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論文摘要:生態功能區補償法律制度是落實我國主體功能區布局戰略的重要措施。目前我國生態補償法律制度內容雖已比較系統豐富,但在補償主體制度、補償標準制度和監督管理制度等方面還明顯不足。因此,有必要進一步擴大生態補償的主體,優化生態補償的標準,健全生態補償監督管理制度。
十一五規劃綱要和黨的十七大都提出在我國建立主體功能區布局的戰略構想,將國土空間劃分為優化開發.重點開發、限制開發和禁止開發四類。其中,限制開發和禁止開發區域的功能主要是生態保護和生態修復,其利用本地自然資源來發展經濟的能力和本地居民生活將受到極大程度的影響。因此為了切實落實限制開發和禁止開發區域的政策,真正達到生態修復和生態保護的目的,必須進一步加強我國生態補償法律制度建設。
l我國現有生態補償法律考察
從目前涉及生態補償的法律法規來看,我國生態功能區補償制度的法律制度具有多層次性。生態補償的法律制度涉及到憲法、各種法律.行政法規和規章及地方性法規和規章四個層次,既包括國家立法,又包括地方立法。在憲法層面上,國家在協調私人利益和國家利益的基礎上,確立了在特殊情況下對私人利益實施補償的基本規則,從而成為生態補償法律制度的基本。在法律層面,《中華人民共和國環境保護法》第4條規定了國家采取有利于環境保護的經濟和技術政策和措施、使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調的根本原則。第19條規定了開發利用自然資源,必須采取措施保護生態環境的原則。此外,《大氣污染防治法》、《土地管理法》,水法》.《礦產資源法》和漁業法》等對我國生態補償問題亦作了相應規定。在行政法規與規章層面上,《自然保護區條例》、土地復墾規定》(1988年11月8日國務院令第19號).野生植物保護條例》.《排污費征收使用管理條例》.《資源稅暫行條例》以及礦產資源補償費征收管理規定》等有力地對我國生態補償制度作出了較為具體的規范。此外,在地方性法規和規章層面上,地方人大和政府也不斷加強地方環境保護與生態恢復立法,例如1998年10月26日,廣東省人民政府了《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》,規定:“禁止采伐生態公益林。政府對生態公益林經營者的經濟損失給予補償。省財政對省核定的生態公益林按每年每畝2.5元給予補償,不足部分由市.縣政府給予補償。此舉成為我國地方生態補償立法的重要范例,對其他地方立法具有明顯的示范意義。這些地方性的法規和規章,為生態功能區內部實施生態補償提供了具體的法律準則。
總之,我國關于生態功能區生態補償法律制度已經初步形成體系,這些法律制度在不同的領域,從不同的角度對我國生態功能區的生態補償發揮著重要的指引和規范功能。
2.我國生態補償法律制度之不足
雖然生態補償法律制度已經存在并發揮著重要作用,但這并不代表其已經完美無缺。從生態補償基本理念及其實施效果的角度來觀察.這些法律缺陷不僅在宏觀上制約著我國生態功能區生態補償機制的建立,而且在實踐中無法滿足生態功能區生態補償的現實要求。綜合看,這些問題與不足主要集中在如下幾個方面:
2.1生態補償的主體單一化
從功能劃分上看.生態功能區主要是對保障國家生態安全具有重要意義.需要國家和地方共同保護和管理的區域,其主要功能是提供生態服務。根據公共物品理論,生態功能區所提供的這種生態服務應當屬于公共物品。公共產品概念最主要的公共政策含義是.政府應當在提供這類物品上發揮主要作用.否則就會出現供給不足的問題。因此,在市場經濟國家,政府是公共產品和公共服務的主要提供者?!歉鶕@一理論,在建立生態補償機制的早期階段,我國政府承擔了生態補償的主要責任。從中央政府層面上看,為了貫徹《自然保護區條例》關于自然保護區資金投入的規定,國務院辦公廳1998年8月專門了《關于進一步加強自然保護區管理工作的通知》,明確提出各有關部門要在政策和經費上積極支持自然保護區的科研和管理工作,重申對國家級自然保護區的管理,國家給予適當的資金補助,同時該規定還要其求各地區各有關部門要多方籌措資金,加大對自然保護區的資金投入,各地政府要把自然保護區管理經費、科學研究經費及必要的建設金納入當地國民經濟和社會發展計劃。從實際操作上看,我國目前生態補償資金主要來源于政府資金,而且主要來自于中央政府對地方政府的財政轉移支付。2000—2005年,中央在退耕還林.退牧還草.天然林保護.防護林建設和京津風沙源治理五大生態建設工程累計投資1220多億元;對水土流失綜合防治.三峽庫區.滇池流域水污染防治.塔里木河綜合治理和中心城市污染治理等工程投資450多億元。這些巨大的生態補償數字,說明我國生態功能區的資金缺口是如此的巨大.不僅明顯地給中央政府帶來很大的壓力.而且由于在制度設計上缺乏明確的投入規模要求。而且這種較為單一的投資渠道還使得那些從生態服務中受益的地區,游離在付費之外,造成了“東部地區受益,西部地區負擔,多數地區受益,少數地區負擔,下游地區受益,上游地區負擔”權利義務不對等局面。因此,這種生態補償制度主體性缺陷必須予以改變以體現”誰受益,誰補償的環境法制基本原則。
2.2生態補償的標準不明確
補償標準是生態效益補償的核心問題.關系到補償的效果以及補償者的承受能力。一般來說.生態補償的界定來自于損失和增益兩個方面。從損失的角度看,生態功能區因實施生態保護和生態修復不僅需要大量的資金投入.而且還喪失了充分利用當地自然資源發展經濟的機會,其損失是不言而喻的。這種損失既包括直接經濟支出.又包括因環境資源保護而喪失發展機會而產生的間接經濟損失。生態功能區因生態保護和修復對于國家生態安全具有十分重要的價值,這種價值主要是通過生態服務來體現。1997年Robot·Costanza等將全球生態系統服務功能劃分為氣候調節、水調控、水土流失控制、物質循環.污染凈化和文化娛樂價值等17種功能。
通過測算,得到如下基本結論:整個生物圈每年產生的價值平均最少為33萬億美元,為全球GNP的1.8倍?!瓱o論這種計算是否全面合理,但可以肯定,生態系統的服務價值是巨大的。也正是因為此,在目前的生態補償保準中存在兩種觀點:一是認為生態補償強度應當按照生態服務功能價值的質量和數量,對補償產權主體環境經濟行為產生的生態環境效益進行補償二是基于生態產權主體環境經濟行為的機會成本補償模式。這就使得在生態功能區補償的確定在實踐中面臨著兩難選擇。選擇生態服務功能價值,恐怕因生態服務功能的天價而補償者的承受能力難以達到選擇機會成本環境資源保護和生態建設因對于民族地區沒有額外的收益,不能夠達到生態補償追求的效果。吲從目前我國對生態補償的標準看,其標準不僅不明確,而且較為低下。在退耕還林補償中全國分南方和北方兩個補償標準,這樣的補償方式在有些地區出現了過度補償、低補償和踩空現象。在生態公益林補償金政策的執行中,~些具有重要生態服務功能的林地未得到國家有關部門認定,因此得不到相應的補償。目前生態公益林補貼標準是5元/畝,遠低于林地所產生的經濟效益(有關專家估測經濟林每年平均產出為36元/畝)。據許智宏.陽合熙.李文華等院士測算.自然保護區如果按每公頃150元計算補償費用.全國自然保護區補償費用21715億元。然而,我國自然保護區每年得到各級政府的總投入不足2億元,許多保護區的保護與維持工作面臨嚴峻的資金壓力.極大地制約著我國自然保護區各項功能的正常發揮。
2.3生態補償監督管理制度不完善
生態功能區生態補償機制的建立是一項系統工程,這項工程在實現保護和恢復生態環境目標的過程中,牽涉到生態功能區的產業結構調整.能源結構轉換.生存環境變革等重大生產和生活問題。從利益主體的利益目標上來看,生態補償機制涉及到的眾多主體,在目標取向上往往還存在著自我利益與公共利益、近期利益與長遠利益、經濟利益與環境利益、地方利益和整體利益等的中突和矛盾,生態補償實質上是一項全局性的利益大調整和制度大變革。在這樣一個復雜的過程中,如果監管制度真空或監管不力,都將會給社會的穩定和經濟的發展.帶來巨大的負面影響。從目前我國生態補償宏觀管理制度上看,我國生態補償資金和物資的日常籌集.資金和物資第使用管理、金融支持管理.補償對象履行補償考評驗收和項目后續管理等等眾多制度還沒有建立;從目前我國生態補償微觀管理制度上看.我國自然保護區管理制度存在多頭管理、無人管理的悖論。目前,自然保護區由各級環境保護部門負責綜合管理,林業、農業、海洋等部門實施專門管理這種多重管理體制致使自然保護區管理權責不明開發和收費爭先;重要的資源保護管理工作相互推卸責任。因而,建立自然保護區專門管理機構是必要的。目前,國家和較多的省、自治區、直轄市制定的有關自然保護區管理法律、法規和規章制度,都要求設立自然保護區專門管理機構.但是對于如何設置管理機構.卻大多沒有任何規定。這種制度建設情況.嚴重地影響了自然保護區管理的專門化和效率化。
