制的運行受制于該項保障機制的缺失。

三、新型城市化行政管理體制創新路徑

走新型城市化道路，必須根據新的情況、新的變化，對現有的行政管理體制進行調整、改革、創新，最終目標是以改革創新精神建立起與新型城市化相適應的行政管理體制，從制度上保障新型城市化發展戰略部署得以貫徹執行。

（一）以行政審批為突破口，正確處理政府與市場、社會的關系2013年8月國務院召開常務會議，正式批準廣東行政審批先行先試。進行行政審批改革，正確處理政府與市場、政府與社會的關系已成為加快政府職能轉變、建設服務型政府的關鍵。政府按照市場經濟規律和國際通行的辦事規則，改進經濟管理方式，為市場主體服務和創造良好的發展環境，制定規則、執行規則和當好裁判。按照國務院的會議精神，凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機制能夠有效調節的，行業組織或者中介機構能夠自律管理的，政府都要退出。同時結合廣東省《關于加快轉變政府職能深化行政審批制度改革的意見》要求，完成規定的本輪行政審批制度改革任務。加快推進事業單位改革和社會組織管理改革。把適合事業單位和社會組織承擔的事務性工作和管理服務事項，通過委托、招標、合同外包等方式交給事業單位或社會組織承擔。抓緊培育相關行業組織，推動行業組織規范。培育發展社會組織，激活社會的自治功能，形成社會協同的工作格局；把工青婦等群團組織打造成為樞紐型社會組織；暢通公眾參與渠道，形成共建共享的社會格局，建設“大社會”。

（二）以整體政府為手段，構建協商式組織結構從整體政府視角看，大部制改革關鍵在于把相近職能部門整合，形成統一領導、運轉協調的新部門，消除政府部門碎片化傾向。在大部制改革中應該強調部門之間的協調合作、協同治理。一方面是合并部門之間的磨合與整合，強調內部“聯合供給”，另一方面是強調政府與社會主體的整合，主要包括政府、企業、市場中介組織，此外還包括自治性組織和廣大民眾。前者是指大部制改革必須堅持科學發展觀指導下，基本著力點就是精簡和規范各類議事協調機構及其辦事機構，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機構重疊、職責交叉、政出多門等問題，而“內聯”的治理結構要求權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢和監督有力、和諧協調的政府運行機制；后者是指按照中央提出的“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”要求，強調政府與非政府組織的整合、政府與公眾的整合，通過政府購買等方式吸引社會組織參與，通過決策民主化吸引公眾參與公共政策過程，改變由單一主體治理向多元主體共治格局。因此，大部制改革不能停留在機構和人員等“物理”變化層面，更強調通過改革整合多元主體力量形成“聯合共治”的“化學”反應。

（三）以“簡政強區”為目標，市、區（縣級市）兩級政府管理體制挖掘現有行政區劃的績效，實現城鄉協調發展。在短期內并無再次進行行政區劃調整的前提下，以“城鄉一體化”為目標向現有行政區劃要效率。合理劃分事權，市、區（縣級市）兩級政府關系。按照《關于簡政強區（縣級市）事權改革的決定》要求，落實在二級政府事權關系、優化垂直管理部門管理機制、改進行政管理和服務方式、完善財政保障機制、創新用人制度五大方面的任務，而核心舉措就是在城市管理、經濟管理、社會管理三個方面完成69項管理權的下放，實現市、區（縣級市）兩級政府事權劃分的合理重構，完成“行政性”事權下放向“法治性”事權下放的轉變。加快制定與事權下放相關的法律制度，以清晰界定市場經濟條件下的市、區（縣級市）兩級政府職能，同時通過法律手段鞏固《決定》關于69項管理權下放的成果。結合《決定》的要求，在監督體系上做出進一步的嘗試，即在行政問責式的行政監督的基礎上，綜合運用法律監督和財政監督相結合的形式。

（四）以放權為契機，持續改革“特大鎮”管理體制首先，下放管理權限，擴大人員編制。落實《市簡政強鎮事權改革實施意見》的要求，依法賦予特大鎮縣級經濟社會管理權限，將上級部門在特大鎮的派出機構改為特大鎮的職能部門。適時對規模較大和城鎮化水平較高的特大鎮，整合設立為市轄區。在人員編制上，根據人口規模、經濟總量適當增加特大鎮編制。其次，執法體制，賦予財權自主。市職能部門應在執法力度上針對特大鎮予以加強，在特大鎮單獨設立分支機構，以加強對特大鎮的業務輻射力。建立市鎮之間的聯動機制，當鎮政府遇到執法事項時，應該主動告知市級政府職能部門；市級政府各職能部門執法需要鎮政府協助的，應當及時告知鎮政府，避免在產生行政訴訟時，訴訟被告不清的弊病。市鎮兩級財權分配關系，賦予特大鎮更大的財權自主，明確市鎮兩級在公共服務中的分擔機制，并使之制度化、規范化。進一步加大對特大鎮的轉移支付力度。第三，“片區管理，服務下沉”，實現鎮、村管理無縫連接。在保留各村建制的基礎上，將各村劃分為幾個“大片區”，并由鎮黨委、政府主要領導兼任各片區負責人，同時設置相關管理服務機構，將服務下沉到村，解決特大鎮規模大、無街道辦事機構、管理服務不到位等問題，實現管理服務的無縫連接。

第3篇：基層社會治理的主要任務范文

大家早上好！

今天會議的主要任務是，總結“四五”普法開展以來的工作，部署安排今年全縣普法依法治理工作，動員全縣上下積極行動起來，打好“四五”普法攻堅戰，確保我縣順利通過“四五”普法總結驗收。下面，我講三點意見：

一、總結成績，認清形勢，進一步增強做好普法依法治理工作的責任感和緊迫感

從2001年起，我縣“四五”普法依法治理工作先后經歷了準備、啟動和實施等幾個階段，在全縣各級各部門的共同努力下，取得了較好成績。

一是建立健全了普法依法治理工作機制。各級各部門都成立了領導及辦事機構，制定了“四五”普法規劃及“十五”時期依法治理工作規劃，做到了“四五”普法依法治理工作與“兩個文明”建設同布置、同檢查、同考核。

二是廣泛開展法制宣傳教育活動。全縣各地通過多種形式廣泛開展法治宣傳活動，先后接待群眾咨詢5000余人次，發放宣傳資料近10萬份，培訓普法宣講員兩萬人次，對縣直鄉鎮干部、村兩委干部、黨團骨干、群眾代表共1.2萬人進行了法律法規知識培訓。高度重視青少年學生的法制宣傳教育，全縣所有學校均配備了法制副校長或法制輔導員，按照計劃、教材、課時、師資“四落實”的要求，基本保證了法制教育課的正常開展；同時，通過對學校周邊環境的整治，改善了學校周邊環境，依法治校工作邁入了正常化軌道。

三是依法行政、依法辦事的水平和能力不斷提高。各級領導干部法治意識明顯增強，政治、經濟、文化和社會事務等各個領域的法治化進程不斷加快；“民主法治示范村”創建活動有計劃、有步驟開展，促進了基層民主自治和基層社會政治穩定。

在肯定成績的同時，我們也應清醒地看到“四五”普法工作存在的一些問題：一是部分領導在思想認識上對普法依法治理工作的重要性、必要性還缺乏足夠的認識，廣大干部群眾的法律素質還有待進一步提高。二是在實際工作中，少數地方和單位還沒有把普法依法治理工作納入重要議事日程，與“四五”普法的總體要求相比還有較大的差距；三是各級各部門依法行政、依法辦事的水平和能力還有待進一步提高。這些問題要引起各級各部門的高度重視。

二、明確目標，扎實工作，努力做好今年的普法依法治理工作

今年是“四五”普法規劃實施的最后一年，也是“四五”普法依法治理考核驗收年，做好今年的工作十分關鍵。今年的普法依法治理工作重點是：服務縣委、縣政府中心工作，深入開展法制宣傳教育，努力提高全民法律素質，尤其是要增強國家公職人員的法制觀念和依法辦事能力；深化依法治理，提高全縣法治化管理水平，努力實現“兩個轉變、兩個提高”的工作目標，為我縣經濟和社會協調發展創造良好的法治環境。

（一）深入開展法制宣傳教育，積極營造良好的法治環境

首先，要大力宣傳憲法修正案，在全社會進一步樹立憲法意識，同時，大力開展《行政許可法》的宣傳教育，積極推進依法行政，提高法治化管理水平。第二，要充分發揮法制宣傳在維護社會穩定中的教育引導作用，努力提高公民的防范意識、維權意識和與違法犯罪行為作斗爭的意識，為實現我縣社會治安局面的明顯好轉創造良好法制環境。第三，要加強全社會誠信建設的法制宣傳教育，通過開展不同形式的專題宣傳，不斷提高消費者、市場主體和市場監督者的依法消費意識、依法經營意識、依法維權意識、依法管理意識，努力營造誠信守法的信用環境。第四，要將普法依法治理與招商引資工作相結合，增強“四五”普法的實效性。要采取有效措施，用法律規范機關、企事業單位和公民的行為，切實保障投資者、經營者的合法權益不受侵犯，進一步優化我縣投資環境。第五，要結合貫徹《公民道德建設實施綱要》，認真總結“法德結合”、“文明理家”等工作經驗，推進精神文明建設，造就良好的社會道德環境。

（二）切實抓好全民普法教育，提高全民法制素質。

一是要認真抓好領導干部的學法用法工作。法制學習要納入各級黨委（黨組）中心學習組的學習內容，各級領導干部要自覺學法用法，為廣大干部群眾當好表率。二是要認真抓好公務員學法用法工作。人事部門要將這項工作納入公務員管理范疇，作為公務員年度考核、晉級的重要依據；宣傳部門要加強宣傳報道，各級普法依法治理辦公室要切實履[你閱讀的文章來自：126]行好組織、指導、協調職能，制定好學習計劃，抓好學習內容的落實，組織好考試考核。三是要高度重視青少年學生的“四五”普法學習。教育、法制等部門要給合中小學教育教學規律，通過聘請法制副校長、建立青少年法制教育基地、落實法制教育計劃、課時、師資和教材等途徑方法，精心組織好在校學生的法制教育。四是要進一步加大對企業經營管理人員的普法教育力度。重點抓好企業經營管理者對WTO法律制度和我國市場經濟法律法規知識的培訓工作。在認真抓好重點對象普法教育的同時，各地要認真做好廣大農村普法對象和外來人員的普法教育工作，提高全體公民的法律素質，力爭使普法工作不留空白。

（三）提高依法行政水平，推進依法治縣進程。

一是要進一步促進行業依法治理工作。要按照從嚴執政的要求，明確執法主體，完善行政執法程序，規范行政執法行為，保證行政執法公平、公正、公開，堅決糾正違法和不合理的行政行為，建立和完善執法過錯責任追究制，落實行政賠償制度，從源頭上、制度上防止和消除行政執法中的腐敗現象。二是要進一步推進基層依法治理。認真組織基層干部及廣大群眾學習與生產、工作、生活密切相關的法律法規，提高他們的民主法制意識，引導他們正確行使民主權利，自覺履行義務。在農村，要以深入宣傳《村民委員會組織法》、深入推進村民自治為突破口，圍繞“四民主”（民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督）、“兩公開”（村務公開、財務公開），指導、幫助村民依法制定村民自治章程和村規民約，依法制定涉及農村生產、生活方面的各項管理制度，努力提高農村干部依法辦事、民主管理的能力和自覺性，促進農村各項事務納入法治化管理軌道。在街道社區，要以提高街道社區成員的法律素質為核心，促進街道社區發展的規范化、制度化和法制化，提高社區成員的法制觀念和社區工作人員的依法管理水平，促進社區穩定和精神文明建設。

（四）認真做好“四五”普法總結驗收工作。

今年是“四五”普法考核驗收年，省、市要求各縣市（區）務必在六月底完成各項準備工作，七月中旬市里組織考核驗收。現在距考核驗收只有一個多月時間，時間緊、任務重、要求高，我們務必要高度重視，迅速行動，認真做好迎檢的各項準備工作。

一是要組織好自檢自查。各鄉鎮、縣直各部門、各單位要對照總結驗收考核標準，對“四五”普法規劃實施近五年來的工作進行一次全面總結回顧。對查找出的不足和薄弱環節，要及時整改，確保完成“四五”普法規劃確定的各項目標任務，確保順利通過驗收。各地、各部門在自檢自查的基礎上，認為達到要求的，及時向縣依法治縣辦公室提交書面申請報告和“四五”普法工作總結，縣里將在六月中旬開始對全縣各地、各部門進行總結驗收。

二是要切實做好試點工作。按照驗收考核標準，縣、鄉兩級和縣直部門要辦好“一個鄉鎮、一個機關單位、一個村、一所學校、一個企業”的普法依法治理工作試點，縣一中、建陶公司、黃商集團、電信局、質量技術監督局、柳林鄉、黃梅鎮、小池鎮、老鋪、西河、中列村等單位作為全縣試點單位，由依法治縣領導小組成員單位落實包保責任，6月5日前要全面完成試點工作任務。

三是要積極做好人大代表、政協委員和社會各界人士的視察、檢查、督辦和評估工作。縣人大、政協6月初將組織對全縣“四五”普法依法治理工作進行視察、督辦，各鄉鎮、各部門在總結驗收之前，也要系統地組織檢查、督辦和評估，廣泛征求各方面意見，做好詳細記錄，不斷改進工作。

