政策性金融機構的職能精選(九篇)

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第1篇：政策性金融機構的職能范文

一、農村政策性金融概念透析

所謂農村政策性金融，是指與政府某些經濟職能相聯系，為貫徹政府社會經濟政策或意圖，不以商業性標準為原則，以國家信用為基礎，在農業及農村相關領域從事資金融通，并為政府所有、參股、擔保和控制，支持、保護農業生產和促進農村經濟發展，促進國民經濟協調發展和農民收入穩定增加的一種特殊金融活動。農村政策性金融機構一般由政府組建、參股或控制，其經營活動不以商業性金融機構所追求的“盈利性”為目的，而是為了貫徹配合政府的農業產業政策，發揮支農、護農的作用。可以說，農村政策性金融是一種政策性與金融性相交織的特殊金融行為，政策性表現在農村政策性金融的非盈利性、對農業貸款低息或無息的貼補性和對經營農業風險的硬擔保性，金融性表現在農村政策性金融機構資金使用的有償性和效益性。與一般商業性金融相比，農村政策性金融具有以下特有職能：

（一）填補資本市場空缺的職能。農業是一個弱質產業，又是一個低利產業，在自由競爭的市場條件下，它不但不能吸引投資，而且還會產生資金漏出。但它所提供的產品關系國計民生，關系人類賴以生存的自然生態環境，因此需要特別加以支持和保護。在金融領域，支持和保護農業的過程，就是農村政策性金融填補商業性金融按市場原則配置資源后所形成的資本市場空缺的過程。

（二）導向性職能。一般說來，農業投資風險大、周期長、利潤低，一般金融機構不愿投資，而個體農民又無力投資，這時由農村政策性金融機構率先對這些項目進行投資，則改善了該項目的投資環境，降低了該項目的投資風險，從而增強了其他金融機構、經濟組織和個人的投資信心。而一旦這些項目的投資高漲起來，農村政策性金融機構就可以逐漸減少其投資份額，把投資領域讓給民間金融機構和其他經濟組織及個人，轉向新的開發項目，開始下一輪政府資金對民間資金的誘導循環。

（三）輔導性職能。由于農村政策性金融機構長期服務在農業領域，積累了豐富的經驗和專業技術，聚集了一大批精通各類業務的專業人才，可以為借款人提供各方面的服務，如財務分析、經營診斷、提供經濟金融信息、溝通外部聯系等。不僅可以減小貸款風險，避免呆賬，而且也可以提高政策性貸款的使用效益。

（四）執行政府經濟政策的職能。與其他產業相比，農業在市場競爭中通常處于劣勢，成為難以吸引投資的產業。如果由市場機制自發調節，社會資源在農業和其他各產業之間的配置就會發生嚴重偏差，甚至會導致嚴重的結構失衡。而農村政策性金融是從政府的角度，按政府的經濟政策意圖從事投融資活動，是政府進行宏觀調控、干預經濟的有力手段。

二、發展我國農村政策性金融的必要性

（一）發展農村政策性金融機構是政府宏觀調控的需要。如前所述，與城市改革和發展相比，我國農村的市場化程度大為滯后，在逐步發揮市場機制在農村資源配置方面的基礎性作用的過程中，為了彌補市場機制出現的偏差和不足，離不開政府的宏觀調控和扶持。而設立農村政策性金融機構作為政府配置資源和調節經濟的重要手段和工具，可以將財政政策和金融政策結合起來，更有利于執行國家農業政策和區域發展政策，實現社會公平和各行業協調發展。

（二）發展農村政策性金融機構是保護我國農業的需要。在農業生產中，采用先進技術、改良品種、配備農業機械、改善土壤條件、施用化肥、農藥、薄膜，以及基礎設施建設等，都需要大筆的資金投入。農業資金的來源不外乎兩個渠道，一是自身積累，二是外部投入。由于農業具有自然再生產與經濟再生產相結合、資金周轉期長、抵御自然災害能力弱、市場風險大等特點，農業自身資金積累速度緩慢，數量遠遠不能滿足需要，因此大量依靠外部資金的投入。農村政策性金融就成為扶持、保護農業的最佳選擇。

（三）發展農村政策性金融是深化金融體制改革的需要。發展農村政策性金融，由政策性金融機構專門經營農業政策性金融業務，有利于加強對農業政策性金融資金的集中統一管理，減少各種擠占挪用，保證良性循環，提高使用效益。而且，運用政策性金融手段保護農業也是世界上市場經濟國家的通行做法。

（四）發展農村政策性金融有利于調整農業產業結構、增加農民收入。國家通過農業政策性貸款投放，加強農業基礎設施建設，發揮水利、電力等工程對農業的保護和支持作用，支持并促進農業科技的開發與應用，有利于加快傳統農業向現代化農業的轉化，提高農業綜合生產能力，必然會使農民獲得實際的利益。

三、我國農村政策性金融發展現狀

我國目前發揮農村政策性金融作用的機構主要是中國農業發展銀行。目前在其制度建設、資金來源與管理、資金運行效率、經營質量等方面，仍然存在一些問題，從而影響到中國農村政策性金融制度的發展和完善。

（一）從外部環境看，主要問題有：

1、農村政策性金融機構的經營與管理缺乏法律支持。作為我國農村政策性金融機構的中國農業發展銀行成立于1994年，但規范農村政策性金融活動的相關法律卻遲遲未出臺。農村政策性金融機構的性質、職能、地位及其與政府關系，沒有得到法律確認，農村政策性金融的管理和運營缺乏必要的法律保障。

2、農村政策性金融機構與各種外部組織機構的關系還不夠協調。農村政策性金融制度在我國還是新興的金融制度，這種制度服務的金融客體、金融產品，在其質量、效益等方面，存在著許多“稚弱”特征，尤其需要財政部門和中央銀行在政策上給予扶持和保護。但目前我國農村政策性金融機構與中央銀行、商業銀行、財政系統、地方政府、企業等的關系還沒有理順，還存在諸多不協調之處。典型的如把政策性貸款當成財政撥款，擠占、挪用政策性貸款的現象也屢見不鮮。

（二）從中國農業發展銀行自身來看，也存在許多需要改革和完善的地方：

1、農村政策性金融機構設置不合理。我國的農村政策性金融機構目前主要是中國農業發展銀行，農發行的機構只設立到縣，未能深入到鄉村。而且我國的農業政策性金融采取了政府主導的經營模式，完全排斥了民間的參與合作，農村政策性金融體系相當不健全。此外，農發行的機構設置未能充分體現我國區域發展差異的特點，其機構設置基本是按行政區劃分布，難以充分發揮其支農職能。

2、資金來源制度與負債結構不合理。目前中國農業發展銀行的資金來源主要是財政撥付資本金和向中央銀行借款，其他形式如業務范圍內的開戶企業存款、發行債券、同業拆借和境外籌資等所占比重過小，存在嚴重的結構不均衡問題。資金短缺是我國農村政策性金融難以有效發揮作用的重要原因之一。

3、資產運用與管理制度方面的問題。（1）收購資金責任制難以落實，銀行墊付財政、企業未到位資金現象嚴重。盡管收購資金責任制有所要求，但實際執行中，在銀行與財政、企業等部門之間，中央和地方之間，至今仍未形成對各自所承擔的收購資金責任的統一認定標準，致使資金籌措責任模糊，尤其是財政和企業職責不清，地方政府難以有效協調。（2）政策性財務掛賬數額大、消化緩慢。政策性財務掛賬是糧棉油企業執行政策性任務而財政撥補缺位及其大量積累相應補貼，從而形成的。這類呆賬消化難度較大。（3）企業不合理占用政策性收購資金現象依然存在。從客觀上看糧棉企業雖然從事政策性業務，但作為相對獨立的經濟法人，法律賦予其自主經營、自我發展的權利，無論是政策性糧棉油收購資金還是一般經營性資金，只要銀行貸款一經放出，實際上就由企業支配，資金運用的主動權掌握在企業手中，而銀行則處于被動的監督地位。這樣企業在利益驅動下，面對條件優惠的政策性資金，主觀上必然存在擠占挪用的可能，并通過多頭開戶、直接挪用等方式轉化為現實。（4）信貸資產質量低下，風險程度較高。中國農業發展銀行存在著信貸資產質量低下、風險較高的狀況。在以往的糧棉油收購貸款中，只有不到2／3的貸款形成了政策性物資，而仍有1／3以上的政策性貸款，在不同主體間因被不合理占用而發生流失，而且已發生的各種擠占挪用數量較多，清理難度極大，實現收購資金的良性循環難度很大。（5）總體信貸結構嚴重失衡。目前中國農業發展銀行信貸資金投向，用于糧棉油流通環節特別是糧食流通環節比重過大。這種資產運用結構與中國農業發展銀行行使全面支持農業發展的功能，是不相稱的。從國外許多國家農業政策性資金運用的一般規律來分析，在多數發展中國家，農業政策性金融的支持農業的重點側重于農業產前和產中領域，只有當經濟發展到一定階段以后，才逐漸將資金向流通領域轉移。農發行在流通領域投入過多的信貸資金，使以“政策性”名義使用的支持農業的貸款在實際運行中脫離了農村系統的資金運動。對于以支持農業和農村發展的農業政策性銀行來說，其資金運用結構失衡，與其發展功能相比極不相稱。

四、發展我國農村政策性金融對策建議

黨的十六屆四中全會提出要構建社會主義和諧社會，其中一個很重要的方面是要解決好“三農”問題，需要充分發揮農村政策性金融的扶持作用。而且為了應對加入WTO對我國農業的沖擊和挑戰，也必須充分發揮農村政策性金融的支農作用，加大對農業的支持和保護力度，促進農業和農村經濟發展。

(一)建立農村政策性金融法律體系。農村政策性金融機構作為社會主義市場經濟的產物和特殊的市場主體，必須通過制定法規，將其全部經濟活動納入法制化的軌道。當前，健全法規的一項首要任務是要爭取盡快出臺《中國農業發展銀行條例》，進一步明確農業政策性銀行的地位、作用、權力和職責，增強經營自，規范其經營行為。

