公共利益的內(nèi)涵精選(九篇)

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第1篇：公共利益的內(nèi)涵范文

1. 以課堂教學(xué)為主渠道。寓文明禮儀教育于各科教學(xué)之中，要求每位任課教師在傳授知識(shí)的同時(shí)，要把文明禮儀教育融入教學(xué)之中，培養(yǎng)學(xué)生良好的行為習(xí)慣。如，在語(yǔ)文課堂上，教師就能緊密結(jié)合教材和學(xué)生思想實(shí)際，通過(guò)故事、游戲、說(shuō)話(huà)、寫(xiě)作等形式對(duì)學(xué)生進(jìn)行文明禮儀教育。

2. 創(chuàng)新載體，豐富內(nèi)容。深入挖掘教學(xué)領(lǐng)域中的德育資源，積極開(kāi)展主題綜合實(shí)踐活動(dòng)，豐富德育內(nèi)容。“以紙換樹(shù)”活動(dòng)的開(kāi)展，使孩子們體驗(yàn)到了節(jié)約的重要意義，發(fā)出了“我與小樹(shù)共成長(zhǎng)”的肺腑之言。

二、營(yíng)造和諧校園環(huán)境

1. 文化積淀環(huán)境熏陶。我校注重培植校園文化，發(fā)揮環(huán)境育人的重要作用，努力構(gòu)建和諧校園。我們首先通過(guò)校園廣播站、板報(bào)等宣傳教育形式，向全體師生解讀活動(dòng)的目的、意義、背景以及活動(dòng)方案。然后要求各班以“文明禮儀伴我行”為主題，每學(xué)期出一期板報(bào)和開(kāi)一次中隊(duì)會(huì)，使文明禮儀教育活動(dòng)成為學(xué)生關(guān)注的熱點(diǎn)和學(xué)習(xí)生活中的重要內(nèi)容。

2. 強(qiáng)化隊(duì)伍，以德育德。俗話(huà)說(shuō)，學(xué)高為師，身正為范。我校在把文明禮儀教育納入學(xué)校整體規(guī)劃、制定系列活動(dòng)方案的基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)教師培訓(xùn)。我們還在教師中開(kāi)展“三滿(mǎn)意”師德建設(shè)活動(dòng)，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，讓學(xué)生滿(mǎn)意、家長(zhǎng)滿(mǎn)意、社會(huì)滿(mǎn)意。

3. 科研先行，創(chuàng)新發(fā)展。我校承擔(dān)了國(guó)家教育部、吉林省“十二?五”規(guī)劃課題“中華傳統(tǒng)美德教育的實(shí)踐模式研究”的科研項(xiàng)目；每位教師圍繞學(xué)校課題、根據(jù)本班的實(shí)際情況，制定了個(gè)人課題研究方案。

三、培養(yǎng)良好學(xué)習(xí)習(xí)慣

1. 養(yǎng)成教育，從點(diǎn)滴做起。“少成若天性，習(xí)慣成自然。”學(xué)校將學(xué)生的養(yǎng)成教育與學(xué)校常規(guī)管理相結(jié)合，推出了“周周小目標(biāo)，月月有進(jìn)步”系列活動(dòng)。學(xué)校每周結(jié)合實(shí)際，制定學(xué)生行為習(xí)慣養(yǎng)成目標(biāo)，再根據(jù)學(xué)生的完成情況制定下一周目標(biāo)。

2. 升旗儀式，追求新意。每周升國(guó)旗儀式是常規(guī)德育形式，我們以教師升旗、主題升旗等不同方式呈現(xiàn)，學(xué)生們感情專(zhuān)注、記憶深刻，增強(qiáng)了國(guó)旗意識(shí)，增添了愛(ài)國(guó)情感。在常規(guī)教育形式基礎(chǔ)上，賦予了德育新的內(nèi)涵。

3. 學(xué)生晨讀，講求經(jīng)典。“一年之計(jì)在于春，一日之計(jì)在于晨”。學(xué)校特別重視學(xué)生的早讀質(zhì)量，倡導(dǎo)特色晨讀。各學(xué)年利用每天的晨讀時(shí)間，組織學(xué)生進(jìn)行文明禮儀三字歌、弟子規(guī)、古詩(shī)詞等方面的經(jīng)典誦讀，讓學(xué)生領(lǐng)略中國(guó)傳統(tǒng)文化的博大精深，感受到了文明禮儀的深刻內(nèi)涵。

4. 專(zhuān)題講座，力求實(shí)效。為了讓學(xué)生形成良好文明禮儀習(xí)慣，學(xué)校還請(qǐng)教育專(zhuān)家等為學(xué)生和家長(zhǎng)進(jìn)行《人格教育――孩子一生的財(cái)富》等的專(zhuān)題講座，普及了文明禮儀知識(shí)，培養(yǎng)了學(xué)生健全的人格和健康的心理。

四、創(chuàng)設(shè)良好家庭環(huán)境

1. 成立家長(zhǎng)委員會(huì)。為把學(xué)校德育活動(dòng)與家庭教育有機(jī)結(jié)合，拓寬學(xué)校德育渠道，學(xué)校成立了家長(zhǎng)委員會(huì)。每年進(jìn)行一次評(píng)比，對(duì)評(píng)選出的“優(yōu)秀家長(zhǎng)”進(jìn)行表彰，并由學(xué)校發(fā)給榮譽(yù)證書(shū)。

2. 孝敬父母，關(guān)愛(ài)他人。孝敬父母是中華民族的傳統(tǒng)美德，是立人之本。為了把家庭美德教育進(jìn)一步具體化、細(xì)致化，學(xué)校開(kāi)展了“敬父母天天六個(gè)一”活動(dòng)，每天向父母問(wèn)一聲好，遞一雙拖鞋，整理一次房間，做一樣菜，洗一件衣服，拖一次地等。

3. “家長(zhǎng)”活動(dòng)。針對(duì)留守家庭、問(wèn)題家庭、單親家庭的學(xué)生，開(kāi)展了“家長(zhǎng)”的活動(dòng)。采取三位老師幫助一名學(xué)生的辦法，與學(xué)生簽定了“家長(zhǎng)”協(xié)議書(shū)，在生活和學(xué)習(xí)上關(guān)心孩子，使學(xué)生在幼小的心靈里播了下愛(ài)的種子。

第2篇：公共利益的內(nèi)涵范文

關(guān)鍵字：隔油沉淀、氣浮法、尼克尼溶氣泵、含油廢水、污水處理設(shè)計(jì)。

Abstract: this article in view of the shenyang Su Gutun engine overhaul locomotives sewage treatment station use technology and the treatment effect of do further discussion and research, through the processing effect of sewage treatment plant show that the wastewater treatment is the key on the basis of primary treatment dosing flocculants improved to remove pollutants and air flotation to remove small particles is of great importance.

Key word: precipitation oil separation, air flotation, Nick, the dissolved air pump, oily wastewater, wastewater treatment design.

中圖分類(lèi)號(hào)： U664.9+2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-2104（2013）

概況

鐵路內(nèi)燃機(jī)檢修產(chǎn)生的含油污水, 具有來(lái)源不同、種類(lèi)繁多、成份復(fù)雜的特點(diǎn)。該段的含油污水主要成份有: 各類(lèi)油脂、機(jī)車(chē)零部件煮洗(含油、堿)廢水、充電( 含鉛、酸)廢水、各種洗滌劑、少量化學(xué)藥劑、固體粒子(煤灰渣) 等等。

我段含油污水中的油份大致可歸納為下述三類(lèi):

( l ) 浮油( 或稱(chēng)漂浮油) , 粒徑一般在3 ~10微米以上;

(2 ) 自浮油(或稱(chēng)懸浮油) , 粒徑一般為5 ~30 微米左右:

(3 ) 助浮油( 包括少量乳化汕) , 粒徑一般小于5 微米

污水處理工藝方案

基于該污水處理站的水質(zhì)特點(diǎn)采用隔油沉淀+氣浮+生物法綜合處理方法。工藝流程如下圖：

該污水處理站達(dá)標(biāo)排放的關(guān)鍵

3.1隔油沉淀

隔油沉淀是在一級(jí)處理的基礎(chǔ)上投加絮凝劑強(qiáng)化去除污染物的方法，工藝流程簡(jiǎn)單，易于操作管理。由于該污水石油類(lèi)含量高，需要投入大量絮凝劑，因而其處理效果和運(yùn)行成本的關(guān)鍵在于所投加的絮凝劑及原水的酸堿度，不同的絮凝劑受酸堿度的影響很大，嚴(yán)重影響著絮凝劑的投加量及處理效果。無(wú)機(jī)絮凝劑中尤以硫酸鋁、聚合氯化鋁、三氯化鐵、聚合硫酸鐵以及石灰等應(yīng)用較為廣泛。該污水處理站利用加工業(yè)硫酸調(diào)節(jié)污水的酸堿度，這一點(diǎn)至關(guān)重要的。并采用硫酸鋁、聚合氯化鋁、三氯化鐵分別作小樣和中樣實(shí)驗(yàn)研究，均取得了較好的效果。最后在成本及處理效果的綜合考慮下，選用聚合氯化鋁。有機(jī)絮凝劑具有用量少、效能高的特點(diǎn)。有合成高分子絮凝劑聚丙烯酰胺，由于有機(jī)高分子絮凝劑價(jià)格高，因而與無(wú)機(jī)絮凝劑復(fù)配使用，既降低了藥劑投加量和運(yùn)行成本，又提高了絮凝效果。運(yùn)行結(jié)果表明隔油沉淀技術(shù)對(duì) SS、CODCr和 BOD5有較好的處理效果，但大量化學(xué)藥劑的投加會(huì)使沉淀污泥產(chǎn)量增加，污泥體積增大，使污泥的處理處置難度加大。

3.2氣浮法

氣浮法也稱(chēng)浮選法，其原理是設(shè)法使水中產(chǎn)生大量的微氣泡，以形成水、氣及被去除物質(zhì)的三相混合體，在界面張力、氣泡上升浮力和靜水壓力差等多種力的共同作用下，促進(jìn)微細(xì)氣泡粘附在被去除的微小油滴上后，因粘合體密度小于水而上浮到水面，從而使水中油粒被分離去除。

該工藝采用溶氣氣浮法（溶解空氣氣浮法）。 該法在尼克尼溶氣泵內(nèi)使氣體和液體充分混合一定壓力下使空氣溶解于水并達(dá)到飽和狀態(tài)，而后達(dá)到氣浮作用。氣浮法處理工藝必須滿(mǎn)足下列基本條件才能完成氣浮處理過(guò)程，達(dá)到污染物質(zhì)從水中去除的目的：1.必須向水中提供足夠量的微小氣泡。2.必須使廢水中的污染物質(zhì)能形成懸浮狀態(tài)。3.必須使氣泡與懸浮物質(zhì)產(chǎn)生粘附作用。4.氣泡直徑必須達(dá)到一定的尺寸（一般要求20微米以下）。加壓溶氣氣浮法是將廢水加壓溶氣后進(jìn)行氣浮法水處理的工藝過(guò)程。其特點(diǎn)是將被處理污水（全部和部分）在用水泵加壓到3-4kg/cm2,送入專(zhuān)門(mén)裝置的溶氣罐，在罐內(nèi)使空氣充分溶于水中，然后在氣浮池中經(jīng)釋放器突然減到常壓，這時(shí)溶解于水中的過(guò)飽和空氣以微細(xì)氣泡形式從池中逸出，將水中懸浮物顆粒或油粒帶到水面形成浮渣排除之。工程上常采用部分污水加壓溶氣法，這種方法省電、設(shè)備容積小、混凝劑耗量少、運(yùn)行方便、不堵塞。這種方法的處理效率可達(dá)90%以上。氣浮法氣泡充入水中，水中溶解氧較多，有利于后期處理，但耗電量大。

3.3污水處理工藝評(píng)價(jià)

該污水處理站隔油沉淀+氣浮+生物法綜合處理方法，出水效果理想，能達(dá)標(biāo)排放。但由于來(lái)水水質(zhì)的不穩(wěn)定，需要控制好隔油沉淀池的加藥量以保證最佳的處理效果，另外，大量化學(xué)藥劑的投加會(huì)使沉淀污泥產(chǎn)量增加，污泥體積增大，使污泥的處理處置難度加大，所以要把握好加藥量，以減輕后續(xù)污泥處理的工作量。更要控制好隔油沉淀池內(nèi)污泥的排放，如果不不及時(shí)排泥，會(huì)大大影響該工藝的處理效果。氣浮工藝聚合氯化鋁比聚合氯化鐵的除油效果好。隨著聚合氯化鋁、聚合氯化鐵投藥量的增加，除油率呈先升后降的趨勢(shì)。混凝劑用量并非越多越好，投藥量過(guò)多，將導(dǎo)致水解生成的無(wú)定形氫氧化物沉淀滯留在水溶液中，使水濁度升高。所以要做小樣控制好加藥量。該工藝的關(guān)鍵所在就是隔油沉淀和氣浮法，這兩段工藝影響著整個(gè)工藝的處理效果。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 汪大宇, 雷樂(lè)成. 水處理新技術(shù)及工程設(shè)計(jì)[ M] . 北京: 化學(xué)工業(yè)出版社, 2001.

[3]張統(tǒng). 污水處理工藝及工程方案設(shè)計(jì)[M] . 北京: 中國(guó)建筑工業(yè)出版社, 2001.

第3篇：公共利益的內(nèi)涵范文

一、公共利益的概述

(一)公共利益的語(yǔ)義分析

從法理學(xué)的角度去解讀公共利益，那么就要從法的構(gòu)成要素去分析，法的構(gòu)成要素主要包括了法律原則、規(guī)則、概念。法律的概念就是從法理的視野去看待各種社會(huì)現(xiàn)象或者事實(shí)，將其法律化地描述、概括成為專(zhuān)業(yè)的術(shù)語(yǔ)，對(duì)其的范圍和定義進(jìn)行明確。

公共利益從語(yǔ)義上分析，可以拆解為公共和利益兩個(gè)詞組。首先，解讀公共一詞的含義，從我國(guó)的《詞源》對(duì)于公的解釋是無(wú)私的意思，公和共二字合到一起就是共同的意思。根據(jù)哈貝馬斯學(xué)者的研究，我們了解到英國(guó)是17世紀(jì)的末期才開(kāi)始使用公共一詞，該詞的含義是人類(lèi)或者世界的意思。現(xiàn)代《牛津高級(jí)英漢雙解詞典》對(duì)公共的解釋是，Public意味著公眾的、與公眾有關(guān)的，或者是為公眾的、公用的、公共的(尤指由中央或地方政府提供的)。其次，人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。關(guān)于利益一詞的含義，不同的學(xué)者對(duì)此的理解是不同的。比如，德國(guó)學(xué)者Walter klein認(rèn)為，利益是一個(gè)主體對(duì)一個(gè)客體的享有，或者是主體及客體之間的關(guān)系;或是在主體及客體關(guān)系中，存有價(jià)值判斷或價(jià)值評(píng)判。故利益是被主體所獲得或肯定的積極的價(jià)值，是主體與客體之間所存在的某種關(guān)系的一種價(jià)值形成。比如，付子堂學(xué)者認(rèn)為，所謂利益，就是人們受客觀規(guī)律制約的，為滿(mǎn)足自己生存和發(fā)展而產(chǎn)生的，對(duì)于一定對(duì)象的各種需求。

通過(guò)以上對(duì)于公共和利益兩個(gè)詞組的語(yǔ)義的解讀和分析，我們可以發(fā)現(xiàn)隨著社會(huì)的發(fā)展，這兩個(gè)詞組的含義是變化的，因而從發(fā)展的眼光去解讀公共利益是比較準(zhǔn)確的。在當(dāng)前的時(shí)代，學(xué)界通說(shuō)的觀點(diǎn)是，公共利益是指和個(gè)人利益相對(duì)的、是為社會(huì)大多數(shù)的公眾主體可以享有的某種需要或者某種意義、服務(wù)等。它的主要的表現(xiàn)形式為:公共產(chǎn)品、公共權(quán)利和公共服務(wù)。對(duì)于公共利益內(nèi)涵，值得注意的是:第一，公共利益和個(gè)人利益的范疇是相對(duì)的，二者的著眼點(diǎn)是不一樣的;第二，公共利益必須是和公眾有關(guān)的、可為公眾利用的利益。公共利益是超越個(gè)體的利益;第三，現(xiàn)代社會(huì)公共利益所指代的客體內(nèi)容，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)、產(chǎn)品和權(quán)利。

(二)公共利益界定的意義

首先，公權(quán)力通過(guò)合法的形式去干涉公民私權(quán)利是不受質(zhì)疑的。公共利益是公權(quán)力可以合法去干涉私權(quán)利的前提。公共利益作為一種概念被頻繁運(yùn)用到到法律體系中，但是在明確穩(wěn)定具體的法律條文中，卻對(duì)該定義模糊化，沒(méi)有給予其準(zhǔn)確的定義，使得公共利益被一些公權(quán)力機(jī)關(guān)濫用，因而，對(duì)公共利益的界定，在法律上予以明確，可以避免公權(quán)力濫用的事件發(fā)生。