四是要做好“四五”普法農村版讀本發行工作。全縣“四五”普法農村版讀本發行總數10萬冊，按全縣農戶總戶數60%分配到鄉鎮。為減輕農民負擔，經縣委研究決定，發行經費由縣財政和司法局承擔20萬元，其余18萬元由縣直有關部門捐資解決，這項工作由吳海濤書記、張友啟縣長牽頭，希望各單位站在全局高度，克服困難，圓滿完成任務。

第4篇：基層社會治理的主要任務范文

一、指導思想

深入貫徹落實區委關于全面推進依法治區精神，緊緊圍繞區委、區政府中心工作，以“法惠百姓服務萬家”為主題，充分發揮司法行政法治宣傳、法律服務的職能優勢，大力開展法治宣傳、法律服務、法律援助、人民調解等公益法律服務活動，滿足基層干部群眾的法律服務需求，不斷提高基層法治化管理水平，為促進和諧建設營造良好的法治氛圍。

二、目標任務

（一）主要目標：通過大力宣傳與基層干部群眾生產生活密切相關的法律法規，積極提供高效優質法律服務，進一步增強基層干部群眾的法治意識，樹立依法行使權利、履行義務的觀念；進一步增強村居“兩委”干部的法律素質，提高依法決策、依法管理、民主管理的能力和水平；進一步建立以律師事務所、基層法律事務所為主體，以司法所為依托的基層法律服務體系建設，不斷滿足人民群眾日益增長的法律需求。

（二）主要任務：一是深入宣傳憲法賦予廣大公民的基本權利和基本義務，增強基層干部群眾的憲法觀念，牢固樹立憲法權威，形成崇尚憲法、法律的社會風尚；二是深入宣傳刑法、刑事訴訟法、反、治安管理處罰法、未成年人保護法、婦女權益保障法等法律法規，切實維護基層社會和諧穩定；三是深入宣傳與基層干部群眾生產活動密切相關的法律法規，如土地征用、承包地流轉、財政稅收、勞動和社會保障、城市管理及環境保護等法律法規，促進經濟的持續健康發展；四是深入宣傳與基層干部群眾生活密切相關的法律法規，如婚姻家庭、財產繼承、民主管理、依法維權、食藥品安全、計劃生育、小區物業等方面的法律法規；五是著手培育和踐行社會主義核心價值觀，深入宣傳以文明生態村、和諧社區建設示范社區、民主法治村（社區）建設為載體的構建和諧鄉村、社區的重大意義，不斷提高基層法治化管理水平。

三、主要措施

（一）開展以提高基層群眾法律素質為主要內容的法治宣傳教育活動

1.舉辦“村（居）法律集市”集中宣傳活動。利用各種節日節點、集市等基層群眾集中的場所和時間，組織法治宣傳員、普法志愿者、人民調解員等，深入實地發放各種法治宣傳資料和普法讀物，與基層群眾進行面對面的宣傳、咨詢、交流。要充分發揮村居文化設施、道德講堂、村居學校的作用，定期開展群眾性法治宣傳活動。要注重整合融入，加強與黨委宣傳部門、政法部門以及人力資源、民政、農業、計生、工會、婦聯等有關部門的溝通協調，充分調動其積極性，發揮其職能優勢,共同做好基層群眾法治宣傳教育工作，提高普法效果。活動期間，各區每月開展不少于1場的法律集市集中宣傳活動。宣傳資料和普法讀物，與基層群眾進行面對面的宣傳、咨詢、交流。要充分發揮村居文化設施、道德講堂、村居學校的作用，定期開展群眾性法治宣傳活動。要注重整合融入，加強與黨委宣傳部門、政法部門以及人力資源、民政、農業、計生、工會、婦聯等有關部門的溝通協調，充分調動其積極性，發揮其職能優勢,共同做好基層群眾法治宣傳教育工作，提高普法效果。活動期間，各區每月開展不少于1場的法律集市集中宣傳活動。

2.開展“法治講堂•律師以案釋法”宣講活動。宣講內容以《憲法》、《村民委員會組織法》、《土地管理法》等法律法規及國家關于“三農”發展、耕地保護、土地征用、拆遷補償、家庭聯產承包、村民自治、村務公開、投訴、法律訴訟等與基層干部群眾利益密切相關和普遍關注的方針政策為重點，力求通過以案析法、淺顯易懂的方式，深入基層開展宣講活動，引導、教育基層干部群眾遵紀守法，不斷提高基層干部群眾的法律素質和依法監督管理村居社會事務的能力。

3.開展“法治影視進村（居）”集中巡映活動。（1）查看各鎮（街）法制輔導站掛牌情況、了解相關工作落實情況。（2）查看各村（居）宣傳欄是否定期或不定期開設普法宣傳內容。（3）查看各村（居）普法“五個一”工作落實情況，對工作完成較好的進行經驗介紹和推廣，對落實不到位的分析原因，及時糾正，做好“五個一”普法的長效機制。

4.開展“法治影視進村（居）”集中巡映活動。根據市電影公《“法治影視進村（居）”電影放映活動策劃方案》的安排，我轄區的法治電影放映時間主要集中在2016年9月份至2016年3月份之間，區普治辦要跟蹤電影放映的進度，做好相關的宣傳工作。（責任部門：區普治辦）

（二）開展以提高基層群眾依法治理水平為主要內容的基層法律服務活

5.開展司法所與律師事務所“所所聯合”法律服務活動。積極組織安排鎮（街）司法所與律師事務所進行聯合工作，各司法所要認真了解本轄區鎮（街）、村（居）組織和基層干部群眾對法律服務工作的具體需求，認真安排律師開展活動的場所，每月將群眾法律需求和律師服務的時間、地點等基本信息對外公布。（責任部門：普治辦、基層股、各司法所）

（三）開展以維護基層群眾合法權益為主要內容的法律援助活動

6.擴大法律援助宣傳效果。以開展“法律援助關愛婦女兒童”、“法律援助進農村進社區”等活動為載體、集中時間、集中地點，組織法律工作人員現場受理法援申請、提供法律咨詢、發放法援宣傳資料等形式開展，區法援中心除配合省、市級開展的必要宣傳外，還要自行組織進農村、進社區廣泛開展宣傳，要充分利用宣傳欄、宣傳廣告、散發宣傳資料等形式開展宣傳。努力擴大法援宣傳覆蓋面，提高群眾對法律援助的知曉率。（責任部門：區法律援助中心，各司法所）

7.推進非訴訟調解工作。要充分發揮基層法援工作站貼近群眾的優勢、重點針對基層涉農群體性糾紛，農民工討薪、老弱病殘維權等案件，加大非訴訟調解力度，要充分調動起法律援助信息員的積極性，主動作為，為弱勢群體提供便捷高效的法律援助，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定，保質保量地努力完成上級確定的工作目標。（責任部門：區法律援助中心，各司法所）

8.健全法律援助便民服務機制。一是創建優質高效的便民服務窗口，為法律援助申請人提供便捷高效的窗口服務。二是創新便民服務措施。探索在線解答咨詢、網上受理案件，為偏遠地區群眾和行動不便的群眾申請法律援助創造便利條件。三是開辟綠色通道、對老弱病殘、行動不便的群眾，提供預約服務、上門服務，符合法律援助條件的現場受理，實行一次性辦結制度，對突發緊急、涉訪涉訴、社會關注的案件和群體性案件，優先快速辦理，材料不齊全的可事先提供法律援助，事后補齊申請材料。（責任部門：區法律援助中心，各司法所）

（四）開展以推進基層平安建設為主要內容的矛盾糾紛調解活動

9.開展矛盾糾紛集中排查。排查工作要采取走訪式面對面地進行。對排查出來的矛盾糾紛，全部登記造冊，逐一分析研究，逐一制定調處方案，逐一落實調處責任人。（責任部門：基層股，各司法所）

10.召開村（居）民調解示范大會。選取典型的矛盾糾紛個案，適時組織召開村（居）民調解示范大會進行示范調解，達到“化解一件、教育一片”的效果。活動期間，計劃于8月在演豐鎮山尾村調委會調解室，于11月在人民街道（或博愛街道）司法所各召開一次調解示范會。（責任部門：基層股，各司法所）

四、實施步驟

開展“法惠百姓服務萬家”主題活動時間從2016年4月開始至2016年3月結束，具體分為三個階段。

（一）動員部署階段（4月）。局各股室、法律援助中心及各司法所根據本實施方案，結合工作實際制定具體的工作方案或工作計劃，積極動員，周密部署。

（二）組織實施階段（5月至2016年1月）。各責任部門按照工作方案和計劃要求，認真組織實施，廣泛開展各項活動，務必取得實效。司法所應做好開展活動的相關記錄，律師參與活動應有工作筆記。各司法所要做好活動期間的信息上報工作，及時將活動開展情況、現場圖片上報區法宣股，同時主動撰寫“法惠百姓服務萬家”案例。活動期間，每所上報相關信息及案例不少于5條。

（三）總結評比階段（2016年2月至3月）。對“法惠百姓服務萬家”主題活動進行全面總結，總結推廣好的經驗和做法，表彰先進，鞏固和提升活動效果。各責任部門開展活動的總結報告于2016年1月20日前報區局法宣股。

五、組織領導

為確保活動順利進行，成立區“法惠百姓服務萬家”主題活動領導小組

六、工作要求

（一）精心組織，強化督查。開展“法惠百姓服務萬家”主題活動是建設“和諧”的重要舉措，各責任部門要高度重視，把此次主題活動作為年度工作的重要組成部分，擺上工作日程，主要領導要親自過問，分管領導要具體負責，職能部門要精心策劃、統籌安排、及早制定活動方案，認真組織實施，確保活動參與度高、聲勢強、效果好。

第5篇：基層社會治理的主要任務范文

尊敬的各位領導、各位代表、各位委員：

根據市委要求和安排，下面，我代表市供銷社班子就去年5月份以來的履職盡責和班子建設情況進行述職，請予審議。

一、認清形勢，明晰思路，突出中心，全力服務全市經濟社會發展大局

去年以來，因受低溫雨雪冰凍災害和國際金融危機等因素影響，對供銷社化肥經營、再生資源回收等傳統主營業務沖擊很大，特別是廢舊物資價格跌幅普遍超過50%。面對嚴峻形勢，我們緊緊依靠市委、市政府的堅強領導，在抗災救災、應對國際金融危機中不斷調整工作思路和發展舉措。

（一）突出農村現代流通服務網絡建設這一中心，全力推動供銷社事業發展，積極服務新農村建設

根據市委“四大一新”等重大戰略部署，我們跳出傳統經營服務模式，把建設農村現代流通服務網絡，服務新農村建設，作為系統參與中心服務中心的主要任務來抓。一是認真研究制定年度工作目標、工作措施和年終綜合考評辦法；二是加強經常性督促檢查和指導，定期召開工作調度會議，研究破解工作難題，確保系統工作有序推進；三是充分發揮供銷社合作優勢，著力推行開放辦社新舉措，聯合農民、專業合作社、相關企業等社會力量，發展合作經濟組織；四是以網絡建設為基礎，以龍頭企業為載體，以項目建設為抓手，努力發展新項目，做強做大項目規模，提高經濟和社會效益。去年全系統完成商品銷售總額6.74億元、實現利潤263萬元，較上年分別增長22.1%和27.68%。在全省供銷社系統年終綜合考評中，我市供銷社連續第三年榮獲全省綜合考評一等獎，貴溪市供銷社榮獲全省“十佳縣級供銷社”四連冠。

（二）以人為本，重視民生，合力維穩，為系統內外經濟社會發展創造和諧環境

一是認真做好矛盾糾紛排查化解和維穩工作，切實解決改制企業職工關心的熱點、焦點問題和實際困難。集體身份的退休職工和已改制企業職工的醫保問題、部分職工的社保問題、已故退休職工的遺孀遺屬補助問題、未到退休年齡病故職工的安葬費和撫恤金問題等，是去年以來市社系統職工上訪反映強烈的幾個問題。特別是醫保問題，涉及面廣，職工反映特別強烈。為此，市社維穩領導小組自去年5月份以來，共接待來訪29起300多人次。由于在接訪前我們深入基層調查了解到了具體情況，向有關領導和部門作了匯報和相關政策咨詢；在接訪中做了耐心細致的說服教育工作，特別是在全國“兩會”和奧運會期間，不少職工揚言要越級進京、赴省上訪，我們做了大量說服和疏導工作，從而沒有發生進京、赴省上訪和群體性上訪。該工作得到市委、市政府的贊許，市社被市委、市政府授予“全市工作目標管理先進單位”。在市委、市政府的關心重視下，在有關部門的支持下，去年12月，社屬已改制企業所有職工的醫保問題，以及已故退休職工的遺霜遺屬補助問題得到全部解決。未到退休年齡病故職工的安葬費、撫恤金等問題也作了積極協調、勸解工作，對特別困難的家庭積極尋求幫扶辦法，目前事態掌控較好。

二是切實抓好安全生產和綜治工作。層層簽定安全生產和綜治目標管理責任書，明確安全生產和綜治工作職責，做到安全生產和綜治工作責任到人，措施到崗，工作到位；加強安全生產和綜治工作經常性檢查，發現問題，及時整改；特別注重煙花爆竹運輸、倉儲和銷售各個環節的安全，嚴防危及人民生命財產的安全事故發生。為確保倉儲安全，全系統共投資200多萬元，新建了五幢高標準的煙花爆竹倉庫。

三是積極穩妥地處理已改制企業的遺留問題。社屬8個已改制企業遺留問題較多，有已處置資產辦證問題、債務問題、困難大集體企業改制問題等。處置不當，很容易引發不穩定事件。歷史債務涉及原企業經營借貸、社保金、基建款以及個人債務等，為確保債務管理、處置平穩有序，我們成立了專門工作小組，開展了大量協調、溝通等工作，贏得了社保、銀行等部門及相關債主的理解和支持。