3我國生態補償法律制度的完善
3.1擴大生態補償的主體范圍
由于資金的極度缺乏,許多自然保護區僅停留在簡單看護上.對于自然保護區發展所必須的環境監測、科學研究和環境教育等均無法開展。這樣的一個投資狀況告訴我們:我國生態功能區的補償渠道必須拓展。從公共物品理論角度看,生態保護和生態修復旨在進一步提高生態服務質量,在性質上屬于公共產品的范疇。公共產品提供的責任盡管主要應當由政府來承擔,但政府并不是唯一的主體。自20世紀60、70年代以來,~批主張經濟自由的經濟學家,如戈爾丁、布魯貝克爾和史密茲等人曾或從理論或從經驗方面對公共物品私人供給的可能性作了論證。當今,隨著微觀經濟理論的發展,人們發現在公共物品的很多領域,私人或私人間的合作不僅可能,而且可以更有效地提供公共物品。從形式上看,公共物品私人提供可以采取三種方式:一是捐助的方式;二是市場方式,即私人投資建設,私人收費管理;三是聯合供給,即私人與政府聯合供給,或私人部門負責生產,政府采購后再提供給公眾.或者政府對私人提供公共物品給予補貼和優惠,也可以是私人與社區聯合供給等。因此.在法律制度設計上,應當在進一步改變中央政府與地方政府在生態功能區投資上的責任配置,明確中央和地方各自責任和比例;應當進一步規范中央補貼的性質、規模以及方式等。在此基礎上,不斷探索多元化的私人投資渠道:一是不斷健全環境生態公益事業捐贈法律制度,簡化公益捐贈的方式,擴大公益捐贈減免稅范圍,完善公益捐贈款項使用和管理制度:二是探索生態功能區私人投資模式,在明確生態保護和恢復的基本目標和加強監管的基礎上,在生態功能區的管理和經營中引入私人資本;三是積極、穩妥地開辦生態旅游,不斷增強生態功能區自養的能力四是切實貫徹落實使用者付費、受益者補償制度,開展資源使用者個體補償、流域生態補償以及區際生態補償等。
3.2優化生態補償的標準
有些被補償地方的政府認為,他們不僅需要生態建設和保護的資金,更需要提高當地發展能力和社會福利水平的資金和援助,這往往是處于貧困階段的當地群眾更關心的一個問題。川顯然,生態補償的標準如果僅限于直接損失是根本無法實現其目的。生態補償不僅僅是對禁止開發或限制開發區域的自然投入,而且包括對當地社區或居民生存和發展能力提高的投入。忽視這一點,生態保護的成果就會被那些爭取生存權的居民破壞殆盡。因而,我國生態補償補償的標準應當適當提高,至少應當包括當地居民發展機會的成本損失。只有這樣,才能有效地協調環境權和生存權發展權之間的矛盾和;中突。提高生態補償標準并不是要求在全國范圍內的任何區域都要實行一個統一的標準。美國的退耕補償制度,主要采用競標機制.在遵循農戶自主意愿的基礎上,根據各地的自然條件和經濟條件,來確定不同的補償標準。這種市場化機制,通過平等協商和利益博弈,有效地實現了對區域的區別補償,解決了生態補償中兩方主體之間的利益矛盾和利益沖突。從歐盟的生態補償政策來看,其對于不同的生態保護和恢復措施、不同生態保護區域的環境條件等分別采用了不同的補償標準。這種差別補償政策,既在整體上減輕了政府和其他主體的經濟壓力,又切實地達到了補償的目的,對我國生態功能區補償制度的制定具有較大的借鑒意義。
廣東省濕地保護條例完整版第一條 為加強濕地資源的保護和管理,改善生態狀況,維護生態平衡,實現人與自然和諧,促進經濟社會可持續發展,根據有關法律法規的規定,結合本省實際,制定本條例。
第二條 本省行政區域內從事濕地保護和管理等活動,適用本條例。
第三條 濕地是指天然或者人工的,永久或者暫時的沼澤地、泥炭地、水域地帶,帶有靜止或者流動、淡水或者半咸水及咸水水體,包括低潮時水深不超過六米的海水區。
濕地資源是指濕地及依附濕地棲息、繁衍、生存的野生動物資源和紅樹林等植物資源。
第四條 濕地保護管理堅持全面保護,突出重點,可持續發展的原則。
第五條 各級人民政府應當依法履行職責,做好濕地保護工作。
濕地保護實行綜合協調、分部門實施的管理體制。
各級林業、農業、水、國土資源、建設、環境保護、海洋與漁業等行政主管部門按照各自的職責,做好濕地保護管理工作。
各級林業行政主管部門負責濕地保護的組織協調工作。
第六條 省人民政府應當制定全省濕地保護規劃,并納入全省國民經濟和社會發展規劃。
縣級以上人民政府應當根據全省濕地保護規劃,制定本地區濕地保護規劃,納入當地國民經濟和社會發展規劃,并向社會公布。
濕地保護規劃的編制和修訂應當與土地利用總體規劃、環境保護規劃、海洋功能區劃相銜接,確保濕地資源能夠得到有效的保護和恢復;做到水資源利用與濕地保護緊密結合,充分兼顧濕地保護等生態用水的需要。
第七條 縣級以上人民政府應當采取經濟、技術政策和措施保護濕地資源。
第八條 省人民政府應當建立重點濕地評審制度。
縣級以上人民政府應當組織有關部門定期開展對濕地資源的調查,監測濕地資源變化情況,建立濕地管理檔案制度和濕地保護管理的信息交流制度。
第九條 縣級以上人民政府應當按照國家規定做好濕地登記、確權、發證等工作,為濕地保護和管理提供依據。
第十條 縣級以上人民政府應當定期對本行政區域內濕地保護管理工作進行監督檢查,并建立健全檢查、考核、通報和獎懲制度。
第十一條 各級人民政府應當加強對濕地保護的宣傳工作,于每年2月2日世界濕地日開展系列宣傳活動,提高公民保護濕地的意識。
各級人民政府應當支持開展濕地資源保護的科學研究、社區教育和國內外交流與合作。
第十二條 公民、法人和其他組織都有保護濕地資源的義務。任何組織和個人不得破壞、侵占或者非法轉讓濕地。任何組織和個人對破壞、侵占濕地資源的行為有檢舉或者控告的權利。
鼓勵公民、法人和其他組織捐資保護濕地。
第十三條 屬下列情形之一的,縣級以上人民政府應當建立濕地自然保護區:
(一)代表不同類型的典型天然濕地生態系統的濕地;
(二)具有生物多樣性豐富特征或者珍稀、瀕危野生生物物種集中分布的濕地;
(三)水禽的主要繁殖地、棲息地,以及遷徙路線上的主要停歇地;
(四)對水棲動物的洄游、繁殖有典型或者重要意義的濕地;
(五)其他具有特殊保護意義、重要生態價值、經濟價值或者重大科學文化價值的濕地。
對不具備條件建立自然保護區的,應當因地制宜,采取建立濕地保護小區、濕地多用途管理區或者劃定野生動植物棲息地和原生地等多種形式加強保護管理。
第十四條 濕地生態景觀優美、生物多樣性豐富、人文景物集中、科普宣傳教育意義明顯的區域,經縣級以上人民政府批準,可以建立濕地公園。
第十五條 涉及區域生態安全和生物多樣性保護的重要濕地生態系統,屬下列情形之一的為重點濕地:
(一)列入國際重要濕地和國家重要濕地名錄的;
(二)列為自然保護區的;
(三)依法建立的濕地公園、濕地保護小區或者野生動植物主要棲息地和原生地;
(四)國家以及省人民政府確定的其他重點濕地。
列入重點濕地的,由省林業行政主管部門定期向社會公布。
第十六條 禁止在濕地范圍內從事下列活動:
(一)破壞魚類等水生生物洄游通道,采用炸魚、毒魚等滅絕性方式捕撈魚類及其他水生生物;
(二)破壞野生動植物的重要繁殖區、棲息地和原生地;
(三)排放污水或者有毒有害物質,投放可能危害水體、水生及濕生生物的化學物品或者傾倒固體廢棄物;
(四)其他破壞濕地資源的行為。
第十七條 禁止非法在濕地范圍內從事下列活動:
(一)圍(開)墾、填埋濕地;
(二)挖塘、采砂、取土、燒荒;
(三)排放濕地水資源,或者修建阻水、排水設施;
(四)采伐林木,采集國家或者省重點保護的野生植物;
(五)獵捕保護的野生動物或者撿拾鳥蛋。
第十八條 禁止任何單位和個人非法占用或者征收重點濕地范圍內的濕地。
因國家和省重點建設項目需要占用或者征收重點濕地的,應當經省人民政府同意,并按照占補平衡的原則,在濕地保護有關部門指定的地點恢復同等面積和功能的濕地。
凡是列入國際重要濕地和國家重要濕地名錄以及位于自然保護區內的天然濕地,禁止開墾、占用或者擅自改變用途。