其次，公共利益界定對(duì)于公民權(quán)益也是一種保障，因?yàn)楹芏嗾袨槎际且怨怖娉霭l(fā)的，但是對(duì)于公民而言，這是一種不公平，是一種強(qiáng)權(quán)解釋。因此，將公共利益界定后，可以規(guī)范政府的行為，尤其是當(dāng)前拆遷中，可以減少政府和個(gè)人之間的沖突，降低社會(huì)不穩(wěn)定因素的存在。

二、我國(guó)公共利益的主流觀點(diǎn)

當(dāng)前，研究公共利益的中國(guó)學(xué)者很多，文獻(xiàn)也是很多的，但是這些學(xué)者和文獻(xiàn)都是分散于不同的學(xué)科中，并未形成體系性的、成熟的和完整理論，因而，本文在對(duì)這些文獻(xiàn)研究分析后，總結(jié)當(dāng)前的主流觀點(diǎn)主要分為兩種:一種是實(shí)體意義上的法律化的公共利益;一種是實(shí)踐意義上的程序化的公共利益。簡(jiǎn)單而言，就是公共利益的實(shí)體研究和程序研究。

(一)公共利益的實(shí)體研究

當(dāng)前，支持公共利益法律化的學(xué)者的研究是以公共利益的內(nèi)涵和外延作為研究對(duì)象，從而確立公共利益的適用和調(diào)整范圍，進(jìn)而為立法的確立奠定一定理論基礎(chǔ)。他們的研究方式都是從公共利益的詞組分析，將公共和利益詞組進(jìn)行拆分，再整合起來(lái)進(jìn)行解讀，這和本文對(duì)公共利益的解讀是一樣的方法。我們從當(dāng)前的專(zhuān)著和文獻(xiàn)就能發(fā)現(xiàn)這一點(diǎn)，很多學(xué)者都是從該點(diǎn)闡述的。歸納起來(lái)就是以研究公共作為公共利益受益主體的范圍，以研究利益來(lái)確定公共利益的大致內(nèi)容。在通過(guò)和其他相關(guān)的概念比較分析后，繼而確定了公共利益的適用范圍和本質(zhì)特征。比如土景斌、沈榮華、韓大元學(xué)者都是這樣的研究方式，也是公共利益實(shí)體論的支持者。

雖然該觀點(diǎn)豐富了公共利益理論的內(nèi)涵，但是由于大家沒(méi)有一致的公論，無(wú)法為公共利益的界定提供一個(gè)明確立法基礎(chǔ)意見(jiàn)，在實(shí)踐中也無(wú)法充分解決這個(gè)公共利益引發(fā)的問(wèn)題。

(二)公共利益的程序研究

當(dāng)前，支持公共利益程序化的學(xué)者們，他們的觀念就是公利益是一個(gè)比較抽象的原則，是沒(méi)法給出明確的概念和內(nèi)涵，只有通過(guò)程序給予規(guī)范的規(guī)制，才可以避免公共利益被一些集體濫用和侵占的現(xiàn)象。從這個(gè)角度去看，學(xué)者們對(duì)于公共利益的界定存在四種定性觀點(diǎn):第一，通關(guān)立法機(jī)關(guān)來(lái)界定公共利益的內(nèi)涵，主要是基于立法機(jī)關(guān)可以從法理角度給予公共利益正當(dāng)性和合法性;第二，司法機(jī)關(guān)通過(guò)司法審判的作用，通過(guò)個(gè)案的形式對(duì)公共利益進(jìn)行衡定;第三，通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)公共利益進(jìn)行裁定;第四，綜合分權(quán)論，這個(gè)觀點(diǎn)主要是通過(guò)三個(gè)機(jī)關(guān)的合理分配去界定公共利益，三個(gè)機(jī)關(guān)為立法、司法和行政機(jī)關(guān)。對(duì)公共利益的界定，應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同行使的，相互之間有一定制約。立法機(jī)關(guān)只能就公共利益確定概括標(biāo)準(zhǔn)，具體的判斷標(biāo)準(zhǔn)由行政機(jī)關(guān)行使，只有出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)，司法機(jī)關(guān)才會(huì)介入。⑥學(xué)者們過(guò)于強(qiáng)調(diào)通過(guò)程序去界定，難免會(huì)造成在公共利益界定，程序淪為工具，因而，研究公共利益程序論時(shí)，對(duì)于界定程序的原則進(jìn)行研究是非常有必要的。

在筆者看來(lái)，公共利益是一個(gè)比較寬泛的概念，在不同的學(xué)科都會(huì)出現(xiàn)，因此，對(duì)其的界定不是單純發(fā)可以解決的，需要全部的學(xué)界、學(xué)者的努力。基于筆者的法學(xué)背景，從法理的角度，也就是法律最基礎(chǔ)的理論中出發(fā)去解讀公共利益，能夠真正在法律上界定公共利益。

三、公共利益與個(gè)人利益、政府利益的關(guān)系解讀

(一)公共利益和個(gè)人利益關(guān)系解讀

關(guān)于公共利益和個(gè)人利益之間關(guān)系的解讀，學(xué)界對(duì)此的觀點(diǎn)是:一是公共利益是個(gè)人利益的綜合;二是公共利益和個(gè)人利益是辯證統(tǒng)一。在筆者看來(lái)，公共利益是個(gè)人利益總和是有缺陷的，因?yàn)閭€(gè)人利益是有差別的，有的利益是非法或者違背社會(huì)秩序的，因而這種觀點(diǎn)是不可取的。筆者比較贊同公共利益和個(gè)人利益之間是辯證統(tǒng)一的，并且二者在一定的條件下是可以轉(zhuǎn)化的。這種轉(zhuǎn)化表現(xiàn)為:一是損害個(gè)人利益在輿論上被認(rèn)為一種社會(huì)公害，并且引發(fā)社會(huì)的關(guān)注，這時(shí)這種利益就具有典型性，可以轉(zhuǎn)化為公共利益;二是公共利益在一定的條件下可以轉(zhuǎn)化為個(gè)人利益的。其實(shí)就是將公共利益變成一種權(quán)利，那么權(quán)利是可以為個(gè)人所享有的。值得注意的是，這種觀點(diǎn)著重強(qiáng)調(diào)的是公共利益和個(gè)人利益是具有共同性的，公共是長(zhǎng)遠(yuǎn)的個(gè)人利益的代表，也是個(gè)人利益的最終價(jià)值取向，具有一致性的，當(dāng)個(gè)人關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益是時(shí)候，二者就融合了。

(二)公共利益和政府利益關(guān)系解讀

對(duì)于政府利益和公共利益之間的關(guān)系的解讀，首要就是對(duì)政府利益存在與否做出界定，對(duì)于政府利益的存在有兩周觀點(diǎn)，一種是政府利益是不存在的，因?yàn)檎淼氖侨嗣袢罕姷睦妫砣嗣裥惺箼?quán)益，不存在自身利益;一種是政府利益是政府本身的利益，這種觀點(diǎn)就是將政府作為市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)人角色。筆者認(rèn)為，政府利益確實(shí)客觀存在的，不能去忽視的，主要因?yàn)檎且环N抽象的存在，是全體工作人員的利益需求的共同體，這種利益的立場(chǎng)是從自身出發(fā)，不是從公眾的角度出發(fā)。從目前來(lái)看，政府利益包括了其內(nèi)外部的利益，政府利益和公共利益之間的關(guān)系是不重疊的，在此，可以將政府利益分成正當(dāng)和非正當(dāng)?shù)模?dāng)?shù)睦婢褪悄欠N維護(hù)政府的日常的工作所需的法定利益，這種利益在某種程度上是有利于公共利益的;非正當(dāng)利益是兩種:一種形式合法但是內(nèi)容不合法;一種本身就是不合法的。

因此，如果政府的正當(dāng)利益是符合法律常理，并且能夠促使公共利益的實(shí)現(xiàn)，就是我們所認(rèn)可的公共利益。

四、完善公共利益的構(gòu)想

在對(duì)公共利益的有關(guān)理論和有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行闡述分析和解讀后，結(jié)合當(dāng)前我國(guó)的理論現(xiàn)狀和國(guó)外立法情況，指出我國(guó)公共利益該如何去構(gòu)建，我們可從以下幾個(gè)方面去解決:

(一)用歷史眼光看待公共利益

公共利益是隨著社會(huì)的發(fā)展而不斷變化的，在不同時(shí)期的公共利益是不同的。因此，在界定公共利益的時(shí)候，我們要用發(fā)展到眼光和歷史的眼光去看待，公共利益、政府利益和個(gè)人利益是辯證地看待，正確去解讀和維護(hù)公共利益。尤其是對(duì)個(gè)人利益和公共利益之間的處理，因?yàn)樵谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在我國(guó)公共利益是高于一切利益，個(gè)人利益在和公共利益沖突時(shí)候，個(gè)人利益就要讓位公共利益。但是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，公眾對(duì)公共利益和個(gè)人利益之間的關(guān)系發(fā)生變化，公共利益也是從個(gè)人利益的角度思考，沒(méi)有個(gè)人利益的存在，就沒(méi)有公共利益。

(二)具體情況具體分析

公共利益必須在立法中明確，才能夠真正規(guī)范公權(quán)力，才能夠真正維護(hù)社會(huì)的秩序，減少矛盾的叢生。但是公共利益的內(nèi)涵是非常寬泛的，立法不可能全部包括，還是存在一些漏洞的。因此，立足當(dāng)前我國(guó)立法的情況和決策機(jī)制的不健全的情形下，我們可以在立法中去列舉一些公共利益的事項(xiàng)，這樣可以增強(qiáng)法律的權(quán)威性和增強(qiáng)政府決策的準(zhǔn)確性。

第4篇：公共利益的內(nèi)涵范文

摘要：對(duì)公共利益的界定本身并不重要，重要的是依靠什么主體、什么程序來(lái)界定公共利益。只有實(shí)現(xiàn)公民廣泛民主參與，才能真正保證征收符合公共利益。

關(guān)鍵詞：公共利益征收征收主體征收程序

一、公共利益的界定

法的功能之一在于能夠給人們提供一種預(yù)期,這就需要法律必須具有相對(duì)的穩(wěn)定性和確定性。具體到房屋拆遷領(lǐng)域，其內(nèi)涵與外延的確定與否直接影響著涉及到公民得切身利益，界定公共利益還可以指引不同類(lèi)型城市房屋拆遷的程序，規(guī)范政府的行為。就法理而言，城市房屋拆遷應(yīng)當(dāng)區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷，這是法治國(guó)家通常的的做法，但是對(duì)于何為公共利益，學(xué)者們莫衷一是，脫劍鋒老師認(rèn)為公共利益的內(nèi)涵確實(shí)抽象并不確定，通過(guò)列舉的方式指出公共利益主要包括公共道路交通、公共衛(wèi)生、災(zāi)害防治、科學(xué)和文化教育事業(yè)、環(huán)境保護(hù)、文物古跡、及風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、公共水源等及國(guó)家法律規(guī)定的其他公共利益。 王利明教授則認(rèn)為公共利益的界定應(yīng)當(dāng)采用抽象概括的表述，不必從正面概括和反面排除的方法對(duì)公共利益的內(nèi)涵加以規(guī)定。原因是公共利益所包含的內(nèi)容非常廣泛，它既可以是經(jīng)濟(jì)利益，也可以包括教育、衛(wèi)生、環(huán)境等各個(gè)方面的利益。 但是對(duì)公共利益究竟如何抽象概括，

二、公共利益的特征

（一）公共利益具有社會(huì)共享性

公共利益是不特定多數(shù)人享有的利益，是一種普遍的利益，而非特定的、部分的利益，具有開(kāi)放性、普遍性和非排他性的特點(diǎn)。例如公園、休閑廣場(chǎng)等城市公共設(shè)施，所有市民均可享用，并且一部分的享用不會(huì)削弱、排斥其他人的享用。因此，筆者認(rèn)為公共利益的共享性特點(diǎn)要求公共利益的實(shí)現(xiàn)主體必須是代表公共利益的機(jī)構(gòu)或組織，如政府、公共事業(yè)單位等，這些組織應(yīng)當(dāng)具有非營(yíng)利性、中立性和公共性。

（二）公共利益具有客觀性

羅爾斯說(shuō)，“利益，不論是個(gè)人的或集體的，最后必須像饑餓或發(fā)癢那樣，落實(shí)到個(gè)人，為個(gè)人所感覺(jué)到。換句話(huà)說(shuō)，不存在或不能落實(shí)為個(gè)人利益的國(guó)家利益或社會(huì)的集體利益。” 因而公共利益并非凌駕與個(gè)人利益之上，而是通過(guò)對(duì)個(gè)人利益的保障和實(shí)現(xiàn)存在的。其來(lái)源于個(gè)人利益，且最終將還原為個(gè)人利益。還是以城市公共設(shè)施為例，其作為公共利益實(shí)際上是為了保障憲法所賦予公民的休息權(quán)，最終落實(shí)到個(gè)人利益上。

（三）公共利益具有正當(dāng)性，包括目的正當(dāng)性和程序正當(dāng)性

就城市房屋拆遷而言，目的正當(dāng)集中體現(xiàn)在公共利益反映的是不特定多數(shù)人的正當(dāng)利益，而不是少數(shù)開(kāi)發(fā)商個(gè)人的利益，也不是政府部門(mén)利益。公共利益維護(hù)個(gè)人合法的、正當(dāng)?shù)睦妫鋵?duì)個(gè)人利益的制約體現(xiàn)在二者發(fā)生沖突時(shí)，公共利益優(yōu)先于個(gè)人利益。公共利益的程序正當(dāng)性是指公共利益的確定必須通過(guò)民主參與、透明公開(kāi)的程序界定，這樣做是為了將這種制約限制在合理的范圍內(nèi)。

（四）公共利益內(nèi)容具有廣泛性

公共利益包括經(jīng)濟(jì)利益、文化需求、價(jià)值觀念、道德準(zhǔn)則等豐富內(nèi)容。當(dāng)個(gè)人利益和公共利益發(fā)生生沖突、不同公共利益發(fā)生沖突時(shí)，要綜合判斷各種利益內(nèi)容才能做出全面正確的價(jià)值判斷。

三、處理有關(guān)公共利益具體的操作原則

（一） 公益秩序原則

只有在程序的框架下界定公益秩序，才會(huì)在個(gè)人目的多樣性的前提下，最大程度的實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的利益訴求為避免公共利益僅停留在抽象的目的性?xún)r(jià)值層面上，在處理有關(guān)公共利益的問(wèn)題時(shí)，尤其是解決公共利益與個(gè)體利益的沖突時(shí)，必須遵循一定的秩序原則，從而在立法中體現(xiàn)良法，在執(zhí)法和司法實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)良法之治。《征補(bǔ)條例（征求意見(jiàn)稿）》在第六條規(guī)定了，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的監(jiān)督，第十條規(guī)定了房屋征收相關(guān)的信息公開(kāi)、民主決策、聽(tīng)證會(huì)等制度，十三條規(guī)定了危房改造須獲九成統(tǒng)一，并在十四條規(guī)定了權(quán)利救濟(jì)方式，筆者認(rèn)為這樣那的程序體系是比較合理。

（二）公共利益法定性原則

政府的一切行為都要依法律的明文規(guī)定或基本精神做出，也只有這樣才能對(duì)政府行為的公共利益依據(jù)做出最基本保障，因?yàn)榉墒侨嗣翊頇C(jī)構(gòu)通過(guò)特定的立法程序創(chuàng)制的，其能從最大限度上體現(xiàn)公共利益的要求。學(xué)術(shù)上或現(xiàn)實(shí)生活中，人們對(duì)于公共利益的理解可能存在較大分歧，不能達(dá)成統(tǒng)一意見(jiàn)，因此政府若以自己的理解或某些人的見(jiàn)解行事不免會(huì)出現(xiàn)混亂，甚至與真正的公共利益相悖離，所以其只能依法行事，公共利益也只能由法律定義，這也正是政府執(zhí)行公共話(huà)語(yǔ)權(quán)的意愿的表現(xiàn)。

（三）分立與制衡原則

第5篇：公共利益的內(nèi)涵范文

在我國(guó)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中，“公共利益”是一個(gè)非常重要的概念。但是，對(duì)于這個(gè)概念的內(nèi)涵及功能，學(xué)界至今尚無(wú)系統(tǒng)的論述。本文試圖對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)法上的“公共利益”概念做一較全面的探討，以期拋磚引玉，并求教于各位方家。

一、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中“公共利益”概念的類(lèi)型和功能

（一）知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中“公共利益”概念的類(lèi)型

“公共利益”這個(gè)概念在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中出現(xiàn)的頻率較高，尤其是在著作權(quán)法和專(zhuān)利法中，茲舉其要者如下。

（1）《著作權(quán)法》第四條規(guī)定，“著作權(quán)人行使著作權(quán)，不得違反憲法和，不得損害公共利益”。

（2）《著作權(quán)法》第四十七條規(guī)定，“有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害、消除、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時(shí)損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收、銷(xiāo)毀侵權(quán)復(fù)制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門(mén)還可以沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。

（3）《著作權(quán)法實(shí)施條例》第三十六條規(guī)定，“有著作權(quán)法第四十七條所列侵權(quán)行為，同時(shí)損害公共利益的，著作權(quán)行政管理部門(mén)可以處非法經(jīng)營(yíng)額3倍以下的罰款；非法經(jīng)營(yíng)額難以的，可以處10萬(wàn)元以下的罰款”。