（三）以全市中心工作為己任，積極參與，扎實工作，圓滿完成任務

我們對聯建共創、掛點督導鄉鎮、定點包村和新農村建設、抗震救災、防汛、計劃生育等每項中心工作都非常重視。班子四個成員有兩個被市紀委、市委組織部抽調搞中心工作，可我們對每一項中心工作仍然不折不扣、全力以赴。每項工作我們都分別作了精心研究部署，明確了領導分工，落實了科室、人員職責。為做好掛點督導鄉鎮工作，在掛點市領導的直接領導下，深入冷水鎮及其所有行政村調查研究，掌握情況，與該鎮領導建立起融洽的工作關系，確保了工作督導、督導工作兩個到位。在聯建共創工作中，做到規定動作不走樣，自選動作創特色，注重調動責任區各經營戶落實“門前三包”的積極性，增強他們自我約束、自我管理的能力，責任地段的衛生秩序有明顯改觀。積極幫扶貴溪濱江鄉西洋村李家莊開展新農村建設。

二、振奮精神，攻堅克難，挖潛揚優，全力推進供銷社為農服務的整體功能和水平

（一）強服務，不斷豐富“四大網絡”建設新內容

我們按照總社和省社的部署，把構建農副產品流通服務網絡、農資連鎖經營服務網絡、日用消費品連鎖經營服務網絡、再生資源回收利用網絡作為服務“三農”，振興供銷社事業，促進社會主義新農村建設的首要任務來抓。以強化服務功能為目的，始終把推銷農副產品、發展訂單農業；組

建各種專業協會、專業合作社，引導農民走上市場；優化農資供應服務，降低農民用肥成本等作為強化服務的重要舉措來抓。到目前，農副產品流通服務網絡已發展專業合作社38個、基層綜合服務社100個、農業產業化骨干企業8個、農業專業行業協會6個；農資連鎖經營服務網絡已發展經營企業6家、配送中心9個、直營店165個、加盟店126個、改造農資農家店140個；日用消費品連鎖經營服務網絡已建有縣級超市3個、鄉級超市20個、村級農家店156個、煙花爆竹零售網點450多個；再生資源回收利用網絡已建有5個交易市場、5個加工企業、138個回收網點。（二）上項目，不斷增強“四大網絡”建設新實力

“四大網絡”建設能否穩步推進，關鍵要不斷尋找突破口，提高經濟實力，增強帶動力。為此，我們采取開放辦社、強強聯合、優勢互補的措施，聯合打造農業產業化龍頭企業，以帶動農副產品市場購銷網絡建設的快速發展。如市供銷社下屬企業去年與江西大忙人實業有限公司合作開展葛制品配送中心項目建設、與市富農實業有限公司合作興建農副產品冷藏配送中心，近期又聯合我市部分畜禽養殖戶和銷售大戶組建了農副產品專業合作社；貴溪市社與楊梅嶺村返鄉農民合作興辦養牛專業合作社、與金沙蔬菜加工廠合作拓展蔬菜加工項目等。這些合作項目的建設和實施，既促進了企業發展，又提高了經濟和社會效益，贏得了各級的關心和支持，其中：大忙人葛制品配送中心作為我市去年推薦上報申請“新網工程”專項資金扶持項目，得到全國總社和省社的肯定，爭取到中央財政43萬元的貼息扶持。周坊特種水產品養殖專業合作社獲省財政10萬元的資金扶助。市政府分管領導對農副產品冷藏配送中心建設項目非常重視，親臨指導并撥給所需建設啟動工作經費。

（三）抓重點，不斷展示“四大網絡”建設新作為

按照市委、市政府農村“衛生清潔”工程建設的統一部署，由供銷社牽頭抓好廢舊物資回收網絡建設。為此，我們根據農村“衛生清潔”工程建設的要求，結合農村廢品結構及廢品收購實際，及時調整原有再生資源回收利用網絡建設思路，整合現有網絡建設資源，加大工作力度，使網絡建設在農村“衛生清潔”工程建設中展示新作為。我們成立了專門領導和工作機構，制定了工作方案，明確了工作目標、重點、方法和措施，落實了工作責任，并按照“六統一、四規范”的要求抓落實。全市已組建7個廢舊物資回收龍頭企業，36個鄉（鎮）回收站，選定了118個流動回收員。同時印制了《農村廢舊物資回收利用網絡工作手冊》下發各地，以方便企業收購和農民交售。全市初步形成了廢舊物資收集、收購、加工、銷售一條龍的回收網絡，確保了農村廢舊物資應收盡收，促進了環境保護和循環經濟的發展。

三、加強班子建設，提高隊伍素質，增強操作水平，全力提高供銷社班子和干部隊伍履職能力

1、加強思想教育，提高班子的思想政治素質。班子成員能自覺加強理論學習和修養，自覺進行世界觀、人生觀、價值觀教育，把好人生“總開關”。以優化政務環境、機關效能年活動為契機，在機關積極開展“大力治奢，興廉政風；大力治浮，興務實風；大力治懶，興勤政風；大力治粗，興嚴謹風；大力治散，興團結風”等活動，強化了班子的服務意識，轉變了工作作風，提高了辦事效率。

2、強化科學發展意識，提高班子領導水平和駕馭能力。注重經濟、管理、業務、法律等知識的學習，增強市場經濟意識、法制觀念，提高市場經濟管理能力的同時，更加注重實際執行能力、操作能力的提高，在學習實踐科學發展觀活動中，我們班子帶著機關干部就“新網工程”建設難點、影響供銷社穩定發展的制約因素、農村廢舊物資回收網絡建設的長效機制等問題，深入基層、企業、農村調研，并依此展開討論，提出應對措施，理清思路，提高了學習活動的實效性，增強了班子及干部解決實際問題的能力和水平。

3、加強民主集中制建設，實現決策民主化、科學化。根據市委“打基礎、立規矩”的要求，我們制定并完善班子議事規則及各項管理制度，加大了維護和執行的力度。班子成員能自覺遵守民主集中制原則，正確處理集體領導與個人分工負責的關系，凡屬“三重一大”事項，做到集體研究、民主決策。注重搞好班子內部協調，維護班子團結和班子權威，認真履行職責，合力做好全局工作，做到成事不敗事，補臺不拆臺。

4、加強黨風廉政建設，樹立清正廉潔之風。按照黨風廉政建設責任制的有關規定，建立了本部門工作方案和相關制度，明確了班子成員及全體干部的崗位責任，納入了機關整體工作之中，做到一同部署一同檢查考核。班子成員都能自覺履行“一崗雙責”，認真遵守廉潔從政各項規定，嚴以律己，廉潔從政，嚴守“大節”，防出“小格”，班子成員和機關干部無違紀違規情況。

四、正視困難，沉著應對，創新舉措，全力開創供銷社工作新局面

一年來，我們做了不少工作，取得一定成效。但工作中依然存在不少問題和不足。主要表現在：系統整體工作發展不平衡；“四大網絡”建設資金匱乏；基層社建設仍然薄弱；改制企業還有不少遺留問題。造成這些問題的主要原因有：一是供銷社沒有什么行政職能，在開展工作時，總感覺抓手不夠，力度受限；二是供銷社基礎差，改制后實力薄弱、債務包袱沉重，發展受到制約；三是對供銷社事業發展扶持政策少；四是少數供銷社干部職工愛崗敬業和奉獻意識不強，在新形勢下發展供銷社事業信心不足，措施不多。這些對系統穩定、發展影響較大。

第6篇：基層社會治理的主要任務范文

在構建社會主義和諧社會的進程中，社會體制改革和創新占有重要位置。社會體制改革和創新涉及整個社會領域，應堅定信心、加大力度，從就業、收入分配、社會保障、教育、醫療、住房、安全生產、社會治安等方面加以推進，促進經濟社會全面協調可持續發展。在改革和創新中，應注意改革決策的科學性、改革措施的協調性、改革步驟的漸進性，充分調動社會各方面力量參與，讓人民群眾共享改革發展成果。

黨的十六屆六中全會《決定》明確提出了與經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革相配合的“社會體制改革和創新”的任務。這是對改革內涵和發展規律在認識上的進一步深化，有助于我們更準確地把握社會體制改革與經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革的關系，更深刻地理解社會體制改革和創新與和諧社會建設的關系，更好地堅持社會主義改革的方向。

新形勢新任務要求推進社會體制改革和創新

改革開放以來，隨著經濟的快速發展和經濟體制的深刻變革，社會結構、利益格局和人們的思想觀念也發生了深刻變化。新世紀新階段，我國經濟社會發展出現了一些新的階段性特征。

改革開放初期，我們面臨的突出矛盾是溫飽尚未解決和短缺經濟問題。現在，溫飽問題基本解決，賣方市場已經轉變為買方市場，絕大多數商品供大于求或供求平衡，教育、醫療、住房、交通等方面的供給狀況得到顯著改善。但隨著人們物質文化需求的不斷增長和迅速提升，上學、看病、住房、交通等公共產品和公共服務供給相對短缺的問題日益突出，就業和社會保障等民生問題也不斷凸顯。因此，需要大力發展社會事業，為人民群眾提供更多更好的公共產品和公共服務。

改革開放初期，我們面臨的主要體制問題是平均主義障礙，因此需要通過拉開收入差距、引進競爭機制來提高體制運行效率。現在，隨著社會主義市場經濟的深入發展，出現了城鄉、區域、經濟社會發展不平衡和社會成員之間收入差距過大的問題，因此需要更加注重社會公平，加緊建設對保障社會公平正義具有重大作用的制度，理順收入分配秩序。

改革開放初期，放權讓利的過程使改革成為普遍的獲益過程。隨著改革觸及利益格局的核心部分，各種利益矛盾凸顯出來，產生了很多涉及利益分配和利益補償的突出矛盾，因此需要協調好各方面的利益關系，建立健全各種協調利益關系的體制機制。

改革開放初期，我們的主要任務是發展經濟，需要解決的突出問題是在經濟成分多樣化的情況下如何處理好政府與市場的關系。現在，我們駕馭市場經濟的能力有了很大提高，但又出現了如何駕馭利益主體多樣化的社會、如何處理好各種社會利益關系等問題。在新形勢下，正確處理經濟增長與社會發展之間的關系，正確處理政府、市場、社會三者之間的關系，正確處理改革發展穩定的關系，成為需要重點解決的問題。

總之，積極穩妥地推進社會體制改革和創新，是新形勢新任務提出的要求。在構建社會主義和諧社會的進程中，社會體制改革和創新占有重要位置。推進社會體制改革和創新，對于協調好各種社會利益關系，解決好關系人民群眾切身利益的問題，具有十分重要的作用。我們必須充分認識社會體制改革和創新的重要性和緊迫性，通過加強社會建設促進經濟社會協調發展。

正確把握社會體制改革和創新的重點

政府的宏觀調控機制、市場的資源配置機制和社會的利益關系協調機制，是現代社會運行的三種基礎機制。推進社會體制改革和創新，其目的就是要通過改革和創新，建立與社會主義市場經濟體制相適應、符合社會建設規律的就業體制、收入分配體制、社會保障體制、教育體制、科技文化體制、醫療衛生體制、戶籍管理體制、公共服務體制等，更好地協調社會關系，保證社會公正，提供社會保障，完善公共服務。

社會體制改革，實際上是政府的社會管理體制改革，就是通過創新社會管理體制，整合社會資源，提高管理水平，建設服務型政府，強化政府的社會管理和公共服務職能，為群眾提供方便快捷優質的服務。為此，必須加快轉變政府職能，改進行政管理方式，加強行政法制建設，形成有利于轉變經濟增長方式、促進全面協調可持續發展的機制，推動經濟社會發展切實轉入以人為本、全面協調可持續發展的軌道。社會體制改革和創新涉及整個社會領域，應堅定信心、加大力度，進一步推進重點領域的改革。

進一步推進就業體制改革。堅持擴大就業的積極就業政策，建立統一開放、競爭有序、城鄉統籌的勞動力市場，強化政府促進就業的服務職能，健全就業服務體系，積極發展就業容量大的勞動密集型產業、服務業和中小企業，鼓勵勞動者自主創業、自謀職業，促進多種形式就業，并統籌做好城鎮新增勞動力就業、農村富余勞動力轉移就業、下崗失業人員再就業和大學生就業等工作。

進一步推進收入分配體制改革。按照更加注重社會公平的要求，把正確處理效率與公平關系的原則貫穿收入分配的全過程。實行按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配，通過規范收入和財富分配來調節利益關系。著力提高低收入者的收入水平，逐步擴大中等收入者比重，有效調節過高收入，堅決取締非法收入，促進共同富裕。理順收入分配秩序，加強稅收對收入分配的調節作用，加大政府轉移支付力度，努力緩解地區之間和部分社會成員之間收入分配差距擴大的趨勢。

進一步推進社會保障體制改革。完善社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相銜接的社會保障體系，逐步使這一體系覆蓋城鄉全體居民。完善城鎮職工基本養老、基本醫療、失業、工傷、生育保險制度，推進機關事業單位養老保險制度改革，發展企業補充保險和商業保險，認真解決進城務工人員的社會保障問題。加強社會福利事業建設，完善優撫保障機制和社會救助體系，重視保護婦女兒童權益，重視保護殘疾人權益，支持社會慈善、社會捐贈、群眾互助等社會扶助活動。加快農村社會保障體系建設，逐步擴大農村社會保障覆蓋面，逐步提高保障水平。

