農村土地制度變革精選(九篇)
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第1篇：農村土地制度變革范文
關鍵詞：土地制度；創新；模式
中圖分類號：F32 文獻標識碼：A
收錄日期：2012年3月21日
農村土地制度是農村經濟制度的基礎和核心。這一制度安排的成功與否，不僅關系到農村土地能否得到充分合理利用，關系到農村經濟的全面發展，而且對整個社會經濟的發展都具有舉足輕重的作用。農村土地制度的創新主要是農村土地產權制度的變革，改革前，我國農村土地的基本制度安排是土地“集體所有，集中經營”；改革后，變革為土地“集體所有，農戶承包經營”，單是這一變革，就帶來了農村經濟的巨大變化。然而，隨著改革的深入，這種新的土地制度安排開始出現問題，最主要的矛盾就是農戶分散經營與社會化大生產之間的矛盾。于是，新一輪的農村土地制度創新就產生了，在實踐中主要形成了以下幾種模式：
一、“兩田制”模式
“兩田制”是在堅持土地集體所有和家庭承包經營的前提下，將集體的土地劃分為口糧田和責任田（有些地方叫商品田或經濟田）兩部分。口糧田按人平均承包，體現社會福利原則；責任田有的按人承包，有的按勞承包，有的實行招標承包。兩田制是在家庭承包經營的基礎上，對土地承包方式的適當調整。為了使這種承包方式在較長的時期內發揮作用，各地都對兩田制的承包期做了適當的規定，一般為10～15年。在承包期內，人口發生變動，一般都采取“兩田互補、動賬不動地”的辦法進行調節。這種調節辦法是在農戶承包農田總面積不變的前提下，農戶增加人口，增加其口糧田，減少等量的責任田；農戶減少人口，減少口糧田，增加責任田。兩田制這種承包方式，使人地矛盾能夠得到適當的緩解。兩田制特別是對責任田的招標承包方式，是在農村商品經濟不斷發展過程中出現的一種承包形式。這種承包形式將競爭機制引入到承包中來，有利于土地的相對集中和采用現代化生產手段，對于加快農業商品化、專業化和現代化進程有著重要意義。“兩田制”的早期制度績效大于其制度缺陷，但農業部課題組（1995）數據表明：“兩田制”不一定具有普遍的和長期的適用性，在土地稀缺的地區，“兩田制”的制度安排意義不大。
二、土地股份合作制模式
土地股份合作制屬于集體經濟組織內部的一種產權制度安排，即在按人口落實社員土地承包經營權的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，采取土地股份合作制的形式進行農戶土地承包使用權的流轉。農戶土地承包權轉化為股權，農戶土地使用權流轉給土地股份合作制經濟組織經營。土地經營收入在扣除必要的集體積累以后，按照社員土地股份進行分配。農村土地股份合作制的基本做法主要有土地折股、合理設置股權、進行產權界定、明確分配方式、確定組織管理機構。就其內在機制而言，農村土地股份合作制是集農民、集體、企業、國家等多元主體利益于一體的一種均衡機制，主要是由于土地增值收益所誘致的一種過渡性的制度安排，有效實現了集體目標和土地使用效率目標的統一。農村土地股份合作制與一般股份合作制相比較，具有特殊性，主要表現在股權構成要素的差異。農地股份合作制主要以土地承包權為股權，但因土地承包權缺乏處置權利，是一項不完全產權，而一般的股份合作制要求股權要素具有完全產權權能，否則股份合作制在經營收益分配和風險機制上對股權的處置難以確定，即土地股份合作制不能體現出“風險共擔、利益共享”的經營機制。因此，農地股份合作制以土地承包經營權入股，從股份合作制的成立條件看，其并不具有股份合作制條件，但基于我國農地制度的特殊性和農村經濟發展需要，只要不違反《農村土地承包法》，就能實現土地經營機制創新。從這一角度看，農村土地股份合作制不是我國農地制度的長久安排，只不過是為突破當前農村經濟發展制度約束瓶頸的一種手段。盡管如此，土地股份合作制度仍然體現出了強大的活力，是當前推動農村土地制度創新的有效手段。農村土地股份合作制的典型例子很多，比較有代表性的當屬南海、溫嶺、蘇州、遼中、北京等。
三、“四荒”使用權拍賣模式
農村四荒地是指屬于農村集體經濟組織所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘。其流轉方式包括招標、拍賣和公開協商。“四荒”使用權拍賣一般發生于西部落后地區，它打破了行政區域界限和所有制界限，而且承包期限長。但有學者意識到，應注意社區成員的平等權利，防止“四荒”使用權被賤賣現象。
四、“股田制”模式
第2篇：農村土地制度變革范文
文章結合物權權能理論，在中國現行法律框架中界定集體土地收益權及其當代價值。研究發現：集體土地收益權
>> 集體土地所有權實現的價值目標、基本原則與制度框架 集體土地征用與農村土地收益分配的制度創新 農村集體土地產權實現方式與商品住房價格 土地保障功能下集體林地流轉的現實困境與制度完善 集體土地承包經營權入股的法律困境與出路 當前集體土地征收拆遷的困境與對策分析 利用SuperMAP系統實現農村集體土地發證項目的應用與問題探討 淺析農村集體土地制度的完善 農村集體土地征收制度存在問題的探討 試論農村集體土地制度改革的必要性與指導原則 論集體土地管理制度存在的突出問題與對策 試論農村集體土地制度改革的指導原則與政策建議 農村集體土地產權制度的問題與改革思路和措施 關于集體土地上的房屋征收與購買制度研究 農村集體土地產權制度存在的問題與完善途徑 我國集體土地征收制度的反思與完善 農村集體土地產權制度改革困境破解 農村集體土地征收制度研究 集體土地制度亟待變革 農村土地承包經營權與集體土地所有權的內涵在確權實踐中的指導作用 常見問題解答 當前所在位置：？cn=B01.