（4）《著作權(quán)法實(shí)施條例》第三十七條規(guī)定，“有著作權(quán)法第四十七條所列侵權(quán)行為，同時(shí)損害社會(huì)公共利益的，由地方人民政府著作權(quán)行政管理部門(mén)負(fù)責(zé)查處”。

（5）《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》第二十四條規(guī)定，“除《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》、本條例或者其他法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，未經(jīng)軟件著作權(quán)人許可，有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時(shí)損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收、銷(xiāo)毀侵權(quán)復(fù)制品，可以處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門(mén)還可以沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；觸犯刑律的，依照刑法關(guān)于侵犯著作權(quán)罪、銷(xiāo)售侵權(quán)復(fù)制品罪的規(guī)定，依法追究刑事責(zé)任”。

（6）《專(zhuān)利法》第五條規(guī)定，“對(duì)違反國(guó)家法律、社會(huì)公德或者妨害公共利益的發(fā)明創(chuàng)造，不授予專(zhuān)利權(quán)”。

（7）《專(zhuān)利法》第十四條規(guī)定，“國(guó)有事業(yè)單位的發(fā)明專(zhuān)利，對(duì)國(guó)家利益或者公共利益具有重大意義的，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)推廣，允許指定的單位實(shí)施，由實(shí)施單位按照國(guó)家規(guī)定向?qū)＠麢?quán)人支付使用費(fèi)。集體所有制單位和個(gè)人的發(fā)明專(zhuān)利，對(duì)國(guó)家利益或者公共利益具有重大意義，需要推廣應(yīng)用的，參照前款規(guī)定辦理”。

（8）《專(zhuān)利法》第四十九條規(guī)定，“在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)可以給予實(shí)施發(fā)明專(zhuān)利或者實(shí)用新型專(zhuān)利的強(qiáng)制許可”。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中的“公共利益”概念按其所處的位置不同，可以被分為兩類(lèi)：

（1）總則性“公共利益”概念。所謂總則性“公共利益”概念都分布在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法的總則部分，例如《著作權(quán)法》第四條、《專(zhuān)利法》第五條都屬于這一類(lèi)。總則性“公共利益”概念并非具體的法律規(guī)范的構(gòu)成部分，政策宣示的意味較濃，其內(nèi)容最為抽象。

（2）非總則性“公共利益”概念。知識(shí)產(chǎn)權(quán)法上絕大多數(shù)的“公共利益”概念分布在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法總則以外的其它條文當(dāng)中。非總則性“公共利益”概念大多數(shù)屬于法律規(guī)范的構(gòu)成部分。

（二）知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中“公共利益”條款的功能

無(wú)論是總則性“公共利益”概念還是非總則性的“公共利益”概念，都具有十分重要的功能。具體而言，知識(shí)產(chǎn)權(quán)法上的公共利益條款具有以下幾方面的功能。

1.消極性或否定性功能

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中公共利益條款的消極功能或否定功能的發(fā)揮，將會(huì)使不符合公共利益要求的知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為不能夠發(fā)生行為人所希望的法律效果。如《著作權(quán)法》第四條第二款規(guī)定，“著作權(quán)人行使著作權(quán)，不得違反憲法和法律，不得損害公共利益”。在該規(guī)定中，“公共利益”與“憲法和法律”并列，同時(shí)作為限制著作權(quán)人行使權(quán)利的標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)，著作權(quán)人行使著作權(quán)時(shí)，若“損害公共利益”會(huì)產(chǎn)生與“違反憲法與法律”相同的后果。再如《專(zhuān)利法》第五條規(guī)定，“對(duì)違反國(guó)家法律、社會(huì)公德或者妨害公共利益的發(fā)明創(chuàng)造，不授予專(zhuān)利權(quán)”。根據(jù)該條規(guī)定，即使某人的發(fā)明創(chuàng)造具有新穎性、創(chuàng)造性和實(shí)用性，如果妨害公共利益，也不會(huì)獲得專(zhuān)利權(quán)。

2.積極性功能

在知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中，有些公共利益條款是以一種積極的指引形態(tài)存在的，它們一般作為構(gòu)成某些知識(shí)產(chǎn)權(quán)行為的積極條件而發(fā)揮作用。例如《專(zhuān)利法》第十四條規(guī)定，“國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位的發(fā)明專(zhuān)利，對(duì)國(guó)家利益或者公共利益具有重大意義的，國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門(mén)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，可以決定在批準(zhǔn)的范圍內(nèi)推廣應(yīng)用，允許指定的單位實(shí)施，由實(shí)施單位按照國(guó)家規(guī)定向?qū)＠麢?quán)人支付使用費(fèi)。中國(guó)集體所有制單位和個(gè)人的發(fā)明專(zhuān)利，對(duì)國(guó)家利益或者公共利益具有重大意義，需要推廣應(yīng)用的，參照前款規(guī)定辦理”。在這里，公共利益成了構(gòu)成指定使用的重要條件。又如《專(zhuān)利法》第四十九條規(guī)定，“在國(guó)家出現(xiàn)緊急狀態(tài)或者非常情況時(shí)，或者為了公共利益的目的，國(guó)務(wù)院專(zhuān)利行政部門(mén)可以給予實(shí)施發(fā)明專(zhuān)利或者實(shí)用新型專(zhuān)利的強(qiáng)制許可”。根據(jù)該條的規(guī)定，公共利益是構(gòu)成強(qiáng)制許可的一項(xiàng)條件。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)之所以具有上述積極性功能，乃是由其本身特性決定的。知識(shí)產(chǎn)權(quán)作為一種民事權(quán)利，其保護(hù)對(duì)象是智力成果，這種成果是在人類(lèi)已有成果基礎(chǔ)上的進(jìn)一步，本身就曾得益于社會(huì)，因此為了社會(huì)公共利益對(duì)其做出適當(dāng)限制，乃是情理之中的事情。另外，法律保護(hù)的目的在于激發(fā)和促進(jìn)新成果的產(chǎn)生和使智力成果得以實(shí)際利用，如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)人的利益，就會(huì)阻礙智力成果的傳播和使用，為此，需要對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)做一定的限制，包括對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的時(shí)間限制和對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利效力的限制。“對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)權(quán)利效力的限制是指為了國(guó)家或公共的利益，行使了法律規(guī)定通常屬于權(quán)利人才能行使的權(quán)利，這種行為依法不屬于侵權(quán)行為”[1]（211）。

3.懲罰性功能

知識(shí)產(chǎn)權(quán)法中公共利益條款的懲罰功能是指將違反公共利益要求作為引起法律責(zé)任的條件。例如《著作權(quán)法》第四十七條規(guī)定，“有下列侵權(quán)行為的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況，承擔(dān)停止侵害、消除影響、賠禮道歉、賠償損失等民事責(zé)任；同時(shí)損害公共利益的，可以由著作權(quán)行政管理部門(mén)責(zé)令停止侵權(quán)行為，沒(méi)收違法所得，沒(méi)收、銷(xiāo)毀侵權(quán)復(fù)制品，并可處以罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，著作權(quán)行政管理部門(mén)還可以沒(méi)收主要用于制作侵權(quán)復(fù)制品的材料、工具、設(shè)備等；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。在這個(gè)條文中，損害公共利益是構(gòu)成著作權(quán)行政責(zé)任，使著作權(quán)人受行政處罰的必備條件。

第6篇：公共利益的內(nèi)涵范文

關(guān)鍵詞：海域征收；公共利益；程序規(guī)制；立法路徑

中圖分類(lèi)號(hào) D922.1

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A

文章編號(hào) 1002-2104（2014）05-0161-09

自2001年《海域使用管理法》頒布以來(lái)，我國(guó)海洋功能區(qū)劃和海域有償使用制度日益完善，各沿海地區(qū)在推進(jìn)海洋開(kāi)發(fā)、調(diào)整海洋功能區(qū)劃過(guò)程中 ，“征海”現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)。由于缺乏相應(yīng)海域征收方面法律法規(guī)的引導(dǎo)和制約，各沿海政府隨意張貼“公共利益”標(biāo)簽征收海域，引發(fā)失海人特別是以養(yǎng)殖、捕撈業(yè)為生的漁民上訪乃至頻發(fā)，嚴(yán)重影響了沿海地區(qū)的社會(huì)安定和國(guó)家海洋經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。因此，如何科學(xué)合理界定公共利益以約束權(quán)力部門(mén)成為規(guī)范“征海”行為急需解決的重要問(wèn)題。

1 海域征收的法律屬性

根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，海域征收是指原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要依法收回海域使用權(quán)的行為。目前來(lái)看，海域征收并不是學(xué)界或法律規(guī)定中的通用術(shù)語(yǔ)，相關(guān)研究和立法使用的稱(chēng)謂都不盡相同，如“海域征收”、“清海”、“征海”、“收回海域使用權(quán)”、“失海”等，這表明對(duì)海域征收這一行為法律屬性的認(rèn)識(shí)和定位存在一定分歧。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政許可的撤回[1]。此觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》的規(guī)定，用海單位或個(gè)人要取得某一海域使用權(quán)，需向縣級(jí)人民政府提出用海申請(qǐng)，由海洋行政主管部門(mén)依法對(duì)申請(qǐng)材料進(jìn)行審查后報(bào)人民政府批準(zhǔn)并登記，即海域使用權(quán)是通過(guò)行政許可方式取得。而依照我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定，《海域使用管理法》第30條規(guī)定的“原批準(zhǔn)用海的人民政府根據(jù)公共利益或者國(guó)家安全需要（提前）收回海域使用權(quán)”的行為，理應(yīng)屬于行政許可撤回的范疇。

另有觀點(diǎn)認(rèn)為，海域征收屬于行政征用征收行為。此觀點(diǎn)根據(jù)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，將“原批準(zhǔn)用海的人民政府依法收回海域使用權(quán)”行為稱(chēng)為“征海”行為，即行政法上的征收征用行為，而沒(méi)有具體明確此種行為是征收行為還是征用行為，僅僅指出征海在沒(méi)有成型的規(guī)制辦法出臺(tái)前可以參照《土地管理法》有關(guān)征收征用之規(guī)定[2]。此外，也有少數(shù)觀點(diǎn)主張直接使用“海域征收”一詞并將此種行為明確界定為征收行為[3]。

本文認(rèn)為，海域征收從法律屬性上應(yīng)屬于公益征收行為。

首先，海域征收與行政許可撤回的適用條件有所區(qū)別。從我國(guó)《行政許可法》第8條規(guī)定可以明顯看出：除需滿(mǎn)足公共利益目的遵循、法定程序和依法補(bǔ)償三個(gè)條件外，行政許可撤回比公益征收多了一個(gè)限定條件，即所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化。而根據(jù)我國(guó)《海域使用管理法》第30條之規(guī)定，收回海域使用權(quán)僅僅需要滿(mǎn)足前三個(gè)條件即可，除此之外并無(wú)其他條件限制。因此，海域征收的條件要比行政許可撤回的條件更為寬泛，海域征收行為并非一定屬于許可撤回行為。

其次，對(duì)于海域征收屬于行政法上征收征用行為觀點(diǎn)，本文認(rèn)為海域征收應(yīng)屬于行政法上公益征收行為而非征用行為。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)并沒(méi)有一套完善的征收征用制度，“征收”、“征用”概念在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中的使用始終處于較為混亂狀態(tài)。2004年憲法修正案引用“征收”、“征用”的概念，第一次明確征收征用的憲法地位。根據(jù)該憲法修正案的說(shuō)明：征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于：都是為公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于：征收主要是所有權(quán)的改變，而征用是派生于私人所有權(quán)的使用權(quán)的改變。但從國(guó)際征收制度發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，世界上大多國(guó)家采用擴(kuò)張征收理論，主張征收的客體應(yīng)擴(kuò)大到包括所有權(quán)、他物權(quán)及一切具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利。對(duì)我國(guó)征收客體進(jìn)行適當(dāng)擴(kuò)張也得到不少學(xué)者支持，如王利明主張國(guó)家依照法律規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的行為實(shí)際上就是征收[4]。戴孟勇也提出我國(guó)現(xiàn)行法實(shí)質(zhì)上已經(jīng)承認(rèn)國(guó)有土地使用權(quán)可以被依法征收[5]。海域征收的客體雖然是特定海域的使用權(quán)，但由于海域使用權(quán)有其特殊屬性―海域使用權(quán)是派生于屬于國(guó)家所有的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)，也就是說(shuō)，國(guó)家在海域征收或征用過(guò)程中收回的客體是私人依法取得的屬于國(guó)家享有所有權(quán)的海域不動(dòng)產(chǎn)的使用權(quán)。對(duì)于這種出于公共利益或國(guó)家安全需要將不動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)提前收回的情況，我國(guó)現(xiàn)行法律還沒(méi)有明確規(guī)定其屬于征收還是征用。從權(quán)益保護(hù)及行政法原理來(lái)看，更符合征收理論的基本特征。依照《海域使用管理法》第30條規(guī)定，這種提前收回是國(guó)家動(dòng)用強(qiáng)制力取得他人已取得的海域使用權(quán)；在目的上滿(mǎn)足公共利益或者國(guó)家安全需要；國(guó)家給予權(quán)利人相應(yīng)補(bǔ)償；并且不存在將提前收回的海域使用權(quán)再次返還給原海域使用權(quán)人的可能。所以，將因公共利益或國(guó)家安全需要提前收回海域使用權(quán)的情形定性為征收行為更為合適。這樣被征收人也可以適用《物權(quán)法》第121條之規(guī)定，依照《物權(quán)法》第42條的規(guī)定獲得補(bǔ)償。這種定性，有利于海域使用權(quán)人借助征收制度中實(shí)體方面和程序方面的規(guī)定，保護(hù)自己私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，防止國(guó)家行政權(quán)力的濫用。

海域征收既然屬于公益征收范疇，公益或公共利益之考量必然成為海域征收中無(wú)法回避的前置性問(wèn)題。“公共利益”是法學(xué)研究中的重要概念，因?yàn)闊o(wú)論在學(xué)說(shuō)還是判例上，它一直被作為一般法律所追求的基本目標(biāo)[6]。征收作為國(guó)家強(qiáng)制性獲取公民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的一種制度，公共利益之目的幾乎無(wú)一例外的被各國(guó)法律甚至憲法規(guī)定為啟動(dòng)征收行為的必要前提。如法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條：財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非由于合法認(rèn)定的公共需要的明顯的要求，并且在實(shí)現(xiàn)公平補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不能被剝奪。美國(guó)憲法修正案第5條：非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非經(jīng)公平補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得充作公共使用。日本憲法第29條：私有財(cái)產(chǎn)不得侵犯，在正當(dāng)?shù)难a(bǔ)償下，得為公共利益而使用之。我國(guó)《憲法》第10條、第13條亦分別規(guī)定征收征用土地或私有財(cái)產(chǎn)必須基于公共利益需要。海域征收既然屬于公益征收，那么啟動(dòng)海域征收就必須出于公共利益之需，我國(guó)《海域使用管理法》第30條也明確規(guī)定公共利益在我國(guó)海域征收中的前提地位。因此，是否合乎公共利益決定著能否啟動(dòng)海域征收，如果海域征收并非出于公共利益之考慮，那么之后相關(guān)補(bǔ)償、安置問(wèn)題也就無(wú)從談起。

盡管我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》規(guī)定了海域征收必須始于公共利益之目的，但迄今為止除了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)公共利益的范圍和種類(lèi)有大致列舉外，沒(méi)有一部效力較高的法律對(duì)公共利益的內(nèi)涵或范圍加以明確，使得通過(guò)公共利益遏制海域征收權(quán)的立法規(guī)定形同虛設(shè)。在海域征收實(shí)踐中，海洋行政主管部門(mén)對(duì)是否做出征收決定擁有巨大裁量權(quán)，面對(duì)利益和政績(jī)等誘惑，在缺失有效程序規(guī)制和司法監(jiān)督條件下，主管部門(mén)極易在“征海”決策中以公共利益名義謀取海域增值利益，對(duì)公共利益的理解和應(yīng)用表現(xiàn)出寬泛化趨勢(shì)，加上目前我國(guó)海域征收補(bǔ)償機(jī)制不健全，大量失海人尤其是再就業(yè)能力較差的漁民之生存得不到保障，由此引發(fā)的上訪、乃至暴力事件日益增多，沿海地區(qū)社會(huì)矛盾?chē)?yán)重激化。“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方才休止”[7]，公共利益只有經(jīng)過(guò)法律明確界定后才能發(fā)揮其價(jià)值，在海域征收法律法規(guī)中限定公共利益的范圍，從而在源頭上阻斷政府部門(mén)非法征海引發(fā)的補(bǔ)償糾紛等社會(huì)矛盾，具有極大必要性和急迫性。

2 域外關(guān)于公共利益的立法界定

對(duì)于公共利益的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)外學(xué)者眾說(shuō)紛紜，雖然不乏真知灼見(jiàn)但始終無(wú)法對(duì)這一概念蓋棺定論。公共利益之所以難以定義，主要是由其自身一系列特點(diǎn)決定的，包括內(nèi)涵與外延的不確定性和寬泛性、發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和開(kāi)放性、自身的高度抽象性和主觀性等。盡管如此，許多國(guó)家并沒(méi)有回避對(duì)公共利益的法律界定，只是大多并沒(méi)有直接在法律中規(guī)定公共利益的定義，而是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、立法傳統(tǒng)和政治習(xí)慣等實(shí)際情況，在相關(guān)征收規(guī)范中對(duì)公共利益的范圍及征收程序進(jìn)行法律層面的具體化，以嚴(yán)格限制政府自由裁量權(quán)，公共利益的內(nèi)涵也隨著社會(huì)發(fā)展需要在個(gè)案適用中呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)。從立法來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)關(guān)于公共利益的立法界定主要分為兩種模式：