進一步推進城鄉管理體制改革。統籌城鄉發展，貫徹工業反哺農業、城市支持農村的方針，逐步改變城鄉二元結構，推進戶籍、就業、教育、醫療、住房等領域有利于縮小城鄉差距的改革，逐步消除農民進城務工的體制，在基礎設施建設和社會發展領域加大對農村的傾斜力度，完善土地征用的補償制度。

進一步推進醫療、教育等社會事業體制改革。動員各種社會力量參與社會事業的發展，進一步明確公立教育、醫療等非營利機構的社會事業法人地位、行為規范、稅收規則和監管制度，在堅持社會事業機構公益性目標的同時，提高其運行效率，降低其運行成本。建立健全公共財政體制，加大文教衛生事業公共投入的力度，不斷增加城鄉教育和醫療衛生服務的供給，下大力氣逐步解決人民群眾上學難上學貴、看病難看病貴的問題。公共投入要適當向廣大農村地區傾斜，通過長期努力，逐步實現公共服務供給的均等化。

進一步推進社區和社會組織管理體制改革。健全和完善基層社區組織，提高社區管理人員的素質和專業水平，建設一支龐大的社會工作人才隊伍，完善基層服務和管理網絡，增強其服務社會的功能。社會組織的發展在我國還是新生事物，在發展的過程中存在這樣那樣的問題是不足為奇的。應堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，更好地發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。

進一步推進勞動關系體制改革。把職工參與和集體協商制度作為協調與構建和諧勞動關系的重要途徑，建立政府、工會、企業三方協調勞動關系的機制，完善解決勞動爭議糾紛的法律法規和調解仲裁辦法，依法維護勞動者的合法權益，形成勞資兩利、合作共贏的社會主義和諧勞動關系。

進一步推進社會治安體制改革。堅持依法治國，加強社會治安綜合防控體系建設，推進社會治安綜合治理。實行寬嚴相濟的刑事司法政策，依法打擊各種犯罪活動，積極推進治安防范工作的社會化和民眾參與，規范保安服務業，保護人權，保障人民生命財產安全，維護正常的社會秩序。

進一步推進環境保護體制改革。加快建設資源節約型、環境友好型社會，完善有利于環境保護的產業政策、財稅政策、價格政策和法律法規，建立環境評價體系和補償機制，強化企業和全社會節約資源、保護環境的責任，有效遏制生態環境惡化趨勢。

社會體制改革和創新應遵循幾個原則

社會體制改革和創新是和諧社會建設的重要一環。應通過積極穩妥地推進社會體制改革和創新，使我國的社會體制更好地與社會主義市場經濟體制和民主政治體制相契合，更加完善成熟并逐步走向定型，更加有利于促進和保障我國經濟社會全面協調可持續發展。積極穩妥地推進社會體制改革和創新，需要注意把握好以下幾個原則：

注意改革決策的科學性。我國地域遼闊，各地的發展狀況存在很大差異，這就需要堅持實事求是，一切從實際出發，允許進行多種形式的探索，而不能簡單地要求一律套用某種固定模式。應認真總結各地社會體制改革和創新的成功經驗，用和諧社會建設的成果檢驗改革決策的科學性。

注意改革措施的協調性。研究和把握社會體制運行不同于經濟體制運行的規律，在社會體制改革和創新中既注意增強組織活力、降低運行成本，又注意處理好堅持公益性目標和提高體制效率的關系。

注意改革步驟的漸進性。社會體制改革和創新應循序漸進，通過試點取得成功經驗，然后由點到面不斷深入，在實踐中獲得廣泛共識，在漸進、有效、可控的節奏下積極穩妥地逐步加以推進。

第7篇：基層社會治理的主要任務范文

一問題的提出

隨著村民自治制度的實行和村民委員會的成立，農村基層社區公共權力結構發生了巨大的變化，這對新型的農村社會秩序和社會治理模式的形成起到了巨大的作用。特別是村民委員會這一新型農村社區組織的出現使得傳統的農村社會組織形式發生巨大的轉變，促使農村社會結構發生了巨大的變遷，農村社會的這種結構性變遷也正是我國社會轉型發展的一個重要方面。

從問題的角度來研究新制度對于村民自治研究或許更具有現實意義。在當前村民自治制度實行過程中的一個十分重要的問題就是，作為村民自治組織的村民委員會在實際運作中的職能偏離，即其實際行為對于其職能實施本旨的偏離問題。這種偏離有多方面的表現，比如：并非行政機構的村民委員會過多執行行政任務，社區公益職能實施不力；村委會越權代行集體經濟組織的職能；村委會及村干部僭越村民會議的決策權，變村民自治為村委會自治或村干部自治；對國家政策法規歪曲執行等。村委會職能實施中的這種偏離不僅對村民自治的制度化發展帶來不良影響，也對農村社會生產和生活造成一定的現實危害，有必要研究這一現象產生的結構性原因，從而通過對這種現象的分析發現村民自治制度實行中的某些結構瓶頸，并基于此探討村民自治的配套制度和其他相關改革措施的必要性和可能性。

目前，村民自治問題已經引起了包括社會學、政治學、法學、經濟學等在內的諸多社會科學研究者的重視，對于村委會運行中出現的問題現有研究主要有兩種思路：“國家與社會”視角和“村干部角色”視角。

“國家與社會”視角的研究僅僅用國家與社會二分的框架來解釋村委會與村黨支部的行為差異或村委會與鄉鎮政府的沖突是不夠的，至少是失之簡單的，忽視了現實中各方之間關系的復雜性，因此不足以解釋村委會行為中存在的問題。比如：村委會的行為并不是完全受到村民控制的，那么它在多大程度上代表了村民的利益？村委會的職能中并不完全排斥政府的行政任務，那么它在多大程度上具有相對于鄉鎮的獨立性？村委會在完成各項組織目標時存在著很大的選擇性，那么它在實踐中的行動依據是什么？在大多數時候和大多數地方村委會與村黨支部并未表現出立場上的對立和利益上的分離，村委會與鄉鎮政府的關系更多地也表現出一種若即若離的態勢而不是截然的分立，那么村委會與二者的關系在多大程度上可以用其權力合法性來源來解釋？

另一些從微觀角度進行的研究彌補了以上宏觀視角研究的不足，這其中最有代表性的是從村干部或農村社區精英的角色角度做的分析。比如：有人提出“弱監護人”的概念概括市場化改革后的村干部的角色，認為村干部在主觀上也無暇做好村民的監護人，他們的干部身份并未被納入國家行政系統，就其本質而言，和普通農民一樣。這使他們在市場經濟的沖擊下，同樣面臨著出路問題。因此村干部在利用所控制的集體資源時，首先考慮的只能是如何為自己謀求到更多的好處，而非是全體村民的利益[1]。從村干部角色角度進行的研究彌補了國家與社會二分法的不足，用更加具體生動的解釋框架分析了村干部的行為，但是，這些研究忽視了村委會作為一個組織的存在，只關注村干部的行為。村委會作為一個正式組織具有獨立的行動能力和獨立的組織目標、組織原則。為了獲得更加準確的認識，應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？本文正是從回答這些問題入手，將村委會看成一個獨立的行動者來分析村委會的行動邏輯，以期展現出村干部的個人行動與村委會的集體行動之間的關系，從而對村委會的職能偏離現象提出一個探索性的解釋框架。

二村委會職能實施中的偏離

在村委會實際工作中，制度規定的職能并不一定能夠得到貫徹執行。歐博文（O’Brien）在研究村委會組織法時談到了許多中央的政策得不到充分實施的情況，其他一些政策在實施過程中也常常被扭曲了或只得到部分的實施[2]。這其中最為普遍的一種現象是村委會職能實施的偏離，這種偏離并不是對制度規定的公然違抗和反對，而是對其策略性執行。在表面看來，各項職能都得到了實施，但實施的實際效果卻是職能內容未能有效貫徹，職能實施的目標未能實現，并且由此造成一些不良后果。在制度上，村委會的法律性質為其規定了一組特有的權利和義務，這些權利和義務構成了村委會職能的核心。村委會職能實施中的偏離主要是其作為基層群眾性自治組織的權利和義務在履行中的偏離。

2.1村委會的權利偏離

就村委會的權利行使來看，其偏離表現在兩個方面：一是權利的缺失，即制度規定的權利在職能實施中被侵犯而得不到行使；二是權利的僭越，即在職能實施中超出制度規定范圍行使權利。以下分別從這兩個方面來看村委會職能實施中權利的偏離。

2.1.1權利的缺失

村委會在實際工作中經常會遇到的問題是其自治權利受到來自鄉鎮政府的侵犯,使其權利發生缺失。一些鄉鎮政府仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會工作和村民自治進行行政干預，這特別突出地表現在鄉鎮政府對村委會事務權、財務權、人事權等屬于村委會的自利的非法干預上：

第一，事務權。主要表現為兩點：一是鄉鎮政府不尊重村民會議（或村民代表會議）的民主決策權利，用行政命令代替村民會議（或村民代表會議）決定屬于村莊自身的事務，如鄉統籌的收繳方法、村提留的收繳及使用，村集體經濟收益及使用、分配，村辦學校、村建道路等公益事業的經費籌集，村集體經濟項目的立項、村民的承包經營方案以及宅基地的使用等涉及村民利益的事項，本該由村民會議決定，但在不少地方，村提留、鄉統籌都是由鄉鎮政府決定征繳，統一管理和使用的。二是鄉鎮政府干涉農民生產經營自，即以下達生產任務指標、簽訂經濟發展計劃責任書甚或通過行政命令的形式，強制村委會和農民如何生產、生產什么以及達到什么樣的指標要求。例如，時常見諸媒體的“逼農致富”事件就反映出鄉鎮政府干涉村民和村集體的經濟自，在一些地方，甚至因此造成干群嚴重沖突，乃至釀成人員傷亡事件。鄉鎮對村委會的控制在方式上還表現為，鄉鎮黨委(鄉鎮長一般任鄉黨委副書記)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會。

第二，財務權。鄉鎮政府越權干涉村級財務管理。支配村委會的最好辦法，莫過于控制村級公共財政。目前在許多地方實行的“村財鄉管”或“村帳鄉理”辦法就是頗受爭議的現象。一些地方的鄉鎮政府以清理、整頓村級財務，加強村級財務監督、管理為名，實行“村財鄉管”或“村賬鄉理”干涉乃至控制村級財務管理，最終達到間接支配村委會的目的。從各地的情況來看，鄉鎮經常通過以下幾種方式對村級財務進行監督和控制：一是鄉鎮對村干部的報酬和獎勵標準提出指導性意見，進行間接監控；二是由鄉鎮統一收取鄉村稅費后，向村干部發放工資或獎金，進行直接監控；三是實行“村財鄉管”制度，對村委會財務收支進行全面監控。

第三，人事權。鄉鎮政府越權干涉村級人事安排。為了達到支配或控制村委會的目的，一些地方鄉鎮政府在村委會候選人的提名、競選和投票的各個選舉環節直接或間接地影響、操縱村民選舉，想方設法使自己看中的候選人當選。如果還不能達到目的，他們就以各種理由否定村民選舉的結果，甚至取消村民直接選舉，直接指定或委派村委會主任和村委會其他干部。從筆者實地調研的兩個村的情況來看，在村委會選舉中也都存在著鄉鎮政府的影響和作用。除了影響和控制村委會選舉之外，鄉鎮政府干涉村委會人事權的另一個做法是對于自己不滿意的民選‘村官’直接非法罷免。

2.1.2權利的僭越

村委會權利行使中的偏離還表現為權利的僭越，即村委會在職能實施中超出制度規定范圍行使權利，也就是越權行事，其中主要是僭越村民會議（或村民代表會議）的權利以及僭越集體經濟組織的權利。

1.村委會僭越村民會議（或村民代表會議）的權利。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第十八條規定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作。”這就是說，村民會議是村民實行自治的權利機構，村委會是村民實行自治的執行機構和工作機構。二者的關系首先體現在：一是村委會執行村民會議的決定。重要問題由村民會議決定，而不是由村委會決定。對于涉及全體村民利益的事項，村委會必須提請村民會議討論決定[3]。關于需由村民會議討論決定的具體事項，村組法也做了規定。另外，村組法第二十一條規定“人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推選一人，或者由各村民小組推選若干人。”由此可見，村民代表會議是特殊情況下村民會議的補充形式，其行使的權利來自村民會議的授權。所以，總地來說，關系村民利益的重要事項的決策權利在村民會議，至少應該在由村民會議授權的村民代表會議，而不在村民委員會。

但是，在實際工作中，村委會時常僭越村民會議的決策權，形成虛置村民會議的局面，

這種現象被一些學者稱為“村委會自治”[4]，有的實際上就是少數村干部的自治，其實質是侵犯了村民的自治權利。

2.村委會僭越集體經濟組織的權利

依照制度規定，村委會具有一定的經濟職能，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會并不具有直接參與和從事經濟活動的權利，村級組織中集體經濟組織依法享有這種權利，而村委會依法應當尊重集體經濟組織獨立進行經濟活動的自，《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條對此有明確規定。但在當前的村民自治實踐中，村委會常常僭越集體經濟組織的經營權，直接參與和從事經濟活動。

