土地征用程序法律規定精選(九篇)

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第1篇：土地征用程序法律規定范文

我國對于城市房屋拆遷問題有明確的法律規定，但對集體土地征用中的房屋拆遷，由于情況較復雜，我國目前還沒有制定和頒布專門的法規，土地管理法只規定了征用集體土地的相關程序，而對征地過程中的房屋拆遷操作辦法及相應的補償標準并無具體規定，因此對征地拆遷問題的解決，缺少相關的法律、法規依據。因此，國家應針對農村土地征收拆遷中存在的問題，從立法、司法及社會相關方面予以關注和重視，加快土地征地拆遷立法，依法明確農村土地征用、征收中的權利主體，征占范圍和程序，補償標準，分配主體和范圍，使征地拆遷的補償建立在一個有法可依便于操作的基礎上，消除法律界限不明帶來的執法不統一問題，通過平衡國家、集體、農民三方利益，為農村社會穩定和經濟發展提供可依的保證。就目前在集體土地征用中房屋拆遷的有關問題，并結合當前法律、法規，闡述集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別以及在集體土地征用中房屋拆遷應注意的有關問題：

一、集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷的區別

征地拆遷是指國家因公共利益的需要，經依法批準將集體所有地土地征為國有后，對原集體土地上的建筑物、構筑物進行強制拆遷，并給予補償的行為。城市房屋拆遷是指因城市建設項目的需要，取得房屋拆遷許可證的拆遷單位（拆遷人）與被拆遷房屋的所有人（被拆遷人）訂立拆遷補償安置協議，按照協議實施房屋拆遷的行為。我國法律規定，城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。國有土地和農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。國有土地地上建筑物的拆遷，屬于城市房屋拆遷的范疇，適用國務院《城市房屋拆遷管理條例》的規定。而農民集體所有土地地上建筑物的拆遷，屬于集體土地征用中房屋拆遷范疇，適用《土地管理法》有關征地補償安置的規定。房屋拆遷管理部門和土地管理部門分別是城市房屋拆遷和集體土地征用中房屋拆遷的主管機關。由此可見，集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷是兩種不同性質的拆遷活動，其各自遵循不同的程序和規則來實施。由于農村與城市之間經濟發展水平差異很大，很難制定一個統一的標準，致使集體土地征用中房屋拆遷與城市房屋拆遷在補償安置方面存在高低不等的標準，在拆遷中，兩種補償安置標準的選擇適用，往往成為當事人各方爭議的一個焦點。

二、集體土地征用中房屋拆遷應注意的問題

1、依法辦理征地審批手續。因建設項目需要拆遷集體土地上的房屋，其前提是該土地被批準征用。我國《土地管理法》規定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地，建設占用土地，涉及農用地轉化建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。依照法律規定因建設項目需要用地的首先應將集體土地征為國有，如項目建設不把集體土地依法征用為國有土地就實施房屋拆遷，從根本上違背了我國土地管理法的基本規定，沒有土地征用審批手續，就沒有拆遷集體土地上房屋的合法根據，邊拆遷，邊征地、先拆遷，后征地，都在法律禁止之列。

2、征地管理部門按征地被批準方案實施并拆遷公告。征用土地方案經批準后，市、縣人民政府應當在被征用土地所在地的范圍內予以公布。公告內容應包括批準征地機關、批準文號、征用土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、人員安置辦法和辦理征土補償的期限等，尤其是集體土地征用中需拆遷房屋的，應在公告中明確被拆遷人應當在搬遷期限內完成搬遷。同時可通知有關部門在拆遷用地范圍內暫停辦理戶口的遷入、分戶；房屋的買賣、交換、翻建、租賃、抵押；核發營業執照等事宜。

3、拆遷主體要有合法的資格并按程序規定拆遷。在征用集體土地房屋拆遷過程中，有些拆遷主體是縣、區政府，有些是鄉、鎮政府，還有的是無拆遷資質的有關部門，拆遷主體比較混亂，實際操作很不規范。目前，雖然對集體土地征用房屋拆遷我國還沒有一部可操作性的法律法規，但根據現行法律法規還是應按照土地管理法的相關規定由縣、區以上土地管理部門組織實施拆遷或委托縣、區級土地管理部門實施拆遷為宜。而對房屋拆遷的程序具體可以參照國務院《城市房屋拆遷管理條例》的有關規定執行。

4、拆遷并進行房屋市場評估、拆遷補償標準要統一。由于集體土地征用中房屋拆遷，沒有一部較完善、完備的法律法規，且對房屋拆遷的補償安置標準又不適用城市房屋拆遷的規定，所以造成拆遷補償安置標準不統一。有的農戶在期限內搬遷而所得補償不如后搬遷的農戶，使拆遷工作增加難度，拆遷人與被拆遷人容易引起矛盾，造成農戶到處上訪、哄鬧，造成社會不穩定因素。為此，對集體土地征用中房屋拆遷，可根據拆一還一，不低于原來水平的原則，按房屋原有建筑物的結構類型和建筑面積的大小給予合理的補償，或由政府統一籌建安置房或農民公寓、有條件的附近安排宅基地等進行合理安排安置。對集體土地上的房屋進行評估時，應征求農戶意見，提供由三家具有省級以上建設行政主管部門核發的，三級以上的房地產評估資質機構進行評估，由被拆遷人優先選擇評估機構，對收征地上的被拆遷房進行市場評估。

第2篇：土地征用程序法律規定范文

【關鍵詞】集體土地征收；土地征收和土地征用；缺陷及完善

一、目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規定，我國的土地征收也只能發生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

二、當前土地征收制度的缺陷

（一）土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規的不完善和政府對土地管理的缺位有關。《中華人民共和國憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。

（二）土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變為國家所有。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現行法律規定是按照被征用土地前3年的平均產值的6―10倍來計算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區差異、種植條件等。另一方面按照法律規定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。

2、征地補償范圍小、標準低

從現行的法律法規來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。

（三）土地征收程序不規范，缺乏民主

我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規劃、批準及其實施方案作出了具體規定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征用土地的農村集體經濟組織和農民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。實質上不管是土地管理法及其實施條例或是村民委員會組織法，其立法目的都是為了規范和監督在土地征收過程中存在的問題。也就是防止征收權利被濫用，在這里主要是指村民委員會和村民小組的主任、組長，因為他們的民主法律意識很淡薄，有些事情不要說召開村民會議，甚至事后也不通知群眾，嚴重違反村民委員會組織法19條規定的民主議定原則。一個小組長甚至連上百畝的土地都敢私自出賣，完全不顧村民的利益，更不考慮失去土地的農民以后的生計，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

三、對完善土地征收法律制度的思考

（一）從立法上明確“土地征收”和“土地征用”的概念

我國2004年《憲法》第10條第3款規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。現行《中華人民共和國土地管理法》第2條第4款也規定：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。上述兩部法律雖然對土地征收和征用作出了規定，但土地管理法實施條例及其他有關土地征用的法律法規、部門規章還未作出相應修改，立法上有點滯后，在現行土地征收、征用的操作過程中出現了法律空擋。那么什么是土地征收？什么是土地征用？實際上征收和征用既有共同之處，又有不同之處。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經過法定程序，都要依法給予補償。不同之處在于，征收是所有權的改變，征用只是使用權的改變。

（二）盡快制定《土地征收法》

第3篇：土地征用程序法律規定范文

關鍵詞：土地征用；問題；解決對策

中圖分類號：F301.0 文獻標識碼：A 文章編號：1674-0432（2013）-01-0038-2

0 引言

土地既是農民的基本生產資料，也是農民生存和發展的保障。隨著改革開放的深入，我國城市化進程加快了步伐，建設用地需求的急劇增長使得大量農民失去了他們賴以生存的土地農村，集體土地被大量征收、征用；征地形成的糾紛也大幅度上升，據不完全統計，在全國各地的群眾上訪案件當中有40%涉及的是土地問題，而且在其中又有大約60%是涉及征地的案件。究其原因主要是由于我國土地征用補償的范圍和方式不盡合理，所以進一步完善土地征用制度，嚴格控制征地規模，加強征地管理，貫徹好“合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策，直接關系到農民生活，農業發展，農村穩定。

1 征地過程中突現的幾個問題

1.1 土地征用費占土地出讓價的比重偏低

我國現行的征地制度是在計劃經濟體制條件下逐步形成的，但是隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善，政府開始向市場出讓和拍賣土地，而且土地成交價格比較高，但政府對農民的征地補償費用又非常低，于是就出現了“低征高賣”的現象。一般政府以較低的價格獲取集體土地所有權，但是土地出讓金收益卻比較好，只要高于征地的成本，便有利潤回報，基于此一些地方政府便在征地補償及土地出讓中尋找二者之間的差額，這就導致了土地濫征濫用的現象泛濫，使我國的耕地資源急劇減少，造成了土地資源的極大浪費，土地資產嚴重流失；又由于在征地過程中對農民的補償標準過低，使農民利益遭受嚴重損失，農民的心理開始不平衡，政府與農民之間的矛盾激化日益突出，阻礙了國家征地的順利開展。因此土地征用補償費用較低，是農民甘愿冒觸犯法律的風險把農業地轉為非農業用地的直接原因，這一現象在城鎮近郊尤為突出。