(二)健全農村政策性金融組織體系。目前，農發行的機構只設立到縣，名為支持農業，卻與廣大農民沒有面對面的聯系，扶農很難扶到點子上。而農村信用社作為集體所有制的合作金融組織，與農民聯系密切，但因其資金能力有限，只能提供小規模的短期貸款，不能在更深更廣的層次上實施對農業的開發和支持。因此，可以考慮把農村信用社的行業管理任務交給農發行。農發行可以直接對大中型農業企業、農場主發放金額大、期限長的貸款，也可以將籌集到的資金委托農村信用社，由其發放金額小、期限短的貸款給農民。農村信用社交托農發行進行管理，可以很好地實現優勢互補，建立起“政府主導，民間參與”的農村政策性金融經營模式，更好地發揮農村政策性金融的支農作用。

(三)拓寬融資渠道，降低融資成本。要進一步完善農村政策性金融的籌資功能，通過多種方式籌集政策性支農資金，減少對中央銀行基礎貨幣的依賴。一是增加財政資金來源。增加財政預算內開支的支農資金、國家基本建設投資中農業投資和信貸資金中農業部分的比重，并集中由農村政策性金融機構負責統一發放、管理和收回。二是擴大農村政策性金融債券的發行量，要求各商業銀行按存款增長的一定比例購買政策性金融債券，以擴大中長期開發性信貸資金來源。三是將郵政儲蓄和社會契約性儲蓄機構的一定余額資金納入政策性投融資體系。四是引導民間資金協同融資。可以考慮在給予基礎項目政策優惠的基礎上，加強政策性金融與商業金融的相互配合。五是啟動境外籌資，面向國外發行債券和盡量爭取外國政府或國際金融機構的優惠貸款。

第2篇：政策性金融機構的職能范文

中國農業發展銀行是直屬國務院領導的我國唯一的一家農業政策性銀行，1994年11月掛牌成立。主要職責是按照國家的法律、法規和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集資金，承擔國家規定的農業政策性金融業務，財政支農資金的撥付，為農業和農村經濟發展服務。隨著社會主義新農村建設的全面推進和農村金融體制改革的不斷深化，中國農業發展銀行進入重要發展機遇期。

一、我國農發行業務發展現狀

2004年以來，農發行進入了業務轉軌與擴展階段，開始逐步向全面市場化過渡。農發行在單一政策性貸款業務的基礎上，發展了準政策性貸款業務及商業性貸款業務，業務范圍從糧棉流通領域，逐步擴展到全面支持糧棉生產、流通和加工領域，甚至農村基礎設施建設、農業綜合開發和農業小企業等領域，大力發展中間業務，逐步形成以糧棉油收購貸款業務為主體，以農業產業化經營和農村中長期貸款業務為兩翼，以中間業務為補充的“一體兩翼”的業務發展格局。

隨著業務范圍的不斷擴展，農發行的信貸總量快速擴大。2004年末，農發行貸款余額為7189.84億元，2011年末增加到18755.50億元，年均增長16%以上，占全部金融機構涉農貸款余額的14.2%。農發行全力做好糧棉油收儲信貸工作，2005—2010年，累計投放糧棉油收購貸款18275億元，每年支持收購的糧食占商品量的60%左右、棉花占總產量的50%左右。大力支持農村基礎設施建設，從2007年業務開辦以來，三年時間貸款余額達4682億元，年均增長120%。積極支持農業產業化經營，2005—2010年累放貸款4968億元，支持龍頭和加工企業7673個，提高了農業產業化經營水平和農業整體經濟效益，促進了現代農業的發展。自信貸業務領域放寬以來，農發行的經營業績實現了重大跨越，營利能力不斷提高，經營利潤大幅增長。2004年其經營利潤為24億元，2010年達到209.6億元，增長了7.7倍，6年累計實現經營利潤848.04億元，繳納營業稅及附加244.9億元，成本收入比28.1%，保持同業較低水平。經營業績的日益提高，說明農發行逐步走上了良性發展軌道。

二、我國農業政策銀行的機制缺損

第一，“三農”問題嘔待解決，金融支農缺口巨大。

我國是農業生產大國和人口大國，農業、農村、農民問題關系到改革開放和現代化建

設的全局，黨的“十六屆五中全會”明確提出了建設社會主義新農村的重大歷史任務，黨

中央國務院堅持把解決“三農”問題作為各項工作的重中之重。但從目前來看，我國農業

和農村發展所得到的金融支持還遠遠不夠。

第二，法律依據缺失。

2004年以后，農發行陸續獲準辦理農業產業化、農業綜合開發等商業性貸款，商業性貸款比重逐年擴大，商業性職能在不斷加強，但政策性職能作用的發揮未有明顯改觀。長期以來，農發行一直沒有建立對政策性與商業性業務進行區分與考核評價的規范性制度與辦法，在操作過程中存在混同與交叉，在實踐中對經營業務的政策性和商業性也無法有效控制。而農發行自成立后，關于農業政策性銀行的立法至今沒有提上日程，目前尚無專司農業政策性金融機構的法律法規。現行的金融法律法規不能完全概括和解決政策性金融機構的性質和定位問題，其經營范圍、運行機制和違規處罰等一直游離于專門立法之外，制約著農業政策性金融的健康發展。

第三，職能分工不明確，市場定位不清。

政策性金融區別于商業性金融最大的特點在于非營利性和非競爭性。政策性金融不以盈利為唯一目的，實行保本微利經營，不與商業性金融競爭，嚴格規范地執行國家政策，體現政府意圖。政策性農業銀行、農村信用社和農業發展銀行在農業經濟發展中分別承擔著商業性支農職能和政策性支農職能。從實際情況看，三者間的職能分工存在錯位的現象。農業銀行于1995年被界定為國有商業銀行，市場定位發生了重大變化，業務范圍已與其他國有商業銀行無異，競爭的視角也從農村轉向城市，從農業轉向工商業，但仍肩負一定的政策性金融業務。而中國農業發展銀行作為國家唯一的農業政策性銀行卻成為“專司糧棉油收購資金封閉管理”的機構，業務單一。而且原來歸屬于農業發展銀行其后又重新劃轉到農業銀行、農村信用社的政策性金融業務，有些被選擇性地執行，如農業產業化、農業基礎設施建設，有利可圖的就去做；有些被長期凍結，如專項貸款；有些業務成為轉移呆壞賬的工具。這些現狀維持至今仍未打破，這就給我們提出一個值得深思的問題，即農業發展銀行的市場定位問題。

三、關于政策性銀行轉型目標的確立

政策性銀行向開發性金融機構轉型是一個主流的趨勢。周小川指出，政策性銀行轉變為有競爭力的開發性金融機構，在提供國家財力許可的金融的同時，可以更好地為包括西部地區在內的產業結構調整、基礎設施建設和實施走出去戰略提供持久的金融服務。“開發性金融”一方面是從事政策性非盈利業務來彌補“市場失靈”的缺陷，另一方面， 是開展商業性盈利活動避免“政府失靈”，使銀行自身實現可持續發展。

第一，開發性金融的內涵與中國農業發展銀行的適用性。

開發性金融是介于商業性金融與政策性金融之間的一種金融形態，它是指具有政府賦權法定國家信用的金融機構，以市場業績為支柱，通過融資推動制度建設和市場建設，以實現政府特定經濟和社會發展目標的資金融通方式。傳統政策性金融更多地強調財政融資，基本是以財政補貼或財政承擔損失為中心的，主要任務是緩解物質“瓶頸”，規模和作用有限。而開發性金融更多地體現市場建設和市場融資，強調國家信用和市場業績的統一，貫徹國家政策，實現政府目標。開發性金融的內涵特點使得中國農業發展銀行具有內生的適用性：

首先，開發性金融的行為主體是具有政府賦權法定國家信用的金融機構，國家信用是開發性金融的基礎。作為政策性金融機構，中國農業發展銀行的資本金由國家提供，并擁有國家賦予的發行金融債券的特許權，享有準級的國家信用，完全可以將其運用到資本市場、債券市場變成籌資能力，把金融機構的短期存款和社會資金轉化成長期資金，對國家重點發展的產業、行業和區域，提供貸款支持，發揮資金導向作用。

其次，開發性金融以市場業績為支柱。開發性金融追求良好的市場業績，以市場業績維護和增強國家信用，實現開發性資金的良性循環和金融機構的可持續發展，這是其與僅僅追求保本微利的傳統政策性金融的最大區別。再次，開發性金融采用以融資推動制度建設和市場建設的運作模式。開發性金融不僅僅引導資本投向，對特定項目提供資金支持，作為政府和市場之間的橋梁與紐帶，還充分發揮著國家信用的高能量和建設市場的優勢，直接參與市場培育和制度建設，彌補制度缺損和市場失靈，以實現政府特定經濟和社會發展目標。

最后，開發性金融以實現政府特定經濟和社會發展目標為自身的經營目標。開發性金融是適應制度落后和市場失靈，為維護國家金融安全、增強經濟競爭力而出現的一種資金融通方式。農發行是要追求自身市場業績，但其絕不是單純以利潤最大化為目標，而是為貫徹、配合政府政策意圖，在農業領域內充當政府進行宏觀經濟管理的工具，引導社會資金投向政府鼓勵發展的“三農”領域，用制度建設和市場開發的方法實現政府的發展目標。

第二，基于開發性金融轉型的發展之路。

加強農業開發性金融法律支持體系建設。要盡快出臺《中國農業發展銀行條例》或制定《農業政策性/開發性銀行法》，從法律上明確中國農業發展銀行的法律地位、功能作用、經營目標、業務范圍、管理方式、籌資機制、以及利益補償機制等內容，明確界定農發行與政府、財政、中央銀行、以及銀行業監管機構等外部主體的關系。要從我國的基本國情出發，制定有別于商業銀行、符合我國農業發展特點以及開發性金融基本理論的監管和考核評價辦法，嚴格規范農發行的經營行為，促進對農發行的依法運營與監管。