在農村改革前，既是基層政權組織又是基層經濟組織，成為“政社合一”的組織，而體制下的生產大隊也同時具有政治組織和經濟組織雙重身份，因而是農村經濟活動的直接參與者。與此不同，農村改革后“政社合一”的體制被打破，鄉鎮政府只作為基層政權組織，而村委會也只是農村社區組織，并不具有直接從事經濟活動的資格，農村的基本經濟主體是集體經濟組織、農戶、農民個人以及其他經濟實體。但有一點是村委會與生產大隊的相同之處，即掌握村莊公共資源的控制權。與生產大隊相比，雖然由于農戶自利的增加，村委會所控制的資源范圍有所縮小，但作為農村社區公共權力執行機構，村委會仍然有管理村莊公共資源的合法身份，從而對這些資源享有實際控制權。《中華人民共和國村民委員會組織法》第五條明確規定“村民委員會依照法律規定，管理本村屬于村農民集體所有的土地和其他財產”。在改革后經濟市場化的背景下，村委會的這種村莊公共資源控制權為其直接參與市場活動提供了便利，而社會主體的逐利化傾向又使得村委會及其干部具有了從事牟利活動的沖動，兩方面情況結合的后果是村委會自覺地作為直接參與者加入到市場活動中。雖然，在基層組織體系中幾乎各村都有集體經濟組織經濟合作社，但人事上幾乎都與村委會和村黨支部高度重合，并沒有引起“利益涉嫌”的擔憂。這種組織結構的后果是實際工作中集體經濟組織被虛置，經濟活動由村兩委越俎代庖。村經濟合作社實際上沒有獨立的機構和活動，需要由經濟合作社從事的活動均由村兩委相關人員直接從事。村委會的這種行為實際上是得到上下各方認同的。對于上級而言，只要地方經濟能得到發展，村委會的經濟活動主體資格問題并不重要，實際上像韓村河、華西村、等所謂“超級村莊”那種將村莊社區組織當作經濟組織運做的模式已經被作為先進典型。對于村民而言，只要經濟活動能夠給自己帶來更多的福利，也不會追究村委會的行為是否越權，只有當經營受挫，公共資源縮水，自己利益受損時才會表示不滿。在這種情況下，村委會運用村莊公共資源進行經營的經濟活動是受到鼓勵的。

村委會直接從事經濟活動的行為雖然出于自我生存與發展的沖動，但實際上卻極大地損害了其職能的有效實施。村委會直接從事經濟活動可以說是一柄雙刃劍，“一方面，如同企業家角色一樣，對地方經濟的發展起到推動作用（例如增加工作機會和收入）；另一方面，則與其他經濟行動者形成利益競爭乃至沖突關系（例如資源、資金、機會和市場控制權的競爭）”[5]。

第一個方面的后果只有經濟活動不斷成功才會實現，但經濟活動是具有極大風險的，一旦失敗，不但這種經濟上的好處不能實現，還會帶來經濟上和政治上的雙重不利后果，即村莊公共資源受到損失和村委會作為社區公共權威的正當性受到質疑。因為，村委會從事經濟活動時與其他經濟行動者的身份有所不同，村委會作為社區公共權威的代表，可以無償或象征性地有償使用村莊公共資源，比如土地、資金，而這些都不是村委會運用市場信譽和償還能力獲得的，而是憑借其特殊身份獲得的。這種情況下村委會的經濟活動的責任轉嫁給了村民大眾，使得公共資源容易損失，而一旦公共資源受到損失，村委會作為社區公共權威的正當性將受到村民的質疑。第二個方面的后果總是存在的，即使村委會的經營活動很成功，而且越是這樣，這種與其他經濟行動者的沖突越深。這還是因為村委會與一般經濟行動者所不同的身份造成的。由于其公共權威身份使得其可以無償或象征性有償使用公共資源，可以在政策支持、信息獲取、社會關系等方面享有比其他經濟行動者更有利的條件，從而在經濟競爭中造成了不平等的競爭關系。并且，作為公共權威的身份與作為市場競爭者的身份是內在矛盾的，前者的性質是非贏利的，而后者則是最大限度地牟利。基于這樣的原因，村委會直接從事經濟活動將會有損其公共性。現實中，這種損害的一個重要表現便是村莊公共職位的功利化，這種功利化一方面是村級治理方式的公司化，另一方面是村干部的逐利化。村級治理的公司化傾向在經濟發達的村莊表現得由為突出，這時往往村支書或村主任出任村集體最大經濟實體的法人代表，而村莊公共事務也成為了企業內部的行政事務，其管理方式也相應地成為了企業管理的方式。村干部的逐利化主要表現為，干部職位的吸引力不在其升遷機會或地位聲望，而在于利用公共職位獲得經濟利益的便利。很多地方，特別是村集體經濟資源較豐富的村，村干部競選者所看中的正是干部職位可以控制村莊公共資源，從而可以為自己和家人謀取更多的物質利益。

2.2村委會的義務偏離

村委會職能一方面通過其各項權利體現出來，另一方面通過其作為村民公共利益人的義務體現出來。村委會的義務，用徐勇教授的分法大致包括村務和政務兩部分。村務涉及本村村民利益的村莊公共事務；政務是上級政府下派給鄉鎮政府的任務延伸到村一級的事務[6]。從村委會的性質來看，作為農村基層群眾性自治組織，村委會的義務應該首先體現自治性，因此其主要義務應該是與村民公共利益緊密相關的村務。這一點已經體現在相關法律規定中，按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村委會的主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議等屬于村務范疇的事務，而對于鄉鎮政府的政務，村委會的義務只是協助開展工作。但是，從村民自治實踐情況來看，村委會日常工作任務在很大程度上偏離了其自治性，其作為自治組織所應履行的義務沒有得到有效履行。這種情況表現在相反相承的兩個方面，一個方面是村委會過度代行政務，另一個方面是村委會對村務的忽略。

2.2.1村委會過度代行政務

實行村民自治后，在很多地方，鄉鎮政府仍然將村委會當作自己的“腿”，村委會更像是鄉鎮政府的下派機構而不是群眾性自治組織，日常的主要任務成了完成鄉鎮政府下派的政務，用老百姓總結的話來說是“催糧派款，刮宮引產”；相反，本來屬于其主要任務的村務卻被忽略了，甚至在很大程度上被荒廢了[7]。有的研究者將這種現象總結為村委會的“附屬行政化”[8]，正反映了目前很多地方村委會實際工作中過度代行政務的問題。

對于鄉鎮政府下派的任務，村干部也很為難，一方面不能違背上面的意思，另一方面過多的任務也成了村干部的負擔，特別是一些完成起來有困難的任務，而往往越是困難的任務鄉鎮越是需要村級組織的協助，因此對村干部的壓力越大。這種情況下，鄉鎮為了增加對村干部的控制，使他們更加積極地完成鄉鎮下達的任務以及更自覺地按照鄉鎮的意志辦事，鄉鎮政府往往通過控制村委會的財務權并將村干部的報酬與其完成任務情況掛鉤的辦法。由鄉鎮決定發放報酬的數量與結構，鄉鎮的事情就好辦了。當鄉鎮有求于村一級的事情不是很多的時候，鄉鎮的結構報酬制度可以做得平均一些。若鄉鎮有很多事情要求村干部完成且完成一些事情有難度時，鄉鎮便將村干部應得報酬與其完成工作情況掛鉤，有些村干部某項任務完成得不好，就得不到這項工作的結構報酬。村與村之間干部報酬的差距就拉開了[9]。

2.2.2村委會對村務的忽略

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會的核心任務應該是辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，以及向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議等與本村村民利益密切相關的事務。但是，村委會的日常工作主要是完成鄉鎮下派的各項任務，過度代行政務，其結果便是，在另一個方面，村委會對于本該是其工作重心的村務的忽略甚至是荒廢。這主要表現在以下兩個問題：村莊公益事業辦理不力；對村民利益表達缺乏關心。以下分別對這兩個問題加以說明。

1關于村莊公益事業

關于村莊公益事業的問題，目前的研究多是從經濟的視角考慮問題，其基本思路是將村莊公益的困境歸于經濟上的匱乏，從而在這個基礎上認為，只要有了資金充分投入，萬事大吉。但是問題的另一個方面是為什么擁有大量投入的“形象工程”并沒有給村莊帶來公益？為什么（相對于從前）經濟發展了，村民富裕了，而集體的公益事業卻荒廢了？這就及到涉另一個“錢”以外的與錢多錢少同樣重要甚至某些時候更為重要的問題，即村莊公共組織對公益事業的關心程度以及對現有公益資源的動員能力的問題。這顯然已經不是一個經濟問題而是政治社會問題。從這一視角來看村莊公益事業的問題不難看出這樣兩類現象：一是村干部對于村莊公益事業缺乏應有的關心，二是村委會對于現有的村莊公益資源缺乏足夠的動員能力。這兩個問題實際上是聯系在一起的，并且很多時候是互為因果的。由于村干部對于村莊公益事業缺乏關心，必然導致其在村民中的威信的損失，削弱村民對于村干部和村委會的信任，這又必然會削弱村委會對于村莊資源的動員能力；另一方面，由于村委會缺乏對村莊資源的動員能力，對于村干部而言，公益事業成為一項十分費力的工作，在當前村干部任務繁重（主要是鄉鎮下派的任務）的情況下，這又會降低村干部對于村莊公益事業的熱情。

這種情況下，沒有外來的壓力或幫助，村委會很難自覺地提供公益事業供給，所謂的外來壓力主要是鄉鎮下達的關于公益事業達標的任務，而外來幫助包括政府部門或村莊以外的其他組織提供的資金、技術、規劃、管理等方面的扶持。因此，可以看到的現象是目前很多地方的村莊公益事業是靠外力啟動的，村莊內部的資源動員能力并未得到增強，村干部也并未培養起承擔公益事業組織任務的自覺，而一旦外力撤除，村莊公益事業又將面臨困境。在這種外力啟動的村莊公益事業中，村委會并沒有成功扮演其應有的角色，也沒有通過組織公益事業提高其資源動員能力和組織公益事業的熱情，村民與村干部的信任關系也沒能通過這樣的機會得到增強。很多學者也對這種“輸血式”的村莊公益供給方法和“外援式”發展模式的弊端給予重視[10]，并認為這是造成目前農村公益事業建設中效果差和形象工程多的重要原因。

2關于村民利益表達

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條規定，村委會有義務調解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見，要求和提出建議。村委會是村民公共利益的代表，村民的利益要求理應通過村委會得到表達和實現，是否為村民利益著想，能否為村民利益說話、出力也是村干部是否得到村民認可的主要標準。然而，在村民自治實踐中，村委會對村民利益缺乏關心的現象仍然很多，被設計為村民自治組織的村委會并沒有起到維護村民權益的作用，有的時候，它的現實作用甚至與其制度設計構想相反。當然，在本村與其他村發生山嶺、土地所有權以及其他資源利用和分配等方面的摩擦與沖突的時候，村委會一般還是會與村民同心協力地一起維護本村的利益，但一旦國家的利益與村民的利益發生矛盾，如遇到縣、鄉亂攤派、亂收費、亂罰款、亂征地等情況，村委會往往站在國家、政府一邊，反過來壓制村民的不滿，勸說甚或幫助政府強制他們服從，而對于村民的利益訴求村委會并不十分關心。當然，有的時候、有的地方的村委會也會為村民說幾句好話，爭取一點利益，個別村委會甚至會做得更好。

三對村委會職能偏離現象的解釋

3.1村干部的行動與村委會職能的實施

要對村委會職能實施中的偏離現象做出解釋首先有必要考察村委會職能得以實施的基本過程，即村委會作為一個組織的集體行動是如何產生的。應該關注村委會的集體行動究竟是如何形成的？它的行動原則是什么？村干部的行為是如何影響村委會的行動的？

3.1.1村委會“法人行動”的實現

本文解釋村委會的行動的研究策略是將村委會看成一個獨立的行動主體，并通過考察村干部個人行動與村委會集體行動之間的關系找出村委會集體行動的產生機制。對于這樣的研究策略，科爾曼的“法人行動理論”是一個十分合適的理論工具，這一理論正是關于個體行動與由這些個體組成的集體的行動之間關系的理論。法人行動理論認為，法人是通過自然人將其權利轉讓給一個共同的權威機構而形成的，法人行動的目的是為這些自然人獲取共同利益，現代法人行動者具有這樣一些特征：它由職位所組成；它擁有獨立的權利和義務，有自己的利益和資源，在法律上，它可以在功能上替代自然人，并對自己的整體行動負法律責任（科爾曼，1999）。根據法人行動理論，一個基本的法人行動系統是由一個委托人和一個人組成的統一的行動單位，其中作為委托人的行動者追求自身利益時有足夠的資源而無適當的能力便要盡力尋找具有相當技術與能力的其他行動者作為人為自己服務并以支付報酬為交換手段。

實行村民自治后的村民委員會正是一個現代法人行動者，村民通過民主選舉將一部分權利轉讓給村委會，村委會的宗旨是為維護和增加全體村民的共同利益。村委會是依法并通過法定程序成立的正式組織，它由村委會主任等一系列職位組成。根據《中華人民共和國村民委員會組成法》，村委會擁有一組獨立的權利和義務；作為村民自治組成有自己的利益和資源；在法律上，村委會可替代自然人的功能并對其組織行為負法律責任。實際上，村委會是另一個法人行動系統中的人，這個法人行動系統是村民會議，它由委托人--全體村民，人--村民委員會結合而成，而村委會又作為委托人其權利分配到其一系列職位上，由這些職位的擔當者即村干部。