第十九條 沿海地區各級人民政府應當采取措施保護和恢復紅樹林,依照有關法律法規的規定,做好紅樹林、紅樹林地的確權發證工作。灘涂劃入生態公益林規劃區和劃為紅樹林、鳥類自然保護區的,各級林業行政主管部門應當加強保護管理和監督工作。
第二十條 禁止非法移植、采伐、采摘紅樹林和其他毀壞紅樹林的行為。因科研、醫藥或者更新、改造、撫育等需要移植、采伐、采摘紅樹林的,應當報經省林業行政主管部門同意。
因國家和省重點建設項目需要占用或者征收紅樹林地的,按照有關法律法規辦理。
第二十一條 實行濕地生態效益補償制度。因濕地保護需要使濕地資源所有者、使用者的合法權益受到損害的,政府應當給予補償,并對其生產、生活作出妥善安排。
第二十二條 違反本條例規定,有下列行為之一的,由縣級以上濕地保護有關部門責令停止破壞濕地的行為,限期恢復原狀,并視情節輕重予以罰款;有違法所得的,沒收違法所得;構成犯罪的,依法追究刑事責任:
(一)擅自圍(開)墾、填埋濕地的,處每平方米二十元至三十元的罰款。
(二)擅自在濕地范圍內挖塘、采砂、取土、燒荒的,處三百元以上五百元以下罰款;造成嚴重后果的,處五千元以上一萬元以下罰款。
(三)擅自排放濕地水資源、修建阻水或者排水設施的,處三千元以上五千元以下罰款;造成嚴重后果的,處一萬元以上五萬元以下罰款。
(四)非法占用、征收重點濕地的,處每平方米二十元至三十元的罰款。
(五)開墾、占用列入國際重要濕地、國家重要濕地名錄以及位于自然保護區內的天然濕地,或者擅自改變其用途的,處每平方米二十元至三十元的罰款。
(六)擅自移植、采伐、采摘紅樹林的,處一千元以上三千元以下罰款;造成嚴重后果的,處一萬元以上五萬元以下罰款;非法占用、征收紅樹林地的,處每平方米二十元至三十元的罰款。
前款規定的責令限期恢復,當事人拒不恢復濕地或者恢復濕地不符合國家有關規定的,由縣級以上濕地保護有關部門組織代為恢復,所需的濕地恢復費由當事人承擔。
林業、農業、水、國土資源、建設、環境保護、海洋與漁業等濕地保護有關部門,可以在其法定權限內,委托自然保護區管理機構實施行政處罰。
第二十三條 濕地保護有關部門的工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊,依法給予處分;構成犯罪的,依法追究刑事責任。
第二十四條 濕地公園管理、濕地生態效益補償制度、重點濕地評審制度等,由省人民政府制定具體辦法。
第二十五條 本條例自20xx年9月1日起施行。
濕地保護的生態效益維持生物多樣性。濕地的生物多樣性占有非常重要的地位。依賴濕地生存、繁衍的野生動植物極為豐富,其中有許多是珍稀特有的物種,是生物多樣性豐富的重要地區和瀕危鳥類、遷徙候鳥以及其它野生動物的棲息繁殖地。在40多種國家一級保護的鳥類中,約有1/2生活在濕地中。中國是濕地生物多樣性最豐富的國家之一,亞洲有57種處于瀕危狀態的鳥,在中國濕地已發現有31種;全世界有鶴類15種,中國濕地鶴類占9種。中國許多濕地是具有國際意義的珍稀水禽、魚類的棲息地,天然的濕地環境為鳥類、魚類提供豐富的食物和良好的生存繁衍空間,對物種保存和保護物種多樣性發揮著重要作用。濕地是重要的遺傳基因庫,對維持野生物種種群的存續,篩選和改良具有商品意義的物種,均具有重要意義。中國利用野生稻雜交培養的水稻新品種,使其具備高產、優質、抗病等特性,在提高糧食生產方面產生了巨大效益。
一、工作總體進展情況
縣人民政府及其林業主管部門,認真貫徹落實科學發展觀,以生態建設和產業發展為中心,不斷深化集體林權制度改革,大力實施退耕還林、天然林保護、百里綠色長廊和低產林改造等重點工程,扎實推進營林生產、資源林政管理、林業產業建設等工作,取得了新的進步。
(一)生態建設富有成效。一是大力開展退耕還林補植補造。全縣各地搶抓季節、搶抓墑情,當年共栽植各類苗木300萬株,任務基本完成。同時,嚴肅執行退耕還林政策,加強了工程檔案管理,今年5月份順利通過省級檢查,并獲得好評。二是扎實開展低產林改造。今年全縣1.5萬畝低產林改造項目,共涉及省道沿線6個鄉鎮和8個國有林場、90個小班,主要改造對象是低產殘次林和灌叢地,目的樹種為樺木、椿樹、楊樹、核桃、板栗等,通過實施改造,新建速生豐產林5787.1畝,高效經濟林9212.9畝。三是認真開展百里長廊造林補植。主體綠化基本完成,共栽植各類苗木600多萬株。全民義務植樹活動,僅今年3月份,全縣就完成義務植樹和四旁植樹225萬株,適齡公民義務植樹盡責率達95%以上。國有林場道路綠化,今年以來,全縣8個林場共栽植各類綠化大苗8000株,為全縣農村道路綠化作出了示范。
(二)資源管理不斷加強。堅持“嚴管林”方針不動搖,突出森林、林木、林地、林權等四個重點,切實抓好森林采伐、木材流通、加工經營和林地征占用管理,強化森林防火工作,確保全縣森林資源安全。林木采伐管理工作,嚴格執行“伐前公示、伐中監督、伐后驗收”制度,從采伐源頭抓起,扎實做好人工商品林和非商品材采伐管理工作。木材流通和加工經營管理,對商品材實行準調許可制度,貨主憑縣林政稽查隊開具的準調證到指定的商品材采伐點調運木材,沿途檢查站對其調運的木材查驗無誤后登記放行,再由稽查隊檢查簽字后方可辦理出境證和檢疫證。同時,加大執法監督力度,糾正執法不到位、程序不合法、重罰款輕處罰等違規違紀行為,效果較好。重點工程征占用林地管理,以服務潘口水電站和縣內重點工程建設征占用林地為重點,扎實開展林地征占用清理整頓工作,完成了林業區劃和重點礦區森林植被恢復規劃編制工作。森林防火,從加強人防、物防、技防入手,強化責任意識、防控措施、應急處置、分工協作和責任追究,最大限度地降低火災危害,實現了無重、特大森林火災和人員傷亡事故的目標。執法隊伍建設,按照“內強素質、外樹形象”的總體要求,在系統內開展文明執法教育活動,加強執法人員的思想作風建設,提高行政執行能力,進一步明確森林公安、林業站、木材檢查站、林政稽查隊的職能職責,建立和完善各項管理制度,依法規范執法程序和執法行為,形成了“林業站負責基礎執法、森林公安為主要強制手段、林政稽查隊負責重點監管、木材檢查站負責道路運輸檢查的林業執法”新格局。天保工程認真落實各項工程措施,全面加強巡山管護、公益林建設和基礎設施建設,全縣300萬畝天然林資源得到有效保護,并受到省級年度檢查組的充分肯定。
(三)集體林權制度改革有序推進。目前,全縣累計完成集體山林確權面積233.3萬畝,發證面積216.8萬畝,分別占全縣集體山林面積339.4萬畝的68.7%和63.88%。出現的各類林權糾紛得到了較好調處。
(四)林場建設步伐加快。穩定糧油生產,調整了林農種植結構。發展以烤煙、核桃、藥材、魔芋為主的特色經濟,積極發展壯大林業產業。源茂林場今年發展烤煙1500畝,在去年的基礎上增加700畝。源茂、標湖、雙竹、天池埡、望府座等林場計劃發展優質核桃1萬畝,目前已完成整地5000畝。各林場認真抓好低產林改造,培植速生豐產林基地,并積極引導林農種植藥材、魔芋;在鼓勵林農發展豬、牛、羊、雞等傳統畜禽養殖業的同時,大力發展特色養殖業。岱王溝林場投資繁殖大鯢,目前已投放魚苗40多尾,雙竹、九里崗林場發展茶園養雞1萬多只;基礎設施建設扎實推進。8個林場在完成通達場部道路硬化、改變場部辦公用房面貌的同時,今年82公里通村水泥路面硬化任務扎實推進,人畜安全飲水項目相繼實施。
(五)項目興林勢頭強勁。縣政府高度重視項目興林工作,采取超常的思維抓項目,瞄準國家政策選項目,頑強拼搏跑項目,以加強項目建設帶動林業事業發展。目前,省級重點生態公益林補償項目年內有望全面啟動,棚戶區改造項目即將實施,岱王溝水庫項目已獲國家發改委批準立項,雙竹林場楠木繁育基地項目已報送國家林業局,有望下達計劃。省財政年度涉林項目已經過兩次銜接,貧困林場、林產品加工等項目納入了重點考慮。今年上半年共向省和國家上報項目20多個。
(六)物種保護成效明顯。我縣野生動植物資源豐富,現已查明植物187科738屬1544種,野生動物24目73科276種,分布有珙桐、紅豆杉等27種國家二級以上保護樹木,有大靈貓、大鯢、棕熊等48種國家重點保護動物。縣政府認真貫徹落實國家野生動植物保護法和省野生動植物保護條例,增強全民生態保護意識,嚴厲打擊亂捕濫獵野生動物、亂采濫挖珍稀野生植物等違法犯罪行為,成功申報了岱王溝獼猴和八卦山大鯢省級自然保護小區,切實加強偏頭山省級森林公園建設,以生態公益林項目為主,重點扶持了十八里長峽自然保護區建設,確保我縣珍稀動植物資源得到有效保護。