2.1 概括式

概括式是指憲法或相關(guān)征收法律不對(duì)公共利益內(nèi)涵和外延作具體規(guī)定或者不對(duì)公共利益范圍進(jìn)行類(lèi)型化界定，僅籠統(tǒng)地將公共利益作為啟動(dòng)征收的前提。采用此種立法模式的國(guó)家包括美國(guó)、法國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞等。

在美國(guó)，聯(lián)邦憲法第5條修正案規(guī)定：聯(lián)邦政府非經(jīng)正當(dāng)法律程序不得剝奪公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)，非經(jīng)合理補(bǔ)償和出于公共使用的需要，不得征用公民的財(cái)產(chǎn)。美國(guó)在界定公共利益時(shí)使用“公共使用”（public use）一詞，但沒(méi)有對(duì)公共使用的范圍進(jìn)行具體規(guī)定，而是通過(guò)司法判例對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)大解釋?zhuān)瑥恼蚬檬聵I(yè)使用擴(kuò)大到允許私人使用但公眾能夠直接或間接受益，并通過(guò)正當(dāng)程序如征收前的預(yù)先通告及聽(tīng)證等給予被征收人提出異議的機(jī)會(huì)，從而遏制行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)。

法國(guó)《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必要時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。1804年《法國(guó)民法典》第545條使用“公共用途”代替了“公共必要性”并且擴(kuò)大其適用范圍。1977年法國(guó)頒布的《公用征收法典》開(kāi)始使用“公共利益”作為土地征收的標(biāo)準(zhǔn)，行政法院的司法判例逐步將其從公共工程建設(shè)擴(kuò)展到公共的或大眾的直接或間接需要、行政主體執(zhí)行公務(wù)的需要以及政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的需要等多個(gè)領(lǐng)域。同美國(guó)一樣，法國(guó)相關(guān)征收法律在進(jìn)行擴(kuò)張解釋的同時(shí)也設(shè)置了嚴(yán)格的正當(dāng)程序，以遏制政府和法院較大的裁量權(quán)。

此種立法方式對(duì)于公共利益界定比較抽象概括，因而能靈活地囊括各種情形而避免對(duì)公共利益的界定陷入僵化，但也正因如此，執(zhí)行力較差和不穩(wěn)定性給行政和司法機(jī)關(guān)留下巨大裁量空間，極易導(dǎo)致公共利益的濫用而損害公民個(gè)人利益情形的發(fā)生。在典型的判例法國(guó)家如美國(guó)等，鑒于其具有完善的法律體系和豐富的判例資源，能通過(guò)司法審判環(huán)節(jié)較好地彌補(bǔ)這一缺陷，而對(duì)于大陸法系國(guó)家或是司法制度不完善的國(guó)家，此種立法模式具有較大的風(fēng)險(xiǎn)，可以說(shuō)我國(guó)目前采用的立法模式與此類(lèi)似，我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》、《海域使用管理法》、《土地管理法》等均只對(duì)公共利益作原則性規(guī)定，其弊端在我國(guó)海域征收實(shí)踐中暴露無(wú)遺。

2.2 列舉式

列舉式指在相關(guān)法律規(guī)范中盡可能詳細(xì)列舉出符合公共利益的征收項(xiàng)目或類(lèi)型。實(shí)行此種模式的國(guó)家或地區(qū)主要包括日本、韓國(guó)、巴西、印度、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)等。此種模式又可細(xì)分為兩種：一種為窮盡式，即詳細(xì)列舉出符合公共利益的情形而不設(shè)置任何保留或兜底條款，行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格按照法律規(guī)定作出能否征收的行政決定，典型的如日本；另一種為保留式，其同樣也較為具體地列舉出各種情形但沒(méi)有窮盡，而一般在條款結(jié)尾處補(bǔ)充但書(shū)或兜底條款，有代表性的是我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。

《日本國(guó)憲法》第29條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)符合公共福祉，以法律規(guī)定之，私有財(cái)產(chǎn)在正當(dāng)補(bǔ)償下得收為公用。為了明確“以法律規(guī)定之”，日本在《土地收用法》第3條中窮盡列舉35項(xiàng)共49種準(zhǔn)予征收的具有公共利益性的事業(yè)，包括依據(jù)道路法進(jìn)行的公路建設(shè)；以治水或水利為目的在江河上設(shè)置的防堤、護(hù)岸、攔河壩、水渠、蓄水池及其他設(shè)施；國(guó)家、地方團(tuán)體進(jìn)行的農(nóng)地改造與綜合開(kāi)發(fā)所建的道路、水渠等設(shè)施；鐵路、港口、機(jī)場(chǎng)、氣象觀測(cè)、電信、電力、廣播、煤氣、博物館、醫(yī)院、墓地、公廁、公園等。幾乎每項(xiàng)事業(yè)都對(duì)應(yīng)一部法律進(jìn)行約束，征收部門(mén)沒(méi)有任意裁量權(quán)，是否符合征收前提必須嚴(yán)格限定在此35項(xiàng)范圍之內(nèi)。日本因?yàn)閲?guó)土面積狹窄，即便海域資源豐富也仍采取這種嚴(yán)格的模式，不僅明確界定公共利益的范圍，而且沒(méi)有忽略程序規(guī)制的內(nèi)容，如《土地征收法》第15條規(guī)定申請(qǐng)用地人應(yīng)履行召開(kāi)事前說(shuō)明會(huì)的義務(wù)，向利害關(guān)系人公開(kāi)說(shuō)明用地的目的；再如該法第23條賦予利害相關(guān)人申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的權(quán)利，相關(guān)行政廳須根據(jù)申請(qǐng)履行組織聽(tīng)證義務(wù)。

臺(tái)灣《土地征收條例》第3條詳細(xì)規(guī)定國(guó)家可以因?yàn)楣彩聵I(yè)之需而征收私有土地的范圍，包括：①?lài)?guó)防事業(yè)；②交通事業(yè)；③公用事業(yè)；④水利事業(yè)；⑤公共衛(wèi)生及環(huán)境保護(hù)事業(yè)；⑥政府機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)及其他公共建筑；⑦教育、學(xué)術(shù)及文化事業(yè)；⑧社會(huì)福利事業(yè)；⑨國(guó)營(yíng)事業(yè)；⑩其他依法得征收土地之事業(yè)（臺(tái)灣《土地法》第208條中規(guī)定的保留條款為“由政府興辦以公共利益為目的之事業(yè)”）。其中前9項(xiàng)為具體列舉條款，第10項(xiàng)為兜底的原則性條款。臺(tái)灣地區(qū)公共利益界定也不乏正當(dāng)程序之規(guī)定，如《土地征收條例》要求申請(qǐng)征地人在許可征收前召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)或說(shuō)明會(huì)以聽(tīng)取相關(guān)利益人之意見(jiàn)，另外，在批準(zhǔn)征收的執(zhí)行過(guò)程中相關(guān)政府應(yīng)履行公告及告知義務(wù)（如告知被征收人有權(quán)對(duì)征收決定提出異議）。

日本的窮盡式對(duì)征收提出很高的立法要求，可以說(shuō)最大限度地限制政府的自由裁量權(quán)以保障被征收人的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但如此不留余地地窮盡列舉忽視了公共利益發(fā)展的動(dòng)態(tài)性、開(kāi)發(fā)性和法律滯后性等問(wèn)題，必然會(huì)導(dǎo)致公共利益界定的僵化而出現(xiàn)不合時(shí)宜的窘境。正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的我國(guó)，對(duì)土地等不動(dòng)產(chǎn)的需求熱度會(huì)持續(xù)升高，因而此種界定模式并不適合我國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的保留式雖然無(wú)法避免地賦予行政機(jī)關(guān)一定的裁量權(quán)，但較窮盡式有更多的靈活性和彈性，而與概括式相比又體現(xiàn)出明顯的可操作性和規(guī)制性，需要彌補(bǔ)的重點(diǎn)是在兜底條款上進(jìn)行程序規(guī)制，防止之前的列舉條款前功盡棄。我國(guó)于2011年出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》已經(jīng)在某種程度上借鑒此種做法，只是還另外吸收了概括式，盡管僅是一部行政法規(guī)，效力層級(jí)有限且列舉的部分情形仍不乏較大模糊性，但其首次結(jié)束了我國(guó)相關(guān)法律規(guī)定中“公共利益”一詞被大量使用但界定空泛的現(xiàn)狀，一定程度上保障了征收的合法性和公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

3 我國(guó)海域征收中公共利益立法界定存在的問(wèn)題

“無(wú)公共利益則無(wú)征收”，已成為一條公認(rèn)的重要原則。以公共利益為由限制私人權(quán)利（海域使用權(quán)）亦屬實(shí)質(zhì)法治主義的一種體現(xiàn)。但“公共利益”不應(yīng)成為什么東西都可以往里裝的“筐”，掌控公共權(quán)利的主體假借“公共利益”之名而行損害民眾利益之實(shí)的權(quán)力行為，不僅具有極大社會(huì)危害性，也構(gòu)成對(duì)法治的威脅和破壞。公共利益自身所具有的抽象，不確定的動(dòng)態(tài)、開(kāi)放性等特點(diǎn)使得人們對(duì)公共利益進(jìn)行法律界定已成為一個(gè)世界性法律難題。

3.1 對(duì)公共利益具體界定缺失的立法窘境

依據(jù)《海域使用管理法》第30條規(guī)定，公共利益是原批準(zhǔn)用海的人民政府收回海域使用權(quán)的要件之一，但對(duì)何為公共利益及其范圍卻只字未提，且這種界定不清的狀況是海域征收、農(nóng)村土地征收和城市房屋征收均面臨的通病。相關(guān)法律法規(guī)中大量引用“公共利益”一詞但均對(duì)其內(nèi)涵或外延的界定采取回避態(tài)度，如《憲法》第10條第3款和第13條第3款、《物權(quán)法》第42條第1款和第148條、《土地管理法》第2條和第58條、《城市房地產(chǎn)管理法》第19條、《海域使用管理法》第30條等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件使用“公共利益”這一概念的共達(dá)1259件（次），其中憲法2次，法律72件（次），行政法規(guī)87件（次），地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件1098件（次）[8]，而且此統(tǒng)計(jì)于2005年作出，目前實(shí)際上使用此術(shù)語(yǔ)的法律文件應(yīng)該更多。這些規(guī)定大多簡(jiǎn)單表述為“為了公共利益的需要”， 導(dǎo)致作為一個(gè)基本法律術(shù)語(yǔ)的公共利益實(shí)際上始終停留在因抽象模糊而被束之高閣狀態(tài)。解釋公共利益成為政府的專(zhuān)斷，很多情況下無(wú)論公益與否一律以經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展為由進(jìn)行海域或土地征收，使得公共利益成為行政機(jī)關(guān)取得征收或征用權(quán)力的敲門(mén)磚，背離了遏制政府濫用征收權(quán)的初衷，由此引發(fā)的征收爭(zhēng)議不斷。作為國(guó)內(nèi)目前唯一一部具體規(guī)范公共利益范圍的法律文件，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施結(jié)束了我國(guó)在界定公共利益法律規(guī)范方面的空白狀態(tài)，但囿于行政法規(guī)較低的法律效力和國(guó)有土地征收的有限適用領(lǐng)域，不能解決集體土地及海域征收中公共利益的界定難題。

因此，無(wú)法從法律層面上具體界定公共利益是目前征收領(lǐng)域存在沖突和矛盾的源頭。之所以存在這樣的立法窘境，公共利益本身的不確定性、抽象性、開(kāi)放性等特點(diǎn)是重要的阻力，《物權(quán)法》等重要法律的回避做法也是立法者的有意為之，也許就是為了防止規(guī)則化定義公共利益而導(dǎo)致僵化弊病的產(chǎn)生，如有學(xué)者曾指出“寄希望于《物權(quán)法》界定公共利益概念問(wèn)題是《物權(quán)法》本身不能承受之重”[9]。但公共利益在法律層面語(yǔ)焉不詳之狀況而引發(fā)的大量糾紛甚至是亟待解決，且法律難以定義公共利益并不意味著法律對(duì)公共利益的規(guī)制或界定無(wú)能為力，域外大量國(guó)家的立法例便是很好的證明。

3.2 缺失對(duì)公共利益認(rèn)定的相關(guān)程序規(guī)制

目前我國(guó)海域資源征收實(shí)踐及相關(guān)立法關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序方面存在以下問(wèn)題：

（1）法律對(duì)公共利益的認(rèn)定主體規(guī)定不清，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)壟斷認(rèn)定權(quán)力。“我國(guó)實(shí)際上已經(jīng)形成了行政主導(dǎo)的公益征收制度，包括公共利益的認(rèn)定均由行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)難以置喙。”[9]從農(nóng)村土地、城市房屋征收的相關(guān)法律規(guī)定可以看出，征收審批程序的規(guī)定是導(dǎo)致行政權(quán)主導(dǎo)征收現(xiàn)狀的源頭，而較土地征收后才興起的海域征收在無(wú)法可依的局面下也不得不模仿土地征收的實(shí)踐模式。我國(guó)《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》缺乏對(duì)公共利益認(rèn)定主體的具體規(guī)定，從各地海域征收實(shí)踐來(lái)看，由于立法機(jī)關(guān)對(duì)公共利益認(rèn)定的回避及司法機(jī)關(guān)受理相關(guān)爭(zhēng)議權(quán)的受限，各級(jí)海洋行政主管部門(mén)已經(jīng)成為事實(shí)上的公共利益認(rèn)定主體和解釋主體，他們不僅是海域征收的執(zhí)行機(jī)關(guān)，同時(shí)也是海域征收的決定和監(jiān)督機(jī)關(guān)。如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條第1款規(guī)定“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)調(diào)查情況制訂收回海域使用權(quán)方案報(bào)請(qǐng)?jiān)鷾?zhǔn)用海的縣級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后，由海洋行政主管部門(mén)組織實(shí)施”，這種上級(jí)行政機(jī)關(guān)審批的規(guī)定使得行政部門(mén)身兼“運(yùn)動(dòng)員”和“裁判員”，背離了“自己不能做自己法官”的正當(dāng)程序原則，致使在海洋開(kāi)發(fā)中海洋行政部門(mén)濫用征收權(quán)、激化社會(huì)矛盾的現(xiàn)象層出不窮。

（2）海域征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)程序缺失。我國(guó)關(guān)于海域征收中關(guān)于公共利益的認(rèn)定程序沒(méi)有直接的法律規(guī)定，《海域使用管理法》、《海域使用權(quán)管理規(guī)定》也沒(méi)有作出任何關(guān)于此方面的規(guī)定，這也是目前集體土地、城市房屋征收中普遍存在的問(wèn)題，《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《國(guó)土資源部關(guān)于征用土地公告辦法》、《國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定》等無(wú)一例外地只對(duì)補(bǔ)償方案、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或安置方案規(guī)定了聽(tīng)證或聽(tīng)取意見(jiàn)等程序，而對(duì)于征收前提的合法性即是否合乎公共利益的認(rèn)定缺乏正當(dāng)程序的規(guī)定。征收最為關(guān)鍵的兩個(gè)環(huán)節(jié)莫過(guò)于是否應(yīng)該征收及補(bǔ)償是否合法合理，被征收人只能被迫接受征收決定，此種立法回避無(wú)疑嚴(yán)重?fù)p害被征收人的知情權(quán)和參與權(quán)。域外大多國(guó)家都在征收法中規(guī)定公共利益的認(rèn)定程序以確保征收行為的合法性，相比之下，我國(guó)海域、集體土地及城市房屋等主要領(lǐng)域的公益征收關(guān)于正當(dāng)程序的規(guī)定都集中于征收補(bǔ)償方面，卻缺乏征收目的是否符合公共利益的論證程序，導(dǎo)致被征收人基本上沒(méi)有參與征收合法與否的論證過(guò)程。因此，在完善關(guān)于海域征收法律規(guī)定時(shí)除了要借鑒土地征收中的補(bǔ)償程序外，還應(yīng)該重點(diǎn)彌補(bǔ)這一漏洞，明確判斷海域征收目的合法性的正當(dāng)程序內(nèi)容。