1.2 集體土地產權主體不明確，農村基層組織與被征地農民的矛盾尖銳

我國自建國以來，雖然土地制度經歷了多次改革，但對集體土地所有權主體的界定仍然不清晰，那么土地補償費的歸屬也有了爭議，從而引發了行政村和村民小組、行政村與自然村之間爭奪土地補償費的現象。另外，由于集體主體產權是虛擬或多元化的，所以少數村干部往往把持了集體土地使用的“生殺大權”， 實際上他們就變成了集體土地的“所有人”，土地成了其中一部分人“尋租”的工具。在征地時他們很容易向國家和用地單位討價還價撈取資本、收受好處，在群眾中造成了非常惡劣的影響，農民權益受到侵犯。

1.3 土地補償費支付不到位，征地程序缺乏透明度

一些建設單位在征完地后，以各種各樣的理由長期拖欠農民的征地補償費；個別單位甚至挪用征地款作它用，長期不歸還于農民；有些村務公開工作制度貫徹落實不到位，村里征地拆遷補償安置費收支不透明，造成農民對村干部不信任。被征地農民獲得的補償費占征地補償費的較少一部分，而且有的征地補償費還被鄉鎮、村層層克扣，所以最后農民能夠得到的補償費用非常低，不少地方對農民的補償只是有限的“青苗費”和“口糧補金”。 在征地工作中貪污挪用征地補償費等腐敗行為嚴重。

1.4 征地范圍界定不明確

當前“公共利益”這一概念至今仍然沒有明確的法律規定，導致對“公共利益”理解的不一致而使得政府機關濫用自由裁量權。各級地方政府為了獲得較高的經濟利益，往往把經濟建設也劃入公共利益的范疇。土地征用的范圍過寬甚至沒有邊界，這很容易造成濫用土地征地權，也不利于社會對土地這一人類賴以生存且不可再生的稀缺資源的利用和保護，這將會帶來一系列嚴重的社會問題。

1.5 安置方式單一，造成農民生活水平下降，就業與保障無著落

各地上報國務院審批的建設用地項目中，九成以上征地項目采用貨幣安置方式，以后的生活需農民自謀出路。但在有些地方勞動力市場發展程度相對滯后，勞動力自謀職業非常困難。另外，土地征用過程中需要安置的農村勞動者素質相對較低，就業缺乏競爭能力，以目前的土地征用安置補償費，如果沒有穩定的收入，若干年之后，其生活將受到嚴重沖擊，以至會導致整個社會的不穩定。

2 土地征用過程中存在問題的對策建議

2.1 建立土地價格評估中介機構，以土地價格為依據，形成客觀的土地補償標準

土地征用實質上是政府以強制性的方式獲得集體土地所有權，但所有權的變更是在有償的條件下實施的。在這個過程當中，土地權利的轉移其實是一種行政行為，而并不是一種市場行為。為了社會經濟發展的需要，政府征用農村土地時農民集體不能以任何形式加以阻礙。此時農民集體土地所有權的性質是比較模糊的，表現的是一種不完全的所有權，農民集體的收益權被大大削弱了。根據現行的《土地管理法》，土地征用的補償標準有明確的規定，即“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。需要安置的農業人口數，按照被征用的耕地數量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數量計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準，為該耕地被征用前三年平均年產值的四至六倍”。從國家的明文法律規定來看，被征用土地平均收益標準是很難界定的。而且在界定標準過程中，省、自治區、直轄市自身的權限非常大，對土地價格的評估不可避免地會出現一定程度的隨意性，難以公平公正。因此必須建立土地價格評估的中介機構，這一機構不代表任何一方當事人的利益。對于土地征用補償費，補償標準和原來相比有所提高，但依然比較低。各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕作水平的差異難以正確體現，無法反映被征土地的區位價值，征地之后農民現有的生活水平若難以維持，農民對政府征地行為就會表示強烈的不滿；另外，政府以較低的價格獲得土地所有權、但卻以較高的價格出讓土地使用權，這樣的行為也是農民所不能接受的。目前世界大多數經濟發達國家或地區除土地補償之外，大多還將殘余地損害、營業損失以及其他因土地征用而引起的各種附帶損失均納入征用土地補償范圍之內，并且土地征用補償費的標準也都接近于市價，使被征用人既無法從中獲取暴利，但也不至于遭受損失。

2.2 明晰農民集體土地產權主體，規范土地征用補償費的分配方法

我國法律明確規定農村集體土地所有權主體是農民集體，農民享有集體土地的承包經營權。這些權利通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，才能在法律上得到有效的確認和保護。所以實際上，該“農民集體”僅有法律上的意義，并沒有形成獨立的法人，因而沒有行為能力，以致土地所有權主體缺省或虛置，無法維護“農民集體”切身的合法權益。隨著我國農村經濟的發展和社會主義改革的逐步深化，眾多名副其實的農民集體經濟組織將逐漸形成，從而會使農民集體土地的產權主體越來越清晰。在現階段的農地產權制度建設上，應逐步將農地所有權淡化，強化對農地的使用權，并使征地補償費更多地傾向于農民。在此基礎上，以法律的形式制定切實可行的土地征用的土地補償費和安置補助費的分配使用辦法，以糾正目前土地征用補償費分配的混亂局面，保護被征地村集體經濟組織和農民合法權益。

2.3 健全和規范土地征用程序

為了規范政府在土地征用過程中的行為，增加透明度，加強對土地征用過程中各個環節的社會監督，防止土腐敗行為的滋生，以便土地征用工作開展順利，必須嚴格規范土地征用程序，目前供利益項目征收的認證程序不夠規范和完善，應在現有的土地征用程序的基礎上嚴格界定，做好土地征用前的調查以及征地后的權屬變更登記，強化土地征用公告制度，并落實征地補償安置聽證制度，政府主管部門不僅要參加，而且也應該有農民代表參加，通過代表更多地聽取民眾意見，政府應把信息公開，將有關征地補償的標準在互聯網上進行公示，以供公眾查閱，加強查閱場所建設，為公眾獲取政府信息提供便利。

2.4 嚴格限定公益性用地范圍，完善土地征用法律法規

在我國，《憲法》明確規定，征地是“國家為了公共利益的需要”，而在《土地管理法》中則規定，任何單位和個人進行非農業建設，需要使用土地的必須依法申請國有土地（包括國家征用的原屬于農民集體的土地）。雖然我國的《憲法》和《土地管理法》都明確規定了國家征收集體土地的前提必須為了“公共利益”的需要，但“公共利益”在―定程度上具有動態性、抽象性以及非特定性，所以在進行具體判斷時往往會帶有較濃厚的主觀色彩，不同的人的判斷標準也可能存在不同。因此，公共利益范圍的任何不確定性都將導致土地征用權濫用。現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”。建議完善我國土地征用法律體系，對“公共利益”進行明確的界定，控制土地征用范圍。要求各級政府嚴格依照法律規定行使土地征用權，公益性用地和非公益性用地的界限要嚴格區分，將商業、娛樂、旅游和商品住宅等經營性用地退出征地的范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終將各種用地嚴格的限定在必要的公益事業用地范圍之內。對征地過程中出現的用于非公共利益的土地進行嚴厲查處，制止打著“公共利益”的幌子而大量征用集體土地的行為。

2.5 建立失地農民的社會保障制度

我國長期以來，城市和農村的社會保障制度存在很大差別。城市居民享有養老保險、醫療保險的待遇，同時城市居民在公共就業服務、公共文化體育、福利救助等方面的社會福利明顯優越于農村。但對于農民來說，土地是農民賴以生存的基礎，是大部分農民就業和社會保障等的唯一支柱。所以必須要逐步將農村居民的社會保障由依靠土地的現狀改變，轉變為同城市居民一樣都依靠社會保障，多渠道、多層次、多方式地興辦養老、醫療、生育、傷殘等方面的保險。尤其對失地農民更應該實行優惠的社會保障制度，對他們的生活要進行合理及時的安置，盡量減少征地給他們帶來的痛苦。在市場經濟條件下，如果不從根本上建立農村失地農民的就業和社會保障機制，就根本無法解決征地后大多數失地農民的生活出路問題。但是，建立農民的社會保障機制錢從哪里來呢？為了保障失地農民的切身利益可采取以下幾種措施：（1）政府承擔的部分可在每年年度財政或從土地使用權出讓金的收益中按比例列支，建立專門的征地補償安置調節基金。（2）農村集體補貼一部分，把用地單位支付給村集體的土地補償費中不少于70%的部分，轉入保障資金專戶；（3）個人承擔部分可從安置補助費中列支；（4）將土地使用權由房地產評估機構評估折算成股份加入經營狀況較好和收益較穩定的經營實體，集體經濟組織或土地承包經營者作為股東分享經營利潤，為被征地農民提供較為可靠和長遠的生活保障。

參考文獻

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第4篇：土地征用程序法律規定范文

一、現行土地征用制度安排下的政府行為偏離

土地征用是政府為了公共目的而強制取得私有土地并給予補償的一種行為，這種行為是基于公共利益的必要性以及政府執行公共權力的強制性。人們通常認為，政府作為全社會的代表，其行為的依據是公共利益，體現在土地征用過程中，即政府會自動以社會福利最大化為目標，權衡工業與農業、城市與鄉村、農民與城市居民的利益，遵循全心全意為公眾利益服務的原則，然而，在土地征用過程中，政府背離這種原則的行為則常常被提及。