二、存在的主要困難和問題
我縣林業工作,緊緊圍繞全縣經濟建設中心,突出重點,攻克難點,統籌兼顧,平衡推進,實現了科學發展、和諧發展目標。在肯定成績的同時,還應該看到我縣林業工作面臨的許多困難和一些不容忽視的問題。主要表現在:一是林業在保護的前提下開發利用不夠,綜合經營效率低,尤其是退耕還林面積和人工林收益較低。林產品缺少產業化龍頭企業帶動和輻射,科技含量不高,附加值低,經營品種原始單一,經營方式簡單粗放。二是部分地方對林業工作重視不夠,生態保護意識不強,生態建設認識不高,不能妥善處理發展與保護之間的關系,亂占林地、亂砍濫伐林木案件時有發生,同時造林綠化和管護的積極性不高。全民義務植樹,發動群眾不夠。三是林場社會負擔過重,林農生產生活十分艱苦。我縣林場是通過以場帶村擴場建設而成的,均帶有村和農戶。目前,全縣8個國營林場,農業人口達到8000余人。林場除要完成營造林任務外,還負擔有鄉級政府管理職能,如農業生產、精神文明、社會治安綜合治理、穩定、安全生產、計劃生育、民政救災救濟、民兵預備役、工、青、婦等各項事務,需要投入大量人力、財力。由于林場職能已經由過去的以經營為主轉變成了現在的以保護和建設為主,自身的經濟來源大幅度減少,而經濟來源渠道仍然保持不變,因而出現了沉重的行政管理和社會服務負擔,同時由于體制和地理區位的限制,無論在基礎設施建設,社會公共服務,還是在生產生活條件上,林場都遠遠落后于鄉鎮,林農在種養、交易、打工等經濟活動中,都處于劣勢地位。
三、進一步推動林業工作的建議和意見
林業工作在經濟社會發展中占有十分重要的位置。保護林業資源,維護生態安全,推動林業生產,發展林業經濟,努力實現林業增效、農民增收,是我縣目前面臨的艱巨任務。為進一步推動林業工作,按照國家林業發展戰略目標和政策要求,根據我縣實際,除開認真做好各項常規性工作以外,視察組特提出以下建議和意見:
(一)切實推進生態建設與保護。要認真實施退耕還林后續產業發展和天保工程公益林建設,完成好造林任務。要全力搞好歷年工程補植補造,切實鞏固綠化成果。要認真落實退耕還林政策補助兌現,切實保護退耕農民的經濟利益。大力開展全民義務植樹活動,積極推進荒山綠化、道路綠化、庭院綠化和田園綠化。要嚴格執法,加大執法力度,提高執法能力,加強林政管理,保護好林業資源。
(二)進一步重視國營林場建設。國營林場是全縣經濟社會發展的重要組成部分,既是林業產業發展的主陣地,更是林業生態建設的排頭兵,輻射帶動能力強,具有巨大的優勢和作用,為我縣林業產業發展和生態保護做出了重大貢獻,因此,建設好林場是林業工作的一個重點和主要方向。一是逐步擴大管護面積,把高、遠、邊等不便于鄉村管理的天然林納入林場管理,使之向專業化、規?;较虬l展,同時以此為依托,積極爭取國家項目支持。二是注意研究解決林場主要干部管理與交流問題,要防止干部隊伍年齡老化。三是將林場管理經費給予適當的預算安排,以減輕林場社會管理和公共服務負擔。四是國家對農村的各項政策及項目應向林場傾斜,同時不能忽視對林農提供良好的社會公共服務。
(三)加快推動林業產業發展。要緊緊依托國家項目和采取非常舉措招商引資,積極扶持和支持專業大戶、龍頭企業創辦原料林、特色林果基地,狠抓林產品生產、加工和流通,促進林業產業規模化、標準化、集約化經營。要積極推進林下種植和荒山種植。要通過旅游觀光等方式,積極推進生態林業資源開發。對已經建成的經濟林、人工用材林要加強管理,提高經營水平,努力發揮效益。
關鍵詞: 營林造林;生態平衡;營造林;措施
劍河縣地質構為山地性高原,以低山、低中山為主,最高海拔1623.3米,最低海拔348米。屬中亞熱帶季風氣候區,四季分明,百里天然原始闊葉林景區橫跨久仰、南哨、太擁三個鄉鎮,蜿蜒50多公里,縱深2公里,景區內珍藏40多種國家一、二、三級珍稀保護樹種,是我國現存不多、保存完整的亞熱帶原始闊葉林區。隨著經濟的快速發展,城市人口不斷膨脹、人均綠地面積不斷縮小、環境污染不斷加重。我們必須樹立綠色發展理念,決不能以犧牲環境為代價換取一時一地的經濟增長。
一、加強生態林業建設對林業可持續發展的重大意義
1.提高了人們生活質量的需要
可持續發展的核心是“以人為本”,即滿足人的發展與需求。隨著經濟的高速發展,城市人口增長過快、人均綠地面積不斷縮小、環境污染不斷加重。人們迫切需要良好的空氣、優美的生活環境。所以對環境要求越來越高,同時森林、樹木也可以降低城市中噪音的影響。因此,加強生態林業建設,是提高人們生活質量的需要。
2.防止水土流失
近年來我國水土流失嚴重,土地沙漠化不斷加劇。除了自然的因素外,植被破壞,林業建設不到位都有很大關系。生態林業是建立在可持續發展的理念之上的,進而實現資源、環境、人口的相互協調。森林、林木在保持水土,鞏固土地不被沙化,荒化有著非凡的作用。加強生態林業建設,可以起到防止水土流失,防沙固沙的作用。
3.為了子孫后代的需要
可持續發展不僅是滿足當代人也是為了滿足子孫后代的發展需要。近年來,在傳統林業發展中,人們從林業身上過多的索取,使得林業系統出現惡性循環,這大大影響了子孫后代的發展需要。生態林業建設可以促使林業恢復良性循環,既滿足了當代人的需要,又保證了子孫后代利用森林資源和選擇美好生活環境的需要。
二、我國營林造林工作中存在的問題
1.營林造林技術人才的缺乏
我營林機制的不健全,造成營林造林技術水平較低,營林技術人才短缺的局面。營林造林是一項對專業技術和工作態度要求較高的工作,要求―線營林者具有豐富的理論知識和實際操作能力。我國現有的很多營林施工員、技術員都未受過專業培訓,營林技術水平偏低。營林造林技術人才的短缺嚴重制約了我國營林造沐工作的展開。
2.缺乏有效的監督機制
營林造林工作是―項造福全社會和子孫后代的巨大工程,如此龐大 的工程,一定要建立有效的監督機制。目前我國部分林業管理單位卻疏于管理,管理監督機制不健全,沒有營林質量驗收部門,導致營林質量無法保證。
三、完善營林造林工作
1.重視營林造林人才的培養
目前我國林業發展的主要原因是技術力量的薄弱,在未來的林業建設工作中,在營林造林中需把科學技術放在第一位,加大培養營林造林技術人才。國家應當出臺相應的獎勵政策,鼓勵林業建設工作者不斷提升自身技術水平,提高我國營林造林的技術含量。隨著現代科技的不斷進步,育林技術也要與時俱進,運用遺傳、生物技術,選用經過遺傳改良的優質品種來進行造林,提高林木的成活率以及林木質量。
2.規范林業管理 完善檢查監督機制
林業局應根據分類經營的原則,在現有林業資源的基礎之上結合國家關于天然林保護的有關法規,不為短期利益所左右,合理劃分林木類型,確保營林造林科學化、規范化。進一步加強林政資源管理,依法查處林政違法行為,做好木材采伐工作,在發證環節預征全部稅費,防止稅收流失。廣泛開展生態文明建設宣傳,加大《森林法》、《環境保護法》、《森林防火條例》、《黔東南苗族侗族自治州生態環境保護條例》、《劍河縣旅游生態公益林保護管理實施細則》等相關法律法規的宣傳力度,積極宣傳綠色發展理念,努力提升廣大群眾的生態文明建設意識。營林造林工作的重要性要求林業局必須選派具有責任心強和術水平扎實的人員擔當營林驗收成員,加強對營林工作的檢查驗收。
3.處理好生態林和經濟林建設的關系
保護林業生態平衡是牢固樹立綠色發展理念,決不能以犧牲環境為代價換取一時一地的經濟增長。二是堅持以環境質量改善為核心。實施好環境保護攻堅行動安排的重大工程、重大項目,持續開展水體、大氣、土壤污染防治,促進環境質量的持續改善。三是加強林政資源管理。積極推行林木采伐科學管理,從源頭上堵塞盜伐濫伐林木行為的發生。依法強化林地保護管理,強化木材流通和經營加工的監督管理,強化森林病蟲害防治。四是進一步增強造林綠化工作,培育壯大生態經濟產業,使林業資源和生產要素在更大范圍得到優化配置,促進退耕還林成效。五是扎實推進森林保險工作,形成完善的森林保險工作程序;強化森林防火工作,嚴格火源管理和檢查監督,把森林火災的發生控制在最低限度。
4.因地制宜,適地適樹
遵循生態效益與社會效益相結合造林營林是休業的基礎工作。無論是林業生態建設、林業產業發展,還是生態文明建設,都需要以豐富的森林資源為支撐。我縣除西南部大毛坡上有部分原始天然植被外,其余地區為天然次生植被和人工次生植被,以闊葉林草叢混交植被為主,盛產松、杉、樟、楠、等林木,有禿杉、水杉、銀杏、鵝掌楸、青檀等20余種國家保護樹種。同時因地制宜、依照不同土壤類型及其生態環境選擇營造林方式,宜封則封,宜造則造,并優化配置營造林樹種,提高和擴大森林面積,合理利用土地資源和氣候環境資源,提高防護效能,同時提升廣大人民群眾的經濟收入還能達到造林綠化的效果