（3）海域征收相關(guān)信息的公開(kāi)不合理，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共利益認(rèn)定的有效程序規(guī)制。首先，由于我國(guó)缺乏關(guān)于公民參與判斷海域征收目的合乎公共利益與否的法律規(guī)定，實(shí)踐中海域征收相關(guān)信息大多是在海域征收方案已獲批準(zhǔn)、征收決定木已成舟后才向被征收人及社會(huì)公開(kāi)，各地海域征收法律文件都存在此種弊病，如《溫州市淺海灘涂海域使用權(quán)收回處理辦法》第6條第2款規(guī)定：縣（市、區(qū)）人民政府收回海域使用權(quán)政策處理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在收回海域使用權(quán)范圍及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方案批準(zhǔn)之日起10個(gè)工作日內(nèi)，將方案在相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村予以公告；《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第9條規(guī)定“收回方案經(jīng)批準(zhǔn)后”，海洋行政部門(mén)才履行公告程序。其次，公開(kāi)內(nèi)容一般僅限于海域征收的批準(zhǔn)決定、補(bǔ)償方案、安置方案等，并不涉及海域征收是否滿(mǎn)足公共利益方面的信息，海域征收的相關(guān)權(quán)利人和社會(huì)公眾在海域征收前無(wú)法獲得海域征收決策與公共利益之間關(guān)系的信息。大多數(shù)海域征收案例如《平潭縣人民政府關(guān)于福平鐵路平潭段跨海大橋海域使用權(quán)收回及對(duì)養(yǎng)殖等設(shè)施進(jìn)行拆除的通告》、《東山縣人民政府關(guān)于收回康美鎮(zhèn)西崎村北側(cè)海域使用權(quán)的通告》、《晉江市人民政府關(guān)于圍頭灣填海造地工程海域使用權(quán)收回的通告》等均是僅公開(kāi)關(guān)于征收補(bǔ)償方面的信息。政府信息公開(kāi)的作用是通過(guò)使公民了解決策相關(guān)信息而充分參與到?jīng)Q策過(guò)程中，從而實(shí)現(xiàn)監(jiān)督行政權(quán)、遏制行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力和保障公民合法權(quán)益的目的，但海域征收公開(kāi)內(nèi)容的此種缺失切斷了公民判斷海域征收合法與否的機(jī)會(huì)和渠道。我國(guó)目前沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于海域征收的公告辦法，關(guān)于土地征收公告的法律規(guī)定―《土地公告辦法》也不乏這種在公開(kāi)時(shí)間和內(nèi)容方面的弊端，無(wú)法為海域征收公告程序提供有益借鑒；再次，由于缺乏對(duì)公開(kāi)形式的立法規(guī)定，造成不同地區(qū)五花八門(mén)的公開(kāi)方式，包括網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)、張貼告示、媒體報(bào)刊公開(kāi)、送達(dá)公開(kāi)等，這種缺少統(tǒng)一規(guī)范的現(xiàn)狀，實(shí)際上賦予海洋行政部門(mén)隨意選擇公開(kāi)方式的權(quán)力，難以有效保證公眾尤其是被征收利害關(guān)系人的知情權(quán)。

4 我國(guó)海域征收中公共利益界定的立法路徑

正如自由、正義、公正等概念一樣，公共利益難以界定的狀況由來(lái)已久。一方面，因?yàn)椤昂沃^公共利益，因非常抽象，可能人言人殊”[10]；另一方面，正如美國(guó)學(xué)者波斯納所指出，在某些領(lǐng)域“作為一種為取得多數(shù)同意的代價(jià)，立法者經(jīng)常有意留下一些沒(méi)有答案的問(wèn)題”[11]。為解決海域征收實(shí)踐中公共利益界定及認(rèn)定所存在的問(wèn)題，本文認(rèn)為，在實(shí)體界定基礎(chǔ)上輔以必要的認(rèn)定程序規(guī)制不失為我國(guó)當(dāng)前可行的立法路徑選擇。

4.1 海域征收公共利益實(shí)體界定的立法建議

所謂實(shí)體界定的立法路徑是指在對(duì)公共利益內(nèi)涵化的基礎(chǔ)上，通過(guò)適當(dāng)方式對(duì)公共利益加以類(lèi)型化以明晰其外延范圍。雖然對(duì)公共利益進(jìn)行實(shí)體界定存在較大難度，但關(guān)于公共利益內(nèi)涵和外延的可操作性、易辨識(shí)性立法規(guī)定是進(jìn)行認(rèn)定程序規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，因此，實(shí)體界定仍具有無(wú)可替代的作用和意義。

4.1.1 立法模式

鑒于我國(guó)《海域使用管理法》已經(jīng)明確將公共利益作為海域征收的前提之一，要短時(shí)間內(nèi)解決因公共利益界定模糊而引發(fā)的征收糾紛，可以借鑒《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的相關(guān)規(guī)定和做法，即先在《海域使用權(quán)管理規(guī)定》（2006年出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》完善和明確了海域使用權(quán)的設(shè)定、變更和登記等重要制度，但對(duì)如何具體規(guī)范海域征收卻只字未提）中詳細(xì)列舉符合公共利益的海域征收項(xiàng)目類(lèi)型，通過(guò)總結(jié)這些項(xiàng)目類(lèi)型在適用中出現(xiàn)的問(wèn)題，待各方面條件成熟時(shí)再修改《海域使用管理法》或出臺(tái)法律解釋來(lái)完善海域征收公共利益界定的具體規(guī)定，這樣不僅利于指導(dǎo)地方完善海域征收中有關(guān)公共利益的法律規(guī)定，也為《行政征收法》、《行政補(bǔ)償法》等法律的出臺(tái)提供界定公共利益的經(jīng)驗(yàn)。

另外，有學(xué)者提出反向排除的立法模式，主張實(shí)行“列舉式+排除式”的綜合界定模式，其中排除的主要是商業(yè)開(kāi)發(fā)等用海項(xiàng)目，這種方式表面看似能夠使公共利益變得明晰而利于規(guī)范政府征收海域的行為，但實(shí)際上排除法忽視了公共利益不確定性和開(kāi)放性的特點(diǎn)，公共利益與非公共利益如商業(yè)利益等具有交叉性和可轉(zhuǎn)換性，比如商業(yè)開(kāi)發(fā)可能涉及到舊港口改建、基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施的更新等，利于改善居民的生存環(huán)境和沿海面貌。從世界范圍內(nèi)公共利益的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，公共利益所包含的內(nèi)容已經(jīng)呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)張的趨勢(shì)，比如美國(guó)在判例實(shí)踐中逐漸從公共使用擴(kuò)張到包括商業(yè)使用等能夠使公眾受益的事業(yè)類(lèi)型，因此單純地排除商業(yè)開(kāi)發(fā)等類(lèi)型的立法界定方式過(guò)于武斷和不妥當(dāng)。

4.1.2 具體類(lèi)型化范圍

關(guān)于如何對(duì)公共利益的范圍進(jìn)行列舉或類(lèi)型化，除國(guó)外征收制度中的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒外，面對(duì)目前紛繁復(fù)雜的用海活動(dòng)類(lèi)型，我國(guó)《海域使用管理法》關(guān)于減免征收海域使用金的規(guī)定可以作為參考藍(lán)本，因?yàn)檫@些項(xiàng)目之所以會(huì)被列入減免范圍，與這些項(xiàng)目本身所具有的公益性直接相關(guān)。《海域使用管理法》第35條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)免繳海域使用金的項(xiàng)目：①軍事用海；②公務(wù)船舶專(zhuān)用碼頭用海；③非經(jīng)營(yíng)性的航道、錨地等交通基礎(chǔ)設(shè)施用海；④教學(xué)、科研、防災(zāi)減災(zāi)、海難搜救打撈等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)用海。第36條規(guī)定了經(jīng)有關(guān)部門(mén)審查批準(zhǔn)后可以減繳或免繳海域使用金的項(xiàng)目：①公用設(shè)施用海；②國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目用海；……。其中的“重大建設(shè)項(xiàng)目用海”可以參考國(guó)家海洋局出臺(tái)的《海域使用權(quán)管理規(guī)定》第16條。

首先，第35條規(guī)定的項(xiàng)目多屬于國(guó)防軍事、行政公務(wù)、海上交通基礎(chǔ)設(shè)施、文化科研或?yàn)?zāi)難救助等非經(jīng)營(yíng)性公益事業(yè)，是基于國(guó)家和社會(huì)公共利益而非個(gè)人或單位私益而用海，應(yīng)列為公共利益范圍之內(nèi)；其次，第36條的項(xiàng)目大多具有公用性質(zhì)或具有跨省、跨地區(qū)而規(guī)模巨大的特點(diǎn)，并非絕對(duì)意義上的公益事業(yè)而是包含一定的經(jīng)營(yíng)收費(fèi)性質(zhì)，如港口、碼頭、跨海大橋等，此類(lèi)重大建設(shè)項(xiàng)目不同于第35條列舉的類(lèi)型，并不具有直接的公益性和非營(yíng)利性，是否納入公共利益范圍需要在該項(xiàng)目投入使用后對(duì)公眾是否直接受益的情況進(jìn)行評(píng)估后再判斷；再次，除了以上兩方面外，還需補(bǔ)充海洋環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)福利等基本公益性事業(yè)類(lèi)型。而對(duì)單純基于個(gè)人或單位利益開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目如養(yǎng)殖捕撈、礦產(chǎn)資源開(kāi)采、沿海旅游、裝備制造等不納入于列舉范圍，應(yīng)通過(guò)與原海域使用人達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議的市場(chǎng)途徑取得海域使用權(quán)；最后，具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的用海項(xiàng)目尤其是開(kāi)發(fā)主體為國(guó)有企業(yè)的情況往往是界定的難點(diǎn)，如用于緩解城鎮(zhèn)用地緊張和招商引資用地矛盾的圍海造田項(xiàng)目，目前大多用于建設(shè)臨海工業(yè)、濱海旅游區(qū)、新城鎮(zhèn)和大型港口基礎(chǔ)設(shè)施，往往具有規(guī)模較大和公眾間接受益的特點(diǎn)，既不能隨意納入公共利益范圍也不能武斷地加以排除，而應(yīng)根據(jù)個(gè)案具體情況加以判斷并合理解釋海域征收中關(guān)于公共利益界定的相關(guān)法律規(guī)范。這些爭(zhēng)議性項(xiàng)目是否屬于公共利益以及個(gè)案中的事業(yè)類(lèi)型能否適用保留條款還要借助下文將涉及到的程序化界定路徑。

4.2 海域征收公共利益認(rèn)定程序規(guī)制的立法建議

“法律的重點(diǎn)不是決定的內(nèi)容、處理的結(jié)果，而是誰(shuí)按照什么手續(xù)來(lái)做出決定的問(wèn)題。簡(jiǎn)單地說(shuō)，程序的內(nèi)容無(wú)非是決定的決定而已”[11]。由此可以看出程序尤其是現(xiàn)代法治社會(huì)中搖旌吶喊的正當(dāng)法律程序的重要意義。在海域征收中，關(guān)于誰(shuí)應(yīng)成為認(rèn)定公共利益的主體、公共利益通過(guò)何種方式和過(guò)程得以在法律中體現(xiàn)、此種法律如何適用等問(wèn)題倘若離開(kāi)程序便寸步難行。另外，即便征收目的符合公共利益的具體法律規(guī)定，在缺乏正當(dāng)法律程序的情況下，海域被征收人的人身或財(cái)產(chǎn)權(quán)益在征收過(guò)程中也難以得到保障。縱觀各國(guó)關(guān)于公共利益的立法規(guī)定，對(duì)公共利益的認(rèn)定幾乎都規(guī)定了正當(dāng)法律程序，許多國(guó)家如美國(guó)、加拿大、日本、韓國(guó)及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)不僅在憲法、行政征收法典中規(guī)定了正當(dāng)程序原則，而且在相關(guān)單行法律中還具體規(guī)定包括預(yù)先通知、公告、聽(tīng)證、協(xié)商、司法救濟(jì)等程序要求，以此保證公益征收中公共利益認(rèn)定的正當(dāng)性。

4.2.1 采取折中方式規(guī)范海域征收中公共利益認(rèn)定主體

從公共利益的共享性、受益主體的不確定性等特點(diǎn)可以看出，公共利益是建立在多數(shù)人利益的基礎(chǔ)上的，而少數(shù)服從多數(shù)正是民主的天然要求，體現(xiàn)在制度上即代議制，也就是應(yīng)由立法機(jī)關(guān)來(lái)行使認(rèn)定公共利益的權(quán)力。因?yàn)槊裰鬟x舉的議會(huì)理應(yīng)是社會(huì)大多數(shù)人可靠利益代表。許多學(xué)者也主張“公共目的或涉及公眾切身利益的征收應(yīng)由公共決策和公眾選擇來(lái)決定，而不是由官員做主”[12]。美國(guó)是典型的實(shí)行立法機(jī)關(guān)認(rèn)定征收目的合法性的國(guó)家，“美國(guó)征收的決定權(quán)完全掌握在議會(huì)手中，凡是議會(huì)決定的征收行為都是符合公共用途的要求，……”[13]。此種方式利于較大限度地保障征收的公正性和被征收人的利益，當(dāng)然因?yàn)樾枰冉?jīng)議會(huì)的認(rèn)定環(huán)節(jié)再由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，相對(duì)于直接由行政機(jī)關(guān)認(rèn)定而言，征收周期也必然會(huì)延長(zhǎng)。而日本、法國(guó)實(shí)行的是類(lèi)似行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)公益征收的模式，以日本為例，其征收的程序大致是：因公益進(jìn)行征收的前期準(zhǔn)備、當(dāng)事人就征收事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商及調(diào)解委員的調(diào)解、建設(shè)大臣對(duì)征收目的是否屬于公益事業(yè)進(jìn)行認(rèn)定、調(diào)查報(bào)告的編寫(xiě)、由都道府縣知事管轄下設(shè)立征用委員會(huì)進(jìn)行征收裁決、征收補(bǔ)償?shù)拇_定與爭(zhēng)議的裁決、征收結(jié)束[14]。由此可知，日本是由建設(shè)省即現(xiàn)在的國(guó)土交通省負(fù)責(zé)公共利益認(rèn)定，日本之所以以行政機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，得益于其在公益征收方面完善的法律體系，如《土地征收法》、《政府征收法》、《關(guān)于取得公共用地的特別措施法》、《公有水面填埋法》、《海岸法》、《都市計(jì)劃法》、《住宅地區(qū)改良法》等都包含公共利益范圍和正當(dāng)程序的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了憲法公共利益條款的具體化，另外日本還有專(zhuān)門(mén)的《行政程序法》，很大程度上保證了政府認(rèn)定公共利益的合法性和公正性。

相較于美國(guó)和日本，一方面，我國(guó)人大的承擔(dān)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法與美國(guó)國(guó)會(huì)相比，隨著未來(lái)海域開(kāi)發(fā)大規(guī)模興起，海域基礎(chǔ)設(shè)施等公益征收項(xiàng)目將會(huì)持續(xù)增多，完全由人大承擔(dān)認(rèn)定工作是不可行的；另一方面，我國(guó)既缺乏界定公共利益的法律規(guī)定，也沒(méi)有統(tǒng)一的《行政征收法》或《行政程序法》來(lái)規(guī)制海洋行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，由海洋行政主管部門(mén)作為事實(shí)上的認(rèn)定主體極易導(dǎo)致征收權(quán)的濫用，因此認(rèn)定公共利益的主體不能單純由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。借鑒美、日經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，建議采用折中方式，即在縣級(jí)以上人大常委會(huì)中設(shè)立征收審查委員會(huì)，并在其下具體劃分出專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)審查海域征收目的的機(jī)構(gòu)，對(duì)于海洋行政主管部門(mén)制定的海域征收方案，除報(bào)同級(jí)政府審核并報(bào)上級(jí)海洋行政主管部門(mén)審查外，還需要取得同級(jí)人大常委會(huì)下設(shè)征收審查委員會(huì)的意見(jiàn)（此意見(jiàn)可以參考下文提到的關(guān)于聽(tīng)證筆錄的論證結(jié)果）。若審查委員會(huì)的意見(jiàn)同上級(jí)行政部門(mén)一致可直接以行政部門(mén)的決定作為海域征收依據(jù)；若存在分歧，則應(yīng)由該上級(jí)海洋行政主管部門(mén)所屬政府報(bào)同級(jí)人大常委會(huì)作出裁決，此時(shí)上級(jí)的人大常委會(huì)成為認(rèn)定主體。

有學(xué)者提出由司法機(jī)關(guān)作為認(rèn)定主體，在海域征收合法性問(wèn)題引發(fā)的糾紛中導(dǎo)入司法審查機(jī)制，以“法官的智慧”配合“經(jīng)過(guò)公開(kāi)討論程序”而替代公益條款的“立法者之智慧”[15]，通過(guò)法官行使自由裁量權(quán)來(lái)澄清個(gè)案中公共利益的內(nèi)涵。我們認(rèn)為目前此種模式在我國(guó)不具有可行性，理由是：①我國(guó)行政訴訟僅審查具體行政行為的合法性，由于目前與海域征收相關(guān)的法律法規(guī)對(duì)公共利益界定不清，而我國(guó)不實(shí)行判例制度且短時(shí)間內(nèi)擴(kuò)大行政訴訟的審查范圍是不現(xiàn)實(shí)的，導(dǎo)致因海域征收目的是否符合公共利益的爭(zhēng)議很難進(jìn)入司法審查范圍。②即使海域征收中關(guān)于認(rèn)定公共利益的異議能夠進(jìn)入司法審查環(huán)節(jié)，我國(guó)行政訴訟的訴訟不停止執(zhí)行制度又是一大障礙，海域被征收人即便最后贏得訴訟，此時(shí)海域征收可能已經(jīng)執(zhí)行完畢（如被征收人投入的養(yǎng)殖等生產(chǎn)設(shè)施已被拆除），使得司法審查已經(jīng)沒(méi)有多大意義。③考慮到我國(guó)現(xiàn)行司法體制的“泛行政化”現(xiàn)象，無(wú)法獨(dú)立的司法機(jī)關(guān)加上法官整體素質(zhì)的不盡人意，由司法機(jī)關(guān)行使如此大的自由裁量權(quán)介入到海域征收前提的審查過(guò)程，結(jié)果的公正性著實(shí)令人堪憂(yōu)。