進行差別監管。農發行作為政策性銀行，國家沒有建立有別于商業銀行的監管制度和考核制度。業務監管方面，對于不良貸款容忍度和金融產品創新等幾乎采用與商業性銀行同樣的監管方式。在考核上，根據財政部制定的《金融企業績效評價辦法》，主要考核盈利能力、經營增長狀況、資產質量、償付能力等指標，雖然考慮了政策性銀行資本充足率和涉農貸款的一些特性，但并未考核政策性業務的完成情況。國外農業政策性銀行考核一般區別于商業性銀行，如泰國農業和農村合作社銀行的績效考核滿分為100分，其中政策性業務的完成情況占29分，經營業績指標考核僅占36分，機構管理35分。建議國家對農發行的考核首先應考慮政策性業務完成情況，其次再考慮一些主要經營指標完成情況，以充分體現農發行的政策性銀行特性。

第3篇：政策性金融機構的職能范文

關鍵詞：市場經濟；政策性金融；政策性金融機構；有效性

中圖分類號：F830

文獻標識碼： A

文章編號： 1006-1096(2002)06-0045-03

政策性金融對一國經濟發展究竟是否是必需的?作 為其載體的政策性金融機構是否是必需的?如何評價這種制度安排的有效性?在市場經濟環境 中政策性金融及其機構如何存續?要弄清楚這些問題，必須重新認識政策性金融這一范疇。

一、政策性金融的現狀：理論與現實的沖突

政策性金融是伴隨著政府為主體進行資源配置的方式的出現而產生的，理論界對其存在的合 理性和必要性的解釋，實質上是以市場機制和國家干預之間的關系為基礎的。如果說商業性 金融是市場配置資源方式在金融領域中的體現，那么政策性金融就體現著政府對金融資源的 配置。二者在性質、職能、目標、運行機制、資金來源、資金運用等方面各有特色。簡言之 ， 政策性金融是市場機制的某種"缺陷"、"失靈"或"缺失"的產物，雖為市場機制的輔助 但舉足輕重，不可取代，并通過彌補商業性金融功能的不足，共同健全、完善和優化一國金 融資源配置調節體系，最終實現經濟與社會的協調、均衡和穩定發展。基于此，政策性金融 往往被當做是宏觀與微觀、"看得見的手"與"看不見的手"的巧妙結合。

盡管西方主流經濟學對政府干預還是自由放任的論爭直到今天仍未有最后的定論，但是在政 府干預方面，雙方的分歧已經大大縮小，其焦點已不再主要是政府干預應不應該有或有無必 要 ，而是集中于政府干預的范圍、方式和有效性方面，因為市場的不完善性已經得到了雙方的 基本認可，當今世界的市場經濟完全由"看不見的手"自發調節和完全由"看得見的手"調 節的時代已經一去不復返了。兩者有機結合，共同調節資源配置，兼顧經濟有效性和社會合 理性，是現代市場經濟體制的基本特征。在這一背景之下，直接涉及政府干預的政策性金融 的必要性問題基本無可爭議。然而，無論從發達國家還是從發展中國家的金融實踐來看，政 策性金融的狀況都不令人樂觀。發達國家的政策性金融普遍存在著一種商業化的發展趨勢， 政策性業務的規模大大減少，其中直接進行融資的比重也越來越小。如法國的農業信貸銀行 已基本轉為商業銀行，就連政策性金融比較發達的日本也已有兩三家政策性銀行變成了商業 性長期信用銀行。與之相反，發展中國家的政策性金融雖然比例較高，但存在著規模過度膨 脹、效率低下、經營困難等問題。在印度、泰國、印度尼西亞等國家，明顯存在著商業性金 融 政策化的傾向，政策性金融已超越了作為"商業性金融的補充"這一作用范圍。其結果使得 資金運用效率低下，不良資產日益累積，并進一步加大了整個國民經濟運行的風險。1995年 世界銀行在對全球農業政策性金融機構進行評估后認為，其中的80%是失敗的。

反觀我國，盡管三大政策性銀行自1994年成立以來，其資產和投融資規模迅速擴大，在 國民經濟發展中的作用日益重要，但同時潛伏著巨大的經營風險。這既包括先天性的政策性風險 ，也有后天性的經營管理風險(王蘭軍，張合金，2001)。而且，由于其定位不準、性質不明 確，實際部門在經營過程中對許多問題(諸如"保本微利"原則的可操作性、經營手段的市 場化等)至今存在較大爭議，由此導致三大政策性銀行在經營管理上各自為政，經營目標有 很大的盲目性。

上述這些情況不禁容易使人產生疑問：伴隨著市場經濟的概念在世界范圍內的日益深化和趨 同，政策性金融是否最終將被商業性金融所取代?政策性金融對一國經濟發展究竟有多大作 用?

應該看到，政策性金融的存在是一國經濟發展的必要條件而非充分條件。一國經濟要取得發 展，既離不開商業性金融的推動，也離不開政策性金融的支持。金融作為經濟發展的推動因 素其重要性在不斷增強，目前已經達到足以影響甚至決定整個國民經濟發展的程度(王文謙 ，1999)。但是，一國政策性金融的規模和比例的大小與社會經濟體制以及市場經濟發達程 度有很大關系。而且，政策性金融有效作用的空間是有限的，政策性金融的存在并不必然保 證經濟的發展(后文專門論述政策金融的有效性問題)。進一步講，政策性金融如果不能很好 地把握與商業性金融的關系的話，反而會阻礙經濟的發展。隨著市場經濟的深入發展和機制 的不斷完善，商業性金融的效率及增長率必然會不斷提高，政策性金融在整個金融活動中所 占的比重將趨于縮小，但這并不意味著政策性金融在絕對量上不增長，只是相對縮小；而且 ，政策性金融與商業性金融的比率在現實中會趨于一個比較小的"均衡值"，也就是政策性 金融仍在金融活動中占有一定的比例，只不過這個均衡比例即使在將來也會隨條件的變化而 不斷變化。

二、如何看待政策性金融機構的變遷

政策性金融機構的普遍產生和發展是在二戰以后。但從90年代以來，隨著全球經濟、金融的 一體化，金融競爭日趨激烈。在此背景下，各個國家紛紛改革金融體系(包括金融機構和金 融市場)，政策性金融機構也受到很大沖擊，并發生了深刻變化。有的政策性金融機構被兼 并，有的因經營無力或難以為繼而關閉，有的則轉化為商業性金融機構。還有一些政策性金 融機構雖然保留下來，但進行了相應的業務調整或重組。此番變遷迫使我們不得不重新審視 政策性金融機構的設立與運營，去探索在開放的市場經濟運行環境中，政策性金融機構如何 存續和發展。

政策性金融機構作為一種制度安排，它是政策性金融活動的載體，是政策性金融功能的具體 實施者。按照近來西方國家尤其是美國理論界較為流行的"功能觀點"(Functional Perspe ctive)的解釋，金融體系的基本功能變化很微小，具有相對穩定性，但不同金融機構的構成 及形式卻是不斷變化的。金融機構的形式和內容的易變性表現在以下3點：(1)很容易隨著時 間的推 移發生改變，即使金融機構名稱相同，金融機構的性質和職能也可能發生很大改變；(2)不 同地域、法律和政策安排、人文傳統下，對金融機構的業務范圍限定、職能定位可能會出現 偏差；(3)對金融的基本功能而言，執行某項功能的載體有許多，而同一機構也可能執行不 同的金融功能。以我國為例，1994年以前，我國雖無政策性金融機構，但政策性金融活動卻 長期存在，政策金融的功能主要由4家專業銀行承擔。隨著專業銀行的商業化改革，要求建 立一個適應市場經濟環境需求的、有利于國民經濟持續快速健康發展的完善的金融體制和投 融資體制，要求商業性金融與政策性金融相分離，于是政策性金融機構應運而生。但在經營 初期，受業務規模以及交易成本等因素的影響，政策性金融機構在業務上實行普遍的制 ，實際上商業性金融機構仍部分承擔著政策金融的功能。直至今天為止，一些具有一定政策 性金融特征的消費信用活動(如住房貸款、助學貸款)仍是由商業性金融機構承擔著。

如果從功能角度來看，一國金融機構改革的最終目的是使金融體系更好地履行其功能，改進 制度績效，降低交易成本，由此就不應該將現存的機構和組織結構作為既定的、固化的前提 ，而應該讓市場機制自主決定金融機構如何履行金融功能問題。政策當局不能人為劃定某類 金融機構的功能，限定來自其他機構和市場的競爭，因為這樣做最終會因過度保護而導致無 效率。從經營層面看，某種金融經營活動往往是幾種金融功能的組合體，隨著市場環境的變 化，某類金融業務出現功能性分化或重新組合都是十分合理和正常的現象。以此為出發點， 要想使金融體系更有效率地執行政策金融基本功能，我們應該致力于改善金融基礎設施和公 共政策，而不是將精力放在機構的設立和撤并上，政策性金融機構的供給應自然順應市場對 它的需求，并同時兼顧機構設立(或撤并)的成本與效益。

三、如何看待政策性金融的有效性

檢驗一種制度是否有效，一個重要的標準就是看這種制度能否給組織帶來適應效率，即能否 用制度減少不確定性和降低風險。評價政策性金融的有效性，或者衡量它對經濟發展的作用 ，可以從直接作用和間接作用兩個方面入手，即通過政策性融資提高企業資金利用的可能性 和政策金融的低利性帶來的補效果，以及政策性金融對商業金融產生的誘導效果(瞿強 ，2000)。

由于經濟發展是多種因素作用的結果，政策金融只是其中之一，而且政策金融總是與其他因 素結合在一起發揮作用，因此單獨分析政策性金融的作用相當困難。自80年代中后期以來， 尤其是近些年，日本的一些學者在這方面做了大量的理論分析和實證研究，為我們提供了一 種思路。首先，在考察政策金融的直接作用時，通過利用不同產業的市場實際利率與政策金 融貸款利率的利差，去乘以政策金融貸款的平均余額，可以得到政策金融貸款所帶來的利 息減輕額，由此來衡量政策金融的低利性所帶來的補效果；或者通過計算各產業設備 資金中政策資金的占比，考察財政投融資對各產業設備規模的影響，以此分析政策性金融提 高企業資金利用的可能性(小椋?吉野，1985)。但從數據顯示結果看，在日本經濟高增長時 期，政策性金融重點分配于難以籌措長期資金的夕陽產業，難以得出對成長前景較好的產業 也積極參與的結論。也就是說，財政投融資對產業政策相關領域的投資比重并不很大。從企 業層面所得到的數據檢驗結果來看，政策性金融對企業設備投資的重要功能的確是不可否認 的 。其次，在考察政策性金融的間接效果，亦即政策性金融對民間金融機構的誘導作用時，可 以從信息不對稱角度進行分析。由于在貸款市場上存在著信息不對稱性，金融機構通過貸款 審查活動所生產出來的有關企業的各種信息，從市場整體來看，存在著過小化傾向。在這種 情況下，不以利潤最大化為行動原則的政策性金融機構介入金融市場，提供信息服務，就可 以緩解整個金融市場的信息不對稱，提高資金配置的效率。所謂政策性金融的誘導效應，就 是 通過這樣一種機制發揮作用的。但是來自產業層面的數據檢驗結果很難證實政策性金融對在 市場上起主導作用的商業金融的資金供給行為起到有效控制的作用。