四、控制對森林生態環境的破壞
1.制訂森林采伐、撫育、改造的具體規定,對施工的方式、強度、作業面積等都得有具體的審批制度;有嚴格的防止森林火災的法規,及建立防火組織、獎懲制度;控制林地面積的喪失,不得讓單位或個人隨便將林地改作他用;2.保護林中野生動植物,不得亂采亂挖,濫捕亂獵;3.控制森林病蟲害的發生,掌握病蟲害發展動態,了解防治效果。森林病蟲害防治要避免和少用農藥,盡量采用生物防治、防止農藥污染。森林生態平衡是生物圈生態平衡的核心,是林業可持續發展的基礎
五、結語
綜上所述,現在的營林造林中存在的不合理的隋況,這些都會影響生態平衡問題,因此,保護林業生態平衡,完善營林造林工作就顯得十分必要。這就需要在政府的支持下,創新的技術下,科學營林造林,保護林業生態平衡,促進社會可持續發展。
參考文獻:
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(通遼市野生動植物保護中心,通遼028000;2通遼市生態建設辦公室,通遼028000)
摘 要:濕地是陸地與水域之間水陸相互作用形成的特殊的自然綜合體,是地球卜最重要的生命保障系統和人類最重要的生存環境之一。為了切實保護好通遼市濕地資源,文章從加強濕地保護宣傳、執法、組織領導、健全管理機構等8個方面提出了具體意見和措施。
關鍵詞 :濕地;保護管理;對策
中圖分類號:S719
文獻標識碼:B
收稿日期:2014-11-24
作者簡介:柴永江(1960 -),男,內蒙古通遼市人,正高級工程師,
濕地是陸地與水域之間水陸相互作用形成的特殊的自然綜合體。濕地包括了所有的陸地淡水生態系統,如河流、湖泊、沼澤,以及陸地和海洋過渡地帶的濱海濕地生態系統。濕地生態系統支持了全部淡水生物群落和部分鹽生生物群落,他兼有水域和陸地生態系統的特點,具有極其特殊的生態功能,因此,通常把森林、海洋和濕地并稱為全球三大生態系統,他與人類的生存、繁衍和發展息息相關,是地球上最重要的生命保障系統、自然界最富生物多樣性的生態景觀和人類最重要的生存環境之一。他不僅為人類的生產生活提供多種資源,而且具有調節氣候,涵養水源、防止洪澇災害,凈化美化環境,維持生態平衡,維持生物多樣性等多種功能,被稱為“地球之腎”,“生命搖籃”,“鳥類天堂”。
1 通遼市濕地現狀和濕地資源保護情況
通遼市是濕地資源最多的盟市之一。據2010年第2次濕地資源調查資料,通遼市現有濕地面積227647.4hm2,其中:河流濕地面積57715.8hm2,湖泊濕地面積22640.lhm2,沼澤和沼澤化草甸濕地面積65072.5hm2,庫塘濕地面積82219hm2。
目前,通遼市有濕地自然保護區16個,其中:自治區級2個,市級2個,縣級12個,分布于通遼市7個旗縣區。濕地保護區總面積l79716hm2,其中,濕地面積近110000hm2,占濕地保護區總面積的61%。保護對象分別為水生生態系統、濕地生態系統、濕地水域生態系統、濕地水生動植物及生態系統。濕地保護區內草原、湖泊、水庫、沼澤、沙地、葦塘相間分布,地貌類型多樣,植被群落復雜,具有獨特的濕地自然景觀和豐富的動植物資源,是科爾沁沙地平原上最具有生物多樣性和代表性的地域之一。濕地保護區滯留大量河水和雨水,對保障周邊地區的生態安全,補充地下水資源,維護生態平衡起著十分重要的作用。濕地保護區內主要動物有80余種,主要植物120余種。濕地多樣復雜的環境類型,為野生動物尤其是鳥類的棲息繁殖提供了理想場所,現已發現的屬國家一、二級保護的有40余種,其中,被列為世界瀕危鳥類的有近10種之多,以鶴類為例子,全世界鶴類種類共15種,在我國記載有9種,東北地區僅有6種,而在通遼市濕地保護區發現的就達4種,分別為丹頂鶴、白鶴、灰鶴和蓑羽鶴。此外,大天鵝、白鸛、大鴇、金雕和大雁等在濕地保護區都有較大的種群分布。
2005年1月,《國務院辦公廳關于加強濕地保護管理的通知》,同年4月,通遼市委市政府出臺了《關于加快自然保護區建設的決定》。以此為契機,通遼市濕地資源保護進入了一個新階段?!笆晃濉逼陂g,通遼市新建旗縣級濕地自然保護區3處,新建保護面積3.8萬hm2;擴建市縣兩級濕地自然保護區2處,擴建總面積2.2萬hm2;荷葉花濕地水禽自然保護區列入國家濕地保護工程項目,工程總投資1900萬元,現正在建設中。通過重點工程實施,使部分重點保護區的濕地得到保護與恢復,基礎設施建設、科研監測水平、宣教能力有了顯著提高。2007年,《濕地保護條例》正式頒布?!稐l例》的實施作為法律依據對通遼市濕地保護工作有了進一步的促進。近幾年來,旗縣市區政府認識到了濕地保護的重要性,先后出臺了地方性《自然保護區管理辦法》,調整了土地和禁墾禁牧政策,對濕地緩沖區和實驗區內的耕地實施退耕還林工程,濕地保護區內的有林面積大幅增加,保護區內及四周的林木列入國家公益林,得到了有效保護。一些濕地保護區如荷葉花濕地水域實行機械圍欄,重要濕地保護區實施了禁獵措施,禁止獵捕各種野生動物及鳥類,有的在珍禽經常出沒的區域建立嘹望塔,加強巡察嘹望。林業執法部門定期執法,對保護區內濫捕、亂挖、濫采等破壞野生動植物的行為進行打擊。對于濕地保護區的草場,每到防火期都有重兵把守,確保保護區安全。今年,科左后旗雙合爾濕地自然保護區已于3月順利晉升為自治區級自然保護區;奈曼旗孟家段水庫2萬hm2濕地晉升自治區級保護區工作也已開始進入可研和規劃設計階段;荷葉花濕地水禽自然保護區通過濕地基礎建設,保護區周圍設置圍欄,采取河道疏浚、濕地保護補水工程等措施,加強濕地保護與恢復重建。
2 濕地保護與建設存在的問題
2.1 濕地保護意識淡薄
全社會對濕地的價值和重要性缺乏認識,對其功能與作用以及對環境的影響缺乏理解和認知,對保護濕地的重大意義和重要性認識嚴重不足,思想認識和理解還停留在利用水利灌溉和水面養魚養鴨的原始認知狀態,直接導致濕地管理中的諸多缺失,更別提有針對性和有效的保護濕地的手段和措施。
2.2 濕地面積不斷萎縮,資源總量銳減
近年來,由于連年降水量減少,工農業用水量加大,超采使地下水位持續下降;境內西遼河、新開河、教來河、老哈河等主要外來河流常年斷流,濕地外來水資源銳減,導致境內5座大型水庫中的4座已完全干枯,13座中型水庫僅有6座有水,5個濕地保護區水面完全消失,濕地數量和水資源總量急劇下降,生物多樣性銳減。而且,由于一些水庫和排水干渠等水利基礎設施不夠完善,造成管理缺失,全市每年都有大量的河水和自然降雨等水資源流向外省,對于水資源相對匱乏的通遼市來說是非常大的浪費。
2.3 蠶食濕地,亂捕、亂獵、濫墾、濫牧現象嚴重
借濕地水面萎縮后在周邊濫墾濫牧、開礦開發現象比較普遍,嚴重破壞濕地生態環境。由于習慣使然,濕地周邊村屯群眾甚至國家公職人員亂捕亂獵候鳥現象依然嚴重,多數國家一、二級保護候鳥因此而遷往別處棲息繁殖,嚴重影響了通遼市濕地資源的多樣性保護,也使通遼市作為候鳥重要棲息地的現狀受到嚴峻挑戰。
2.4 監測體系不完善
缺乏對濕地常規和污染監測,特別是缺乏對開發利用后的濕地生態環境變化、生物多樣性變化監測。
2.5 濕地保護資金缺乏,管理經費不足
由于濕地保護和管理資金沒有列入地方財政預算,管理資金渠道無著落,各地濕地保護日常管理工作開展、隊伍建設、濕地調查監測、科研、濕地保護宣教、執法、設施建設等方面因缺乏資金支持難以正常開展。滯留在保護區內的農戶和牧戶,沒有資金將其遷出保護區,不利于濕地保護和管理。
2.6 濕地管理機構不健全,管理體系不完善,缺乏綜合協調機制
通遼市的8旗(縣、市、區)都沒有專職的野生動植物與濕地保護管理機構,沒有配備專職人員,無專業技術人員,管理粗放,日常工作疲于應付;濕地管理和開發利用牽扯到林業、農業、水務、環保、國土資源等,多部門多頭管理,具體開發利用濕地的開發商和承包者們開發利用的目的和目標不同,重開發輕保護甚至只開發不保護的現象普遍存在,造成濕地保護機構、開發利用機構與開發商承包者之間缺乏綜合協調機制,沒有統一規劃和統籌安排,各行其是、各自為戰;一些濕地處于根本無人問津、無人管理的無政府狀態。
3 濕地保護和建設對策與措施
3.1 切實加強對濕地保護工作的領導
一是市、旗縣市政府應該將濕地保護和建設列入國民經濟和社會中長期發展規劃,在規劃的基礎上制定專門的濕地保護計劃。