1.政府征地擴張以及低價征用的行為偏好

近年來，地方政府常常出現違背公共目的、多征土地的行為偏好。在東部沿海省份，每個省的年均建設用地量都高達40萬畝至50萬畝，征用土地占建設用地的比重高的到90%以上，低的也到了75%。盡管土地作為稀缺資源，尤其是對于依靠土地生存的農民來說更是意義重大，然而，政府在征用土地的過程中，往往忽視農民的利益，存在著壓低土地補償的行為偏好。通過低補償征地，政府可以低成本地取得建設用地，還可以獲得征用后再出讓的高收益。據有關資料顯示，2002年，全國土地使用權招標拍賣收入平均每畝為35.67萬元，而對征地農民的補償通常每畝只有1.5萬～3.5萬元。低價補償又反過來加劇了城市用地的外延式擴張、農地的非農化，并由此帶來失地農民就業、社會保障等一系列社會問題。

2.土地征用過程中政府“創租”與“抽租”行為

現行的土地市場政策嚴格禁止土地所有權市場的發育，政府壟斷一級土地市場。在信息不對稱情況下，政府通過土地征用權的動用和行使，在征地與供地之間制造了一個租金空間。一些政府官員以權力設租，這些租金則成為不同利益集團博奕和追逐的目標，誘使私人企業向他們行使賄賂作為得到這種租金的條件。而政府也擁有自己獨立的經濟利益，在利益集團尋租的過程中，迫使企業割舍一部分既得利益與政府官員分享。創租與抽租行為，使得政府和開發商常常能夠達成共謀，行賄和腐敗在此過程中滋生，地方政府以“公用”的名義向農民征用土地，轉而又以低于市場價格的價格將土地轉買給開發商。尋租行為可以降低單個土地資源使用者的交易成本，但普遍的尋租卻會造成無序競爭，增加社會的交易成本總量，降低經濟的運行效率。獲得權力租金，這已成為刺激農地非農化的經濟動力。

3.規避、違反國家法律的行為

在征地過程中，為達到多征地的目的，地方政府采用各種方法規避法律規定。如在我國《土地管理法》第45條中規定：征收基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的由國務院批準。一些地方政府官員就采取“化整為零”的手法，多次征地，并且每次征地不超過35公頃的做法，實現大面積征地而規避國務院批準的程序。另外，還存在著許多違反土地管理法律的行為，如違反合理的審批程序，越權審批或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的行為；違反合理的土地征用程序，剝奪農村集體和農民的知情權和參與權等。這些行為極大地損壞了政府的形象，同時也造成國家和農民個體的損失。

二、我國土地征用中政府行為偏離的因素分析

1.“經濟人”角色下的利益驅動

公共選擇理論認為，政府官員不是傳統理論所假定的公正無私的“道德人”，也是追求自身利益最大化的理性“經濟人”，在追求地位、權力、金錢、職位的過程中，其行為并不必然最大限度地追求社會利益。經濟人的假設，為我們分析政府在征地過程中的行為分析提供了更為現實的視角。

我國實行了財政分權制度改革后，各級政府有了各自的財產和收益，如何實現這些財產收益的最大化就成為了地方政府重要的行為動機，而運用土地征用權是最為直接有效的方法。通過土地非農化，大量攫取土地資本增殖收益；同時，通過城市擴張所引發的建筑業和房地產業的發展開辟稅源，也增加了政府的收入。在東部一些發達縣、市，由建筑業和房地產業創造的稅收是地方稅收中增幅最大的兩大產業，增幅高達50%至100%，這兩項稅收占到了地方稅收的37%以上。

另外，作為追求自身效用最大化的政府官員，除了追尋征地過程中的租金外，政績、職務的升遷等也是滿足其效用的重要組成部分。而我國以GDP、引資額和財政收入等經濟指標對政府官員進行考評的制度安排，又使得其為了追求執政期間的政績，一方面，為吸引外資把土地廉價征用后，出讓或者以其他方式把土地的使用權轉讓給外商投資者，造成土地征而不用、利用效率低；另一方面，在經濟增長與資源的保護利用發生矛盾時，政府官員優先考慮經濟增長，忽視對土地資源的保護，造成資源浪費，環境污染等問題。

2.政府行使土地征用權力的制度激勵

我國有關土地征用的制度安排客觀上形成了對政府征用土地行為偏好的諸多激勵。

首先，我國法律規定城市土地歸國家所有，農村土地屬于農村集體所有，農地非農化的主要途徑是國家首先征用農村集體所有的土地，將土地所有權轉為國家所有。政府作為行使土地征用權力的代表，事實上壟斷了土地資源的供給，形成了權力租金的巨大空間，刺激了政府及相關利益集團的尋租行為。用行政手段改變產權，誘使有關的個人和利益團體爭相影響政府決策，從而也造成了社會資源的浪費。

其次，1999年，新的《土地管理法》頒布以后，為了加強耕地保護，實行用途管制，將土地審批權收歸國務院和省兩級政府，由國土部門代表政府直接去征地，用地單位和農民不再直接就土地出讓價格進行協商，對于土地征用補償標準的確定，政府有單獨決定的權力，這樣的制度安排使得政府擁有低價征用、獲取更多租金的權力和動力。

第三，我國的《土地管理法》中規定，國家對土地進行征用時按照被征用土地的原用途即農地的農業用途給予補償，并同時規定政府可以把征得的土地按照市值把土地批租出去。按原有用途低價補償再把征得的土地按市值批租，巨大的差價就成為了誘導政府進行土地征用擴張的重要因素，尤其是1994年后土地出讓金不再上繳中央財政，其收入更成為地方政府預算外收入的主要來源。一個組織的經費來源方式(路徑)在很大程度上影響甚至決定著這個組織的行為。不是靠財政而是靠“以地生財”支持政府工作和政績需求，以地生財和招商引資就成為地方政府最重要的工作。

3.地方政府土地征用約束機制的不完善性

我國法律規定地方政府在征用土地時必須為了公共利益的需要才是合法的，否則就是違法操作。然而，在現實中，這種約束機制難以奏效，約束不了地方政府在征地過程中的自利行為。因為法律缺乏對公共利益范圍的明確界定，從而很難分清政府在征用土地時是為了公共利益的需要，還是非公共利益的需要。

我國的《行政訴訟法》也不能處理政府在土地征用過程中的抽象行政行為，司法的有限作用，更是使得監督機制缺失，弱化了對地方政府行為的約束，降低了政府官員違法征地的機會成本。另外，土地征用的雙方，一方是擁有公權力的政府，另一方是掌握資源與信息較少的農民，在談判中，農民根本不具有與地方政府相等的談判地位。在信息不對稱的情況下，監督政府部門完全按照有關土地的法律法規作為，這需要花費極高的監督成本，而這對于農民或者公眾來說都是難以承受的，也是個體不愿承受的。正如新制度經濟學家埃格森特所說：“在其它條件相同情況下，社會集團的政治實力直接與它們的經濟基礎相關；其次較大的集團集體行動的成本較高，尤其是當其成員分布的地理區域差別較大時。”因此，由于農民的經濟基礎薄弱、獲取信息的高昂成本以及集體行動的搭便車問題，農民即使利益受損，也難以發揮監督約束政府行為的作用，導致在土地征用過程中，政府部門不履行公示程序、暗箱操作以及與利益集團的共謀等行為，在缺乏監督機制下極易發生。

由此可見，一方面，由于地方政府存在著利用土地征用中的利益驅動；另一方面，我國土地征用制度安排賦予政府的權力，事實上給予了政府以權設租的空間，同時，這種制度安排又缺乏對地方政府征地行為的制度性約束，因此，政府在征地過程中常常出現并非按照社會福利最大化目標的偏離行為。

三、激勵與約束政府行為的制度創新

在現行的土地征用制度安排下，政府存在著偏離公共利益原則行為的內在與外在驅動，要減少這種政府的失效行為、規范政府在征地過程中的以自身利益為導向的行為偏好和減少以權設租等行為，有必要改革原有的制度安排，進行制度創新。

1.建立政府對土地市場權限的制度約束

一是將政府土地征用權限定在可操作的范圍內，減少政府土地征用的自由裁量權。如對行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，預防以公共利益目的為名進行營利性目的的劃撥用地。二是政府負責土地利用的總體規劃，對于以贏利為目的的經營性項目用地要打破政府壟斷，利用市場機制來配置土地資源，允許農村非農建設用地進入市場，并在提高土地資源利用效率的同時，保障農民的土地產權不受侵犯。

2.改革政府官員的考核制度，建立相應的利益激勵機制

重新設立針對政府官員的考核制度，改變過去以經濟增長數量的指標為主的考評，代之以加強地方經濟發展質量方面的考評，如土地資源的利用效率、經濟可持續發展、失地農民的就業生活保障等方面的指標體系，以此減少以犧牲農地換取地方經濟增長的誘因。此外，建立短期和長期考評相結合的考核制度，避免政府官員偏面追求短期經濟增長，造成土地資源的低效利用和浪費，如為吸引更多的投資，壓低地價等行為。通過改革政府官員的考評制度，建立相應的利益誘導機制，使政府在土地征用過程中的行為遵循科學化、合理化、合法化。

第5篇：土地征用程序法律規定范文

我國《憲法》第10條規定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規定對土地實行征用，這是我國實行土地征用的憲法依據。