村委會的職能如何能夠落實到村干部的行動中呢？這一點是由村干部作為村委會法人行動者人的身份作為法律保證的。這一特殊身份的意義在于作為人的村干部與其委托人之間具有法定的權利和義務關系。實行村民自治后，從法律上看，村委會的權威關系通過村民選舉行為自愿授予。實際中，村委會的建立有部分政府行為，如上級政府倡導、指導，甚至提各主要職位的候選人，但畢竟村民有了法律賦予的選舉權和罷免權，這樣就在村民與村干部建立了一種共同的權威關系。在這種關系中，作為委托人的村民在沒有附帶任何報酬的情況下轉讓自己對行動的控制權，期望作為人的村干部給自己帶來好處，作為人的村干部的行動目的即是維護和增進村民委托人的共同的利益，這是人的法定義務。基于村民與村干部的共同權威關系，村干部有其作為人的利益、規則與資源。利益首先是其的委托人的利益，其次是由于其行為而從委托人那得到的報酬；規則包括各種法律、法規中對村干部行為的規范以及存在于文化中的角色期望；而資源既包括作為委托人的村民轉讓給村干部的那部分權利資源，也包括由此帶來的對村莊公共物質資源的控制權和支配權。所有這些要素，包括共同權威關系，人的利益，規則和資源共同構成了作為人的村干部行動的結構性要素，正是這些結構性要素規定了村干部行動的適當性。村干部的這種身份規定其應該通過自己的工作實施村委會的各項職能，并且為其工作提供了必要的資源。

3.1.2村干部個人行動在村委會“法人行動”中的特殊地位

法人行動者是一種無形實體，其行動意志需要通過其人的行動得以實現，為此必須把使用法人資源的權利置于人手中，即將其資源托付給法人職位占有者，集中的資源是法人行動者擁有權力與效率的基礎。這樣，在法人行動者內部，權力從資源所有者的手中轉移并集中到法人資源使用者的手中。在村委會法人行動者內部，為全體村民共有的對村莊公共資源（包括物質資源、人力資源、社會資源）的處置權轉移到村委會的各個管理職位中去，并最終由占據這些管理職位的村干部掌握。雖然村干部的這些權利在法律上是受到村民的制約的，但這里所說的能夠制約村干部的村民是作為整體的村民或村民大多數，而對于作為個體的村民而言，村干部顯然獲得了更多的權利，也就是說，在村委會法人行動者中，村干部處于一種相對特殊的地位。

作為人的村干部在村委會法人行動者中的這種特殊地位，使得村干部的個人行動對于村委會“法人行動”的結果起到特殊重要的作用。雖然法人行動屬于系統行動，其行動決策是集體意志的體現，應該代表著集體成員的公共利益，但是在村委會法人行動產生的集體決策過程中，占有特殊地位的村干部可以起到的作用相對單個村民要大得多。因為，法人行動的決策基礎是法人行動者內部交換活動中形成的各種利益[11]。而在法人行動者內部交換活動中，利益格局的形成是與交換各方的談判實力分不開的，這種談判實力是由各自占有的資源及其相對價值決定的[12]。在村委會法人行動者內部交換活動中，村干部顯然占有了更多的有價值的資源，因此具有相對于普通村民來說更強的談判實力，所以其利益和意志更容易影響到村委會的集體決策。比如，村干部著村莊公共福利分配的權利以及其他物質資源處置的權利，便有條件以此來交換村民對其的支持與服從，這也正是現實中很多地方農村出現家長式領導的重要原因。即便是村莊公共事務的決策需要集體討論或征求村民的意見，但由于村干部的公共權威身份使其可以以村莊公共利益代言人的身份出現，從而為其個人意志尋找正當性，并以組織或集體的名義對抗和壓制反對者，比較容易使其主張在集體決策中體現。

3.2村委會職能實施中村干部的策略行為

鑒于村干部的個人行動對于村委會職能實施的特殊重要意義，村干部是否能夠在其工作中自覺保證村委會職能得到有效實施就顯得十分重要。那么，在村委會職能實施過程中村干部個人行動的策略是怎樣的？村干部在工作中是完全自覺地執行相關制度規定還是相反？其行動依據是什么？

3.2.1村干部策略行為的基本原則

村干部作為一般理性行動者,其行動的基本原則是最大限度地實現個人利益,村干部的利益由一定的需要和偏好構成,包括物質的、精神的、社會的需要和偏好，比如其個人和家庭收入的增加，物質條件的改善，其個人以及家人同鄉親們的友好關系，村民的支持與尊敬，該村在與其他村的比較中獲得更高的評價和更好的聲譽等都屬于村干部的利益。但是，這些構成利益的各種需要和偏好在村干部的認知體系中具有一定的排序，排序的依據則是村干部對各種需要和偏好的判斷。也就是說，只有被行動者所認識到的利益才會對其行動起作用，被其認為更重要的利益對其行動具有更大的作用。比如，對于一個更看重個人物質利益的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地實現其物質利益；對于一個更看重村民支持與尊敬的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得村民的支持與尊敬；對于一個更看重上級領導認同的村干部而言，其行動的基本原則將是最大限度地獲得上級領導的認同。當然，個人對自己利益的認知并不是一成不變的，而是會因具體情景的不同而不同。

村干部的理性行動是為達到一定目的而通過人際交往或社會交換所表現出來的社會性行動，這種行動需要理性的考慮（或計算）對其目的有影響的各種因素，這些因素包括制度、文化、權利、情感等方面。但是判斷理性與非理性不能以局外人的標準，而是要行動者的眼光來衡量。村干部的這種理性行動服從規則和資源等結構性要素的制約。但同時，村干部也具有能動作用，這種能動作用一方面表現在具有認知能力和選擇能力，可以對其行動情境做出判斷并提出適當的行動策略；另一方面表現在行動者可以反思性地監管自己的行為，即可以通過對其行為后果的判斷形成新的行動決策。這里所說的后果大概分為獎勵和懲罰兩種。村干部會根據后果來肯定、否定或是矯正其行動策略，而其判斷的依據仍然是其自身利益。比如，如果村干部認為嚴格執行有關村委會職能實施的制度的行動會受到獎勵，就會強化他的這種行動，相反則會對這種行動進行修正；如果村干部認為其違反規定的行為可以為自己帶來利益而不會受到懲罰，或是其獲得的利益大于付出的代價，就會鼓勵他繼續違反規定；如果村干部認為對制度變通執行會更有利于自己，則會尋求變通手段。因此，村干部具有采取策略行為的能力。

3.2.2村干部的策略行為與村委會的職能偏離

總地來看，作為理性行動者，村干部在村委會職能實施過程中采取的行動策略主要包括兩點：一是從職能實施的內容來看，村委會的職能是被選擇性實施；二是從職能實施的方式來看，村委會的職能是被變通性實施。

（一）從內容來看，村委會的職能被選擇性實施。

實際上，在目前村委會職能實施中，村干部采取的策略既不是完全不執行相關制度，也不是完全實施各項制度，準確地說，村干部是對村委會職能選擇性實施。為什么村干部有時是恪守職責的人，有時卻又是藐視規則的投機者？實際上這種現象是村干部的策略行為造成的。其行為依據主要有兩點：

第一，村干部對自身利益的判斷。就是說對于那些對村干部實現自身利益有幫助的職能內容，村干部具有較高的積極性；相反對于那些對村干部實現自身利益會有阻礙的職能內容，村干部就不會太積極，甚至會千方百計阻礙這些職能的實施。當然，具體是對其利益有利還是有害不是以外人的標準來衡量，而是以村干部自己的判斷來衡量。而且這還與彼時彼地的具體情境有關。比如：村干部之所以對鄉鎮下派的任務不敢怠慢，與鄉鎮政府掌握著村干部的工資分配權有關。村干部的報酬與其完成鄉鎮任務的情況相掛鉤，完成情況好可以受到額外獎勵，完成情況不好則會被扣發部分工資。這種情況在前面第三部分中已經詳細說明過。正是通過這種辦法，鄉鎮政府成功地將村干部的物質利益與其工作內容緊密聯系起來，因此村干部在村務與政務之間選擇時會更加積極地完成政務而忽略村務。這里所舉的只是一個事例，類似的利益激勵任務還有不少。

第二，村干部對制度強硬程度和明確程度的判斷。就是說對于那些具有嚴格監督機制的制度，以及那些具有明確考核辦法的制度，村干部比較容易努力執行；相反，對于那些缺乏嚴格監督機制的制度，或是那些缺乏明確考核辦法的制度，村干部則缺乏執行的積極性。比如，鄉鎮政府與村干部簽訂了責任書的內容更容易得到村干部的自覺完成。這種責任書每一條指標都有數字標準。這種明確的指標促進了村干部對上級任務的完成。相反，村干部與村民之間一般都沒有類似于這樣的責任書，鄉鎮的責任書一般也不會有村務內容，這也就難怪他們忙于鄉鎮下派的政務而疏忽村務了。

（二）從方式來看，村委會的職能被變通性實施。

這里所謂變通包括兩個方面，一是非對抗，即村干部基本上不會明確反對執行有關村委會職能的制度，相反較為普遍的情況倒是會利用制度作為其行動合法性依據；二是轉化，即村干部對于那些他們不愿意執行卻又不得不執行的制度往往會運用一定轉化技術，使制度在形式上得到實施，實際上卻使制度變質。

先說第一個方面，村干部對待各項有關村委會職能的制度的方式往往不會是對抗性的，即便是對那些他們很不愿意執行的制度，他們知道制度具有正當性，如果反對則自己的行動將缺乏合法性，他們知道這樣做是愚蠢的。因此，村干部往往利用這些制度作為其行動合法性的理由，特別是以國家法律或政策形式出現的制度。無論其行動在實質上是否符合制度的要求，村干部都會為其行動做出一定的合法性宣稱，這樣他們便可使自己在道義上處于有利位置。

再說第二個方面，這方面的事例也很多，其實一直以來基層干部對于那些不愿意執行卻又不得不執行的上級政策都是采取陽奉陰違的對策。比如，關于農民負擔問題，國家制定了嚴格制度，有明確的指標限制，但基層干部往往通過夸大虛報農民的收入來掩蓋過多的收費，或是在上級來檢查時做一些臨時性的工作蒙騙檢查者。再比如，《村民委員會組織法》規定村中與村民利益密切相關的重要事項須召開村民會議決定，但目前普遍的做法是用村民代表會議替代村民會議，而在“村民代表”人數和人選上村干部又可以進行變通，以有利于自己的利益和意志。

村干部這種變通策略的原則仍然是對自身利益的判斷，他們總是傾向于使制度執行朝著更有利于自身利益的方向轉化。假如對自己有利，他們會把一條有益的中央政策如經濟增長，變成為一條危害性的“地方政策”，使浪費性的投資和壓榨的加重合法化，還會想方設法在收取合理稅收的時候搭便車加收許多不合理的費，并且這些不合理的費往往比合理稅收多得多。

3.3村干部行動的“自由”政治空間

從上一節的分析可以看出，村委會職能實施中的偏離是村干部出于自身利益的策略行為的結果。那么，村干部的策略行為是如何成為可能的，也就是說，村干部行動中所面臨的環境為其策略行為提供了怎樣的“自由”政治空間？這里所說的“自由”政治空間是借用了楊善華的概念[13]，楊善華所說的“自由”政治空間是指村干部可以按照自己個人或社區的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。在楊善華那里，“自由”政治空間的概念主要是針對認為在1949年以后的中國，國家已經能夠完全深入農村社會基層，國家意志可以在農村社會完全貫徹的觀點提出的，這一概念表明村干部在面對來自上級的壓力時仍然具有一定的回旋余地。本文所說的“自由”政治空間與此稍有不同，這種不同的前提是，實行村民自治后村干部的權力合法性來源改變的情況下村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力，特別是來自村民的壓力增加。這種情況下，“自由”政治空間是指村干部面臨來自村莊內部和國家的雙重壓力時仍然可以按照自己的利益來安排村莊的實際事務和自己想做的事情的自由度。實際上，這里的“自由”政治空間是村委會職能偏離的重要結構性原因，它反映出在村莊政治結構中存在著的問題。聯系村干部作為村委會法人行動者人所面臨的內外關系來看，問題主要有兩個：一是村委會法人行動者內部權威關系的不平衡；二是村委會法人行動者外部控制的不完善。

3.3.1村委會法人行動者內部權威關系的不平衡

平衡的權威關系中，人以實現法人行動者的某一目標為委托人帶來某種利益，以此與委托人進行交換，獲得職位權利與報酬。但是，由于人掌握對法人資源的控制權，在交換中處于有利地位，因此常常出現過度要價。在村委會法人行動者內部，人的過度要價主要有：挪用公共物品、獲得或轉讓村辦企業承包權、壟斷對外聯系、無限期連任、村民的敬畏和順從等。在村委會這種共同權威系統中，人獲得權利的條件是他必須為社區創造福利，而人得到的報酬往往不是經濟報酬（村干部津貼并不多），而是職位賦予的各種非經濟權利：諸如連任、信任、權威、上級獎勵、外部社會關系等。這些非經濟權利有的不能與職位分離，如權威；可以與職位分離的又不能與人本人分離，如榮譽、信任、聲望、關系等。因此人普遍存在一種心理：把非經濟權利轉換成經濟權利。優先占有集體企業承包權、挪用公共物品就成了普遍現象。

在村民自治制度設計中，為了防止村干部的權利過大帶來的腐敗行為，村民有權監督村干部的行為。由于“信息不對稱”的存在，村民很難有效監督村干部，這就突顯出村務公開制度的重要性。但是，村務公開的實際執行效果并不能令人樂觀。很多地方的村務公開僅僅是一種形式，往往是到年終或上級檢查前，村干部將財務帳目公布于布告欄中就算村務公開了。這種村務公開操作辦法的弊端很明顯：一是內容過于簡單，僅從公布的數字是看不出問題的。二是公開方式有弊端，村務公開不僅僅是村務公布，應該是村民能夠了解到村務決策和執行中的每一個重要的有必要知情的環節而不只是了解最后的結果。因此，村務公開需要村民有更多的參與，村民通過村民會議或村民代表會議參與到決策和村務執行的重要環節中。這又引出第三個弊端，周期過長。村務一年才公開一次，有的地方可能更少，如此長的周期使得很多重要問題已經無從查證，因此有必要制定短周期的定期公開制度與重大村務及時公開相結合的辦法。當然，公開的方式仍然需要便于村民參與，比如村民會議或村民代表會議。