二是要成立領導小組,完善協調管理機制。由市政府牽頭,成立由林業、農業、水利、環保和國土資源等職能部門領導參加的跨部門濕地保護與建設領導小組,下設辦公室,統一協調領導各部門積極配合濕地保護工作。
三是建立項目監督機構。由地方政府財政、審計等職能部門及人大、政協聯合建立項目監督機構,對項目資金使用、建設進度、措施落實、項目實施效果等進行監督。
四是做好現有重要濕地晉級自然保護區和濕地公園的晉級管理工作。
3.2 建立健全濕地保護管理機構,充實專業管理人員
應該建立健全濕地保護和管理機構。市里可以考慮建立隸屬于林業局的專業性強,職能全面的保護管理機構,專門司職野生動植物和濕地保護工作,強化濕地保護管理制度建設,明確責任主體,著重加強制度執行和責任落實力度,兼顧濕地保護與利用。要加強現有自然保護區和濕地管理人員的崗位培訓工作,切實提高現有職工的專業水平和工作能力;同時,應該聘用一批野生動植物保護方面的專門人才,充實到通遼市野生動植物和濕地管理的隊伍中,切實提高濕地保護和管理水平。
3.3 探索科學合理的濕地保護模式
在濕地保護過程中要跳出為了保護而保護的觀念,靈活運用退耕還林還草、土地置換等政策措施,大力發展水草產業,在保護濕地的前提下帶動農牧民增收,形成濕地在保護中求發展,在發展中促保護的良性循環模式。針對通遼市濕地現狀,對于水域面積較小或沒有水域的濕地,應盡量減少農牧業生產活動,加大現代畜牧業發展比例,實行舍飼禁牧制度,減少耕地面積,確保濕地環境能夠休養生息,逐步恢復原生植被和生物多樣性;對于水域面積較大的濕地,建議推廣漁業養殖和水稻種植,積極探索公司+農戶的合作經營模式,形成規?;?、產業化生產,以確保濕地生態環境安全為原則,實現濕地保護與利用的雙贏。
3.4 搞好退化和消失濕地的恢復與重建
濕地恢復與重建,是指對由于人類活動而引起的退化或消失的濕地進行人工修復,再現濕地的結構和功能以及相關的物理、化學和生物學的過程。通遼市濕地恢復與重建的當務之急是解決濕地補水問題,首先對重要的濕地,通過建立水利工程,實施人工補水,擴大濕地水域面積,為此要重點做好引綽(綽爾河)濟通工作,補充通遼市重要濕地如莫力廟水庫、吐爾吉山水庫等重要濕地水源,促進濕地恢復;其次是加大小流域治理和蓄水工程建設力度,防止水資源外流,重點研究如何“留水”的具體措施,切實解決水資源向外省流失的問題,留住水資源;最后要積極做好退耕還濕和退牧還濕工作,還原并重建昔日庫塘濕地景觀,逐步恢復和發揮濕地原有的功能和作用,恢復與重建科爾沁草原“鳥兒天堂”。
3.5 加強科學研究和監測
應該聯合相關的教學和科研單位,構筑科技支撐體系,開展相關課題研究,用科學手段研究濕地資源和保護措施,及時掌握國內外學術動態,總結和推廣濕地保護和開發利用的成功經驗,為做好濕地管理、科學研究和合理利用提供及時、準確的參考資料;要盡快建立濕地資源管理信息系統,在重點及典型濕地生態系統所在區域,建立生態監控區,加強調查與監測。按照濕地功能區的劃分,對濕地水質變化、地下水位動態、動植物群落、土壤養分的變化及土壤退化、有害生物危害情況等進行監測,及時評價濕地生態變化狀況,通過監測網絡的運行,掌握各類濕地變化動態、發展趨勢,定期提供監測數據與監測報告,為各級政府提供決策依據。同時,要嚴格濕地附近和周邊開發項目的環境評估審查,堅決杜絕和制止影響濕地資源的開發項目實施,對污水處理要堅持達標排放。
3.6 加大濕地保護資金投入
一是應發揮政府投資的主導作用。市、旗縣級政府應盡快將濕地保護納入國民經濟和社會發展規劃與年度計劃,將濕地保護資金列入兩級財政預算,確保濕地保護行動計劃的實施。
二是積極爭取國家濕地項目資金支持。
三是建立濕地生態效益補償機制。濕地保護是一項社會公益事業,濕地生態效益受益于全社會。建立濕地生態效益補償機制,有利于形成長期穩定的資金投入機制,使濕地保護管理措施落到實處。所以,應盡快建立濕地生態效益補償機制,并積極引導社會公眾參與到濕地保護過程中來,積極捐贈資金。通過地方政府主導、爭取國家投資、捐贈、基金等多渠道、多元化、多層次的濕地保護資金投入機制,整合現有濕地保護資金投入方式和渠道,加大對濕地保護的資金投入,完善基礎設施建設,配備監測、救護、巡護、執法、防火等設備,使濕地保護和管理工作健康有序開展。
3.7 加強濕地保護執法力度
林業公安、林政管理和濕地保護管理部門要統籌安排,統一步調,協調一致,強化對濫墾濫牧、亂捕亂獵和破壞濕地野生動植物資源行為的執法和打擊力度,特別是在“愛鳥周”、“世界濕地日”和“自然保護區宣傳月”等重要時段,在濕地所在村屯周邊等重要地區組織保護野生動植物,尤其是保護候鳥的專項執法行動,堅決遏制濫捕濫獵候鳥等違法犯罪行為,依法保護候鳥和濕地資源。
關鍵詞:外部性;政府干預;產權;交易成本;生態補償
中圖分類號:D630.1 文獻標識碼:A 文章編號:1673-2596(2013)09-0086-03
漓江不僅是桂林旅游的精魄所在,它還是桂林城市供水的命脈。能否妥善解決漓江水資源的儲備問題,更是茲事體大。作為漓江的主要發源地,貓兒山的水流量占據了漓江總水量的52%,在涵養水源、保持水土、凈化水質、調節流域徑流量等方面發揮了重要作用。研究表明,貓兒山五種林型水源涵養能力順序為鐵杉林、水青岡林、高山矮林、人工闊葉林、毛竹林,鐵杉林的綜合水源涵養功能最高,毛竹林的最低,鐵杉林強大的水源涵養功能是漓江源的重要保證[1]。然而,近年來,漓江上游水源林面積急劇下降,森林水文效能大幅度減退,特別是近年來貓兒山腳下農民大量把原本有良好儲水功效的常綠闊葉林砍伐,重新種上經濟效益高的毛竹林等速生林,更是間接影響了貓兒山地區的水土涵養能力,這對漓江水位的逐年下降無疑是雪上加霜。生態環境問題參伍錯綜,表面上看是人類社會經濟活動的副產品,實際上是人與人、人與自然、經濟利益與生態利益互為沖突的輸出結果。在對當地農民收入不造成負面影響的前提下,恢復漓江上游水源林區的生態功能,已成為迫在眉睫的工作。
一、外部性問題的提出及其理論溯源
經濟學上認為,外部性是市場失靈的核心,外部性現象引發人際沖突與社會矛盾,常常導致一種非最優的資源配置。經濟的外部性概念是由劍橋大學的庇古和馬歇爾在20世紀初提出的。作為經濟學中一個亙古不衰的話題,外部性是新古典經濟學的重要范疇,也是新制度經濟學的重點研究對象。庇古稅和科斯手段為解決外部性問題提供了重要的理論基礎。
庇古認為:外部效應是由于邊際私人成本與邊際社會成本、邊際私人收益與邊際社會收益的背離造成的,外部性產生的原因在于市場失靈,市場機制已不能靠自身運行達到資源配置的帕累托最優狀態,此時必須通過政府來干預解決。“庇古稅”旨在通過補貼和征稅的方式實現外部效應的內部化,對于正的外部影響政府應予以補貼,對于負的外部影響應施以罰款,以使外部性生產者的私人成本等于社會成本,從而提高社會整體福利。科斯在批判借鑒庇古理論的基礎上提出了自己的觀點,他認為外部性實際上是產權界定不清所導致的,倘若產權界定清晰并能進行自由交易,那么市場自身就能解決外部性問題。外部性表面上看是產權問題,實質上是交易費用過高所致。因此,要解決外部性問題,關鍵在于降低交易費用。
二、負外部性:漓江上游水源林治理困境的發生機理
(一)效益的公共性使得漓江上游水源林治理面臨“搭便車”現象
漓江上游水源林是一項典型的公共物品,其基本特征是效益的公共性和正外部性。水源林在保持水土、涵養水源、凈化空氣等方面發揮了諸多功效。這種物品一旦被生產出來,沒有任何一個人可以排除在享受它帶來的利益之外,因此也時常導致“搭便車”現象的發生。極強的正外部性,加之水源林產生的生態效益和社會效益很難通過貨幣形式在市場上體現出來,使得私人缺乏生產和提供這類公共物品的動力。即使這種生態效益和社會效益能夠以貨幣形式度量出來,也很難保證投資者和經營者在短期內收回成本和獲取收益,因為水源林所產生的生態效益和社會效益在很大程度上具有間接性、長期性的特點。假如這種效益在短期內得不到直接補償,私人供給公共物品就很可能是無利可圖的,這樣私人就不可能參與公共物品的生產與提供。由于私人收益小于社會收益,長期以往,市場主體的逐利本性便使得當地居民喪失了繼續保護水源林的動力。效益的公共性和外部性,決定了漓江上游水源林不能或不能有效通過市場機制由私人來提供。
(二)市場主體的逐利本性催生了新的負外部效應