為什么基于理論分析所產生的對于政策性金融的期望在統計數據面前會被打了如此大的折扣 呢?我們是否能夠僅由此就可以推斷政策金融的命運呢?筆者認為有必要進一步分析。理 論與現實之間矛盾的原因可能是多方面的，比如在現實經濟中，政策性金融機構代替民間金 融機構收集信息實際上比較困難；具體實施政策金融目標的誘因難以從組織上予以保證；金 融基礎設施(法律體系、會計制度、交易組織、監管結構等)和公共政策不健全。這些問題不 僅需要進行規范分析，也要進行實證分析；不僅要從金融的視角分析，也要從財政、產業發 展等多視角進行分析。從國內外學界的研究來看，對于政策性金融有效性問題的探討只是近 幾年才開始，主要以日本為代表，我國致力于此領域研究的學者并不多，而且僅限于定性的 、規 范的分析。對政策性金融的有效性進行實證的定量的分析，應該成為我們今后研究的重要方 向之一。盡管我國政策性金融機構存在的時間并不長，有關方面的統計數據和資料不太完備 ；盡管商業性金融將是我國經濟生活中的主角，但是我們沒有理由在政策性金融的研究領域 中裹足不前，因為政策性金融風險的積聚并不單純會導致個別政策性金融機構經營的惡化， 還有可能會使國家背上沉重的債務包袱，引起整個宏觀經濟形勢的惡化，從而嚴重影響經濟 活動。

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How to Understand the Development of Policy-based Finance in Market Economy

ZHAO Zi-jian

(Central University of Finance and Economy, Beijing 100081, China )

Abstract: With the worldwide market economy being strengthened wi dely and deeply , policy-based finance and its institute are confronted with more and more shock s and ordeals. There is a great conflict between the theoretic necessity and pra ctical experience of policy-based finance,but the relative research is not enou gh and empirical analysis is still in its initial stage. It should be one of the focuses of our research in the future to analyze the efficiency of policy-based finance empirically, which will contribute to the determination of the role of policy-based finance in economic development, and will help to avoid risks of po licy-based finance to undermine state macro-economy.

Key words: market economy; policy-based finance; policy-based finan cial institute; efficiency

第4篇：政策性金融機構的職能范文

關鍵詞：金融理論；政策；開發性

一、開發性金融的概念及其涵義

開發性金融。如同農業(農村)金融?中小企業金融?住房金融和進出口金融一樣，是出于某種方便或需要，從金融機構或金融業務的服務對象或服務領域的角度而做的某種劃分，它并不是金融基礎理論或基本實踐中的一種基礎性?規范性的標準劃分?顯然，上述幾種金融，每一種又分為商業性與政策性兩類，例如開發性商業性金融和開發性政策性金融?農業(農村)商業性金融和農業(農村)政策性金融?中小企業商業性金融與中小企業政策性金融?進出口商業性金融和進出口政策性金融等?

開發性政策金融是政策性金融的主體部分，但是開發性金融與政策性金融卻有本質上的區別，是兩個不同的概念?如上所述，政策性金融從外延上包括開發性政策金融?農業(農村)政策性金融?進出口政策性金融等多種類型；開發性金融從外延上則包括開發性政策性金融和開發性商業性金融兩大類?政策性金融與開發性金融的區別，也可以用數學中的集合原理及其文氏圖來說明?

設A為政策性金融所有類型元素構成的集合，即：A={開發性政策性金融，農業政策性金融，進出口政策性金融……}；B為開發性金融所有類型元素構成的集合，即：B={開發性政策性金融，開發性商業性金融}?

則由A和B的所有公共元素構成的集合C，為A與B的交集，即：C=A∩B={開發性政策性金融}?亦即，除了開發性政策性金融是既屬于政策性金融又屬于開發性金融外，其他政策性金融則不屬于開發性金融?

政策性金融與開發性金融是兩個不同的概念?盡管在某種意義上，可以說開發性金融理論是政策性金融理論的深化和發展，但不能由此得出“政策性金融只是開發性金融的一個初級階段”這種混淆概念的錯誤結論，也不能說開發性金融是政策性金融的組成部分?因而我國不同類型的政策性金融機構也就不應該統統地向綜合性開發性金融機構轉型?

開發性金融強調自身與傳統意義下的政策性金融有明顯的區別，筆者認為，這種傳統意義下的政策性金融應該指的是在高度集中的計劃經濟體制下的那種不講經濟效益?貸款有借不還?行政化色彩濃厚的“超政策性金融”，而非現代市場經濟體制下的政策性金融?開發性金融也非常強調和注重國家及政府的信用，把融資優勢和政府組織協調優勢相結合?筆者認為，在我國地方政府的目標多元化和行為短期化的影響下，政府信用的可能性缺失所導致的銀行信用風險值得我們關注和思考；而且，在市場經濟條件下，政府既當裁判員又當運動員，過多地參與市場活動，是否有悖于市場的公平競爭規則也值得我們關注和思考?因此，從一定意義上說，開發性金融理論與政策性金融理論一樣都是發展中的理論，需要進一步地探究和完善?

二、我國政策性銀行轉型和改革的方向

肯定開發性金融理論在某些方面有一定的創新性，并非意味著中國的三大政策性銀行都要依據這種理論而轉型為綜合性開發金融機構?中國有中國的國情，協調是中國傳統哲學思想的精髓，科學發展觀蘊含著協調發展的內涵，創建和諧社會更是當今中國發展的主旋律，其中也應該包括政策性金融與商業性金融的和諧發展?所以，中國的政策性金融機構沒有必要一味地模仿國外的一些政策金融機構(其中以韓國產業銀行為典型代表)的針對商業性金融機構的競爭性盈利戰略，而且這種競爭性盈利戰略愈來愈引起業內外人士的普遍質疑?其最終能否引致政策性金融自身的可持續發展，以及金融業的整體性?長遠性的可持續發展，值得我們密切關注?商榷和探討?但無論結果如何，政策性金融行為過程中的非主動競爭性盈利準則，以及充分發揮其誘導性的虹吸與擴張性功能，即通過相對縮減政策性金融機構的業務規模和業務范圍，以較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與，應該成為協調政策性金融與商業性金融業務活動的基本原則?

政策性金融機構種類多樣，不僅包括開發性政策金融機構，還有進出口政策性金融機構?農業政策性金融機構等等，各種機構的性質不同，專業性不同，業務范圍不同，職能定位也不同，開發性政策性金融機構只是其中一個主要的組織形式，因而不能簡單地?片面地和不加區別地把政策性銀行都統統轉型為綜合性開發金融機構?盡管目前有少數國家的開發性政策金融機構(如巴西社會經濟開發銀行)，在其他類型的政策性金融機構缺失的情況下，也從事進出口?中小企業融資等政策性金融業務，但絕大多數國家的政策性金融機構是嚴格地分業經營的?除非是像世界銀行和亞洲開發銀行那樣的全球性或區域性的開發性金融機構，才有可能成為業務綜合性的開發性金融機構?而且，開發性金融過于突出市場業績，并采取主動與商業性金融競爭的方式實現盈利，這種有悖于政策性金融宗旨和業務行為原則的經營策略和方式，值得商榷，目前不宜廣泛地推廣，否則有可能進一步加劇與商業性金融摩擦和競爭的深度和廣度，結果是又制造一個新的改革對象，加大改革的機會成本?所以，無論是從理論邏輯上?從大多數國家政策性金融體制改革和發展趨勢上，還是從國情和國內金融運行環境上，不同性質和類型的政策性銀行都不應當“一刀切”地轉型為綜合性開發金融機構?

綜上所述，我國政策性銀行目前改革?轉型與未來發展的方向，應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一，即政策性?盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可?其中，“政策性”是目標，體現了政策性銀行的宗旨和性質要求，以及對其業務范圍的基本規范；“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法，也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑?

參考文獻

第5篇：政策性金融機構的職能范文

關鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發展

中圖分類號：F830.1文獻標識碼：A文章編號：1006-1428（2007）06-0026-04

我國三大政策性銀行成立運作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實踐問題亟待梳理和系統深入研究。目前，學術界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍未達成共識。筆者認為，我國政策性銀行的改革與可持續發展，既要學習借鑒和順應世界各國政策性銀行改革發展的潮流和趨勢，與時俱進，也要結合中國的實際和金融生態環境的現實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續發展之路。

一、國外政策性銀行發展戰略重新調整的特征和趨勢

（一）業務多樣化和市場化運作發展態勢

主要表現為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場發行金融債券融資；業務種類不斷增多，業務范圍不斷擴大，既從事政策性金融業務又兼營與其相關的商業性金融業務，既從事一般銀行信貸業務又經營投資銀行和證券業務；而且是通過市場化運作手段，來實現其多樣化的經營目標。這種戰略性調整似乎也從一個側面或在某種程度上，反映了政策性金融總量與結構未來調整與變化的基本要求和總體特征。這種業務多樣化發展戰略的實施盡管有多種多樣的內因和外因，但在一定程度上無疑會對商業性金融構成潛在的和現實的負面影響。在這方面，韓國產業銀行（KDB，2004）表現得尤為突出。為了實現在2011年以前成為具有國際競爭力的亞洲領頭銀行并最終發展成為世界一流的國際投資銀行的戰略目標，KDB不斷擴充銀行功能與手段，尤其是不斷擴大項目融資、企業并購、債務重組、承銷債券等投行業務。最近數年間，KDB在企業外資融資中介、外匯交易等國際金融和期權、掉期等衍生金融工具領域成為韓國金融市場占有率第一的先導金融機構,大大鞏固了企業重組、咨詢領域獨一無二的地位。