4.2.2 通過(guò)聽(tīng)取意見(jiàn)或聽(tīng)證會(huì)等方式使公眾參與到公共利益的認(rèn)定過(guò)程中

首先，體現(xiàn)在立法過(guò)程中，通過(guò)為公眾提供如立法聽(tīng)證、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等充分的參與機(jī)會(huì)，將他們對(duì)公共利益的期望與建議通過(guò)立法的形式體現(xiàn)出來(lái)，促進(jìn)政府與民眾之間共識(shí)的達(dá)成，從而增強(qiáng)立法的可執(zhí)行性；其次，無(wú)論是概括式或列舉式對(duì)公共利益的界定都無(wú)可避免地面臨具體適用問(wèn)題，概括式的界定方式因其本身只規(guī)定一個(gè)法律原則，在此不加贅述，而列舉式界定方式雖然具有針對(duì)性和操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，但兜底條款如“其他由政府興辦的以公共利益為目的之事業(yè)”等仍需要具體界定和適用，此時(shí)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)等公眾參與形式，民主、公正地認(rèn)定海域征收的前提條件，既能防止因征收目的模糊和政府專(zhuān)斷引發(fā)的社會(huì)矛盾，也大大減小海域征收?qǐng)?zhí)行過(guò)程中的阻力；再次，具體海域征收個(gè)案中應(yīng)允許被征收人申請(qǐng)聽(tīng)證或說(shuō)明理由，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，任何反對(duì)征收的利益相關(guān)人可以在意向征地通知之后30天內(nèi)以書(shū)面形式向部長(zhǎng)提出異議，異議申請(qǐng)中應(yīng)說(shuō)明姓名和住址、異議的性質(zhì)、異議所針對(duì)的被征收對(duì)象、申請(qǐng)人對(duì)意向征地的利益性質(zhì)之看法等，在上述期限屆滿(mǎn)后，部長(zhǎng)針對(duì)提出的異議應(yīng)立即啟動(dòng)公開(kāi)聽(tīng)證程序[16]。當(dāng)然在考慮海域被征收人等弱勢(shì)群體利益的同時(shí)忽視征收效率也是不可取的，久拖不決的征收導(dǎo)致的各方面資源浪費(fèi)會(huì)更大，利益受損的將仍是被征收人，因此可以確定個(gè)案申請(qǐng)聽(tīng)證的限制條件以防止正當(dāng)程序權(quán)利的濫用，如在界定公共利益的相關(guān)法律規(guī)范中參考征收海域的規(guī)模、面積、市場(chǎng)價(jià)值等要素，統(tǒng)一規(guī)定限制標(biāo)準(zhǔn)。

為保障海域被征收人參與聽(tīng)證的可操作性，需要具體的制度化設(shè)計(jì)：①聽(tīng)證時(shí)間應(yīng)該在海洋行政主管部門(mén)擬定海域征收方案之后、正式批準(zhǔn)之前；②聽(tīng)證參與人尤其是海域被征收人一方代表人的確定，必須避免采用內(nèi)定、抽簽等缺乏公正性和科學(xué)性的方式，確定過(guò)程應(yīng)公開(kāi)透明并保證代表人的專(zhuān)業(yè)性和必要的聽(tīng)證能力，允許被征收人通過(guò)民主推薦的方式確定其代表人以保證聽(tīng)證的實(shí)際效果，聽(tīng)證的主持人必須是海域征收行政部門(mén)與被征收人之外中立第三方；③聽(tīng)證雙方的辯論意見(jiàn)需要某個(gè)機(jī)構(gòu)或組織進(jìn)行審議，建議成立一個(gè)由海洋、環(huán)保、公共管理等相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)家、學(xué)者組成的聽(tīng)證審議委員會(huì)，其審議結(jié)論供認(rèn)定主體參考。

4.2.3 科學(xué)優(yōu)化海域征收信息公開(kāi)的時(shí)間、內(nèi)容并統(tǒng)一規(guī)范公開(kāi)形式

不適當(dāng)?shù)男畔⒐_(kāi)會(huì)嚴(yán)重影響公民參與權(quán)的行使而導(dǎo)致整個(gè)正當(dāng)程序運(yùn)作的癱瘓，許多國(guó)家和地區(qū)關(guān)于征收公告的正當(dāng)程序規(guī)定值得我們借鑒。如加拿大《土地征收法》規(guī)定：公共事務(wù)和政府服務(wù)部長(zhǎng)在所簽發(fā)、登記和公告的意向征地通知中，必須說(shuō)明關(guān)于公共事務(wù)或者其他公共目的所提出的利益要求。如果可行并且為了公共利益目的，除涉及國(guó)家安全、防衛(wèi)或者聯(lián)盟安全的，部長(zhǎng)還應(yīng)當(dāng)向信息申請(qǐng)人提供有關(guān)公共利益要求的進(jìn)一步信息以便滿(mǎn)足異議程序和公開(kāi)聽(tīng)證程序?qū)π畔⑴兜囊蟆＿@一意向征地通知應(yīng)在征收所在地區(qū)內(nèi)普遍發(fā)行的出版物上，并盡快以?huà)焯?hào)信的方式郵寄送達(dá)給權(quán)利人，之后還要立即在加拿大政報(bào)上予以公布。[16]我們注意到此公開(kāi)信息的名稱(chēng)為“意向征地的通知”，表明征收決定并未作出。此外，各國(guó)對(duì)所涉公共利益的信息的公開(kāi)范圍規(guī)定也較為寬泛，并對(duì)公開(kāi)形式進(jìn)行正式和嚴(yán)格的規(guī)定，具體細(xì)致地保證公民對(duì)征收所涉公共利益的知情權(quán)。美國(guó)、澳大利亞及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)在行政征收相關(guān)法律中都規(guī)定關(guān)于征收目的的預(yù)先通告程序或前置程序，并明確限定政府公報(bào)、公開(kāi)發(fā)行報(bào)刊或書(shū)面通知等公開(kāi)形式。值得一提的是，臺(tái)灣地區(qū)還在公告內(nèi)容中詳細(xì)列舉出了公共利益的種類(lèi)。借鑒上述國(guó)家或地區(qū)的做法，我國(guó)《海域使用管理法》應(yīng)增加在海域征收中必須遵循聽(tīng)證、公開(kāi)等正當(dāng)程序的規(guī)定，并在《海域使用管理法》的法律解釋中具體規(guī)定以下公開(kāi)程序：①公開(kāi)內(nèi)容應(yīng)包括公共利益的類(lèi)型化項(xiàng)目及海域征收個(gè)案目的的詳細(xì)信息；②公開(kāi)時(shí)間提前至作出正式海域征收決定前，比如在擬定海域征收方案后5日內(nèi)公開(kāi)等；③關(guān)于公開(kāi)形式，必須采用書(shū)面送達(dá)方式通知海域被征收人，另外還需刊登到被征收海域所在縣（區(qū)）公開(kāi)發(fā)行的日?qǐng)?bào)等刊物上并同時(shí)在政府信息公開(kāi)專(zhuān)欄等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。這一公開(kāi)形式有些地方其實(shí)已經(jīng)推行，如《廣西壯族自治區(qū)海域使用權(quán)收回補(bǔ)償辦法》第10條規(guī)定的“海洋行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)將批準(zhǔn)方案送達(dá)海域使用權(quán)人及其利害關(guān)系人，并通過(guò)報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體公告……”，只是還需要進(jìn)一步嚴(yán)格明確向社會(huì)公眾公開(kāi)的方式。

5 結(jié) 語(yǔ)

盡管公共利益自身具有高度抽象性及動(dòng)態(tài)開(kāi)放性的特點(diǎn)，一定程度上導(dǎo)致判斷海域征收前提的合法性時(shí)所面臨的困難和尷尬，但這絕不是目前海域征收領(lǐng)域產(chǎn)生諸多社會(huì)矛盾和糾紛的癥結(jié)所在，在界定公共利益的立法設(shè)計(jì)和具體認(rèn)定程序方面存在紕漏和失范才是導(dǎo)致此問(wèn)題的真正根源。我國(guó)目前所涉海域征收立法中既缺乏判斷公共利益的具體標(biāo)準(zhǔn)和范圍，又無(wú)法提供保障征收決策公正透明的程序化機(jī)制，因此在海域征收中，從實(shí)體上對(duì)公共利益進(jìn)行類(lèi)型化的列舉并完善在個(gè)案中認(rèn)定公共利益的程序化規(guī)制是不能互相替代的，只有二者有機(jī)結(jié)合、相輔相成，才是有效解決當(dāng)前我國(guó)海域征收立法和實(shí)踐中關(guān)于公共利益界定及認(rèn)定的可行路徑選擇。

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第7篇：公共利益的內(nèi)涵范文

    《憲法》第十條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

    《憲法》第十三條：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。

    《土地管理法》第二條：國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用。

    《土地管理法》第五十八條：有下列情形之一的，……可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；……

    《城市房地產(chǎn)管理法》第十九條：國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，……在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，……

    什么是“公共利益”？

    公共利益包括哪些事項(xiàng)，哪些范圍？

    我國(guó)現(xiàn)行憲法和法律對(duì)此沒(méi)有界定。

    二、憲法和法律是否需要對(duì)“公共利益”的涵義和范圍加以界定？

    憲法和法律由于需要調(diào)整廣泛的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)生活，具有普遍性，因此往往不得不使用許多具有一定彈性的不確定用語(yǔ)，如“緊急情形”、“重大危害”、“正當(dāng)程序”、“公共利益”，等等。對(duì)此，各國(guó)情況皆然。

    《法國(guó)人權(quán)宣言》第十七條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利，除非當(dāng)合法認(rèn)定的公共需要所顯然必需時(shí)，且在公平而預(yù)先補(bǔ)償?shù)臈l件下，任何人的財(cái)產(chǎn)不得受到剝奪。什么是“公共需要”，什么是“顯然必需”，什么是“公平補(bǔ)償”，都是不確定用語(yǔ)，《宣言》并沒(méi)有對(duì)此加以明確界定。

    美國(guó)憲法修正案第五條規(guī)定，非經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；非有公正補(bǔ)償，私有財(cái)產(chǎn)不得征為公用。什么是“正當(dāng)法律程序”，什么是“公正補(bǔ)償”，亦為不確定用語(yǔ)，該修正案并沒(méi)有對(duì)此加以明確界定。

    日本憲法第二十九條規(guī)定，財(cái)產(chǎn)權(quán)不得侵犯。財(cái)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，應(yīng)由法律規(guī)定以期適合公共之福祉。私有財(cái)產(chǎn)，在公正補(bǔ)償下得收歸公用。這里的“公共福祉”、“公正補(bǔ)償”，也都是不確定用語(yǔ)，該憲法條款亦沒(méi)有對(duì)此加以明確界定。

    對(duì)于這些不確定用語(yǔ)，雖然各國(guó)憲法沒(méi)有對(duì)之加以明確界定，但有的國(guó)家通過(guò)具體法律、法規(guī)明確其涵義和范圍，使之具體化，有的國(guó)家（大多數(shù)國(guó)家）則是由執(zhí)法者根據(jù)其法律理念，根據(jù)其對(duì)相應(yīng)法律的目的、原則、精神的理解，就具體個(gè)案的情形對(duì)之作出其認(rèn)為最適當(dāng)?shù)慕忉尅Ｈ绻鄬?duì)人對(duì)之有疑義或異議，則可訴諸法院，由法官作出最終解釋。

    我們正在建立法治社會(huì)和法治國(guó)家，但現(xiàn)在離建成法治社會(huì)和法治國(guó)家還有相當(dāng)一段距離。首先，我國(guó)的執(zhí)法者、法官和其他法律人尚未普遍受到共同的基礎(chǔ)法律教育和法律訓(xùn)練，法律共同體尚未有完全相同的法律話(huà)語(yǔ)，其二，我國(guó)的部分執(zhí)法者和法官的法律素質(zhì)和人文素質(zhì)還有待提高，不少人只知機(jī)械地適用法律，在遇到法律規(guī)定不甚明確或類(lèi)似“公共利益”一類(lèi)不確定用語(yǔ)時(shí)，就不知如何應(yīng)對(duì)，甚至一籌莫展；其三，我國(guó)法律共同體尚未形成穩(wěn)定的，規(guī)范和制約法律人行為的完善的法律制度和職業(yè)道德規(guī)范，一些人在遇到法律規(guī)定不甚明確或類(lèi)似“公共利益”一類(lèi)不確定用語(yǔ)時(shí)，不是運(yùn)用法治理念，將不確定法律用語(yǔ)與相應(yīng)法律的目的、原則、精神結(jié)合，靈活和公正（實(shí)質(zhì)公正）地處理個(gè)案，而是濫用自由裁量權(quán)，通過(guò)惡意地?cái)U(kuò)大或縮小（甚至歪曲）相應(yīng)不確定用語(yǔ)的內(nèi)涵和外延，以達(dá)到為自己或自己的親朋好友，或?yàn)閷?duì)自己行過(guò)賄，給過(guò)好處的相對(duì)人謀利的目的，而這樣做乃是以犧牲大量其他行政相對(duì)人的合法權(quán)益和國(guó)家的、社會(huì)的利益（真正的公共利益）為代價(jià)的。

    三、法律是否可能對(duì)“公共利益”的涵義和范圍加以界定？

    考察我國(guó)和境外的法律實(shí)踐，法律界定“公共利益”一個(gè)基本涵義和大致范圍應(yīng)該說(shuō)還是可能的。

    例如，我國(guó)《行政訴訟法》對(duì)行政訴訟受案范圍的規(guī)定本來(lái)是一件十分困難的事，但該法通過(guò)列舉加概括再加排除的方式較好地解決了問(wèn)題：該法首先列舉出可能列舉的行政訴訟可訴具體行政行為（共七項(xiàng)），為避免列舉不能窮盡的問(wèn)題，再設(shè)一兜底性條款，將立法時(shí)不能列舉或難以列舉的可訴具體行政行為（即所有涉及相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的其他具體行政行為）概括性地列入，然后排除出立法時(shí)確定不納入行政訴訟，即不作為法院行政訴訟受案范圍的行政行為。雖然《行政訴訟法》通過(guò)這一方式界定的行政訴訟受案范圍仍然并非十分明確，但大致的范圍應(yīng)該說(shuō)是比較清楚的。

第8篇：公共利益的內(nèi)涵范文

[論文關(guān)鍵詞]行政合同;行政主體優(yōu)益權(quán);公共利益

一、行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵及存在的必要性

（一）行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵

行政合同是隨著社會(huì)的日益發(fā)展，為適應(yīng)新型的行政管理創(chuàng)設(shè)出來(lái)的一種新的行政管理合同。關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵，不同的學(xué)者有不同的認(rèn)識(shí)。從不同學(xué)者的認(rèn)識(shí)中大致歸納，行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)應(yīng)該包括以下幾方面：第一，以保護(hù)公共利益為基礎(chǔ)，行政合同中的行政主體優(yōu)益權(quán)中的行政主體要以保障實(shí)現(xiàn)公共利益為訂立合同的目的;第二，享有行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的主體必須是行政主體;第三，行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)，是一種具有強(qiáng)制性的權(quán)利。它實(shí)質(zhì)是一種對(duì)雙方相對(duì)人都具有強(qiáng)制性，而不單單針對(duì)相對(duì)方具有強(qiáng)制性。

綜合上述觀點(diǎn)，我們認(rèn)為行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的內(nèi)涵是指行政主體基于行政法律或行政合同條款的規(guī)定、約定所單獨(dú)享有的，為保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，更好的行使行政職能的一種具有強(qiáng)制性的權(quán)力。

（二）行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的存在必要性

行政合同的基本特征之一是行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)。為更好實(shí)現(xiàn)公共利益，保護(hù)行政合同在履行的過(guò)程中公共利益的安全，行政優(yōu)益權(quán)必須存在。隨著社會(huì)的發(fā)展，人類(lèi)文明的進(jìn)步，行政合同為更好地適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)行政管理的需求在實(shí)踐中運(yùn)用。具體表現(xiàn)是行政合同將行政手段與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效結(jié)合，很好地適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐管理的需要。行政合同是以保障和實(shí)現(xiàn)公共利益為宗旨而簽訂的為行政合同的一種，是為了實(shí)現(xiàn)公共利益而存在的。在行政合同中，如果沒(méi)有優(yōu)益權(quán)的制約，如若合同自由絕對(duì)化，可能會(huì)無(wú)法協(xié)調(diào)雙方利益，導(dǎo)致行政合同無(wú)法正常履行。總之，行政主體的優(yōu)益權(quán)是保證行政手段與市場(chǎng)結(jié)合的有效方式。