建國以來,國家不斷加強對漓江上游水源林的保護工作,目前,上游已先后建成貓兒山國家級自然保護區、海洋山和青獅潭兩個水源林保護區,漓江上游水源林保護工作取得了一定成效。然而,隨著經濟的發展,水源林的保護與利用引起的矛盾愈發尖銳。水源林雖然具有生態保護功能,但對生產者而言并無利益驅動的內在機制。漓江下游靠江吃飯的旅游產業或對漓江有用水需求的人群,雖然長期承受漓江的的恩澤,但是市場機制并不具備對上游水源林區進行補償的機制,當上游生態良好時,市場機制并不能給予肯定,現行政策對保護水源林的行為主體予以補償的力度也較弱。上游居民在“自利理性”精神的驅動下,將部分集體或個人所有的公益林砍伐,重新種上經濟效益高的毛竹林,也就不難理解這些行為了。近年來,毛竹林的種植面積有逐年擴張之勢,農民在自身獲益的同時不自覺地給他人造成了影響。由于鐵杉林等原始闊葉林減少、水土涵養功能減弱,漓江源頭水資源儲備量下降,導致漓江流于的水位和水量不足,影響了漓江游客賞玩的興致,影響了城市用水的需求,而這種影響恰恰又是負面性質的,即農民的改種植行為催生了負外部效益。
(三)水源林產權關系的穩定性脆弱加劇了治理困境
產權理論認為,只有明晰產權才能實現有效的產權保護,并由此獲利。但是,水源林具有自然資源的產權性質,存在天然模糊和不完整的特征;產權的不可分割性,使水源林的保護和治理主體無法由此獲利,這就使得保護和治理活動失去了市場的支持,市場失靈在所難免。羅慧等人認為,生態環境資源由于不可分割性導致產權難以界定或界定成本很高,而通過市場力量提供的環境質量和數量的公共物品一般嚴重不足,由于外部性、信息不對稱、存在交易費用,市場的自發運行往往偏離理想中的最佳效益點,從而易產生類似“公地悲劇”的市場失靈。在當前的資源產權所有制結構下,前文所述的上游居民的經濟行為在事實上產生了外部性,“對資源有控制權的人并不直接和按比例地收益或受損于自身行為;而受損(益)的人又通常不能根據自己利益對資源做出直接反應行為,原因在于對資源的收益權或承擔損失的責任總是與資源的控制權相分離,正是這種分離導致外部不經濟,其實質是私人成本的社會化”[2]。
水源林產權責權利關系缺乏長期的穩定性,穩定性脆弱又主要存在以下目標沖突:政府積極治理和當地居民參與程度不高的矛盾,退耕、封育或生態投資與居民作為理性經濟人追求利益最大化的矛盾,生態環境外部性與農戶“不患貧而患不均”的小農意識之間的矛盾,生態環境效益長期性與農戶追求短期經濟效益的矛盾[3],這些因素造成了漓江上游水源林治理的市場失靈困境。
三、化解外部性問題的政策框架設計:漓江上游水源林治理中的政府責任
在政府適度干預的過程中,新的政策框架需要納入提高農戶自主行動能力并推進生態系統經營的制度機制,以實現資源的高效利用。通過不斷深化林權改革和生態補償機制等制度創新,由經濟比較發達的下游地區“反哺”上游地區,對漓江上游水源林區的生態保護努力和機會成本予以相應的補償,不僅是生態正義和環境公平的體現,而且是漓江流域生態保護和經濟開發形成良性循環的客觀需要。
(一)深化科學合理的林權改革
要想克服水源林治理中的市場失靈,首先需要政府界定水源林區的生態產權。按照產權學派的觀點,明確的林地承包經營權將有利于農戶保護自身所擁有的森林資源。雷新途、石道金認為,解決生態資源的產權困境的基礎在于界定清晰的生態產權邊界,并以此為基礎優化生態資源的產權配置和維護生態資源的產權制度,從而提高生態資源的產權效率。一般來說,涉及國家整體生態保護的森林、生態草地、水源林、瀕危動植物資源其生態產權,仍然應該由國家掌控。蔡晶晶通過分析“分山到戶”和“共有產權”兩種模式,指出無論是產權“配置”或“統合”,都無法保證我國森林資源的永續發展。在林權體系不穩定的情況下,資源使用者都尋求短期利益的最大化,他們對森林的經濟功能重視程度遠超過生態功能,強調毛竹林等速生林帶來的短期效益,舍棄了原生天然林的長期生態服務效益。因此,如何建立起內生的、能夠符合更大群體利益的自我約束機制,將是林權改革必須重視的問題。
(二)推行生態補償機制,采取生態補償政策
類似漓江上游水源林這樣的主要提供非物質的生態功能區,生態服務物化程度低,界定產權的信息、執行和交易費用非常高;即使是在產權明晰的情況下,其交易成本仍然是巨大的,通過科斯手段難以有效解決外部效應。此時,可以選擇生態補償機制,“通過對損害(或保護)資源環境的行為進行收費(或補償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵損害(或保護)行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經濟性(或外部經濟性),達到保護資源的目的”[4]。生態補償機制可以有效反哺漓江上游水源林地區因保護生態環境而導致的財政減少,補償當地因發展方式和發展項目受到一定限制而衍生的機會成本。由于“市場失靈”的存在,在漓江上游水源林的治理工作中,政府要主動承擔起生態補償和利益協商的職責,按照“誰受益,誰補償”的原則,受益對象明確的,由受益者補償,受益對象模糊的,由政府補償。
1.明確漓江上游水源林生態補償主客體是前提
運用生態補償機制對如何治理漓江上游水源林進行探討,必須明確以下問題:生態補償的主體為中央及地方各級政府,生態補償客體為法律法規、政策實施過程中的各種利益相關者,地區范圍內主要包括漓江上游水源林的當地居民、與漓江密切相關的旅游業直接或間接從業人員、“共飲漓江水”的工農業或生活用水需求者等。一國范圍內,生態服務生產者(補償接受者)為漓江上游區域內居民,生態服務受益者(補償支付者)為全國公民。
2.建立健全漓江上游森林生態效益補償基金制度是關鍵
近年來,中央政府和廣西區政府相繼出臺了《中央財政森林生態效益補償基金管理辦法》《國家重點生態功能區轉移支付辦法》《廣西壯族自治區森林生態效益補償基金管理實施細則》《廣西壯族自治區漓江流域生態環境保護條例》等政策文件,對生態補償運行機制等方面做出了具體規定。要提高對水源林生態服務生產者的補償標準,調動上游地區保護水源林的積極性。在明確漓江上游水源林生態補償方案的過程中,政府要積極鼓勵各方利益主體及專家學者的廣泛參與,“綜合選用不同的研究方法,按照生態服務價值、資本成本、時間成本、機會成本等內容,充分考慮生態系統的特征、所提供的服務功能、所處區域的特點”[5],將生態服務價值計算結果結合公眾聽證,制定出符合實際、操作性強的分配標準。
3.推進漓江上游水源林生態補償融資是核心
何為環境經濟政策
國家環??偩炙哪陙磉M行了四次環評執法,靠的全是行政手段。這些手段雖然在短時間內立竿見影,但長期效果卻十分有限。面對嚴峻的環境形勢,除了環境指標的考核問責制度未到位外,還缺乏一套激勵各級政府和企業長期有效配置環境資源的機制。總理指出,解決環境問題必須實現“歷史性轉變”,即“從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題”?!氨匾男姓k法”指的便是“區域限批”這類手段,而經濟手段則指的是全新的環境經濟政策體系。
環境經濟政策是指按照市場經濟規律的要求,運用價格、稅收、財政、信貸、收費、保險等經濟手段,調節或影響市場主體的行為,以實現經濟建設與環境保護協調發展的政策手段。它以內化環境行為的外部性為原則,對各類市場主體進行基于環境資源利益的調整,從而建立保護和可持續利用資源環境的激勵和約束機制。與傳統行政手段的“外部約束”相比,環境經濟政策是一種“內在約束”力量,具有促進環保技術創新、增強市場競爭力、降低環境治理成本與行政監控成本等優點。
根據控制對象的不同,環境經濟政策包括控制污染的經濟政策,如排污收費;用于環境基礎設施的政策,如污水和垃圾處理收費;保護生態環境的政策,如生態補償和區域公平。根據政策類型的不同,環境經濟政策又包括市場創建手段,如排污交易;環境稅費政策,如環境稅、排污收費、使用者付費;金融和資本市場手段,如綠色信貸、綠色保險;財政激勵手段,如對環保技術開發和使用給予財政補貼;當然還有以生態補償為目的的財政轉移支付手段等等。
環境經濟政策在國外的實踐
從發達國家的實踐歷程可以看出,建立和實施一套全方位、多領域的宏觀環境經濟政策,能以較低的成本達到有效控制污染的目的。早在上世紀70年代初,發達國家就積極應用環境經濟政策來實現經濟與環境的均衡發展。1972年,經合組織(OECD)首次提出了“污染者付費原則”,在以后的二十多年中,西方發達國家對市場機制和財稅政策進行了基于環境考慮的一系列改革。