然而，值得提及的是，政策性銀行無論如何調整其發展戰略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業務，形式上的商業化改造可能更增加了政策性金融的適應性。國外的一些著名的政策性銀行，如日本政策投資銀行和國際協力銀行、韓國產業銀行、德國復興信貸銀行等，也仍然一如既往地聲稱并堅持其政策性金融的本質屬性。

（二）總量的結構性傾斜及其逆轉和擴張性態勢

按照政策性金融制度設計的一般原則性要求，在政策性銀行的業務總量中，政策性業務應該占有絕對大的比重或向此傾斜，而其他輔或延伸的相關業務占比應該較小。然而，20世紀70年代末、80年代初以來，隨著市場經濟金融體制的深入發展和資金供求關系的巨大變化，政府對政策性銀行的優惠待遇正在減少或趨于消失，使得政策性業務總量有所下降（如日本的政策性農業貸款占整個金融體系融資額的比重，從1960年代的30%下降到1970年代的15%），政策性銀行不斷提高其經營商業性業務的比重，或者說出現了業務總量的結構性逆轉，而且這種態勢正在逐步擴大。例如，韓國產業銀行以國際及投資業務部門為重點，大幅擴大了職能和業務領域與業務規模，并不斷增設國內分支機構，形成了人員和組織等外延型規模的逐步擴大。1991年，KDB還以韓國產業證券公司（子公司）的設立為契機，通過證券、租賃、綜合金融、風險資本等子公司和職能業務的完善聯動，構筑了綜合性金融服務體制。

然而，當今政策性業務規模的相對穩定或有所減少是就總體規模而言的，具體到個別行業、個別地區、個別時期和個別類型的政策性金融，其業務規模總量不僅不會下降，反而會穩步上升。例如，發達國家進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持，不僅力度大而且呈現出上升趨勢。如1945年《美國進出口銀行法》頒布時，美國進出口銀行的信貸規模為35億美元，1951年10月擴大到45億美元，1963年達到90億美元，1968年貸款規模又提高到135億美元，到1993年，美國進出口銀行的貸款規模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進出口政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、德國為5.4%、英國為4.4%，美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進出口政策性金融對本國對外經濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。

（三）分賬戶經營和母子公司經營態勢

為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競爭，同時防止商業損失轉嫁國家財政而產生的道德風險，國外兼營商業性業務的一些政策性銀行采取分賬戶管理和建立母子公司兩種方式，實現政策性和商業性兩類業務的綜合經營。

一是實行分賬戶管理。國內外許多從事商業性業務的政策性金融機構普遍采用這種方式，即通過特別賬戶或信托基金，實行專項管理，隔離政策性業務和商業性業務。如日本國際協力銀行設有海外經濟合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農業與農村合作銀行（BAAC）、韓國產業銀行、韓國輸出入銀行等的業務也分為兩類管理，分別設置會計賬戶，分賬核算。再以亞洲開發銀行為例，亞行通過優惠窗口“亞洲發展基金”為欠發達國家提供低息長期開發援助，通過“技術援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術援助贈款。這些特別賬戶的設立，將政策層面的專項業務與其他一般性商業性業務加以隔離，保證資金成本較低的優惠基金不被用于商業盈利性業務。

二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰略伙伴（民營資本）合資成立，專門從事商業性盈利業務。如德國復興信貸銀行（KFW）、巴西社會經濟開發銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲投資銀行，都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權限的子公司。這些子公司在法律和財務方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子公司還通過上市成為公眾公司以優化治理結構和強化市場約束。如德國KFW擁有34.1%股份的德國產業投資銀行，專門從事商業性的長期項目融資。巴西BNDES則通過全資子公司BNDES-PAR和FINAME從事商業性股權投資和工業企業的固定資本投資業務。國際多邊機構世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資基金（EIF），從事商業性金融服務。

二、我國政策性銀行改革發展的路徑選擇

在當今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發展的潮流趨勢之下，我國的政策性銀行改革發展的政策路徑或思路不外乎三點：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴格遵循法定的業務范圍，專心致志地從事單一的政策性業務，嚴禁與商業性金融競爭；二是減少政府的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，通過總量性擴張和不斷擴大業務范圍和結構來壯大自身生存與發展的綜合實力，允許與商業性金融適度的業務交叉和非主動性競爭；三是建立穩定的資金或財務補償機制，強調國家信用的背景和后盾支持，并適時適量適度地提供政府財政的顯性支持，收縮政策性銀行的業務規模，主要是立足于首倡誘導基礎上的虹吸與擴張，通過較少的資金來吸引誘導以充分調動商業性金融參與政策性業務的積極性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。

第一種政策路徑，是最為規范地協調政策性金融與商業性金融業務關系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學性所在。但是，鑒于大量而單一的政府財政性融資正在逐漸讓位于以市場融資為主，這已經成為世界各國政策性金融改革與發展的大勢所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實踐。目前，也有一些官員學者對政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產生質疑（張濤，2005）。筆者對此卻不敢茍同，因為政策性銀行是代表國家利益而從事政策性的業務，提供準公共產品，依靠必要的財政資源天經地義、理所當然、無可厚非，也是防止政策性金融與商業性金融業務競爭的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從事什么性質的業務活動，所以應該受到質疑的是那些動用珍貴而稀缺的國家資源從事商業性業務或越位競爭的政策性銀行。

第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財政援助）的環境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發展之路，國內外政策性銀行也已或正在普遍地實施這種舉措，似乎有席卷全球之勢。從與商業性金融相互協調的角度來看，這種勢頭令人擔憂，因為這無疑將不同程度地與商業性金融機構產生業務摩擦和競爭。對此，最高金融決策與監管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經營或兼營的商業性業務應該是與其政策性業務相關或適度延伸的有限的商業性業務，而且必須是非主動競爭性盈利，不能與商業性金融機構展開正面的市場競爭。因為無論如何隔離兩類不同性質的業務制度，政府事實上也是政策性銀行所從事的商業性業務的最后風險承擔者，政策性銀行即使沒有政府的顯性財力支持，也有政府的隱性信用支持或隱含擔保，何況政府還是其所有者或主要控股者，所以政策性銀行還應該固守其政策性金融的本質屬性和宗旨，而不能唯利是圖地主動競爭取勝。

關于分賬戶經營問題，在我國三大政策性銀行成立之前，四大國有商業銀行（當時稱為國有專業銀行）“一身二任”，也曾采取過這種分賬戶經營方式，既經營商業性業務，也兼營政策性業務，但由于體制問題效果不甚理想，國有商業銀行往往擠占挪用政策性資金或怠慢政策性業務，商業性業務和政策性業務都程度不同地受到影響，最終導致中央決定組建政策性銀行，分離分立兩種不同性質的業務。因此，在國外能行得通的東西在國內未必能行得通，在中國的國情和現有體制框架之下，尤其是在目前金融法制生態環境不完善和政策性金融立法缺失、人治多于法治的情況下，國有的政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經營政策性業務和商業性業務，其結果如何，是否重蹈覆轍，很值得我們深思、反思和質疑。筆者以為，這不僅會進一步加大政策性金融同商業性金融業務摩擦和競爭的程度，而且還可能影響到政策性業務的開展和完成，其前景不容樂觀，換湯不換藥，很可能殊途同歸。退而言之，即使是在現階段新形勢下，在政策性銀行內部試行“分賬管理”經營模式，也必須在出臺相應的專門法律的基礎上依法運作、規范和保障，并做好可行性研究。

第三種政策路徑，也可以說是對上述兩種路徑思路的折中和協調。政策性銀行作為政府所有或控制的、并體現其政策意圖的特殊金融機構，政府全方位的系統支持手段和機制始終不能缺失。針對財政融資日趨遞減的現實，目前關鍵的是政府支持方式的重新抉擇，即由直接支持向間接支持轉變，主要表現為：政策性銀行主要依靠國家信用支持面向市場發行債券籌措資金；由大量的財政融資向適時適量適度地提供財政資金或財務補償、減免稅賦轉變。根據市場機制不斷健全和深入發展的現狀和趨勢，政策性銀行應該適度縮減業務總量或總體發展規模，調整業務發展結構，盡可能地擴大商業性金融機構的業務總量比重，在區域開發、機構設置、業務種類和方式等方面補充商業性金融的結構性缺失，以突出商業性金融在市場經濟金融體制中的主體性和基礎性的地位和作用。在現階段，我國政策性銀行的首要任務，應該是貫徹落實國家“十一五”規劃綱要和中央金融工作會議精神，體現政府的政策意圖，即加大對“三農”、中小企業和欠發達地區等弱勢群體的金融支持的力度。當然，即使必須有所為的政策性業務，政策性銀行所要為的也應該是通過較少的資金來吸引誘導商業性金融的主動參與，達到以小搏大的杠桿功效和互利合作的雙贏。

根據第三種政策路徑和思路，筆者設想，我國政策性銀行改革發展的方向，應該是政策性業務與非主動競爭性盈利的有機統一，即政策性、盈利性和非競爭性的“三位一體”，缺一不可。其中，“政策性”是目標，體現了政策性銀行的宗旨和性質要求，以及對其業務范圍的基本規范；“盈利性”是動機，體現了政策性銀行作為一種金融企業的基本要求，也比較順應其未來進一步發展的形勢要求；“非競爭性”是手段，體現了政策性銀行實現盈利的基本準則和方法，也是實現政策性金融與商業性金融協調與可持續發展的根本途徑。對政策性銀行自身改革發展的定位，實際上應該是指基于政策性金融特有功能基礎上的機構性質定位和職能定位的有機統一，主要體現為對不同類型政策性銀行的性質、業務職責及其作用范圍的界定。其中，性質定位即“定性”表明了銀行的政策性金融屬性，職能定位是對不同類型政策性銀行的業務職責及其作用范圍所進行的具體劃分和界定。機構定性是職能定位的前提，職能定位是機構性質的具體體現。前者具有一定的穩定性，后者具有動態調整性，即隨著不同時期和階段經濟金融運行環境的變化和政府政策的調整，政策性銀行的職能定位也需要作相應的局部調整和改變。