一、集體土地征用的意義、原則及補償標準

（一）集體土地征用的現實意義

1、滿足集體土地進入房產市場是內在沖動和外在需求的需要。

在我國現代化進程中，城鄉差距長期存在，城鄉之間始終存在著一個農村向城市索取資金和城市向農村索取土地的問題，資源配置的經濟學規律不可避免要使集體土地涉足城市房產市場；另外隨著我國社會主義經濟建設的快速發展和社會城市化進程加速，城市對土地的需求將不斷擴大。為滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市除了向高空發展外，就剩下向郊區農村索取集體土地這唯一途徑，這是是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設順利進行方面發揮了巨大作用。

2、應我國國情，保護農業用地的需要。

我國是一農業大國，同時又是一人多地少、耕地資源貧乏的國家，集體所有土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經濟建設的發展，人地相爭的矛盾十分突出，因此，國家將“珍惜、合理的利用土地和切實保護耕地”作為一項基本國策。農業用地改為房地產開發用地，其短期經濟效益確實十分明顯，這是導致我國目前耕地銳減的直接原因之一，如果對農業用地改為房地產用地不加以限制，任其自由發展，勢必影響到作為我國經濟基礎的農業，增加不穩定因素，導致經濟結構的混亂。設立土地征用制度就是為限制集體土地任意進入房產市場。確實需要的，必須履行國家機關的嚴格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。

（二）集體土地征用應遵循原則

1、珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的原則。

隨著人口的逐年增長，耕地將繼續減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護開發土地資源，制止非法占用土地的行為。

2、保證國家建設用地的原則。

國家建設征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權力的行使，而且因為國家權力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是國家的最高利益，是全體人民的共同利益體現，私人行使權利不得違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設即是社會公共利益的體現，因此應在貫徹節約土地，保護土地的前提下保證國家建設用地。

3、妥善安置被征地單位和農民的原則。

集體土地征用意味著農民集體土地所有權的喪失，意味著農民對土地的使用收益利益的喪失，所以用地單位應根據國家法律規定，妥善安排被征地單位、農民的生產和生活：一是對被征用土地的生產單位要妥善安排生產；二是對征地范圍內的拆遷戶要妥善安置；三是征用的耕地要適當補償；四是征地給農民造成的損失要適當補助。

4、誰征用集體土地誰給予補償的原則。

征用集體土地的用地單位作為土地建設項目的直接受益者，理應按法定標準支付相關補償費用，向被征用土地的集體組織給予補償。在具體操作中，因涉及各方利益，所以既要考慮到建設項目的投資和國家建設的發展，又要考慮被征地單位以及農民生產生活水平，力求做到國家利益優先，兼顧用地單位和被征地單位和農民的各方利益。

（1）保持被征地農民原有生活水平的原則。土地是農民最基本的生產資料，征用農民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應使被征地農民的生活水平不降低為原則，以保障農民兄弟的利益不因征地而受損。

（2）按照被征用土地的原用途給予補償的原則。征用土地的補償標準和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標準和補償范圍。原來是耕地的，按耕地的標準給予補償，原來是林地的，按林地的標準給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。

（三）征用集體土地的補償標準

國家建設征用土地的土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。

征用土地的補償費用具體包括以下三項：

（1）土地補償費。主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產值的6至10倍。征用其他土地的補償費標準，由省、自治區、直轄市參照征用耕地的補償費標準規定。

（2）安置補償費。主要是為了安置以土地為主要生產資料并取得生活來源的農業人口的生活所給予的補助費使用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準為：該耕地被征用前三年平均年產值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產值的15倍。征用其他土地的安置補助費標準由省，自治區，直轄市參照征用耕地的安置補助標準規定。

（3）地上附著物和青苗補助費。如房屋、水井、林木及正處于生長而未能收獲的農作物等，補償標準由省自治區直轄市規定。

二、我國集體土地征用中存在的若干問題及其對策

我國現行的集體土地征用制度是在高度集中的計劃經濟體制時期形成的，對于保證國家建設起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經濟的發展，這個制度的缺陷日益凸現，目前主要存在如下問題亟待解決：

1、相關法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。

我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規定都強調了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現行法律、法規并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規定，可以間接推斷出：在土地利用總體規劃規定的城市用地范圍內，為實施城市規劃

需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目確需使用土地利用總體規劃確定的城市建設用地范圍外的土地，應當屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

2、土地征用的補償問題。

土地征用是政府強制性取得集體土地所有權的一種方式。這種所有權的轉移是在有償的方式下發生的。在此過程中，土地權利的轉移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農民集體所有權表現為一種不完全的所有權，其收益權受到削弱。我國《土地管理法》中明確規定了土地征用的補償標準，這種補償標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平等等，進而難以維持農民現有的生活水平，導致農民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權、高價出讓土地使用權的行為，也難以為農民所接受。

3、土地征用權的行使問題。

從世界各國對土地征用權力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經濟比較發達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當收買發生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。但凡是不屬于該集體經濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發區、科技園等向投資單位提供優惠政策，而土地使用費往往作為其優惠的條件之一。盡管現行的《土地管理法》規定征用審批權由國務院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權力，加之監督機制不完善，便在征地申報過程中出現了一些弄虛作假的行為。

4、土地收益分配和管理問題。

土地征用過程中，土地收益為土地的所有權及使用權收益，因此這部分收益應該在失去土地所有權及使用權的產權主體之間進行分配，即在集體經濟組織及農民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉鎮政府也參與補償收益的分配，從而導致集體經濟組織及農民個人獲取的補償收益減少。據有關部門統計數據表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農民作為集體土地的直接使用者和經營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經濟組織手中的征地補償費也往往被少數村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規定，土地補償費歸農村集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農民的土地使用權成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農民進行相應的安置，但這種安置方式是在計劃經濟的背景下產生的，隨著我國從計劃經濟向市場經濟轉變并趨向成熟的過程中，企業地位及用工制度發生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農民即使通過安置獲得一份非農職業，但受其自身素質的限制難以適應企業的需要，往往成為下崗的首選對象。本人所在工作單位（____*）近幾年隨著合肥市__水庫、__產業園及一些招商引資項目工程的征地建設，街道__、__、__、__等村（社區）的集體土地被完全或部分征用，部分農民失去了賴以生存的土地，失去了“最后的保障”，處于岌岌可危的境界。據統計，截至目前全街道共有失地農民11504人，其中男性5339人、女性6165人，有就業能力卻尚未就業的有6672人，約占失地農民總人數的58％。

以上問題的存在，主要是法律制度的設計存在問題，建議國家有關部門應盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經濟的要求。具體措施有：

1、嚴格限定公益性用地范圍，土地征用權只能為公共利益的需要而行使。

我國《憲法》和《土地管理法》均明確規定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農村集體所有的土地。依據國外經驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應嚴格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關及公益性事業研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業用地，如學校、醫院、敬老院等；（7）水利、環境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或 法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

2、以農用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據。

現行《土地管理法》盡管提高了根據土地產值補償的倍數，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產量因為不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現產量差別的真實價值，目前世界大多經濟發達國家或地區將土地市場價格作為征地補償依據。在計劃經濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產量未嘗不可。但在市場經濟條件下，繼續這樣作就不利于保護農村集體經濟組織和村民利益。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現狀土地利用條件下，在公開市場中所有權形態所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。相關補助金是指因征地而導致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農地中一些尚未折舊完畢的投資，對農村建設用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。

3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。

第6篇：土地征用程序法律規定范文

我國行政征用存在的問題緣于我國現行行政征用法規的不完善，相關規定均分散在各單行法規中，因此亟待頒布統一法規，整合現有分散立法。鑒于行政征用在推動國家經濟社會發展中的重要性，發達國家一般都是通過專門的立法予以規范。如法國專門制定的《公用征收法典》，日本的《土地征用法》，雖然法律的稱謂上存在差異，但都詳細規定了本國行政征用行為的內容，對行政征用的程序規定特別突出。缺乏統一標準的弊端是各單行立法之間容易發生沖突，后果是行政征用實踐混亂甚至無所適從。目前，我國的行政征用制度發展還很不成熟，故而立法應采用統一法典與單行法相結合的方式更具有可行性。筆者認為，我國立法制定統一行政征用法典應該涵蓋如下內容：行政征用權行使主體、行政征用權的設定、行政征用的條件、行政征用的范圍、基本原則、行政征用一般程序、補償的一般標準、法律責任等內容。為了配合統一法典的實施，應設立單行法，這些單行法要依據統一法規定設立，針對復雜多變的具體情況，作出靈活的規定，如適用特殊情況下的征用特別程序等內容。既要避免單行法之間出現真空地帶，又要防止重復立法，還要避開法律之間的沖突，實現總體協調。國家發展公共事業所必需的資源，只有選擇行政征用的方式，才是國家在市場無法發揮作用配置社會資源的情況下，發揮國家公權力獲取社會資源的主要方式。故而，制定行政征用法典中要包括“有限政府”思想，還要規定實現公共利益的同時又要保障私益的實現。唯有如此，才能使我國行政征用實踐面臨的諸多問題得到有效解決，以利于實現行政征用法律制度整體協調，從而達到更好地實現公共利益與更好地保護私益的平衡發展。此外，應整合現有法律中的征用條款。首要遵循的原則就是不能違反行政征用的一般原則，保持制度整體上的協調和統一。但畢竟行政征用橫跨行政管理的多個領域，因此，應當允許單行法根據實際需要做出變通、靈活的規定。比如《物權法》中規定行政征用的適用前提，就限制在因搶險、救災等緊急需要這種狹小的范圍，但其后規定的“依照法律規定的權限和程序”，是需要在統一的行政征用法下進行細化的，具體要明確征用的主體、被征用主體的權利以及行政征用具體適用程序和補償程序。如果沒有后面的工作，這個法條可能就只是個參照國外立法為追求法律體系完整而規定的可有可無的擺設。即便真的適用這項法律條文，在很多細節方面都是無法可依，可能會讓處于這種法律關系之中的雙方都無所適從，也不能對自己行為的后果做出明確的預期。因此，在行政征用基礎理論研究深入和相應法律頒行的前提下，對分散于眾多單行法中的條文進行整合和細化，既是一項繁重的任務，也是一個必須解決的問題。