二、我國(guó)行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)存在的主要問(wèn)題

我國(guó)行政合同中的行政主體優(yōu)先權(quán)存在的主要問(wèn)題，首先是缺乏完善、統(tǒng)一的法律法規(guī)規(guī)定。在我國(guó)關(guān)于行政主體優(yōu)先權(quán)的概念，沒(méi)有統(tǒng)一的法律法規(guī)，只是散見(jiàn)于行政主體優(yōu)先權(quán)的相關(guān)規(guī)定中或者部分學(xué)者有不同的表述，但始終沒(méi)有統(tǒng)一的界定。其次是實(shí)踐中存在的濫用行政主體優(yōu)先權(quán)的問(wèn)題。例如在訂立行政合同中不正當(dāng)行使行政優(yōu)先權(quán)和應(yīng)當(dāng)行使而不行使的消極不作為現(xiàn)象。行政主體濫用權(quán)力，侵犯相對(duì)人的合法權(quán)益，行為具體表現(xiàn)在：有的行政機(jī)關(guān)在訂立行政合同時(shí)，自恃行政權(quán)，剝奪相對(duì)人對(duì)合同的自由選擇權(quán)，損害相對(duì)人的合法權(quán)益;有的行政機(jī)關(guān)，在行政合同中超越權(quán)利，混淆自身利益與公共利益兩者概念，以自身利益取代公共利益，從而追求其個(gè)人利益的最大化而枉顧公共利益，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家公權(quán)力形象和相對(duì)方的合法利益。

三、我國(guó)行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)相關(guān)問(wèn)題的主要原因

首先是行政合同的基本原則不完善。比如沒(méi)有法治原則，所以會(huì)存在著不按法律規(guī)定而任意或者強(qiáng)行與公民、法人簽訂行政合同的現(xiàn)象;也存在著違反公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)原則，在招投標(biāo)、拍賣(mài)等合同締結(jié)方式中，有些通過(guò)行賄受賄等違法手段事先內(nèi)定的現(xiàn)象，這違法公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)要求。同時(shí)由于基本原則缺失，導(dǎo)致行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)缺乏明確且具體的規(guī)定與限制，存在濫用行政權(quán)力，違法合同自由精神，侵害相對(duì)人的合法權(quán)益，損害行政機(jī)關(guān)公權(quán)力形象。

其次是不能很好協(xié)調(diào)公共利益與私人利益的關(guān)系。行政主體行使優(yōu)先權(quán)的重要目的之一是要保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，因此，在設(shè)立行政主體優(yōu)先權(quán)以及行使優(yōu)先權(quán)是否適當(dāng)時(shí)，協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，面對(duì)公共利益與私人利益需要作出取舍時(shí)，必須以公共利益為優(yōu)先考慮，盡最大可能保護(hù)公共利益。

最后是行政機(jī)關(guān)在行政合同中的雙重身份。一方面，在訂立行政合同中，行政機(jī)關(guān)取得合同主體的身份是作為行政合同雙方相對(duì)人的一方獨(dú)立存在。另一方面，行政機(jī)關(guān)是國(guó)家的公權(quán)力部門(mén)，在行政職能內(nèi)部，行政機(jī)關(guān)作為公共利益的保障主體，需要依法行使行政職權(quán)，保障和實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化。然而在現(xiàn)實(shí)中，有的行政機(jī)關(guān)在行政合同中，仍然是官本位的封建傳統(tǒng)思想，認(rèn)為行政主體就是行政合同主宰方，權(quán)力意識(shí)極濃，有時(shí)甚至認(rèn)為擴(kuò)大行政主體優(yōu)先權(quán)增加權(quán)利。這種做法必將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，違法合同自由訂立精神，無(wú)法保障公共利益的實(shí)現(xiàn)，也破壞合同應(yīng)有的穩(wěn)定。

四、我國(guó)行政合同中行政主體優(yōu)先權(quán)的法律規(guī)制方法

在分析了我國(guó)行政優(yōu)先權(quán)存在的主要問(wèn)題及其成因后，對(duì)行政主體優(yōu)先權(quán)如何加以有效地規(guī)制，是當(dāng)前面臨的重要問(wèn)題。

（一）制定專(zhuān)門(mén)統(tǒng)一的法律法規(guī)

我國(guó)沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的行政合同法關(guān)于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的的系統(tǒng)規(guī)定。由于缺乏系統(tǒng)完善的立法，因此在行政合同履行過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)法有統(tǒng)一的依據(jù)進(jìn)行解決。因此，我國(guó)要想構(gòu)建體系化的行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)制度，首先必須在明確行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的法律上地位。這就需要通過(guò)制定統(tǒng)一的行政合同法來(lái)對(duì)行政合同及行政合同中的行政主體優(yōu)益權(quán)從實(shí)體上和程序上兩方面加以規(guī)制。總之，只有對(duì)行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)明確其法律地位，加以規(guī)范和限制，才能使行政主體優(yōu)益權(quán)有得以良性發(fā)展。

（二）制度完善

1.協(xié)商與聽(tīng)證制度。協(xié)商制度是行政主體優(yōu)先權(quán)的正確行使的保障，協(xié)商的實(shí)質(zhì)就是遵循合同的自由合意的精神，通過(guò)建立協(xié)商制度，保證行政合同從本質(zhì)上符合合同的根本要素，讓相對(duì)方達(dá)成合意。若公共利益、合同當(dāng)事人的利益關(guān)系有沖突時(shí)要及時(shí)協(xié)商調(diào)整。構(gòu)建聽(tīng)證制度實(shí)質(zhì)是控權(quán)。由于行政主體優(yōu)益權(quán)是行政主體的公權(quán)力一方，因此有必要采取聽(tīng)證制度加以監(jiān)督。若行政相對(duì)人對(duì)于行政主體有異議，有權(quán)向行政主體陳述意見(jiàn)為自己辯護(hù)。聽(tīng)證制度可以通過(guò)聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述、申辯以及質(zhì)證，盡可能排除行政主體濫用優(yōu)先權(quán)的可能性，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

2.事先公告、公開(kāi)制度。公開(kāi)制度，也稱(chēng)公告制度，是行政機(jī)關(guān)把與行政合同的有關(guān)事項(xiàng)及時(shí)通知對(duì)合同有意向的人，其目的使行政合同的簽訂與履行處在完全公開(kāi)和透明的狀態(tài)。可以使相對(duì)人了解各個(gè)環(huán)節(jié)，防止在行政合同簽訂與履行過(guò)程中行政主體濫用行政主體優(yōu)益權(quán)，防止有人“暗箱操作”，防止行政主體消極行使。公開(kāi)制度的價(jià)值之一就是保障行政主體優(yōu)益權(quán)的正當(dāng)行使，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

3.說(shuō)明理由與告知制度。說(shuō)明理由是行政機(jī)關(guān)在對(duì)多名符合資格的競(jìng)爭(zhēng)者進(jìn)行擇優(yōu)選擇和利益的分配時(shí)，對(duì)最終決定和結(jié)果給予正當(dāng)理由或者書(shū)面解釋。這必然要求督促行政機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)更加嚴(yán)謹(jǐn)和客觀。

告知制度要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)相對(duì)人權(quán)益有利害關(guān)系的決定時(shí)，應(yīng)將結(jié)果及時(shí)告知，一并告知其尋求法律救濟(jì)的期限和方法。例如，行政主體要單方變更行政合同的標(biāo)的或者解除合同時(shí)，應(yīng)履行先行告知義務(wù)。因?yàn)樾姓黧w是擁有公權(quán)力的一方，先行通知可以避免相對(duì)一方浪費(fèi)不必要的資源，可以更好保障公共利益。

（三）健全救濟(jì)制度

設(shè)立行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟(jì)制度是為了提供受損利益一方的保護(hù)制度。由于行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)本身的運(yùn)行規(guī)則存在某些漏洞或者缺陷，有時(shí)行政主體行使的行政主體優(yōu)益權(quán)可能無(wú)法對(duì)相對(duì)人的進(jìn)行有效約束，無(wú)法完全彌補(bǔ)相對(duì)人給公共利益造成的損失。所以給行政主體也設(shè)置相應(yīng)救濟(jì)途徑，可以發(fā)揮行政主體優(yōu)益權(quán)在行政合同中更好的作用。我國(guó)現(xiàn)行的行政主體優(yōu)益權(quán)救濟(jì)制度還不完善，因此要對(duì)我國(guó)行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟(jì)制度進(jìn)行完善。

1.行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)非訴訟的救濟(jì)途徑。通常，我們想到對(duì)行政合同中行政主體優(yōu)益權(quán)的救濟(jì)可以訴諸于法院，通過(guò)司法途徑才能得到解決。但是當(dāng)行政優(yōu)益權(quán)行使出現(xiàn)不協(xié)調(diào)時(shí)，我們還可以通過(guò)非訴訟的途徑來(lái)解決問(wèn)題。例如在解決行政主體優(yōu)益權(quán)產(chǎn)生的糾紛就可以適用協(xié)商、仲裁等非訟救濟(jì)，原因是行政合同是屬于合同雙方自由合意，具有私法性質(zhì)。

第9篇：公共利益的內(nèi)涵范文

事實(shí)上，研究公共利益時(shí)有兩個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題不容回避。第一，公共利益是抽象的（虛幻的）還是現(xiàn)實(shí)的（具體的）？第二，公共利益與共同利益完全一致嗎？圍繞這兩個(gè)問(wèn)題，本文將在區(qū)分公共利益和共同利益概念差別的基礎(chǔ)上，界定公共利益的本質(zhì)內(nèi)涵；進(jìn)而力圖闡明公共利益乃是現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題。

一、對(duì)“共同利益”的概念辨析

“共同利益”和“公共利益”是兩個(gè)容易混淆的概念。兩者在詞源上有很大的“相似性”。通常所說(shuō)的“共同利益”有兩個(gè)英文詞與其相對(duì)應(yīng)，即commoninterest和generalinterest。按《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琧ommon在被解釋為“共有的、共同做的、共同受到的”時(shí)，是指“兩個(gè)人或更多人，或者是團(tuán)體、社會(huì)的絕大多數(shù)人所享有的東西，所做的事情，或是屬于他們的東西、對(duì)他們有影響的東西”。而general則被解釋為“普遍的、全面的”，此時(shí)它指“影響所有人或絕大多數(shù)人（的事物）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》（第四版）、商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第277頁(yè)、第612頁(yè)。）

可見(jiàn)，“共同利益”首先是指“多數(shù)人”的利益。“多數(shù)人”可能是指兩個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、絕大多數(shù)人甚至是所有人。他們都可能從“共同利益”中獲益或受其影響。這是共同利益的相對(duì)普遍性。

同時(shí)，“共同利益”是被“共享的、共有的、共同承擔(dān)的、或者是共同受到影響的”。它與共同的立場(chǎng)、共同的行動(dòng)相關(guān)。它不局限于某個(gè)單個(gè)的個(gè)體，不可能也不應(yīng)該為其所獨(dú)有。這是共同利益的不可分割性。

通常，共同利益可以指代共同體利益，或是利益關(guān)系的產(chǎn)物。我們將分別闡述這兩種指代關(guān)系。

（一）共同利益與共同體利益

共同體是個(gè)寬泛的概念。一個(gè)組織、一個(gè)社區(qū)、一個(gè)地區(qū)、一個(gè)國(guó)家甚或是整個(gè)人類(lèi)社會(huì)，都可以分別看作是共同體。作為現(xiàn)實(shí)的載體，這些不同層次的共同體都存在著自身的利益，因而可以分別被看作是利益共同體。在對(duì)這些利益共同體進(jìn)行考察時(shí)，可以采取幾種視角：一是以單個(gè)的利益共同體為單元，分析其共同利益的屬性；二是以不同層次利益共同體的相對(duì)關(guān)系為單元，分析共同利益的相對(duì)性。

1.共同體的規(guī)模與共同體利益

共同體是由相關(guān)成員組成的。其成員數(shù)量的多少，影響著共同體利益的內(nèi)容。既然共同體利益不局限于某個(gè)或某些特定成員，它就應(yīng)該是絕大多數(shù)成員或者是所有成員共同的利益訴求。共同體規(guī)模越小，共同體利益的內(nèi)容越簡(jiǎn)單、越狹窄；共同體規(guī)模越大，共同體利益的內(nèi)容越復(fù)雜、越廣泛。但無(wú)論如何，共同體利益都不是單一的，而是多樣化的。這是由利益需求“總量”和利益差異程度所決定的。

最為主要的是，共同體規(guī)模制約著共同體利益的認(rèn)可和確認(rèn)。在共同體規(guī)模較小的情況下，利益聚合比較容易實(shí)現(xiàn)；或者說(shuō)共同利益容易被認(rèn)可和確認(rèn)。隨著共同體規(guī)模的不斷增大，利益的差別性和多樣性使得共同利益的“形成”越來(lái)越困難，因此也只能在形式上用絕大多數(shù)人的共同利益來(lái)代表共同體利益。這在實(shí)踐中存在困境：“少數(shù)服從多數(shù)”的集中原則是否忽略甚至是侵犯了少數(shù)人的利益？

通常認(rèn)為，不管采取怎樣的表達(dá)機(jī)制，共同體利益在形式上的“一致性”并不能抹殺其實(shí)質(zhì)上的“普遍性”或“差異性”。如果少數(shù)人的利益被忽略或侵犯了，他們就會(huì)游離于共同體之外，共同體也就失去存在的意義。為避免這種情況出現(xiàn)，共同體總要采取一些救助弱勢(shì)群體的措施。其背后的邏輯是：這些少數(shù)人的“共同利益”雖然在形式上沒(méi)有得到確認(rèn)，但在實(shí)際上應(yīng)該得到實(shí)現(xiàn)。就是說(shuō)，共同體利益并不以大多數(shù)人主觀的確認(rèn)和認(rèn)可為限度，它還包括一些客觀的、在特定時(shí)期內(nèi)沒(méi)有得到確認(rèn)和認(rèn)可的利益。

比如，人們?cè)诤推綍r(shí)期可能并不會(huì)感受到共同體安全的重要性；一旦共同體安全受到威脅時(shí)，任何成員都不可能否認(rèn)共同體安全乃是最大的共同體利益。再比如，在追求共同體利益的過(guò)程中，共同體賴(lài)以生存的自然環(huán)境可能被“無(wú)意”地破壞了，此前似乎沒(méi)有人意識(shí)到“外生的”自然環(huán)境也是共同體利益；當(dāng)共同體的發(fā)展受到自然環(huán)境的懲罰或威脅時(shí)，保護(hù)自然環(huán)境就會(huì)理所當(dāng)然地成為共同體利益。可見(jiàn)，形式上的共同體利益并不能抹殺那些客觀的、具有普遍影響力的潛在共同利益。

這表明，共同體利益并不否認(rèn)差異性和客觀性，它既包括形式上的“共同利益”，也包括客觀的“普遍利益”。

2.共同體的性質(zhì)與共同體利益

以上，我們只是從最一般的意義上探討了共同體利益。事實(shí)上，除了規(guī)模之外，共同體的性質(zhì)也是影響共同體利益的重要因素。比如，對(duì)于組織這類(lèi)利益共同體來(lái)說(shuō)，我們可以簡(jiǎn)單地將其區(qū)分為“公共的”或是“私人的”。這近似于我們通常所說(shuō)的公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)。顯然，兩者都具有各自的共同利益，但因?yàn)樾再|(zhì)和價(jià)值取向的差異，其共同體利益也有所不同。這正如斯托克斯所說(shuō)，“‘公共’與‘私營(yíng)’之間的根本區(qū)別并不是政府與私營(yíng)部門(mén)之間的區(qū)別，而是追求公共利益與追求私人所得之間的區(qū)別”（注：DavidMathasen:TheNewPublicManagementandItsCritics,InternationalPublicManagementJournal,Volume2,Numberl,1999．）。

在這里，政府被看作是代表和維護(hù)公共利益的公共部門(mén)。這種傳統(tǒng)的看法受到了公共選擇理論的挑戰(zhàn)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政府也是有自身利益的，因而并不見(jiàn)得能夠代表公共利益。事實(shí)上，這種沖突可以用共同體利益來(lái)解釋。布坎南等人所說(shuō)的“政府的自身利益”近似于政府這個(gè)公共組織的共同體利益，而斯托克斯所說(shuō)的“公共利益”乃是社會(huì)這個(gè)共同體的利益。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，這兩種共同體的利益根本一致；而在公共選擇理論看來(lái)，兩者可能相分離。可見(jiàn)，共同體的共同利益并不等同于公共利益，這取決于共同體利益的指向。

3.共同體的層次與共同體利益

既然共同體及其組成部分都可以看作是利益實(shí)體，那么就應(yīng)該考慮到不同層次共同體及其利益之間的相互關(guān)系。從縱向一體化的角度而言，人類(lèi)社會(huì)這個(gè)最大的共同體是由若干層次的次級(jí)共同體按一定規(guī)則組成的。高一層級(jí)的共同體利益制約著低層級(jí)的共同體利益，兩者之間也可能存在某種形式的沖突。比如，我們可以把人類(lèi)社會(huì)看成是由國(guó)家組成的共同體，國(guó)家本身也可以看作是次級(jí)的共同體。基于國(guó)家利益，一些國(guó)家在工業(yè)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞，這是對(duì)人類(lèi)社會(huì)整體利益的威脅；同樣，一些核大國(guó)發(fā)展核力量形成核威懾也是對(duì)人類(lèi)社會(huì)安全與和平的挑戰(zhàn)。這是國(guó)家利益與人類(lèi)社會(huì)整體利益的沖突。另一方面，可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及其他形式的國(guó)家間合作，則是協(xié)調(diào)國(guó)家間利益關(guān)系、維護(hù)人類(lèi)社會(huì)“共同體利益”的措施。