在2007年初的全國金融工作會議上，國務院總理強調政策性銀行要“全面推行商業化運作”，這是符合我國國情和不同政策性銀行職能定位的要求，是對政策性銀行固有的經營方式和手段的肯定或歸位，但并非意味著政策性銀行質的商業化或“轉型”為商業銀行。因為政策性銀行作為一種銀行、一種金融機構，通過市場化運作或商業化運作的經營方式取得盈利，從而維持政策性銀行的生存與可持續發展，這是作為所有不同類型的銀行及非銀行金融機構的首要的、基本的和起碼的要求。否則，既無異于無償的財政融資，又可能會重蹈改革開放前的貸款有借不還的所謂“超政策性金融”的覆轍。所以，問題的關鍵在于是否以利潤最大化或只片面追逐盈利為最終目的或經營目標，是否主動地參與市場競爭、主動地與商業銀行搶客戶。這也是政策性銀行與商業銀行有所區別的根本標志。

總之，無論采取上述何種政策路徑，政策性銀行都不可避免地會與商業性金融機構出現一定程度和一定范圍的業務交叉，因為市場是一個動態的過程，政策性金融和商業性金融的活動領域也是一個相對的不斷變動與調整的過程，資源配置主體與目標的錯位，以及市場選擇或不予選擇或滯后選擇的領域或項目，也不是絕對的而是相對的，相關法律或法規也是與時俱進地不斷調整的。所以，政策性金融立法部門和政府監督協調機構，應該結合每一時期或每個階段政府所確定的產業和地區發展政策及其具體政策性項目，隨時調整更新和明確界定政策性銀行的業務領域、業務結構及其融資規模。關鍵的是，政策性銀行應建立健全業務進入退出機制和規則，特別是及時或適時的退出機制，不能進而不退或者利盡則退。

通過以上的國際比較研究，我們也應該全面而清醒地看到，盡管有些國家的政策性銀行的市場化競爭性發展趨勢日益明顯，但在大多數國家，也同時存在著恪守法則、嚴禁與商業性金融機構競爭的政策性金融機構。事實上，在國外政策性金融總量與結構的重組和調整浪潮中，世界各國的政策性銀行是在呈現出一種總體性多元化發展的一般態勢。所以，在國內，我們不能以偏概全，更不能以此作為政策性銀行不斷擴大經營商業性業務，并主動與商業性金融機構搶市場、搶客戶的理由。關鍵的是，中國的政策性銀行應該結合自己的國情，在和諧的金融生態環境中，走出一條扎實的有中國特色的政策性金融可持續發展之路，切勿從本位主義出發，一味地模仿國外那些并非全面和仍處于發展之中不成熟的經驗。在中國國家開發銀行國際顧問委員會第四次會議上，德國復興信貸銀行董事長Hans Reich（2002）的一番話非常耐人尋味，他認為，一個健康的開發性政策性銀行，應是商業銀行的伙伴而不是競爭對手；開發性政策性銀行不能只分析其市場份額和市場地位，而應針對市場機制的盲區不斷發掘新的市場機會。正因為如此，德國復興信貸銀行被世人譽為“健康的政策性銀行”。（中國國家開發銀行，1996）

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第6篇：政策性金融機構的職能范文

建議監管部門根據銀行業金融機構在農村地區的整體分布,緊隨社會主義新農村建設進行合理布局,指導國有商業銀行和股份制商業銀行在遵循安全性、效益性原則的基礎上在中西部地區的縣(市)、鄉鎮適當增設營業網點,可以通過對發放的農業貸款進行營業稅減免的辦法進行政策鼓勵。農村信用社可以按經濟核算、保證安全、方便農民的原則,在鄉鎮以下的地區增設營業網點;對現有業務量比較大、符合條件的信用代辦站,可以改為農村信用社的分支機構。

二、逐步培育適度競爭的農村金融主體

一個開放的、多元化和多主體競爭性農村金融市場的形成,是社會主義新農村建設的金融投入保障。它不僅可以通過金融市場籌集新農村建設的資金,而且,還可以通過金融市場的功能,為新農村建設提供靈活與優質的服務。培育多元化、競爭性農村金融市場,打破農村信用合作社獨家壟斷農村金融市場的格局,是建立新型農村金融體系以適應新農村建設的前提條件。對于銀行業金融機構網點少、市場競爭不充分的農村地區,支持民間資本參與設立村鎮銀行、鼓勵參股現有銀行業機構,適度增設多種所有制銀行業機構。加強對郵政儲蓄銀行的窗口引導,繼續發揮農業銀行服務縣域經濟的作用,擴大對農村私營業主、民營企業金融服務的覆蓋率。鼓勵金融機構積極開發適合農民和農村經濟發展特點的產品。逐步將目前在城市地區開發、開辦的、保管、擔保、個人理財、信息咨詢等新產品盡快推廣到廣大農村地區。

三、增強政策性銀行的支農服務功能

目前農業發展銀行部分職能虛置,許多支持農村經濟發展的政策性業務沒有具體的承辦部門,部分利潤低的基礎產業和公共設施建設其他商業性金融機構不愿投入。因此,應當適當調整農業發展銀行的職責范圍,在原有業務范圍基礎上,使其承擔起支持農村經濟發展的政策性職能,使其名實相符。一方面使農業發展銀行在新農村建設中充分發揮其政策導向和政策扶持作用,另一方面也充分調動廣大農民加大對基礎設施和公共事業的參與力度,促進新農村建設的全面開展。政策性銀行在“風險可控、保本微利”的前提下,應進一步加強對農村地區的金融服務,信貸投向逐步向農民、農業和農村經濟傾斜,重點支持農村投資規模大、周期長、經濟效益見效慢、資金回收期長的項目,充分發揮政策性金融的支農作用。在不增設新分支機構的原則下,政策性銀行加強與農村合作金融機構的合作,在中西部欠發達地區農村的各項業務,主要委托農村合作金融機構。

四、通過有效宣傳培育農民的金融意識

督促銀行業機構加大金融產品的宣傳和營銷力度,提高農村居民特別是落后地區的金融意識。大力發展農村銀行業機構電子化建設,提高電子網絡的應用效率,加大銀行卡業務的推廣和深度開發,推動住房、汽車、助學等消費貸款業務在農村開展,啟動農村消費市場,逐步改變農村居民傳統習慣,提高農村居民使用現代金融工具和產品的意識和能力。

五、對于設立在縣域內的國有商業銀行,要采取特別的措施加大其對新農村建設的支持力度

第7篇：政策性金融機構的職能范文

近來，在四大國有銀行改制上市進程明顯加快之際，國家開發銀行、中國農業發展銀行和中國進出口銀行等3家政策性銀行的改制工作也正疾步快行。在國內各個產業的市場化程度明顯提高之后，政策性金融機構逐步退出，更多的充實的金融服務功能建立并完善起來，是金融體系再造的必然步驟。

重新定位相互共通

就目前來看，3家政策性銀行盡管在功能定位、業務范圍、產品服務、資產質量等方面存在這樣那樣的差異，并且改革方案也采取了所謂的“一行一策”，但它們面臨的改革內容和目標卻有相當多的共通之處。

其一是矯正決策層和業界人士對政策性銀行功能定位的傳統理解，將3家政策性銀行統一定義為國務院直屬、以落實國家產業政策為目標的具有開發型功能的國有金融機構。這種職能定位意味著3家政策性銀行特別是農發行和進出口銀行的業務范圍將大幅放寬。

其二是補充資本金。3家政策性銀行普遍存在所有者權益比率及資本充足率過低的問題。因此，改革包括了多渠道充實資本金并建立長效、可持續的資本金補足機制方面的內容。在既定的“純國有血統”不變方針下，資本金的補充渠道只能由財政注資、匯金公司注資以及在國內外市場發債券這三個方面構成。

其三是確立不良資產處置的方式及期限。在3家政策性銀行中，由于國家開發銀行發放了大量的10年、20年以上期限的貸款，因此風險暴露還需要一個較長的時間過程。目前資產的不良率2%左右雖優于許多國內一流的商業銀行，但農發行和進出口銀行卻都面臨著一個共同的問題，即如何處置表內不良貸款。

其四是治理結構和內在運行機制改革。一旦以開發性銀行對3家政策性銀行進行定位，這3家銀行的治理結構就要參照現代公司治理結構進行相應的調整。

其五是確立運行模式。既然開發性銀行在功能上具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業務這種雙重特性，那么開發性銀行在財務管理和考核上也理應采取分賬管理方式，分別設立指令性賬戶和指導性賬戶也不失為一種解決辦法。用指令性賬戶記錄反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，用指導性賬戶記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金和財務信息，其資金來源、運用、風險管理、監管主體等各個方面都因此發生新的變化。

定位轉型大勢所趨

自1994年3家政策性銀行相繼成立以來，對實現國有專業銀行向現代商業銀行轉變、支持國家重大基礎設施建設、促進機電產品出口和支持國家糧食收購都發揮了重要作用。如今，隨著我國社會主義市場經濟建設的不斷進步，市場機制的日益成熟，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務也隨之完成，政策性銀行選擇走向轉型勢在必行。

首先，就財政環境而言，經過多年的努力，我國國家財政的規模有了長足進步。財政支出對GDP的占比，已從1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高執政能力，要求政府角色的轉換和改善，特別是穩健的財政政策的實施，將使今后一段時期大幅度擴展財政規模的余地不大，特別是財政對產業經濟發展的直接投入，會受到相當大的限制。如果再考慮到各種隱含債務，國家財政繼續直接對政策性金融提供大規模資金的空間相對縮小。我國政策性銀行必須更緊密地與市場結合，成為按市場規范操作的、可持續運作并滿足市場需求的新型金融機構。

其次，就金融環境而言，我國國民經濟的金融化程度大幅提高。到2004年末，我國M2與GDP之比已達185.3%，遠高于世界主要經濟體的同期水平。考慮到國內居民較強的儲蓄傾向，預計今后相當一段時期內，M2與GDP之比仍將繼續在高位運行。因此，市場本身有能力提供充分的流動性，成為政策性銀行開展開發性金融服務的長期和穩定的資金來源。