明確行政征用法律制度中的公共利益

我國現行憲法、行政法規中，在限定行政征用的適用條件時，一般都規定了為了公共利益的需要，但對于什么是公共利益卻都沒有進一步給出明確的定義，同時也沒有對公共利益的具體表現情形作出明確的規定。正是因為在法規上缺乏對公共利益的準確含義進行界定，公共利益的話語權和解釋權都被掌握在行政主體手中，而行政主體在實際行政征用活動中，經常基于各種其他利益考量，對公共利益做出有利于自己的解釋，自由裁量權行使得過于寬泛，甚至有時是借公共利益之名，行侵犯相對人合法權益之實。因此，必須在立法中明確界定公共利益。公共利益由于其抽象性和不確定性，對其進行準確的界定，可能從理論上能夠進行闡釋，但法律應該考慮其操作性。因而單純定義的方法，很難避免公共利益在實踐操作中被隨意解釋。為了解決立法上出現的普適性和操作性之間的緊張關系，較好的方法是概括性的規定再加列舉具體情形。比如在日本的《土地征用法》中就詳細列舉了35項共49種具體情況，從而較為有效地解決了如何界定公共利益的問題。我國現行的法規，既缺乏總括性規定，也缺乏具體情形的細化規定。最近頒布的“新拆遷條例”有了明顯的進步，在該條例的第8條用5個條款外加一個兜底條款的形式，明確符合公共利益，可以進行房屋征收的情形。①盡管“新拆遷條例”是關于行政征收的，但對于完善行政征用活動中的公共利益明確界定具有重要的借鑒意義。總之，在完善行政征用過程立法中，可以借鑒“新拆遷條例”的做法，將行政征用中可能的公共利益情形予以分條列明，再輔以司法解釋和典型案例，那么公共利益界定不清、濫用行政征用權的現象就會明顯改善。

完善行政征用程序

法定的程序是行政行為本身符合法律規定的要件之一，行政相對人利益需要規范的行政程序保護。然而，我國行政征用立法重要內容之一的行政征用程序一直不夠完善，除土地征用方面外，其他方面的都缺乏征用程序。程序缺位已成為我國行政執法實踐的桎梏。為改變我國重實體輕程序的立法缺陷，除了我國憲法需要規定征用必須有法律依據并且遵循法定程序方可進行外，沒有其他途經可言。有了憲法保駕護航，公民私有財產權才能真正得到保護，社會主義市場經濟才能有序發展。（一）立法設定公共利益的程序行政征用相關立法及執法實踐表明，我國缺乏界定公共利益的程序規定。行政征用作為剝奪或限制相對人合法財產權的具體行政行為，具有單方決策性和強制性，必須嚴格界定其目的是為了滿足公共利益的需要。法定的程序具有正當性，可以限制行使權力的隨意性，而確認的公共利益是程序正當性的前提。如在土地征用實踐中，要對所征用土地基于“公共利益”統一列出清單，并且界定征用土地建設項目的公益性。相關行政征用權主體可以借鑒日本允許行政相對人參加到土地征用的程序中。相應的審批機構應通過聽證會的形式、網絡投票形式、走訪相關部門、專家、群眾等形式廣泛聽取民意，在匯集多方智慧基礎上，將土地征用相關文書發回項目所在地，明確告知行政相對人征用土地的范圍和用途，再次聽取行政相對人意見。（二）完善行政征用公告及通知程序由于我國的兩公告在內容上有重疊之處，故將二者該合并合并，該修改修改，該廢除就廢除，進一步提高行政效率。而對于登記形式，可由集體經濟組織統一對農民情況進行統計，將由農民個體登記改為由集體經濟組織為單位進行登記。這種方法便民高效，可以節約行政成本，提高制度運行效能。（三）完善評估程序和相應的救濟程序目前在具體的行政征用實踐中，經常引發糾紛的原因是由于對被征用財產的估值程序及救濟程序設置不夠完善，對被征用財產的評估價值過低，嚴重偏離市場價格，最終導致相對人不能獲得公平補償。發生糾紛之后，也不能通過正常的救濟程序進行補救。在這一點上，可以借鑒“新拆遷條例”上的規定，明確規定評估必須以市場價格作為基準，①規定評估機構的選定方法，②對評估價值不服的公平救濟程序。

完善行政征用補償的法律制度

由于行政征用補償的標準高低和是否落實到位，和被征用人的利益能否得到較好的維護息息相關，我國行政征用補償法律制度的滯后，也直接影響到了補償的實踐操作，引發了許多糾紛。因此，應適時制定統一的《行政補償法》。目前，行政征用在現實中被廣泛運用，遍布行政管理的各個領域，而每一種類的行政征用都要涉及到補償問題，同樣也面臨著公平補償問題。行政補償是對合法行政行為侵害的補償，行政征用和行政征收只是種類繁多的行政行為中的兩個類別，同時行政補償直接關涉利益分配，十分敏感和重要，因而有必要在行政法領域，就行政補償問題制定統一的《行政補償法》。正是基于這樣的考慮，本文的研究主題只是行政征用，但在補償問題上，卻跳出了這個范圍，大膽地主張制定統一的《行政補償法》，從而使所有種類的行政行為補償有法可依。目前，世界各國關于行政補償的立法模式主要有三種：第一種是統一立法模式，即制定一部統一的《行政補償法》，或者將補償和國家賠償并列規定在國家責任法中；第二種是分散立法模式，即將補償的法律規定散見于各個具體的行政管理單行法規中，這種模式一般和憲法司法化①或者判例制度②相結合；第三種是統一和分散相結合的模式，既有行政補償的統一立法，同時根據具體管理領域的需要，做出特別的補償規定。通過對比可以發現，第三種模式較為有效地解決了原則和具體之間的矛盾。因而完善我國的行政補償領域的法律制度，建議采用第三種模式。統一的《行政補償法》應對行政補償的一般性問題做出明確的規定，比如行政補償的適用范圍、原則、侵害行為類型、責任構成要件等。目前我國的行政補償主要適用于土地征用、房屋拆遷和移民三個領域，為了更好地實現公益和私益的平衡，可以將適用范圍進一步擴大。補償標準要逐漸向市場公平價格靠攏，補償數額要逐漸涵蓋直接損失和間接損失。補償方式以現金補償為主，輔以其他形式，比如返還財產、政策優惠、稅收減免、就業照顧、技術支持、貸款扶持等多種形式。總之，從行政補償的物質基礎上看，我國近年來經濟持續高速發展，財政收入和綜合國力穩步增長。從行政補償的觀念基礎上看，公民權利意識不斷強化，適當的行政補償也是改善民生，藏富裕民的重要手段。從行政補償的立法基礎上看，行政補償的基礎理論研究不斷地走向深入，原有存在于單行法律法規的行政補償制度也為體系化和統一立法奠定了基礎，積累了經驗。因而制定一部統一的《行政補償法》，不僅很有必要，而且還存在可行性。

完善行政征用的保障法律制度行

第7篇：土地征用程序法律規定范文

關鍵詞:城中村;失地農民;法律保障

一、“城中村”失地農民的保障現狀及存在的問題

(一)有關土地征收的具體法律法規存在矛盾或含混不清

現行土地法律規定農村集體經濟組織全體成員轉為城鎮居民以后,原屬于其成員集體所有的土地屬于國有土地。這一規定突破了1954年憲法有關征地只能“為了公共利益”這一限制條件的規定,實際上為征收農地轉用非農建設提供了一種合法形式。但是產生了一個矛盾:對于非公共利益的農地轉用,不經過征地是違憲,因為不符合“全部城市土地為國有土地”的憲法準則;征地也違憲,因為不符合為了“公共利益”才可征地憲法準則。又比如,《土地管理法》第16條規定“土地所有權和使用權爭議,由當事人協商解決;協商不成的,由人民政府處理”。但土地使用權轉讓過程爭議發生的原因有那些情況,爭議發生后如何處理,法律沒有確切規定。因此,在征地過程中農民的權益受到損害時,利用法律無法有效地保障自己的合法權益。

(二)對“公共利益”范圍界定不明確

我國現行《憲法》第10條第3款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”該規定可以理解為要對集體所有土地進行征收,就一定得符合公共利益的,非為公共利益,不得對集體土地進行征收。但具體什么情況下征地才符合“公共利益”,哪些征地目的不是為了“公共利益”,這些卻沒有明確規定。就目前來說,國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收,并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議,如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決,但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。而且對土地征收的目的是否是為了“公共利益”也沒有嚴格的審查機制。在我國《土地管理法》中,既沒有土地征收申請、批準前,有關機關對土地征收目的合法性的事前審查,也沒有土地征收被批準后,被征收人認為土地征收目的不具有合法性時的事后審查。只規定了土地征收必須經過國務院或省、自治區、直轄市人民政府批準,對被征收人認為土地征收目的不符合法律規定時的救濟機制也沒有任何規定。