目前,世界各國總結出來的環境經濟政策主要基于兩類理論:一類是基于新制度經濟學觀點,即“科斯手段”,認為環境問題說到底還是市場產權界定不清,因此要明晰產權(包括所有權、使用權和開發權),建立環境產權市場,例如可交易的許可證制度與排放配額等。另一類是基于福利經濟學觀點,即“庇古手段”,認為通過征收稅費的辦法就可以把環境代價轉化為企業的內部成本,迫使企業治理污染。其中有稅收制度,包括污染稅、產品稅、資源稅等;收費制度,包括排污費、使用者費、資源環境補償費等。還因此衍生出其他一些手段,如罰款手段、資金賠償手段、財政金融手段以及證券與押金制度等等??瓷先ァ罢袃骸辈簧?,實則國際上真正成功的只有環境稅收、環境收費、超標罰款、綠色金融、財政補償與排污權交易。
在環境稅收方面,北歐國家走在最前面。丹麥是歐盟第一個進行生態稅收改革的國家。自1993年以來,丹麥環境稅制形成了以能源稅為核心,包括垃圾、廢水和尼龍袋等16種帶有環境目的的稅收。荷蘭的環境稅收制度種類更多,它是世界上最早開征垃圾稅的國家。美國目前已形成了一套相對完善的環境稅制體系,聯邦和州兩級政府都開征了不同類別的環境稅,稅種涉及能源、日常消費品和消費行為各個方面。
綜合來看,各國的環境經濟政策都具有幾個共性:一是普遍體現為一種政府對經濟間接的宏觀調控。通過確定和改變市場游戲規則來影響污染者的經濟利益,調動污染者治污的積極性,讓污染者也來承擔改善環境的責任。二是根據“污染者付費”原則,利用稅收、價格、信貸等經濟手段來引導企業將污染成本內部化,從而達到事前自愿減少污染的目的。三是政府部門間在環境問題上的政策協調越來越緊密。隨著環境政策逐步納入到能源、交通、工業、農業等部門的政策中,環境政策與部門宏觀發展政策一體化的趨勢越來越明顯。四是逐步從“秋后算賬”向“全程監控”轉變。這種轉變使得某些類型的經濟手段如產品收費、注冊管理、清潔技術開發的補貼和押金制度等能夠發揮更大的作用。
我國應先建立哪些環境經濟政策
中國嚴峻的環境形勢使我們比發達國家更迫切需要出臺環境經濟政策。我國目前環境經濟手段很少,還沒有形成一個完整獨立的政策體系,原因之一是沒算好兩筆賬:一筆是照目前高能耗、高污染的模式發展下去,我們的重化工業發展空間還有多大,還將付出多少環境資源代價?另一筆是實行環境經濟政策后,我們的GDP增長速度要下降多少?中國經濟社會發展能否承受得起?算不清這兩筆賬,雙贏的道路就會變成兩難的選擇。形勢不允許我們在“萬事俱備”下再去實施那些理想的環境經濟政策,只能邊算賬、邊研究、邊試點、邊總結,聯合各方力量,全面推動建立有中國特色的環境經濟政策體系框架。
綠色稅收。環境稅(綠色稅)已被西方國家廣泛采用。環境稅主要是對開發、保護、使用環境資源的單位和個人,按其對環境資源的開發、保護、污染和破壞的程度進行征收或減免。一方面對環境友好行為給與“胡蘿卜”,實行稅收優惠政策,如所得稅、增值稅、消費稅的減免以及加速折舊等;另一方面針對環境不友好行為揮舞“大棒”,建立以污染排放量為依據的直接污染稅,以間接污染為依據的產品環境稅,以及針對各種污染物的環境稅。鑒于環境稅收涉及面大,實施工作還需逐步進行。首先,要清除那些不利于環保的相關補貼和稅收優惠政策。比如,按照國務院關于限制“兩高一資”(高能耗、高污染、資源性)產品出口的原則,取消或降低這類產品的出口退稅(率)。其次,研究融入型的環境稅改革方案。比如,我們應重點研究有利于環境保護的企業所得稅、資源稅改革建議方案。第三,研究獨立型的環境稅方案。為有效降低重污染產業和產品的比重,國家環保總局正在研究對重污染企業或產品征收環境污染稅的問題。
環境收費。國際經驗表明,污染者上繳給政府去治理的費用高于自己治理的費用時,污染者才會真正感到壓力。而如今,我國的排污收費水平過低,不但不能對污染者產生壓力,有時反會起到“鼓勵”排污的副作用。為此,我們要主動聯合有關部門,運用價格和收費手段推動節能減排。一是推進資源價格改革,包括水、石油、天然氣、煤炭、電力、供熱、土地等價格;二是落實污染者收費的政策,包括完善排污收費政策、提高污水處理費征收標準、促進電廠脫硫、推進垃圾處理收費;三是促進資源回收利用,包括鼓勵資源再利用、發展可再生能源、垃圾焚燒、生產使用再生水、抑制過度包裝等等。
綠色資本市場。構建綠色資本市場是一個可以直接遏制“兩高”企業資金擴張沖動的行之有效的政策手段。企業融資的途徑,一是間接融資,即通過商業銀行獲得貸款;二是直接融資,即通過發行債券和股票進行融資。對間接融資渠道,我們推行“綠色貸款”或“綠色政策性貸款”,即對環境友好型企業或機構提供貸款扶持并實施優惠性低利率,而對污染企業的新建項目投資和流動資金進行貸款額度限制并實施懲罰性高利率。簡單說,一方面,環保部門應積極為銀行部門提供相關項目的環境信息;另一方面,人民銀行和銀監會應配合環保部門,引導各級金融機構按照環境經濟政策要求,對不同類型企業的授信區別對待,尤其對沒有經過環評審批的項目不要提供新增信貸,避免出現新的呆壞賬。與間接融資渠道相比,我們在直接融資渠道上的“招兒”應更硬。環保部門要聯合證監會等部門,針對“兩高”企業,研究一套包括資本市場初始準入限制、后續資金限制和懲罰性退市等內容的審核監管制度。凡沒有嚴格執行環評、環保設施不配套、不能穩定達標排放的企業,要在上市融資等環節進行嚴格限制,甚至可考慮以“一票否決制”截斷其資金鏈條。
生態補償。所有地區和所有人的發展權利都是平等的。假如某區域的生態環境對整個區域或流域有重大影響,一旦被破壞將會損害其他地區的利益,毫無疑問,這個區域將被限制或禁止開發,但不能因此剝奪該地區發展的權利,更不能讓其獨自承擔環境的代價。因此,需要相關各方對放棄發展機會的區域予以經濟補償,對受益地區推行使用者付費與破壞性賠償制度,誰使用誰埋單,誰破壞誰賠償,誰也不能隨意無償享受環境資源,所有受益者都應共同分擔環境成本。目前,發達國家大都采用了生態補償政策,成效顯著。我國現行的幾類政策已初具生態補償萌芽,如生態公益林補償金政策、退耕還林還草工程、天然林保護工程、礦產資源補償費政策、耕地占用補償政策、財政轉移支付政策等。今后生態補償政策的構建,應首先集中在水源地保護方面,選擇典型流域開展飲用水水源地保護補償、流域跨界污染控制補償、流域生態環境效益共建共享等試點,為建立宏觀有效的生態補償政策創造條件。
排污權交易。排污權交易是利用市場力量實現環境保護目標和優化環境容量資源配置的一種環境經濟政策。從國外實踐看,排污權交易的一般做法,首先是由環境主管部門根據某區域的環境質量標準、污染排放狀況、經濟技術水平等因素來確定一個排污總量,然后建立起排污權交易市場,具體可分為兩步:第一步是排污權的初始分配,由政府以招標、拍賣、定價出售等形式將排污權發放到排污者手中;第二步是排污者之間的交易,他們根據自身治污成本、排污需要以及排污權市場價格等因素,在市場上買賣排污權。排污權交易最大的好處就是既能降低污染控制的總成本,又能調動污染者治污的積極性。舉個例子,如果我國2010年電力行業的二氧化硫排放總量控制目標是1000萬噸,那我們就可根據發電排放績效方法把這1000萬噸控制指標通過無償或者有償分配、拍賣等形式分配給火電廠。在嚴格控制污染物排放總量不變的前提下,火電廠可根據自身的治污成本、排污權交易市場價格,通過排污權交易市場買賣排污權。那些治污成本低的企業,可以通過賣出多余份額排污權來獲益;而那些治污成本高的企業,可以去市場購買排污權來節約成本。當企業發現提高治污水平有利可圖時,就會從一個消極的污染者轉變為積極的污染治理者。
綠色貿易。在西方國家開始普遍設立綠色貿易壁壘的形勢下,我國的貿易政策也應做出相應調整。要改變單純追求數量增長而忽視資源約束、環境容量的發展模式,平衡好進出口貿易與國內外環保的利益關系。這首先要看好兩道門:一個是出口,應嚴格限制能源產品、低附加值礦產品和野生生物資源的出口,并對此開征環境補償費,逐步取消“兩高一資”產品的出口退稅政策,必要時開征出口關稅。另一個是進口,應強化廢物進口監管,在保證環境安全的前提下,鼓勵低環境污染的廢舊鋼鐵和廢舊有色金屬進口;征收大排氣量汽車進口的環境稅費;積極推進國內的綠色標識認證。此外,我們還應構建防范環境風險的法律法規體系,例如應加快制定生物遺傳資源保護法、生物安全法、危險化學品防治法、臭氧層保護條例;加強各部門聯合執法,對走私野生動植物、木材與木制品、廢舊物資等的違法行為進行嚴懲。