第三，產業結構的變化也是促使政策性銀行選擇走向轉型的一個重要因素。因為過去需要政策性金融大力支持的產業現在已成為成熟的商業競爭性行業，政策性金融的作用已經大為減弱。隨著對外開放和資本市場的發展，國內對資本利用的手段和技術都有較大改善。中長期商業性資金將更容易、更安全地進入基礎產業、基礎設施和機電產品領域。因此，我國政策性銀行，特別是國開行和進出口行，需要重新調整業務范圍，實現轉型。

第四，政策性銀行市場化經營的條件正日益成熟。當前市場建設和制度建設中存在許多期限較長的、能促進短缺行業長期發展的項目，這些項目利用商業方式可以成活，不再需要政策性金融支持，這成為我國開發性金融業務的重點。如基礎物質瓶頸及配套領域，包括能源、運輸、材料、農林、水利，以及軍工、高科技等領域；社會瓶頸領域，包括就業、教育、醫療、中小企業、西部開發、東北等老工業基地振興、縣域經濟等方方面面。

最終體現國家賬戶

第8篇：政策性金融機構的職能范文

【關鍵詞】農業發展銀行；政策性銀行；商業性貸款；風險管理

2004年以來，農發行商業性貸款業務迅速增長，占各項貸款余額的比重逐步上升。但是，由于受長期開展政策性貸款業務的影響，商業性貸款業務的拓展仍存在一系列制約。因此，如何更好地拓展商業性貸款業務，促進農發行政策性貸款業務和商業性貸款業務的協調發展是當前一項亟待解決的課題。本文從分析農發行商業性貸款的特點、現狀及問題入手，研究總結了發達國家農業政策性銀行轉型經驗，針對我國農發行功能定位，提出拓展農發行商業性貸款的對策思路，旨在進一步豐富和完善政策性金融理論，增強農村金融支農職能，促進農村經濟更好更快發展。

一、農發行商業性貸款業務

農發行的商業性貸款業務是指在國務院和銀監會批準的業務范圍內，自主決策、自擔風險發放的貸款。目前農發行共開辦糧油商業性貸款業務7種，開辦棉花商業性貸款業務4種，以及其他5類商業性貸款業務（圖1）。

1.農發行商業性信貸業務的特點。作為我國三大政策性金融機構之一，農發行的主要職責就是服從并服務于國家糧食調控政策和農業產業政策，通過信貸杠桿履行支農職能。這就決定了農發行開展的商業性貸款業務是與商業銀行貸款業務根本不同的，其業務范圍仍在國家賦予政策性銀行的業務之內，是其政策性信貸業務的必要延伸，主要是為了彌補商業銀行難以滿足的項目或領域的資金需求，最終目的仍是服務于國家的農業宏觀調控政策的。農發行商業性貸款業務區別于商業銀行貸款的突出特點就是不以盈利最大化為主要目標，其貸款對象和貸款投向都有嚴格的限定，貸款的品種也比較單一。

2.農發行拓展商業性貸款的必要性。從自身發展角度來講，農業發展銀行單純依靠政府的優惠待遇和特殊政策支持，難以實現自身的盈利，而擴展業務種類和數量可以有效降低金融機構的平均業務運行成本。從金融支農的角度來看，由于農業企業的低效率和弱質性，難以獲得以追求高利潤率為目標的商業銀行的支持。因此，作為唯一的農業政策性銀行，農發行不僅要對糧棉油的流通環節提供信貸支持，更要滿足現代農業發展對農業金融的深層次需求。農發行就需要不斷拓展其服務對象和范圍，通過開辦商業性貸款業務，增加對農業的有效投入，為改善農業生產條件，提高農業綜合生產能力，鞏固農業基礎地位提供金融支持。從完善農產品市場體系看，農發行的商業性貸款通過信貸杠桿作用來對農產品市場上的市場主體進行優勝劣汰的篩選，以達到“扶優限劣”的目的。重點是加大對經營規模較大、競爭能力較強和具有發展潛力的市場主體的信貸支持，促進我國農產品市場的良性發育。同時，按商業性操作和管理貸款，注重對市場價格風險的控制，使農產品生產、加工、銷售企業更加尊重與關注市場，從而最大限度地發揮市場形成價格的價格機制作用。

二、農發行商業性貸款業務發展現狀與問題

1.發展現狀。近年來農發行商業性業務規模不斷發展，業務范圍逐漸擴大，不僅改善了單一的業務結構，取得了明顯的經濟效益。農發行自成立以來，其資金來源渠道一直比較單一，中央銀行提供的再貸款一直占據較大的比重，其次就是發行的金融債券，由央行指令性派購給商業金融機構定向購買。近年來通過自身發展，農發行的資金自籌率不斷提高，至2011年，達到85.62%。從中央銀行借款的比例由2004年的83.56%下降至2011年的14.38%；年末貸款余額從2004年的6894.7億元增長到2011年的18755.5億元（圖2）。

2.存在問題。（1）營銷觀念守舊。長期以來，由于農發行的貸款對象是由政策嚴格界定，通常都是企業客戶主動上門來找貸款，因此，大部分的職工已經習慣了等客戶上門，缺乏客戶營銷和主動服務的理念。再加上長期責任不清、利益不均缺乏激勵等，使得營銷人員抱有“干多干少一個樣”的消極思想，缺乏做業務的積極性。（2）人員數量和素質不適應業務發展要求。部分基層農發行員工素質偏低，專業人才匱乏。老員工原有的知識結構已不適應新業務發展的要求，特別是現代銀行知識較為匱乏。盡管隨著商業性貸款業務的發展，農發行對商業性信貸營銷人才的需求不斷增加，但因缺少有效的激勵機制，基層農發行無法吸引其他金融機構中的專業人才加盟，兼具金融、企業管理、投資及保險等知識的綜合型人才更是匱乏。（3）商業性信貸管理體制落后。由于缺乏先進的管理體制，為了控制風險，農發行建立了貸款層層審批制度，所有的商業性貸款均采取自下而上逐級審批制度，每級審批行都需要開展貸前調查，這一方面造成了人力物力的浪費；另一方面由于審批環節過多，反倒使責任更加分散，給各級貸款營銷人員留下了推脫責任的空間，容易形成個別信貸人員貸前審查不嚴格。（4）風險管理薄弱。首先是風險管理意識欠缺，部分員工對商業性信貸風險的重要性和緊迫性認識不足，在項目審批和貸款發放上放寬政策，忽視了對貸款客戶潛在風險的控制。其次，風險管理體系不完善，缺乏科學的量化的風險評價指標體系。再次，信貸決策過度依賴中介機構評估或審計信息，且農發行的貸款客戶、項目信息搜集工作一般由個別信貸人員負責，缺乏系統完善的信息資訊。最后，貸后管理手段不到位，基層行客戶經理通常身兼兩職，既是調查評估人員，又是貸后管理人員，難以有效兼顧。

三、發達國家農業政策性金融發展的經驗借鑒

1.資金籌集渠道廣泛。發達國家農業政策性金融的實踐表明，政府對農業政策性金融的資金支持規模和本國的經濟發達程度成反比。相對而言，發展中國家的農業政策性銀行更多地依賴政府資金投入。發達國家農業政策性金融機構的資金來源渠道比較廣泛，主要包括借入政府資金，發行債券，借入其他金融機構資金、吸收存款和國外借款等。例如，法國農業信貸銀行資金來源主要靠吸收存款，政府只是在政策傾斜的領域給予財政補貼；法國農業信貸聯盟是上市公司，其資金來源于股市融資；日本的郵政儲蓄是其政策性金融的一個重要資金來源，此外還有低紅利率股票、永久性下屬貸款和定期下屬貸款等融資方式。

2.建立了完善的公司治理結構。政策性金融機構是貫徹國家農業政策，為農業發展提供金融支持的特殊金融機構，其運行與管理模式注定與一般商業性金融機構有所差別，也不同于政府機關的運行管理。國外政策性金融機構在尋找合適的經營方式上也經歷了長期的探索。當前，采用公司制，進行企業化運作已經成為各國政策性金融機構最主要形式。發達國家的政策性金融機構都已建立了比較完善的公司治理結構，不僅設有董事會、管理層、執行者、監督者，還有相對獨立的審計機構和風險管理機構。

3.經營體制靈活自主。發達國家的政府對農業政策性金融機構的干預較少，除了給予一定的業務指導、政策引導或規范監督外，并不干預其具體業務經營活動，使其具有很強的自主性。因此，國外政策性金融機構能夠根據農業生產經營的變動情況，及時在資金的投量、結構上做出調整，其經營目標和業務范圍也隨著需求的變化而及時調整。

四、對策建議

1.加強商業性貸款業務的人才開發與管理。新形勢下，農發行要推進商業信貸業務的拓展，必須堅持人才開發為第一要義，建立一支適應市場競爭考驗的信貸營銷管理隊伍。通過強化業務培訓，全面提高信貸人員業務素質和工作技能。使信貸人員樹立客戶至上的服務意識，掌握現代企業的營銷知識和營銷手段，以適應現代銀行業管理要求。同時，將農發行商業性信貸業務拓展與員工利益掛鉤，建立科學的考評和激勵機制，針對政策性業務與商業性貸款業務，分別制定不同的管理辦法和考核標準，以此激發員工工作積極性和創造力，推動農發行事業健康和諧發展。

2.拓展商業信貸業務結構。農發行商業信貸業務應突破支持糧棉購銷為主的單一業務結構，由單一向客戶發放貸款向為客戶提供綜合性的金融服務轉變，將信貸支持領域由單純的農產品流通擴展到生產、深加工、進出口貿易等更多領域；爭取國家支農專項資金的管理權限，積極扶持優質成長型中小客戶，開展農業政策性國際金融業務等。

3.創新商業信貸產品和模式。緊盯我國“三農”發展的新情況和新需求，創新農發行商業信貸產品和模式，拓展業務范圍，降低門檻，簡化手續。例如可推出微型企業簡式貸款、農業中小企業自助可循環貸款，改進農戶生產經營小額貸款的種類和擔保方式，根據不同類別的農業產業化龍頭企業的需求和風險程度，實行差異化的貸款利率，開展農家助學貸款等。