(三)法律規定的征地補償偏低

《土地管理法》第47條是現行征地補償的主要法律依據。該條第1款規定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途給予補償。”按照土地原有用途補償,不能反映土地的位置、地區經濟發展水平、人均耕地面積等影響土地價格的因素,其實質是將土地僅僅看作一種生產資料,沒有考慮到土地負載的眾多社會功能和農民的財產權,從根本上忽視了土地私益性;該條第2款規定:“征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產值的六到十倍。……每一個需要安置的農業人口的安置補助費標準,為該耕地被征收前三年平均年產值的四至六倍。但是,每公頃被征耕地的安置補助費,最高不得超過被征收前三年平均年產值的十五倍。”根據該規定,征地(耕地)補償分為土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費三種,其本質不是對土地價值的補償,而是對地上物的補償;具體補償數值主要根據該土地被征用前三年的平均年產值來加以確定,對各地的經濟發展水平和種植結構、農業耕地水平的差異缺乏體現,無法反映被征土地的區位價值,同時使得補償價值極易波動,導致同一區位地塊補償價格懸殊;孤立地考慮耕地作為農作物生產的年產值,忽視了被征耕地一旦轉為非農用地所飆升的級差價值,農民被排除在土地增值利益的分配之外。該條第6款規定:“依照本條第2款的規定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的,經省、自治區、直轄市人民政府批準,可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不能超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍。”這是我國征地補償的法定最高標準。土地是農村集體經濟組織成員賴以生存的基礎,失去土地的農民的損失除集體土地承包使用權所能創造的實際價值外,還包括生活保障,就業安置等方面的損失,即使是根據法律規定的最高補償標準,也是明顯偏低。

(四)對非農用地的征用安置補償法律沒有規定

我國的《土地管理法》對征用農民集體所有的農用地的補償方法做出了比較明確的規定,但對征用農民集體土地中非農業用地的實施方法和補償標準沒有做出具體的規定與解釋。《城市房屋拆遷管理條例》雖然對房屋拆遷補償、安置方法做出了比較具體的規定,但該條例的實施對象僅限于城市規劃區內的國有土地,不適用于針對農民集體土地上房屋及附屬物的拆遷行為;而2004年1月1日起施行的《城市房屋拆遷估價指導意見》也同樣沒有包含適用于上述問題的規定。2004年11月由國土資源部正式公布的《關于完善征地補償安置制度的指導意見》,確定了新的征地補償標準。按照保證被征地農民原有生活水平不降低的原則,允許征地補償標準突破由《土地管理法》所規定的土地補償費和安置補助費按統一年產值30倍計算的上限。另外也涉及到了可制定區片綜合地價的內容,以及比從前更為靈活的征地安置措施。但是針對非農用地,特別是農民宅基地等土地的征用補償,依然未做出較為明確的規定。

二、健全和完善“城中村”失地農民法律保障機制的思考

(一)完善法律規范,健全法律體系

由于“城中村”農民的宅基地與城市居民的房屋用地的性質和來源有很大區別,村民又不能享受城市政府提供給城市居民的許多社會保障,絕不能套用《城市房屋拆遷安置條例》;同時,“城中村”又是農民土地被征用后的最后居留地,不能適用《土地管理法》規定的征地補償辦法。為此,必須進行新的立法,或修訂現行法律,使政府的改革行為合法,保障農村和農民的合法權益不受侵犯,保護集體資產、個人財產不被損害;對“城中村”的拆遷安置和土地征用行為予以規范,做到有法可依,有法必依。在土地收益的分配上盡可能對村民和投資方有利。完善對征收農村宅基地的補償和拆遷安置的法律規定。就“城中村”中以房屋為主的農民私有財產的拆遷安置補償方式和標準制定相關法律,確定法律適用,使其在“城中村”改造的實踐中有法可依。完善《中華人民共和國土地管理法》、土地征用條例的修訂與實施,從法律上建立完善土地征用目的合法性審查機制,建立征地價格及補償標準聽證制度、土地征用爭議司法仲裁制度。地方政府可根據當地實際情況制定分配機制、安置辦法、管理體制操作程序,對村集體組織獲得國家的土地補償后的使用或者分配做出具體規定。要修改行法律法規關于農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等的規定,只要符合土地利用規劃,只要在嚴格的土地用途管制之內,應當通過開發商和土地所有者進行平等的談判,讓土地所有者――農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。

(二)明確界定“公共利益”,避免侵犯農民合法的土地權益

世界上大多數國家都規定國家征用土地的權利僅限于公共利益的需要。我國只是原則性地規定了土地征收必須符合“公共利益”,但具體什么是符合“公共利益”,卻沒有明確規定,這種方法給予了國家行政機構極大的自由裁量權,也給予了國家司法機構極大的法律解釋權,他可以確定某種特定用途是否符合公共需要的性質,因此我國應采取更為明確的立法方式確定“公共利益”的范圍。規范土地征收程序,以保障土地征收的公平正義。在土地征收過程中,要注重被征收土地者在整個過程中的參與,保證在征用農民土地的過程中土地權利人有充分的參與權和知情權。讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和補償安置費用在使用、管理方面都有充分的發表意見的機會,并能夠采取足夠的措施保護其合法權益。

(三)確定合理的征地補償標準,按時兌現補償款

一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮農村經濟發展和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系,將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準,今后應逐步調升。國家應該通過立法,提高土地補償費和安置補助費的補償標準,并確保征地補償安置經費支付到位。政府要通過壟斷土地一級市場,適當降低稅、費,調整土地出讓收益分配比例,提高征地補償標準。

二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向,根據城市發展總體規劃,按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片,每一區片確定一個相對合理的基準地價,在統一征地時,實行統一的補償標準。合理的征地補償標準應以保護農民的權益為基本出發點,同時兼顧補償的公平合理性。處理要考慮土地征用前的價值外,還要考慮土地的區位、土地的預期收益、供求狀況、當地經濟發展狀況等因素。合理補償標準是按照公平的市場價格兼顧政府財政的承受能力給予補償。在土地權利的市場價可以確定的地方,如城市郊區和經濟發達地區普遍采取“公平市場價”的方法,在公平市場價難以確定的地方,以公平市場價為基準,同時規定最低補償標準,即定下限不定上限,但補償不得低于最低補償標準。

(四)以保障農民權益為核心改革土地制度

首先,要明晰土地所有權的真正主體。推進農村集體經濟的股份制改革,將包括土地在內的集體資產核資折股,量化到農民個人,組建初級股份合作社,讓每一個村民擁有一份相應的股權,按股給農民分紅利。只有實行這種土地農民所有制,才能真正實現“耕者有其田”,使農民的土地權益從根本上得到保護。其次,要合理界定土地使用權主體的權利范圍。明確農民土地使用權是涵蓋承包權、經營權、抵押權、入股權、繼承權和轉讓權的具有交換價值的獨立資產。再次,要完善土地征收制度。把現行強制性的行政征收行為轉變為交易性的市場購買行為,積極推進農村集體非農建設用地直接進入市場流轉,打破國家對土地一級市場的壟斷,實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同樣收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等方式參與土地收益的二次分配,獲得長期穩定的收益。

參考文獻:

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2、軒明飛.股權改制與精英“牟利”[J].中國農村觀察,2006(1).

3、句正律師事務所.城中村改造實務研究[M].山西經濟出版社,2008.

4、劉香玲.“城中村”集體經濟改制的限制性因素及對策分析[J].山西高等學校社會科學學報,2009(5).

5、敬東.“城市里的鄉村”研究報告――經濟發達地區城市中心區農村城市化進程的對策[J].規劃研究,1999(9).