村務公開還只是村民對村干部進行民主監督的一個方面，其它方面的監督更是薄弱，這樣一來，即便村干部是民主選舉產生的，仍然會出現人權利過大的問題。

3.3.2村委會法人行動者外部控制的不完善

對村干部的監督，除了來自村民以外，還來自國家，即黨和政府（主要是鄉鎮）對村干部的監督。雖然實行農村改革后村干部獲得了更多的自，國家對村干部的制約相對減弱，但國家仍然可以通過法律手段和政策手段對村干部進行一定監督。但是，這種監督同樣遇到信息不對稱的難題，國家很難通曉村莊中的事務，很難清楚知道村干部的行為，也正因為上級監督的困難，國家才會積極推行村民自治，期望通過村民的監督制約村干部的行為。因此，對村干部而言，來自國家的外部控制是先天不足的。

不僅如此，鄉鎮對村干部的控制在目的上也存在問題。就目的而言，鄉鎮的控制主要是為了使村干部更好的為自己完成任務，而不是杜絕村干部的不當行為，只要這種不當行為不至于激起太大的民怨，不至于引起司法部門的注意。這種目的性影響到控制方式上，主要是通過與村干部簽訂責任書的形式加強控制。這里面的弊端是，責任書只能對可以量化的事物進行控制，主要是經濟指標，而很多與村民利益密切相關的事物由于無法量化就不在責任書的內容里。并且，責任書使得村干部與國家之間的關系簡化為一種經紀關系，即村干部只是替國家提取農村資源的工具，成為國家在農村的經紀人。這種情況下上級只會關心任務完成的結果而對于村干部完成任務的過程不感興趣，即使在完成任務的過程中存在不當行為，上級一般也會容忍，這種容忍就鼓勵了村干部的不當行為。

最后，在當前鄉鎮干部也普遍實行責任制的背景下，村干部的這種經紀身份使得他們與鄉鎮干部之間建立起一種微妙的個人關系。當前基層政府財政包干的情況下，鄉鎮干部普遍有任務在身，而他們要順利完成任務離不開村干部的幫助。特別是包村干部，與領導簽了責任書，他所包的村完成鄉鎮任務的情況與他本人的收益掛鉤，他們與村干部關系好壞會影響到村干部完成任務的積極性，從而影響到包村干部自身利益。因此，對于鄉鎮干部而言，他首先擔心村干部不肯賣力完成任務，至于村干部的其他過失，只要不出大亂子，他就不甚關心。另一方面，對于村干部而言，通過鄉鎮干部可以獲得政府的支持，可以發展與村莊以外的社會關系，從而可以獲得更多的資源。這樣，村干部與鄉鎮干部特別是包村干部之間很容易產生一種“人情”關系，雙方基于這種“人情”關系交換各自所需而對方擁有的資源。在這種“人情”關系是一種非正式關系，在這種關系下，鄉鎮干部會把默許村干部在執行制度時的某些無損大局的越軌行為作為鞏固和發展這種“人情”關系的必要成本，從而鼓勵了村干部偏離制度的行為。最后，這種“人情”關系使得國家對村干部的監督發生異化，并且這種關系會造就跨越鄉村兩級的利益集團，這種利益集團的形成則會進一步增加國家和村民監督鄉村干部的難度。

總地來說，村委會法人行動者內部權威關系的不平衡和外部控制的不完善為村干部的策略行為提供了“自由”政治空間。版權所有

四結論

第8篇：基層社會治理的主要任務范文

關鍵詞：和諧城市；社會建設；評價

中圖分類號：C915 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2013）-10-44（8）

工業化和城市化是一個國家實現現代化的兩翼。工業化在先，主要解決經濟發展的問題，工業化主要靠經濟建設來實現，目前我國這個任務基本完成；城市化在后，主要解決人民的生活問題，城市化應該通過社會建設來實現，其目標是通過社會建設構建一個現代城市社會，目前我國離這個目標還有相當程度的差距。從鄉村生活方式向城市生活方式轉變，是現代化的實現形式，也是一個國家從傳統走向現代的主要標志。在對待城市化的問題上，我國曾經走過彎路。改革開放前，以工業化犧牲城市化，通過城鄉二元體制，限制城市的發展，以犧牲農村為代價為重工業發展提供資源；改革開放后，在經濟建設為中心任務的前提下，很多地方把城市化作為促進經濟發展、增加政府稅收的重要手段，在一定程度上忽視了社會建設與人自身的發展與需求。

黨的十六大以后，隨著我國發展模式的戰略轉型，未來我國的主要任務就是通過社會建設和城市化的推進，建設一個以城市為主體的和諧社會，進而實現整個社會的現代化，兩者具有目標的一致性。因此，和諧城市建設應該按照社會建設的要求，以和諧社會為主要標準，堅持以人為本、公平正義的原則，保障人的基本權利，促進人的全面發展，為未來人們的生活提供安定、有序、和諧的環境。

1 和諧城市的概念、內容與評價體系

1.1 什么是和諧城市

什么是“和諧城市”？中外學界至今沒有一個完整的界定，但“和諧城市”是城市發展追求的終極目標已經形成共識。城市建設的系統論認為，“城市是以人為中心、以自然環境和公共設施為依托、以經濟活動為基礎的、復雜的社會系統。整個城市包括經濟、自然環境、公共設施、社會四個大的子系統，只有這四個子系統互相配合、協調發展，城市才能達到和諧。”[1]新城市主義者認為，“和諧城市的核心思想在于： 重視區域規劃，強調從區域整體的高度來看待和解決問題；倡導回歸 ‘以人為本’ 的設計思想，重塑多樣性、人性化、社區感的城鎮生活氛圍；尊重歷史與自然，強調規劃設計與自然、人文、歷史環境的和諧性。”[2]

秦光榮認為，“和諧城市至少應該包括以下幾項內容：首先是經濟繁榮的城市；其次是文化繁榮的城市；第三是天人合一、環境宜人的城市；第四是管理完善的城市；第五是高度重視社會發展的城市；第六是積極向上的城市。”[3]夏麗萍認為，“和諧城市的內涵包括： 可持續發展、協同性、舒適性和高成長性。”[4]朱道才、姚麗敏認為，“和諧城市的內涵應包括：經濟繁榮、具備先進的文化、有完善的管理與服務相配套、人與自然的和諧、人與人的和諧、人與社會的和諧。其中人與社會的和諧是和諧城市的核心。”[5]綜合來看，盡管不管學派對和諧城市的看法不同，但都強調和諧、可持續、發展等內容。

本文所指的和諧城市不是無所不包的城市系統，主要側重從社會系統的角度來界定和諧城市建設，主要指社會系統內部不同要素之間的良性運行和協調發展。

1.2 和諧城市評價的主要原則

1.2.1 公平正義原則

和諧城市建設的第一原則應該是公平正義，能夠為不同社會階層的人提供公平的發展機會，尤其是受教育和就業、創業的機會。能夠公平地享受城市發展所帶來的成果，城市政府為所有群體提供均等化的公共服務和社會福利。按照羅爾斯差異公平的原則，重點關注弱勢群體的發展問題，在城市社會政策制定中，優先向城市弱勢群體傾斜。正確處理好社會各方面的利益關系，一些群體的利益增進不能以損傷其他群體的利益為必要的前提條件。各個社會群體應當得到有所差別但恰如其分的回報，社會階層之間應當呈現一種相互開放和平等進入的狀態。

1.2.2 包容性原則

和諧城市應該是一個多元文化共存、競爭發展的城市，傳統與現代、東方與西方、不同民族、不同地域、不同派別的文化，都能在城市中交融發展。和諧城市是開放流動的城市，能夠為城鄉、各區域、國內外的人員、物資和信息交流提供公平的機會和優質服務。和諧城市的政府管理應更加公開透明，主要職能是為市民提供公共服務，為市民參與城市建設與管理提供機會與渠道，城市重要事項的決定要體現公眾的意向。和諧城市并非沒有利益差異和沖突，而是能夠用有序化的方式控制利益差異和沖突，建立一種有效的容納沖突的制度，通過利益表達規范化、制度化的途徑，動態地實現利益均衡。

1.3 和諧城市評價的內容與指標

1.3.1 政府治理：決策的透明性、公共服務的回應性與可及性

透明性是使公民對于政府政策信息和政治信息，包括政府的立法活動、政策制定、政府預算、財政開支、公共危機以及一定程度上的國防外交信息有一定的了解，使其對政府工作過程及結果進行有效監督。回應性主要指政府對公民訴求回饋和反應的迅捷與充分程度。對民意采取積極的態度，認真聽取民意代表和普通民眾的呼聲。服務的可及性，即獲得服務的容易程度和可承擔能力。政府治理主要包括：行政透明度和群眾需求關注度兩類指標。

1.3.2 社會公平：非歧視性、非壟斷性

和諧城市應保障其居民的基本權利，生存權、就業權、受教育權、社會保障權等，不應該因社會地位、居住區域、戶籍等不同而采取差別化的措施。社會公平還包括非壟斷性，所有的資源和機會均平等地向一切社會群體開放，不同社會階層的群體通過自己的努力，都有獲得利益和向上流動的可能，整個社會結構公平開放。社會公平主要包括：戶籍與非戶籍人口之間的公平性和不同社會階層之間的公平性兩類指標。

1.3.3 社會保障：政府公共投入較高、社會保障體系健全

現代社會是高風險社會，西方國家應對現代風險的主要做法是建立全民覆蓋的現代社會保障制度和福利制度。政府要把職能從競爭性的經濟領域轉到公益性的社會領域，加強社會建設，創新社會管理，增加對民生、社會保障、社會福利事業的財政支出比例，為城市居民建立比較健全的社會安全網。社會保障主要包括：人均公共財政支出和社會保障程度兩類指標。

1.3.4 社會安全：社會運行秩序良好、犯罪率比較低

和諧城市應該是居民安全感比較高的城市，城市法制化程度比較高，公民財產和人身等權利得到比較高的保障，公民的權利不受第三人和國家權力的非法侵犯。城市整體運行秩序良好，社會應急體系比較齊全，生產安全得到保障，基層社會治安體系完善，各種社會犯罪問題得到有效的限制。社會安全主要通過每萬人口刑事犯罪案件數來體現。

1.4 數據來源與評價方法

本研究采用的數據主要來源于中國社會科學院城市與競爭力研究中心“中國城市競爭力報告”課題組，該課題組在長期的研究過程中組建了中國社會科學院競爭力模擬實驗室，實驗室收集了全球500個城市、中國300個城市的數百項指標數據。本文所采用的數據主要來自數據庫中中國287個地級市2011年的相關統計數據。統計數據大部分來自各地方統計年鑒、部分來自課題組成員的調研采集、部分來自國家工信部。

對中國287個地級市城市和諧度的測算與排名，是由“中國城市競爭力報告”課題組專業人員按照指標體系，對數據進行標準化和加權處理后，計算出每個城市的和諧度分值，然后根據得分的多少進行排名。各分項的數據分析由本文作者根據原始數據，錄入SPSS統計軟件后，用相關統計方法分析的結果。

2 中國和諧城市建設的現狀與格局

2.1 二、三線城市和中小城市和諧度較高

根據測算，我國287個城市和諧城市競爭力指數的均值為0.3751，和諧度整體比較低，處于中等偏下的水平。 在和諧城市競爭力排名中，除了香港與澳門以外，內地排在前十位的分別是濟南市、西安市、深圳市、青島市、威海市、大連市、廈門市和寧波市。“北上廣”均沒有進入前10位。特別是濟南市和西安市作為內陸兩個傳統的省會城市，在排名中分居大陸城市的前兩位。而其他6個城市都是環境優美、經濟發展極具活力的沿海開放城市（表1）。在排名前五十的城市中，非省會城市、非直轄市城市有35個，占73%（香港和澳門除外），這些城市中市區所轄人口低于100萬的中小城市有19個，占38%。

排在后10位的城市中，主要是西部偏遠、經濟欠發達地區的城市，值得注意的是處于經濟發展前沿的臺州市，在和諧城市中排在倒數第10名（表2）。而近幾年經濟增長較快的直轄市天津排在第133位，重慶排在第210位。這說明經濟的發展并不會必然帶來社會的和諧。排在250名以外的37個城市中，中部的山西省有6個、湖南省有2個，東北地區的黑龍江省有2個、吉林省有2個，西北地區的甘肅省有7個、陜西省有2個、寧夏有2個，西南地區的廣西壯族自治區有6個，云南省有5個、貴州省有2個，四川有2個，東南沿海的浙江有1個。值得注意的是中部能源大省山西有6個排名靠后，其城市發展模式應該引起深思。

2.2 和諧城市分布與經濟發展水平相關度高，東中西部地區差距明顯

從我國和諧城市分布的區域比較來看，港澳臺是和諧度最好的，樣本中的香港和澳門分別排在和諧城市前兩名。從中國大陸285個城市的排名看，環渤海地區是最好的，在30個城市中有8個排在前50名，占26.7%。其次是東南沿海地區，在55個城市中，排在前50名的有13個，占23.6%。接著是東北地區，在34個城市中，排名前50的有7個，占20.6%。然后是中部地區，在80個城市中，有14個排名前50，占17.5%。西南和西北地區比較差，西南47個城市中，5個排在前50位，占10.6%。西北39個城市中，只有1個排名前50位，只占總數的2.6%。而和諧度最差城市排名中，西南地區有15個，占31.9%，西北地區有11個，占28.2%（表3）。