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第3篇：農村土地制度變革范文
關鍵詞：農地制度 法律 產權
農地法律及產權制度問題一直是農村土地制度改革的核心問題。自1984年《憲法》規定“農村土地歸集體經濟組織所有”以來，由于這一憲法式原則規定本身所帶有的先天性缺陷及長期固化，使得相關的農地法律制度變革只能困于這一框架，試圖“于不合理中尋求合理、以子制度的變益彌補原制度的缺陷”，最終的結果自然是：一方面，農地正式制度“作繭自縛”、“凝固自封”，改革難以有實質性突破。而另一方面，實踐中的農地產權制度，雖然受制于法律制度的束縛，但由于其具有的“相對價格變化”所誘致的經濟利益追求，使得實踐中的農地產權制度變遷呈現出多維發散態勢。
農地法律制度的缺陷及其影響
我國農地法律制度的缺陷主要表現在所有權、使用權和財產權三個層面的法律規定及保護方面。其缺陷主要是：法律條文含糊、所有權主體模糊、法律規定與實際權屬不一致。首先，對所有權主體所指“集體”的法律規定較為含糊。如在《憲法》中，農村土地被籠統界定為歸集體經濟組織所有，在《民法通則》中界定為鄉（鎮）、行政村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則指鄉（鎮）、村或村內農業集體經濟組織。其次，“集體”的非人格化導致所有權主體模糊，雖然有其法律規定，但又缺乏法律意義上的資格。按法律規定，“村民委員會”是一個多功能的社區自治組織，并不具備作為產權主體的法人資格，“農民經濟組織”又是非單一的、多種形式的，現實中只能找到所謂集體的成員，并沒有對應的惟一“組織”，所以農村土地存在著所有權主體缺位的問題。再次，由于存在上述意義上的缺陷，導致農村土地所有權在法律規定和實際權屬運用中的不一致性。在農地所有權實際權屬的運用中，各級政府通過超法律，甚至通過立法控制或限制農民對土地的處置權和交易權（屬所有權的基本內容），而實際上瓜分了土地所有權的大部分，且上級政府比下級政府擁有更大的處置權，前者規定后者的實際處置權限（黃少安、劉明宇，2008）。
正是由于這些缺陷，這一法律制度遭致眾多學者的批判。如：周其仁（1995）指出：集體公有制實際上成為由國家控制但由集體來承受其控制結果的一種農村社會制度安排。高富平（2001）認為，由傳統計劃體制演變而來的兩種公有制歸屬形式不是民法上的所有權，因為它不能直接進入市場進行交易，只具有界定土地歸屬于兩個抽象群體“全民和農民集體”的作用。秦暉指出，各市場經濟國家民法體系中就沒有“集體所有制”提法，這是因為世界上從來沒有非官非民的“集體”，如果是老百姓自由結成的民間性集體，那還是私有制。
由于農地所有權存在的缺陷，使得實際上存在的多元主體都會利用其所擁有的支配權，行使權能，謀取收益。土地承包經營權人依法對其承包經營的土地享有占有、使用和收益的權利，并依法有權將土地承包經營權采取轉包、互換、轉讓等方式流轉，但這些法律規定的權利在現實中卻難以得到有效保護。權利通常需通過交易產生。但中國社會權利結構卻不是通過市場交易形成的，而是由國家計劃制造的，反映在農地制度的執行中就是“土地權利被土地權力替代”（李國英、劉旺洪，2007）。以基層權力機構（鄉、村）為例，雖然我們通常認為“集體所有權”是抽象的、虛擬的，但在現實中它又是確實的“集體所有權”代表，并且政治權力結構使鄉村干部成為農村土地所有權的人格化主體。中國關于農村土地一系列法律、政策都要通過鄉村干部來落實，而國家監督鄉村干部正確執行法律的成本極高，使得干部擁有實際的土地控制權力。同時由于農村集體經濟組織或鄉村干部都有著不同于農民整體的利益要求，一般傾向于直接控制相當數量的農地（張娟，2005）。總之，假如國家在將農地產權賦予農戶的過程中缺乏直接有效的手段，或過多地依賴于國家與農戶以外其他農地利益集團的力量，那么，這些利益集團將使農地產權制度的實施后果與最初的政策設計產生顯著的偏差（陳志剛、曲福田，2003）。這一現狀正如黨國英（2005）所言，農地使用制度（主要指土地承包法）實際上顯示了國家、集體和農戶對土地所有權的分割，但卻沒有明確、合理地界定它們之間的權利邊界。