第8篇：土地征用程序法律規定范文

關鍵詞：土地征用 問題 途徑

探討征用土地過程中存在的問題及途徑具有多方面的現實意義。首先，有利于提高人們土地節約的意識，從意識上高度重視土地的利用；其次，農民的土地被征用了，利益是否得到保障是一個重要問題。研究這個問題能夠有效保障農民的利益，不讓農民的個人利益受到損害。再次，進一步促進農民生活水平的提高，征用農民的土地，農民可以得到一部分的補償，這能夠緩解農民經濟困難的現象。文章主要是土地征用的實施者角度，針對遼寧省盤錦市興隆臺區渤海街 改為 遼河油田公司興隆臺采油廠的土地征用問題進行討論，研究出解決該地區土地征用過程中問題的解決方案。

一、土地征用過程中存在的問題

1.土地征用政府方面問題

因農民依靠土地生活，當企業通過政府征用土地時，不管是用來修建井站還是修建井場，都會引起系列的問題[1]。在土地征用的過程中，政府可能出現的問題有輕公共利益而重個人利益。征地所需費用昂貴，政府進行征地時也會提出非常多的要求。政府因受商業用地價格的影響要求提高油田建設用地的補償標準，然而綜合區地價已滿足不了地方政府的要求。政府在提高補償費用的同時還會提出一些附加的條件，舉個簡單例子，興古7-H237、241井，當地政府在正常的征地補償費外要求修路等其他補償，于6-109井，政府要求按照他們提出的地塊征地，從而提出橋涵修建費用，興58-1等井征地，本應是建設用地當地政府卻提出了商業用地的補償標準等。

2.土地征用農民利益問題

如果想要使土地征用工作順利開展，就必須合理解決被征用土地的農民的利益。土地使用權歸屬農民，農民對土地重視程度極高，要想征用農民的土地，很多時候就必須滿足農民的要求，有些農民在征用土地時提出補償資金只能是現金或者征地之前先把征地款付清，否則別想征用農民的土地[2]。從另一個角度看，這也說明農民對個人權利保障意識的增強。土地征用手續復雜，拆遷款到位時間較長，在等待拆遷款順利到賬的過程中，農民有可能還會提出其他的額外要求。

3.土地征用管理制度問題

我國擁有各種土地保護制度來保障各方面的利益，但是，在現實生活中，政府或有關部門執行力度弱，從根本上說，這是我國的土地征用管理方面的工作沒有做到位，制度還不夠完善，這樣將導致農民的利益受到損害，對用地單位利益也不利。還有一種可能，地方政府的財政狀況不佳，當拆遷款打到地方政府的賬戶上后，地方政府并不及時發放從而導致土地征用過程中問題的出現。在我廠就出現過這種情況。例如，我們在盤山縣沙嶺鎮、古城子鎮鉆的于3-108井、于69井、于101k井、于3-109井、熱17-05井等，五月份已經把征地款匯入地方財政，百姓10月份才收到征地補償，期間地方百姓多次以征地補償未到為理由阻撓施工。

二、解決土地征用問題的舉措

1.土地征用政策的完善

土地征用政策的完善是解決土地征用過程中出現問題的首要途徑。政府部門正在根據現實情況，對土地法規中不合理的地方進行修改從而制定出更科學的土地征用政策。在現行法律中存在較大的不足之處，例如土地法律規定，當土地征用方案被批準后要實行通過公告告知并要進行登記，看似合乎情理的舉措但在實際的運用上卻不可行。因為這忽視了被征用土地的農民的情況。在具體操作中，往往是先跟農民談好補償措施，補償款到位后才能用地。這一政策就與現實不符。故政府的相關工作人員應投入更多的人力物力進行研究討論，提出改革的新舉措從而為城市的發展做貢獻。

2.土地征用補償機制的制定

目前，遼寧省的土地補償機制正在完善中，農民的土地被征用，所得到的補償金有所提高，但是社會上仍有低價征用土地的情況。土地的價值因土地所處區域、當地人民生活水平及所占面積的不同而不同，政府在征用土地時，要考慮土地價值的影響因素，具體情況具體分析。這時，國家在征用土地時要以市場為導向，公平公正公開的處理土地征用問題，切實保護農民的合法權益，從而促進土地征用的合理性、合法性。制定合理的補償機制可緩解土地征用時產生的矛盾，促進土地市場健康穩定發展。

3.土地征用農民利益的保障

為了進一步保障農民的合法利益，政府在處理土地征用的過程中要本著公平公正的原則，按照法定程序進行征用。一方面，政府保障農民的知情權，農民的土地被征用了，農民有權利了解該土地征用狀況、補償機制、防護措施、監管體系，明確土地賠償的具體步驟，保障工作的順利開展。另一方面，在農民的利益受到損害時，農民可根據國家的司法程序進行補救，通過司法權來保護自身利益。

三、結束語

通過查閱有關資料得知土地征用指的是國家因公共利益的需要，依法采取強制措施有償地將農村集體經濟組織所有的土地征為國家所有，或將國有土地使用權予以調整的法律行為[3]。對于土地征用，每個國家在此過程中都會出現各種各樣的問題，然后研制出解決土地征用問題的措施。根據我國遼寧省相關城市的具體情況，文章提出了在土地征用過程中產生的問題，主要分布在政府、農民及管理政策上，同時研討出相應的對策。所以，對于土地征用問題，國家應準確把握城市化的速度、處理好經濟發展與農民利益之間的關系，通過不斷完善土地管理政策，制定合理的土地補償機制從而促進土地的合理利用，對土地實行可持續發展，為子子孫孫造福。

參考文獻

[1]李燕芳，白麗華.地方政府在土地征用中的行為分析[J].經濟研究導刊，2011，（3） ：159-160.

第9篇：土地征用程序法律規定范文

一、失地農民的法律概念與法律地位

失地農民（又稱被征地農民），是指失去土地的農民。對于失地農民法律概念的界定，學者的見解不盡相同，從不同視角進行了定義。劉翠霄認為，失地農民是指原來擁有土地使用權且主要依靠土地產出獲得收入作為其生活來源，由于土地征用而失去土地，只獲得有限補償費的農民[1]（p.45）。黃建偉從廣義、中義和狹義三種角度界定失地農民，認為廣義上的失地農民可以界定為“被動或主動失去全部或部分農用地的法律主體”[2]。本文所指的失地農民，應從廣義上去理解，即全部或部分失去農用地的法律主體。

關于失地農民的法律地位。白呈明認為，失地農民因為土地被征用不但失去了生活保障、就業機會，而且失去了一項重要的財產和財產權，甚至“失去了與土地相關的一系列權益，包括政府對農民的技術、資金、農資等方面的支持以及由于失地導致的農民對村民自治失去熱情，最終將失去對民主政治權利的追求”[3]。在農用地轉為非農用地的過程中，政府通常先把農民的土地征為國有，再將土地使用權出讓給非農用地單位。征地時往往征地價格相對低，而土地的使用權轉讓給具體用地單位時，土地使用權的出讓價格通常相對高，作為土地所有者的鄉村集體和擁有土地承包權的農民實際得到的補償相對甚少。有關資料顯示，農用地征用收入的分配大致是：政府及其機構得六至七成，集體得二至三成，農民僅得10%～15%[4]。在城市化過程中，農民土地被征用不僅意味著農民喪失了農業生產的基本資料，也喪失了能提供社會保障的基礎。現階段，廣大農民缺乏比較完善的基本社會保障，他們所擁有的土地無疑是其抵御各種生活和生產風險的最后保障。雖然失地農民得到了一定的征地補償費或安置，但許多地區都采取用“貨幣安置”來補償農民，補償標準較低，只能維持短期的生活所需。因此，相當一部分失地農民成為無地、無業、無保障的“三無”人員。“根據對無錫、蘇州、寧波等城市征地中失地農民的調查，失地農民再次就業率僅達25%左右。”[5]

失地農民的生活狀況不容樂觀。沈關寶對東北老工業基地遼寧省的失地農民生活狀況進行量化分析得出：“征地后生活水平低下的比例比征地前翻了一倍多。”[6]也就是說，土地被征用與農民生活水平的下降直接相關。失地農民失去了土地使用權后，身份變得十分尷尬，生活在城市又沒有城市居民的身份，難以獲得相應的待遇或保障。國家統計局調查顯示，在全部調查對象中，有70%的失地農民因為征地生活受影響，60%在失地后生活困難，81%對未來的生活有顧慮。其中，擔心養老問題的占72.8%、經濟來源占63%、醫療占52.6%[7]。從中可以看出，在得到補償費后，短期內失地農民生活水平可能提高，但有限的補償費不足以使失地農民生活有保障；農民如果不能提高技能盡快地實現再就業，又沒有完善的社會保障措施，其日后生活仍存在風險。

二、失地農民社會保障法律制度存在的問題

我國關于失地農民社會保障的法律法規，除了《社會保險法》、《物權法》以外，還包括《土地管理法實施條例》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》，以及勞動和社會保障部等《關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》等。我國各地區都很重視失地農民的社會保障問題。如2005年遼寧省人民政府辦公廳印發了《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，對失地農民在養老、醫療和最低生活保障等方面提出了有針對性的辦法。但各地的立法實踐差異較大，而且保障單一、保障水平比較低。這些法律法規并不能全面保障失地農民的權益。

（一）失地農民社會保障立法滯后且立法較為原則

失地農民社會保障立法明顯滯后，各行其是。我國的二元經濟、社會結構，在社會保障方面表現為城市的社會保障水平明顯高于農村。由于農村的推行，土地對農民來說，既是其主要的經濟來源，也是農民的基本保障。農民失去土地后，其基本保障也隨之消失，因而就需要將失地農民納入城市社會保障體系中，但實際在大多數地區沒有實現。西方發達國家社會保障制度以立法先行為顯著特征。現代文明國家也都把社會保障權作為公民的一項基本權利。我國《憲法》中規定了公民享有社會保障權，但至今只有一部《社會保險法》出臺，其余社會保障方面的立法層次都比較低，而且適用的對象主要是針對城市居民或婦女、老年人、失業人員、退休人員等。《社會保險法》僅在第96條中對失地農民社會保險問題進行了原則性規定，并沒有具體可執行的標準。具體到各地方，相關法律法規也不具有可操作性。如從遼寧省的相關法律法規看，涉及失地農民的只有2005年遼寧省人民政府辦公廳印發的《遼寧省被征地農民社會保障暫行辦法》，且主要是原則性規定，可操作性不強。因此，在實踐中各地區的具體做法差異較大，大多數參保失地農民都由于繳費基數低而并不能保障其基本生活。這主要是由于社會保障資金不足造成的。“據測算，沈陽等大城市的社會保障成本在8萬元/人以上，而目前征地補償費一般都低于社會保障的參保門檻，只有沈北新區和渾南新區等地價較高、地區財政實力雄厚的少數幾個地方，將被征地農民基本上納入了城市社會保障體系。”[8]