2.3 東部和中部二線城市迅速崛起，一線城市壓力大，西部偏遠地區基礎薄弱

最近幾年，中東部地區的一些二線城市和中小城市，在經濟取得較快發展的基礎上，當地政府開始把重點轉向社會建設，目前這種勢頭開始由東部沿海地區向中部內陸地區過渡。例如在和諧城市排名前50的城市中，中部地區的湖南省有5個、安徽省有4個、江西省有3個，東北地區的遼寧省有5個，西部地區的四川省有4個。中部地區和東北地區共21個，與東南地區和環渤海地區數量持平。

但是對于“北上廣”等一線城市而言，由于人口壓力比較大，城市發展面臨環境、交通、教育、醫療等一系列問題。最近幾年由于住房價格高漲，對中產階層的壓力比較大。這些一線大城市也是中國財富最集中的地區，不同社會群體之間貧富差距比較大。再加上，外來人口數量大，管理方式落后，給社會穩定也帶來很大壓力。一些城市過度追求經濟的發展速度，造成整個社會建設的滯后，對整個社會和諧帶來負面影響。例如，五大直轄市中的天津和重慶在和諧城市排名中位置比較落后。西部偏遠地區，由于經濟發展水平較低，一些基本的生活問題還沒有得到解決，離和諧城市建設還有一段距離，在和諧城市排名最差的37個城市中，西北和西南地區就占了26個。因此，對于中國來說，如何解決好一線城市和西部偏遠地區的和諧城市建設問題，仍然面臨著比較大的挑戰。

3 和諧城市建設中存在的主要問題

3.1 城市政府行政透明度整體不足

隨著我國市場經濟體制的建立，政府信息公開、行政透明成為現代政府治理的一個重要內容。政府行政的透明化有利于規范政府的行為、限制公共權力、提升政府公信力、維護公民的公共權益。自2007年《政府信息公開條例》貫徹實施以來，雖然不少政府在信息公開化上做出了不少努力，但整體效果不佳，特別是一些敏感性的數據公開程度不夠。2012年6月12日清華大學《中國市級政府財政透明度研究》報告。報告稱，國內81個市級政府，達到財政透明平均水平的僅43%。如果按照“60分及格”的標準，81個城市財政透明度及格的僅7個，及格率為8.6%。在財政公開信息中，政府更愿公開預算而非決算，對預算外花銷，81個市政府無一公開。

根據工信部提供的政府網站信息公開程度，筆者做出的測評數據顯示：行政透明度最好的是香港與澳門，均獲得1.38的最高分。內地城市中，排名前10位的城市分別是深圳、無錫、青島、上海、大連、廈門、武漢、宜昌和沈陽，排名最好的深圳與無錫才0.92分，與香港和澳門差距較大。內地285個城市中行政透明度的平均值為0.5293（表4）。如果以香港和澳門為100分，達到及格線需要0.828分。在中國285個大陸城市中，達到及格線的只有11個城市，占3.86%。

3.2 政府對群眾公共服務需求回應性低

改革開放初期，在物資極度匱乏的狀況下，老百姓的需求十分有限。經過30多年經濟的快速發展，我國的主要矛盾已經由需求不足轉變為生產過剩。老百姓的需求由原來的溫飽問題轉變為更加多元化的追求。政府作為公共服務的主要提供者，應該積極回應老百姓的多元化需求，為他們提供差異。但我國政府還沒有完成從管理者到服務者職能的轉變，對老百姓的需求回應性比較差。

根據2011年工信部政府網站績效測評互動交流指數和政府網站績效測評日常監測與調查指數，筆者計算出政府對群眾公共服務需求關注度的數值。政府對群眾公共服務需求關注度最好的是香港和澳門，測評值是2.68。大陸城市排名最前的是青島市，測評值是1.79，排名前10位的城市分別為青島、成都、長沙、武漢、廣州、深圳、沈陽、北京、哈爾濱和衡陽。285個城市的平均得分是1.0634，方差為0.096（表5）。如果以香港和澳門為100分，達到及格線的分值為1.608，大陸285個城市中只有13個達到及格線，占4.56%。

3.3 城市內部不同戶籍與階層之間的公平性差

中國延續多年的城鄉“二元”體制在農民工的進城的形勢下并沒有削弱，而是進一步演變成城市內部的“二元”結構。國家雖然從大的方向上傾向于放松對城市戶籍的管制，特別是對一些中小城市只要有穩定的職業、住所等條件即可以落戶，但從全國各地落實的情況看，全國各地對城市戶籍準入的限制仍然嚴格。根據全國287個城市對外來人口戶籍限制的具體政策，筆者對全國戶籍制度的開放性進行了排名。由于香港和澳門沒有城鄉戶籍的概念，在排名中分居前兩位。大陸285個城市中，排名前10的城市中除了沈陽、西安外，均為中小城市。特大城市中，北京排在第167位、上海排在第169位、天津排在第178位、廣州排在第180位、深圳排在第179位、重慶排在第85位。戶籍與非戶籍人口之間公平性測量得分最高的大陸城市是四平、宿遷、湖州和松原，分值為0.66（香港和澳門為1.0），285個城市平均得分0.2748（表6）。達到及格線的只有9個城市。

從城市內部不同階層的人群獲得教育、社會保障、就業、醫療、住房、交通等資源和機會的情況來看。我國城市內部不同階層之間的社會差別也非常大。公平性較好的香港和澳門測量分值為6.2分，內地城市公平性最好的城市是深圳得到4.13分，排名前10的城市是深圳、濟南、廈門、北京、長沙、青島、上海、武漢、廣州和濰坊。公平性最差的是云南的保山市，分值只有0.11。排名后10位的城市是保山、百色、吳忠、隴南、武威、定西、中衛、石嘴山、臨汾和蘭州，基本上是西北和西南的邊遠地區城市（表7）。內地285個城市，平均分值是1.36，方差為0.68，說明城市之間差別比較大，達到3.72平均線的大陸城市只有5個。

3.4 政府公共服務支出區域差別大，社會保障覆蓋面偏低

本研究以政府在就業、社會保障和醫療衛生領域的年度人均財政支出來比較不同區域城市提供公共服務的差別。數據分析表明，我國區域之間政府公共服務的投入存在很大差異，并不完全與經濟發展水平相吻合。包括香港和澳門在內的287個城市，政府在就業、社會保障、醫療衛生人均公共財政支出平均為1183.21元，方差為531100元，標準差為728.765元，這說明不同城市之間差別比較大。從不同區域來看，平均數最高的是東北地區，平均為1968.14元；其次是港澳臺地區，平均為1556.37元；環渤海地區為1165.46，排在第3位；東南地區為1160.72元，排在第4位；西北緊隨其后為1145.63元，排在第5位；中部地區為1071.40排在第6位；西南地區最低，人均只有858.64元。從方差與標準差來看，不同區域的城市內部差別也比較大（表8）。

從不同區域的城市常住人口參加醫療保險、養老保險和失業保險的情況看，與發達國家相比我國三大保險的覆蓋面比較低。內地285個城市中，常住人口的平均醫療保障覆蓋率為32.02%，養老保障的平均覆蓋率為22.69%，失業保險的覆蓋率只有14.73%。社會保障覆蓋程度最好的是東北地區、環渤海地區和東南地區，比較差的是西北和西南地區（表9）。

3.5 城市萬人口犯罪率與經濟發展水平呈正比

從萬人口刑事案件的數量來看，我國287個城市的平均數是28.94起，從數據上看，遠遠低于一些發達國家的犯罪水平。從中國自身的情況看，中國犯罪率最高的城市是柳州，排在前10名的分別是柳州、澳門、南寧、銀川、南昌、六盤水、臺州、石嘴山、曲靖和珠海。從影響中國城市犯罪的因素來看，人均GDP與犯罪率呈明顯的正相關關系，相關系數為0.262，行政透明度、階層之間的公平性、政府對群眾需求的關注度和常住人口的數量與犯罪率有比較弱的相關關系。其他如社會保障程度、戶籍、政府公共財政支出等因素與萬人口刑事犯罪數的相關關系不明顯（表10）。

4 促進中國和諧城市建設的對策與建議

城市是和諧社會建設的載體，比照和諧社會建設的目標，未來和諧城市建設的總目標為：消除城鄉之間以及城市內部不同社會群體之間的體制性差別，實現城鄉人口、資源的自由流動，在更高的層次上實現城鄉之間以及不同社會群體之間的融合；建立科學、民主、有效的城市治理模式，促進政府決策的透明化，為城市居民和社會組織參與城市建設與管理提供有效的渠道；轉變政府職能，建設服務型服務，提高政府提供公共服務的可及性與回應性；增加政府對民生、社會事業的投入力度，建設普惠型的社會保障與社會福利制度，增加居民的幸福感；轉變城市發展模式，化解城市矛盾，建立高效、精細的城市管理制度，減少城市犯罪，增強居民的安全感。和諧城市的建設基本路徑是通過社會建設為城市居民生活提供高質量的公共服務和良好的社會環境。具體路徑包括：通過戶籍制度改革，廢除城鄉“二元”體制，促使農民工市民化；提高政府城市管理的科學化和精細化水平；調整資源的配置機制，為城市居民提供均等化的公共服務；構建全面、統一的社會保障和社會福利制度；制定高效、完備的法律體系，結合中國的文化傳統，對城市人口進行管理。

4.1 提高政府的管理水平和群眾的自治能力

法國社會學家孟德拉斯曾在其《農民的終結》描繪理想中的未來城市，應該是以擁有自我管理能力、獨立精神和優秀品德的市民為主體的社會。[6]從城市管理的主體來看，應該由過去以政府為主的單一管理模式，向政府組織、社會組織、企事業組織、居民自治組織等共同管理的模式轉變，逐步形成政府與社會相互支持、相互制約又相互依存的管理體制。要創新市民參與城市決策的機制，城市政府要創造條件，為居民參與城市管理提供多種機會與渠道，政府要通過網站、報紙等媒體對信息進行公開，使涉及城市發展和居民利益的事務能夠讓居民了解；政府的決策要采取從下到上的方式充分征求居民的建議，體現居民的意愿；社會政策或政府項目的實施，要通過不同方式接受居民和社會的監督。要加強城市社區建設和各類社會組織建設，為居民自治和參與城市管理創造良好的環境與條件。

4.2 破除城鄉二元結構，為農民工融入城市創造條件

在城市化快速發展的過程中，國家要加快城鎮戶口管理制度的改革，取消對農民進城的限制，建立新型的戶口登記制度，只要具有合法固定居所和穩定職業，即可申請城市戶口，使農民工從身分上由農民轉變成城市居民。加快勞動就業制度改革，破除體制內外的界限，建立統一的勞動力市場，對農民工和城市職工平等對待，實現真正同工同酬。要加快社會保障制度改革，建立以職業為主要依據的社會保障制度，逐步實施養老保險金全國統籌和全國流轉。要健全農民工的政治參與機制，提高農民工的政治地位，在各種政治選舉和政治活動中農民工都要占到一定比例。要增強農民工對城市的認同感和歸屬感，通過宣傳引導農民工愛社區、愛社會、愛城市，把城市真正作為自己未來生活的家園，成為城市社區和社會和諧的穩定力量。

4.3 以社會體制改革為突破口，促進公共服務和社會保障事業的發展

制約我國和諧城市建設的主要矛盾是經濟建設與社會建設不平衡、不協調，未來我國城市建設的重點在社會領域。通過社會建設，增加政府財政投入，為城市居民提供更多的公共產品與公共服務，實現公共服務的均等化。通過社會保障與社會福利體系建設，使城市居民共享發展成果，增強居民生活的幸福感。目前，我國的社會建設面臨著一些障礙，特別是體制性的障礙。中國經濟建設取得成功的一條基本經驗，是從改革高度集中的計劃經濟體制入手，為經濟建設提供了制度支持。未來我國社會建設也要從社會體制的改革入手，通過城鄉體制、區域體制、勞動就業體制、社會分配體制、社會事業體制、社會保障體制、社會組織體制、社會管理體制等進行系統改革，激發社會活力和創造性，把我們的城市社會建設的更加安定和諧。

4.4 轉變城市發展模式，堅持共建共享，減少社會矛盾，維護社會穩定

未來我國將進入以城市型社會為主體的時代，政府要全面轉變以經營城市為主要方式的發展模式，退出競爭性的領域，不與民爭利，把職能轉到提供公共服務和科學管理上來，使群眾能夠共享城市發展的成果。改變過去以增加GDP為目標的“大拆大建”粗放型發展方式，通過社區建設、公共活動領域的建設，提高城市居民的生活質量和水平。從以前“重物輕人”，到以人為本的建設理念轉變，城市的設計、規劃、建設、管理要體現居民的需求，方便居民的生活。在城市發展中政府還要協調好不同社會群體之間的關系，特別是利益關系，化解社會矛盾和沖突，為不同階層的社會群體和諧共處創造良好的社會環境。

參考文獻：

[1] 趙景華，李代民.和諧城市評估指標體系構建[J].中國行政管理，2007，（12）：23.

[2] 鐘海燕.論新城市主義與城市的和諧發展[J].經濟縱橫，2006，（5）：67.

[3] 秦光榮.和諧城市十講[M].昆明：云南人民出版社，2012：4.

[4] 夏麗萍.城市發展中的和諧理念與和諧城市建設[J].發展月刊，2008，（1）：81.