這種邏輯同樣適用于對(duì)國(guó)家、政府部門(mén)和地方政府之間關(guān)系的分析。從嚴(yán)格的意義上說(shuō)，政府部門(mén)、地方政府都不能被看作是純粹的利益共同體，但它們?cè)谛问缴暇哂欣婀餐w的某些特征。如果將國(guó)家看作是最大的利益共同體，那么政府部門(mén)和地方政府分別可以看作是次級(jí)的利益共同體。我們通常所說(shuō)的“部門(mén)利益”和“地方利益”在這里都可以理解為低層級(jí)的共同體利益。它們是其成員的“共同利益”，在各自的范圍內(nèi)也都有相當(dāng)?shù)暮侠硇浴５鼈兣c國(guó)家利益之間的沖突并不少見(jiàn)。這種沖突再次表明：不同層級(jí)共同體的利益并不是完全一致的。站在國(guó)家的立場(chǎng)上，國(guó)家利益顯然是高于地方利益和部門(mén)利益的。

上述分析表明，共同體利益首先是共同利益，它是共同體成員利益的綜合。隨著共同體規(guī)模的擴(kuò)大和層級(jí)的提升，共同利益聚合的過(guò)程涉及到復(fù)雜的利益關(guān)系。同時(shí)，在探討共同體利益是否是共同利益時(shí)，必須選定合理的參照系、辨別其適用范圍。因?yàn)榈蛯蛹?jí)共同體的共同利益并不一定是高層級(jí)共同體的共同利益。

（二）作為利益關(guān)系產(chǎn)物的共同利益

在探討共同體利益時(shí)，實(shí)際上是從靜態(tài)意義來(lái)理解共同利益的。除此之外，共同利益也表達(dá)了利益主體橫向的利益關(guān)系。通常認(rèn)為，“由于利益自我性和社會(huì)性的作用，任何利益關(guān)系中都包含著三種利益內(nèi)容，即利益關(guān)系兩個(gè)原構(gòu)利益主體的利益及其相互結(jié)成的共同利益”。確切地說(shuō)，共同利益乃是“利益關(guān)系中的第三種利益”（注：王浦劬：《政治學(xué)基礎(chǔ)》，北京大學(xué)出版社，1995年版，第60、61頁(yè)。）。對(duì)此我們可以進(jìn)一步地引伸：

1.共同利益的本質(zhì)屬性

如果我們承認(rèn)利益的普遍性以及利益驅(qū)動(dòng)假設(shè)的話(huà)，那么就同樣應(yīng)該承認(rèn)利益關(guān)系的普遍性。也就是說(shuō)，不同利益主體之間可能會(huì)發(fā)生潛在的或現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系。但在利益關(guān)系形成的過(guò)程中，由于“原構(gòu)利益主體”的性質(zhì)不同，所產(chǎn)生的“第三種利益”也可能具有不同的性質(zhì)。兩個(gè)公共機(jī)構(gòu)基于公共目的而產(chǎn)生的利益關(guān)系及共同利益，顯然與兩個(gè)私營(yíng)部門(mén)基于私人目的產(chǎn)生的利益及其共同利益有所不同。換言之，不同利益關(guān)系產(chǎn)生了不同的共同利益。這些共同利益可能具有私人的性質(zhì)，也可能具有公共的性質(zhì)。

2.共同利益的動(dòng)態(tài)變化性

盡管利益關(guān)系具有相對(duì)的穩(wěn)定性，但它也不是一成不變的。按照上述邏輯，如果利益關(guān)系發(fā)生變化，那么其所產(chǎn)生的“第三種利益”也會(huì)隨之變化。從這一意義上說(shuō)，共同利益也具有動(dòng)態(tài)變化性，而且在變化過(guò)程中其主體內(nèi)容也將有所調(diào)整。這使得共同利益本身也是一個(gè)難以完全把握的概念。如果僅僅是共同利益的內(nèi)容發(fā)生變化，那么共同利益的公共性或私人性就不會(huì)變化；如果兩者同時(shí)發(fā)生變化，那就意味著利益關(guān)系本身發(fā)生了變化。顯然，兩個(gè)私營(yíng)機(jī)構(gòu)為壟斷市場(chǎng)而形成的利益關(guān)系及其共同利益，與基于合作性地提供公共物品或公共服務(wù)而形成的利益關(guān)系及其共同利益有著本質(zhì)的區(qū)別。這意味著共同利益作為利益關(guān)系的產(chǎn)物，可能在其動(dòng)態(tài)變化過(guò)程中改變其公共的或私人的屬性。

由此可見(jiàn)，共同利益是公共的還是私人的難以分辨，這取決于作為共同利益基礎(chǔ)的利益關(guān)系的本質(zhì)屬性及其動(dòng)態(tài)變化性。或者說(shuō)，不能僅僅從概念上將共同利益等同于公共利益，盡管公共利益也具有共同利益的某些屬性。那么，到底應(yīng)該如何界定公共利益呢？

二、公共利益的本質(zhì)屬性

從上文的分析中可以看出，“共同利益并不一定是公共利益”（注：陳慶云：“公共管理基本模式初探”，載于《中國(guó)行政管理》，2000年第8期，第37頁(yè)。），盡管二者之間具有某種特殊的聯(lián)系。要揭示兩者之間的關(guān)系，還需要對(duì)“公共利益(publicinterest)”作出概念上的界定。

（一）公共利益的內(nèi)涵

按照《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾ublic意味著“公眾的、與公眾有關(guān)的”，或者是“為公眾的、公用的、公共的（尤指由中央或地方政府提供的）”。（注：《牛津高階英漢雙解詞典》，商務(wù)印書(shū)館、牛津大學(xué)出版社，1997年版，第1196頁(yè)。）在這里，公眾是一個(gè)集合名詞，公眾組成的群體可以看作是共同體。因此公共利益首先與共同體利益相關(guān)。不過(guò)這個(gè)由單個(gè)公眾以一定方式組成的共同體，與由單個(gè)個(gè)體組成的私人性質(zhì)的共同體存在實(shí)質(zhì)性差別。前已述及，共同體的性質(zhì)和價(jià)值取向決定了共同體利益的性質(zhì)。基于這種認(rèn)識(shí)，公眾組成的共同體已經(jīng)包含著公共性而不是私人性的內(nèi)涵。

其次，公共利益意為“公眾的或與公眾有關(guān)的”，它與公眾利益密切相關(guān)（這也決定了現(xiàn)代公共管理轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)是合情合理的）。不過(guò)，公眾利益并不能代替公共利益。因?yàn)楣娎婕扔屑兯饺诵再|(zhì)的，也有公共性質(zhì)的；公眾除了消費(fèi)公共物品之外；還大量地消費(fèi)私人物品。反之，公共利益則應(yīng)該代表公眾利益，否則它就失去了依托而成為一個(gè)純粹抽象的概念。

再次，公共利益與中央或地方政府的供給相關(guān)。這是由政府的公共特性所決定的。盡管在公共選擇學(xué)派看來(lái)，政府也具有自利性，但誰(shuí)都無(wú)法否認(rèn)政府是公共利益的代表者和維護(hù)者。在這一方面，往往存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：即因?yàn)檎谴碚吆途S護(hù)者，而認(rèn)為公共利益只能由政府來(lái)維護(hù)、增進(jìn)和分配。這排除了政府以外社會(huì)主體的補(bǔ)充作用。事實(shí)上，西方國(guó)家大量出現(xiàn)的志愿性團(tuán)體、社區(qū)自治，以及“治理(govenance)”概念的提出都表明：“政府并不是唯一的提供者”（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第4頁(yè)。）；非政府組織和公民參與也同樣可以維護(hù)和增進(jìn)公共利益。

（二）公共利益的本質(zhì)屬性

作為共同體利益和公眾利益，公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇。在這一意義上，公共利益往往被當(dāng)成一種價(jià)值取向、當(dāng)成一個(gè)抽象的或虛幻的概念。以公共利益為本位或是以私人利益為本位，并沒(méi)有告訴人們公共利益包括哪些內(nèi)容，它只闡明了利益的指向性。即使是在這種情況下，公共利益也具有一些基本的屬性。

1.公共利益的客觀性

公共利益不是個(gè)人利益的疊加，也不能簡(jiǎn)單地理解為個(gè)人基于利益關(guān)系而產(chǎn)生的共同利益。不管人們之間的利益關(guān)系如何，公共利益都是客觀的，尤其是那些外生于共同體的公共利益。之所以如此，那是因?yàn)檫@些利益客觀地影響著共同體整體的生存和發(fā)展，盡管它們可能并沒(méi)有被共同體成員明確地意識(shí)到。

2.公共利益的社會(huì)共享性

既然公共利益是共同利益，既然它影響著共同體所有成員或絕大多數(shù)成員，那么它就應(yīng)該具有社會(huì)共享性。這可以從兩個(gè)層面來(lái)理解。第一，所謂社會(huì)性是指公共利益的相對(duì)普遍性或非特定性，即它不是特定的、部分人的利益。第二，所謂共享性既是指“共有性”，也是指“共同受益性”。并且這種受益不一定表現(xiàn)為直接的、明顯的“正受益”；公共利益受到侵害事實(shí)上也是對(duì)公眾利益的潛在威脅。

以上兩種特性都是從抽象的意義上來(lái)講的，但公共利益并不是完全虛幻的概念。公共物品和公共服務(wù)是公共利益主要的現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)表現(xiàn)形式。一般認(rèn)為，“公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性的貨物。非競(jìng)爭(zhēng)性是指一個(gè)使用者對(duì)該物品的消費(fèi)并不減少它對(duì)其他使用者的供應(yīng)。非排他性是使用者不能被排斥在對(duì)該物品的消費(fèi)之外”。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第26頁(yè)。）如果將非排他性看作是源于產(chǎn)權(quán)而派生出的特性的話(huà)，那么，它在形式上保證了公共物品“共有”的性質(zhì)。而非競(jìng)爭(zhēng)性則從實(shí)際上保證了公共物品可以是“共同受益”的。這決定了公共物品是公共利益的物質(zhì)表現(xiàn)形式；進(jìn)而，公共物品的現(xiàn)實(shí)性決定了公共利益也是現(xiàn)實(shí)的而非抽象的。

需要特別指出的是，公共物品的這種特征往往被誤解，即公共物品往往被理解為共同體所有成員的利益。不能否認(rèn)這樣的公共物品的確存在，但不能借此認(rèn)為所有的公共物品都應(yīng)該具有這種特征。共同體所有成員的利益事實(shí)上是通過(guò)多層次、多樣化的公共物品來(lái)實(shí)現(xiàn)的。

從縱向上來(lái)說(shuō)，我們可以根據(jù)共同體利益的層次性來(lái)界定公共物品的層次性：(1)全球性或國(guó)際性公共物品：世界和平、一種可持續(xù)的全球環(huán)境、一個(gè)統(tǒng)一的世界商品及服務(wù)市場(chǎng)和基本知識(shí)，都是國(guó)際公共物品的例子。（注：世界銀行：《變革世界中的政府—1997年世界發(fā)展報(bào)告》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1997年版，第131頁(yè)。）(2)全國(guó)性公共物品：提供憲法、法律等制度安排，國(guó)家安全和防務(wù)，發(fā)展初等教育，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，跨地區(qū)的公共設(shè)施（比如道路），都是全國(guó)性公共物品。(3)地方性公共物品：地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）、垃圾處理、街道照明、警察保安等都屬于地方性公共物品。(4)社區(qū)性公共物品：社區(qū)綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等乃是社區(qū)性公共物品。

從橫向上來(lái)說(shuō)，同一層次的公共物品不是單一的，而是多樣化的：(1)基礎(chǔ)性的公共物品，主要是指基礎(chǔ)設(shè)施一類(lèi)的公共工程。(2)管制性的公共物品，指憲法、法律等制度安排以及國(guó)家安全或地方治安。(3)保障性公共物品，比如社會(huì)保障、疾病防治。(4)服務(wù)性公共物品，比如公共交通、醫(yī)療衛(wèi)生保健等服務(wù)性公共項(xiàng)目。

由此可見(jiàn)，公共物品的層次性和多樣化實(shí)際上代表著公共利益的層次性和多樣化。在這一意義上，公共利益就不是一個(gè)抽象的概念，而是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的概念了。這是現(xiàn)代公共管理探討公共服務(wù)的供給模式，從而確保公共利益的有效增進(jìn)和公平分配的基礎(chǔ)。

三、公共利益：現(xiàn)代公共管理的本質(zhì)問(wèn)題

從上述對(duì)公共利益本質(zhì)屬性的闡釋中可以看出，既然公共利益具有社會(huì)共享性，既然它具有相對(duì)普遍的影響力，那么確保公共利益的增進(jìn)和分配就應(yīng)當(dāng)是公共管理的根本目的。正如本文開(kāi)頭提到的那樣，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題有兩種截然不同的立場(chǎng)。傳統(tǒng)觀點(diǎn)基本上秉持著管理者的立場(chǎng)，即以政府公共管理作為核心研究對(duì)象。這對(duì)于探討政府這個(gè)最大的管理主體如何維護(hù)和增進(jìn)公共利益是大有稗益的。不過(guò)，新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起卻力圖改變這種立場(chǎng)，顧客取向和結(jié)果取向并不僅僅是政府公共價(jià)值觀念轉(zhuǎn)型的目標(biāo)，它也蘊(yùn)含著公共文化轉(zhuǎn)型的核心內(nèi)容。同時(shí)，市場(chǎng)化供給機(jī)制的引入似乎并沒(méi)有將所有的希望都寄托在政府身上——非政府組織、私營(yíng)部門(mén)甚至是公民個(gè)人或公民團(tuán)體的參與同樣能夠帶來(lái)有效的產(chǎn)出和更高的績(jī)效水平。因此，轉(zhuǎn)向公眾立場(chǎng)有相當(dāng)?shù)暮侠硇院同F(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

站在公眾的立場(chǎng)上，公共利益是現(xiàn)實(shí)的。它表現(xiàn)為公眾對(duì)公共物品的多層次、多樣化、整體性的利益需求。這些需求與公眾個(gè)人對(duì)私人物品的需求相區(qū)別。后者可以通過(guò)在市場(chǎng)中進(jìn)行自由選擇、自主決定而得到實(shí)現(xiàn)；而前者則需要集體行動(dòng)、有組織的供給方式才能得到滿(mǎn)足。毫無(wú)疑問(wèn)，政府是最大的、有組織的供給主體，這由政府傳統(tǒng)的公共責(zé)任所決定。但僅僅有公共責(zé)任并不能確保公共利益的實(shí)現(xiàn)，政府的能力和績(jī)效狀況是最終的決定性因素。

新公共管理運(yùn)動(dòng)的興起是對(duì)傳統(tǒng)政府理論和傳統(tǒng)公共行政理論的批判。批判的焦點(diǎn)在于政府組織的低效率并不能有效滿(mǎn)足公眾的需求。即使對(duì)這一相對(duì)普遍的現(xiàn)實(shí)忽略不計(jì)，也應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府能力的有限性。基于這兩大前提，必然要求尋求政府以外的社會(huì)力量。從西方七十年代以來(lái)的公共行政改革實(shí)踐來(lái)看，基本上都傾向于放手讓非政府組織和私營(yíng)部門(mén)參與公共物品的供給。改革的成功經(jīng)驗(yàn)都貫穿著“政府不必是唯一提供者”的多元化主體信念。這一信念應(yīng)當(dāng)這樣理解：

第一，政府的有限能力決定了它不可能提供所有的公共物品。建立公共部門(mén)與私營(yíng)部門(mén)、非政府組織的合作關(guān)系是必然的理性選擇，也是通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)公共利益的組織基礎(chǔ)。

第二，政府雖然不必是唯一的提供者，但政府的某些傳統(tǒng)責(zé)任和職能是不能放棄的，而且某些公共物品只能由政府來(lái)提供。也就是說(shuō)，主張多元化供給并不能全盤(pán)否認(rèn)政府的作用。政府畢竟是最核心的公共管理主體。

第三，這一信念意味著政府不必直接提供某些公共物品，它可能通過(guò)有效的、激勵(lì)性的制度安排來(lái)鼓勵(lì)其他社會(huì)主體參與供給，也可能通過(guò)集體購(gòu)買(mǎi)的方式滿(mǎn)足公眾的需求。這樣，政府既不必在力所不及的情況下直接提供公共物品，也能夠保證公共利益的實(shí)現(xiàn)。

可見(jiàn)，政府的核心作用是不可替代的。這種核心作用還表現(xiàn)在它為其他管理主體進(jìn)行公共管理提供了制度化的途徑。在這里，其他管理主體主要是指利他性、自愿性的非政府組織。私營(yíng)部門(mén)雖然也參與其中，但其營(yíng)利性的本質(zhì)決定了它不可能上升為公共管理主體。由此可以認(rèn)為，公共管理主體應(yīng)該是以政府為核心的、多元化的開(kāi)放主體體系。這也是與國(guó)外公共管理僅僅聚焦于公共部門(mén)相區(qū)別的一個(gè)標(biāo)志。這種制度化的途徑為公共利益的實(shí)現(xiàn)提供了組織基礎(chǔ)。