（二）失地農民未獲得平等的社會保障權

失地農民在土地被征用前，還有土地保障；在失去土地后，失地農民失去了保障的基本依托。在當前社會保障體系缺失的情況下，農民不僅失去了土地，而且失去了土地所能帶來的相關財產權利和社會保障權益，包括就業機會、基本生活保障以及土地繼承權、直接收益權、資產增值權等。同時，現行的貨幣安置僅為失地農民提供了必要的生活補償，而且補償標準過低。此外，失地農民無法獲得平等的醫療保障。2003年以來，我國的新農合制度為農民提供了一定程度的醫療保障。失地農民根據國家政策也被納入新農合的保障中，但由于醫療保障水平不高，難以滿足看病需求。失地農民并未取得與城市居民同等的醫療保障權利。楊佳良對陜西關中地區失地農民社會保障滿意度的調查結果顯示，對總體社會保障很不滿意和不太滿意的調查對象占到總數的53.76%，滿意度比較低[9]。失地農民的狀況在不同區域存在著差異，經濟欠發達地區農民收入在失地后明顯降低，而在上海等經濟發達地區的情況有所不同，其重要原因之一是有完善的社會保障[10]。可見，要改善失地農民的生活狀況，就需要完善失地農民社會保障法律制度。

（三）農村土地產權、土地征用以及法定安置途徑方面存在的問題

我國《土地管理法》第8條明確規定，除由法律規定屬于國家所有的以外，農村及郊區的土地歸農民集體所有。而何為“農民集體所有”在相關法律中的理解并不相同。《民法通則》第74條解釋為“村農民集體所有”、“鄉（鎮）農民集體所有”。村農民集體所有的土地，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。2004年修正的《土地管理法》也作出了同樣的理解。但是，在實踐中，“農民集體”是一個抽象的權利主體。也就是說，法律上規定的權利主體無法在實際中享有現實的經濟權利。這導致在土地征用過程中，主體間相互爭奪利益、推諉責任，而農民的利益得不到保障。

與世界大多數國家相同，為了防止公權力對私權利的侵害，我國《憲法》第10條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，法律中沒有明確的規定。在現階段土地征用制度不完善的情況下，易發生公私不分明的情況，進而侵害被征地農民的利益。此外，在土地征用法律關系中主體的地位在事實上不平等，由此產生的法律關系也不是平等主體之間基于雙方意思表示一致而達成的協議，而是征地者將其單方的意愿強加給農民――征用者只要打著“公共利益”的旗號，就可以置農民的意志于不顧。實際上，根據法律的規定，國家對土地的征收是單方行政行為，而被征地農民必須無條件地遵照執行。根據現行的征地相關法律規定，農用地轉變為建設用地前，土地所有權要先收歸國有。由于農民只擁有對土地的承包經營權，并不擁有所有權，即在現行的法律體制下，被征地農民處于弱勢群體的地位，而且很難通過自身努力得到改變，被征地農民在征地過程中的主體地位難以體現，因而在征地過程中處于被動的地位。我國土地征用法規和政策（包括各地方的法規和規章）主要規定了征地的程序和違法應承擔的法律責任等，但未提及土地所有者及其成員在土地征用中享有的權利；而在湖南省、福建省、山東省、蘇州市等地的很多地方性法規、規章中，甚至規定了其有“不得妨礙和阻撓”的義務。雖然土地征用是國家行為，但也不能因此就取消了權利主體的民事權利。因為土地征用給予補償的前提是民事主體的民事權利，如果沒有相應的民事權利，補償就沒有了法律依據。

此外，我國的征地補償標準并不科學，水平較低。現行征地制度規定的征地補償費是按土地的原用途的年產值倍數來測算的，這種補償標準沒有考慮到土地實際上也是農民的保障手段，并且把農民排除在土地增值收益分配體系之外。

三、完善失地農民社會保障法律制度

公平的社會保障法律制度是實現中華民族偉大復興中國夢的重要組成部分。在我國，隨著城市化進程的推進，失地農民數量不斷增加。據世界銀行統計，2007年我國城市化率為44.9%；據估算，2020年我國的城市化率將達到55.9% [11]（p.93）。在城市化的進程中，數量愈來愈多的失地農民的社會保障問題成為非常突出、亟待解決的重要問題。雖然各地也進行了一些有益的嘗試（如北京、上海、浙江嘉興等地），但目前我國還沒有一部保障失地農民權益的全國性法律。失地農民問題是國際社會中許多國家在城市化、工業化的過程中都曾經遇到的重大經濟和社會問題。英國、美國、日本等國都建立了嚴格的征地補償法律制度和比較完善的社會保障法律制度，構建起完善的再就業培訓制度。因此，當務之急應根據法律再結合本地區實際情況，從以下五方面來保障失地農民的社會保障權利。

（一）建立失地農民的養老保險法律制度

目前，我國農村養老方式主要是依靠傳統的家庭養老模式。由于農民失去土地后，沒有了基本的生產資料，單純依靠這種養老模式具有一定的社會風險，因而需要從根本上消除被征地農民對養老問題的顧慮。建立失地農民養老保險制度應本著以“以土地換保障”為總體構想。在這方面《社會保險法》已經進行了規定，其第96條規定：征收土地的同時，應對失地農民的社會保險做出足額安排。但是，“足額”具體如何確定并沒有明確的規定，因此，實施起來各地標準有所不同，導致失地農民無法獲得完善的保障。這就需要根據《社會保險法》制定《失地農民社會保障條例》來明確保障標準，還應考慮各地的不同情況，建立多層次的養老保障體系。失地農民可以劃分為兩種情況：一種是已經作為城鎮中就業人員的，可以將其納入城鎮養老保險；另一種是由于各種原因無法就業的，則可為其單獨立法，既有別于城鎮養老保障，也有別于農村的養老保障。我國一些地區（如浙江省、江蘇省、廣東省等）已經開始進行了一系列可行的探索。實現養老保障的一體化，目前非常棘手的問題是養老保險資金的來源問題。筆者認為，可以通過多渠道的資金籌集方式來解決問題。立法中應明確規定養老保險資金由政府、集體、個人共同負擔，以及三者的負擔比例。在具體的費用來源上，政府承擔的部分可從土地出讓金中列支，集體承擔的部分可從土地補償費中獲得。同時，還要健全養老保險基金的管理及運行法律制度。養老保險基金的投資運營關系到國家的發展和廣大農民的切身利益。必須健全社會保障領域的法律法規，依法賦予監督主體相關的監督職責；養老保險基金的管理機構與經營機構應該分別設立，以達到相互制衡的作用。

（二）建立多元化的醫療保障法律制度

失地農民在失去土地保障后，雖然受新農合制度的保障，但并未全部被納入社會醫療保險體系中。因此，失地農民的醫療保障成為迫在眉睫的問題之一。目前這種依靠社會保障主管部門和經辦機構通過行政手段促進醫療保障制度發展的做法，只能起到事倍功半的效果。最好的做法是通過立法解決失地農民的醫療保障問題，使失地農民醫療保障做到有法可依。應根據實際情況，盡快制定適應市場經濟體制的社會保障法規及實施細則，規定失地農民醫療保障的原則、性質和組織結構等。由于我國各地經濟發展水平不同，還不具備把所有失地農民均納入社會醫療保險制度的條件。因此，應根據當地的實際情況，通過地方立法建立多形式、多層次的醫療保障法律制度。浙江省在這方面進行了積極的嘗試，該省11個地區中已經有10個地區，二十多個縣（市、區）針對失地農民，就保障對象、保障資金管理、養老、就業和醫療以及相關工作，出臺了試行辦法和實施細則，其中也包括解決失地農民醫療問題的一些嘗試。在建立失地農民醫療保障法律制度中，最先應建立的是大病住院保障法律制度。政府要積極承擔起社會保障的責任，同時發動社會力量，解決資金缺口。從法律制度角度看，最根本的解決辦法是積極創立新型合作醫療保障法律制度。

（三）建立失地農民最低生活保障法律制度

最低生活保障應覆蓋全體公民。但是，目前我國對社會保障的投入還不足以實現在全國范圍建立低保制度尤其是相同標準的低保制度。因此，應加大最低生活保障方面的投入，各省、直轄市應因地制宜，通過地方立法在有條件的地方探索建立農村最低生活保障法律制度。在立法中應當合理界定保障對象。凡是生活水平低于最低生活保障標準的失地農民都應該得到保障，其中既包括無勞動能力、無生活來源、無法定撫養、贍養人義務的未成年人、老年人，也包括因殘、因災、因病致貧的，有一定經濟來源但生活水平低于當地或國家規定的最低保障線的居民。

關于最低生活保障的標準。由于最低生活保障標準的發展在某種程度上具有不可逆性發展的特點，而且我國地域遼闊、各地經濟發展差距較大，因而現階段應當結合經濟發展水平確定標準，地區之間可以有所差別。既要考慮滿足當地基本物質生活需要，還要考慮地方財政的承受能力。同時，也要將差距控制在合理范圍內，做到“差距合理、底線公平”。

（四）建立就業和社會服務保障法律制度