4.強化商業性貸款業務的風險管理。首先，要樹立正確的風險意識。要充分認識商業性貸款業務中風險管理面臨的艱巨性、復雜性和重要性。其次，要實施全程風險管理。對所有的客戶都要進行貸前輔導和考察，及時監測并管理風險。最后，貸款發放后，應并采取相應風險緩釋技術和分擔機制實行信貸風險動態管理。

參 考 文 獻

[1]栗惠民.海南省農發行拓展新業務的回顧與思考[J].海南金融.2008（4）

[2]孫旭.對農發行商業性貸款業務拓展的幾點思考[J].新疆金融.2007（3）

[3]晏嵐.農業政策性銀行發展商業性金融研究[D].湖南大學碩士學位論文.2007

第9篇：政策性金融機構的職能范文

一、關于國家開發銀行的市場定位問題

關于國家開發銀行的市場定位，到目前為止國家還沒有出臺相應的公司法予以明確。但是依據國務院有關文件對開發銀行性質、業務范圍等方面的明確界定，結合開發銀行改革發展實踐，筆者認為，開發銀行是以支持國民經濟發展為首要目標，在市場體制下、銀行框架內運作的政策性金融機構。這是筆者對開發銀行的市場定位的基本認識。這個結論應當包括以下幾方面的內涵：

1.開發銀行是政府的開發性金融機構。開發銀行是實施國家宏觀經濟政策、提高綜合國力的重要經濟杠桿，具體體現在依據國家產業政策，服務于關系國計民生的重要產業和項目建設。開發銀行是以支持國民經濟發展為首要目標，實現經濟效益和社會效益的有機統一，而不單純追求經濟效益，這與政府基本經濟發展目標是一致的。政府對開發銀行賦權法定信用，是為了使開發銀行能夠更有效地發揮政策性融資機構的職能作用，從而使開發銀行作為政府的開發性金融機構的特征顯得更為明顯。以上方面使開發銀行與以市場為唯一依托、以追求利潤最大化為目標的商業性金融機構有著根本性的區別。

2.開發銀行是以信貸為主要融資方式的金融機構。開發銀行不是政府機構，而是需要遵循銀行運行一般規則的銀行，它不是以無償性為基本特征的財政融資方式作為自己的融資方式，而是以信貸融資方式作為自己的主要融資方式，需要遵循信貸資金運行規律，講求資金安全和必要的資金效益，以形成資金良性循環機制。否則，資金鏈條就會中斷，銀行運行難以為繼，不但無法持續支持國民經濟發展，甚至會危及國家金融安全和經濟安全。

3.開發銀行是以市場作為發揮作用的陣地。開發銀行發揮作用的具體對象是項目，開發銀行必須面向市場選擇優質項目。即使是政府推動的項目，也必須放在市場環境下進行考察并做出選擇。同時開發銀行在支持項目運作過程中還需要遵循市場規則，以確保項目成功率。開發銀行的經營業績也體現在以市場為背景支持項目建設的成功率和對國民經濟發展的貢獻度上，以及相應表現為開發銀行內部諸如資產總量、優良資產率、本息回收率、實現利潤總額等經營成果指標上。

4.開發銀行是連接政府與市場的橋梁和紐帶。在當前我國處于發展中經濟和市場發育不足的條件下，一方面政府具有信用優勢但財政融資數量有限，另一方面適應市場需要的大量項目在發展初期因受資本金不足、信貸資金來源匱乏而無法啟動。開發銀行通過發揮中介作用，協調政府采取政府擔保等形式，把政府的信用優勢轉化為項目的信貸融資優勢，把政府信用轉化為現實的生產力。還可以利用政府信用衍生的業務特許權，利用發放軟貸款等形式對項目進行股本融資，并結合完善項目法人責任制，使項目具備在更大空間爭取信貸融資甚至到資本市場進行證券融資的條件，彌補財政融資數量不足、效率不高的缺陷，從而使開發銀行在支持經濟增長的同時，促進投融資體制和金融市場建設，使開發銀行發揮出更大的作用。

二、開發銀行如何發揮職能作用

國家開發銀行職能作用的發揮應當基于其市場定位基礎。筆者認為開發銀行在現階段應著重從以下方面發揮職能作用：

1.以國家產業政策為導向，支持經濟有效增長。國家各個不同時期的產業政策代表了不同時期解決經濟運行中存在的結構性矛盾和提升經濟總體運行質量的要求，開發銀行應當圍繞國民經濟發展規劃和國家產業政策的實施，發揮政府開發性金融機構的職能作用，實時調整信貸投向重點，發揮開發銀行的主力銀行作用和引導社會資金流向的作用，為促進國民經濟持續、健康、快速發展做出努力。

2.積極支持優勢行業和優勢項目，把開發銀行做大做強。通過加強與政府的合作，加強市場調研，改進工作方法等途徑，選擇足夠的有市場、有效益、有發展前景的優勢行業和優勢項目進行支持，從量的方面提高開發銀行資產總量，把開發銀行做大，以提高對國民經濟的影響力和貢獻度，從質的方面提高開發銀行的資產質量，把開發銀行做強，實現以優質資產和金融的高效率支持國民經濟發展的目的。在選擇項目時，還要注意把那些各級政府十分關注的、有利于緩解“瓶頸”制約的、自身現金流有限但有政府信用擔保而無風險或低風險的項目，如城建項目等，作為開發銀行在做大做強中選擇支持的對象。

3.發揮政策性融資機構優勢，推動投融資體制和金融市場建設。要利用開發銀行準級的信用等級優勢，通過面向市場發行與開發銀行業務發展規模和風險管理能力相適應的低成本金融債券以及通過其它渠道獲得較低成本的資金。要利用開發銀行與各級政府建立起的密切合作關系，以政府信用為依托，為項目建設搭建順暢的信貸融資渠道。要利用業務特許權，向項目發放軟貸款，進行資產置換，提供財務顧問服務，解決項目資本金不足的問題，實現更多的項目與資本市場之間的對接，構建合理的投融資結構，促進金融市場的不斷發育。

4.加強與各級政府的合作，推動社會信用建設向縱深發展。開發銀行通過加強與各級政府的溝通和協作，開展地區信用評審，使其自覺尊重金融運行規律，倡導誠實守信的良好社會氛圍。要以逐個項目為載體，開展債項評審，并將評審結果與項目信貸融資條件、額度等因素掛鉤，并通過發揮政府的影響力，推動項目建立現代企業制度，加強對項目的債權管理，使更多的企業強化自我約束，把信用當作謀求企業長遠發展的無形資產來對待。開發銀行通過推動社會信用建設，不僅能夠有效地防范信貸風險，提高項目融資效率，而且有利于創造良好的地區乃至全國性的融資環境，并對構建覆蓋范圍更為廣泛的社會信用結構做出貢獻，為現代經濟正常運行奠定基礎。

5.主動介入市場競爭，不斷完善和充分發揮政策性銀行功能。開發銀行介入市場競爭并不是與其它金融機構開展全面的競爭，而是圍繞發揮政策性銀行功能，在中長期信貸融資領域中與其它金融機構開展競爭。通過主動參與競爭，在與項目法人的雙向選擇中，使開發銀行爭取項目融資的優先權，鞏固開發銀行在中長期信貸融資領域中的主導地位，樹立優勢形象，贏得社會信任，更好地發揮政策性導向作用。通過主動參與競爭，可以促使開發銀行從經營理念、組織結構、業務運作方式、服務功能、人員素質等方面不斷接受市場檢驗，提高應對市場需求的能力。開發銀行通過主動參與競爭，有助于實現包括國內金融機構以及外資金融機構在內的市場競爭充分化，有利于促進市場機制的發育。開發銀行通過主動參與競爭，有助于擴大市場份額，以更多單個項目為載體，推動普惠的社會信用體系、投融資體制的建設和發展。開發銀行通過主動參與競爭，還可以發現和培育新的經濟增長點，使之不斷成長，得到政府的重視和支持，成為調整經濟結構和實現經濟增長的新增動力源。

三、在發揮開發銀行職能作用中應當注意處理好的幾個關系

1.要妥善處理好服務國家宏觀經濟政策與防范風險之間的關系。服務國家宏觀經濟政策與防范風險之間存在著相輔相成的辯證關系。在實施國家宏觀經濟政策中，作為政策性銀行必然需要支持一些風險大、效益低的項目，以改善國民經濟運行結構，提高國民經濟整體運行質量，實現支持國民經濟總量增長的目標。但是不能因此而淡化風險意識，疏于風險防范。因為，即使是政策性銀行，如果其內部風險積聚到一定程度，同樣會面臨經營上的危機，進而喪失其支持國民經濟發展的能力。所以必須在服務國家宏觀經濟政策的過程中注重防范風險。同時，也不能因一味地強調防范風險而放棄對一些關系經濟建設全局的重大、關鍵性項目的支持，必須慎重把握好支持經濟增長與防范風險之間的“度”的問題。

2.要妥善處理好開發銀行與政府之間的關系。開發銀行作為政府的開發性金融機構，一方面要利用與政府“天然”的親和關系，主動加強與政府的合作，提高開發銀行業務發展能力。另一方面，開發銀行要圍繞政府確定的經濟建設方針、政策和規劃，努力發揮政策性融資機構職能作用。但是政府特別是各級地方政府在經濟建設中準備啟動的大量項目，需要開發銀行的信貸支持。開發銀行對其中一些高端項目當然要積極支持，對于一些必要的高風險、低效益項目，只要落實政府擔保，也可以予以大力支持。但是對于那些政府一時意識不到、沒有市場、最終會失敗的項目，必須發揮開發銀行專家銀行優勢，作出客觀的論證評價，為政府最終作出項目決策提供依據，努力避免出現失敗項目，而不能盲目支持。

3.要妥善處理好開發銀行與企業之間的關系。企業是開發銀行實施支持國民經濟增長、推進信用建設和投融資體制建設的具體載體。開發銀行要依靠政策性融資優勢、不斷進行金融創新和提供優質高效服務來加強與企業的合作，擴大與企業合作范圍，建立相互信任、相互支持、共同發展的銀企關系。但同時要注意加強對企業貸款期間全過程的跟蹤監督，對于出現的信貸風險，要果斷采取包括依法收貸在內的措施予以及時化解。對于任何企業不論是新客戶還是老客戶，都要對其提出的申貸項目進行認真評審，嚴格防范貸款風險發生。