從農地財產權（物權）的法律規定及保護來看，《承包法》的一些條款不利于土地承包權的物權保護，而最終出臺的《物權法》也在農地制度的規定方面沒有實質性進展。首先，自20世紀90年代以來法學界就我國農地使用權的法律屬性（是用益物權？還是債權？）的爭論一直在進行。黃少安（2008）認為，既然土地承包經營權是依據承包合同獲得的在一定期限內的農地使用權，本質上就是債權。當然通過債權的物權化可以增強使用權的排他性，但農民在沒有獲得土地所有權的情況下，“承包土地的權利或資格”本身不能轉讓，則土地權利的分配權―即對農地的最終支配權仍然由政府控制，所有權主體多元化的格局不會改變。這樣，農民只能獲得土地的使用收益，而不能獲得土地的增值收益。其次，雖然《物權法》首次肯定了農地承包經營權的物權屬性，但仍然存在著諸多不完善之處。一是《物權法》承襲了我國國情下土地制度的特色，明確體現了農地所有權與農地承包經營權的二元區分。對于農地所有權，忠實延承了“三級所有”的規范模式，繼續了學界一直詬病的“所有權主體虛位”，因而使得農村土地承包經營權的物權屬性難以貫徹落實。二是農村土地征收中的公共利益界定問題。一如既往，《物權法》沒有對公共利益做出任何實質性的界定，而在農地征收的實踐中，往往存在著借公共利益之名，以剝奪“多數人利益”為代價實現“少數人利益”。
農地產權制度的缺陷及其影響
產權就是財產權利。一般來說，一個完整的產權應具有三個基本屬性，即可分解性、排他性和可轉讓性。同時，產權對社會經濟活動主要從四個方面發揮作用。一是利益激勵。一般來講，產權越明晰，激勵功能就越高；反之則越低。二是責任約束。即在界定產權時，不僅要明確當事人的利益，而且要明確當事人的責任。三是外部性內部化。即當存在外部性時，產權具有引導人們實現將外部性內在化的激勵作用。四是資源配置。資源配置的效率取決于交易費用的大小。交易費用低，資源配置效率就高。而產權的明確界定有利于交易費用的減少。
從當代中國農地產權的完整性來看，正由于產權“元制度”（憲法規定的所有權制度）的缺陷所致，農地產權的可分解性難以自洽、權利的排他性弱化、可轉移性降低。首先，從農地“集體所有”分解成的“兩權分離”本身存在著內在矛盾。這一矛盾一方面來源于當代中國農村“集體”的官辦屬性，更重要的一個方面是土地法治缺失及契約的不穩定性。農民地權僅僅是名義上的。其次，正是源自“兩權分離”內在的矛盾，也導致了農民土地使用權的排他處于非常弱勢的狀況。農民的土地使用權變質為“只是臨時使用，有益則受，無益則罷，再無其他權利可言”。所以出現了很多地方的村黨支部書記把土地賣了，農民還不知道。一些沒有責任心的官員和不法商人（包括外商）相互勾結，以各種名目侵占農民的耕地。所到之處，毀人莊稼，拆人老屋，挖人祖墳，強迫農民遷移，美其名曰“成片開發”、“國家建設”、“城市化需要”（陸學藝，2007）。再次，農民的農地使用權被現行法律及政策又以“農地保護”、“糧食安全”等國家戰略嚴格限定在“農用”范圍內，而具有很高增值收益的農轉非交易權完全由官方壟斷。即使在“農用”范圍內，我國的土地流轉往往是通過自上而下的動員部署進行的計劃調節，從而導致農地需求者（主要指農業經營公司等）與分散農戶的交易成本很高，難以達成協議，而由鄉村集體（村委會）主持的轉讓中，低租高包，損害農民利益的現象極為普遍（吳福章，2007）。就是農戶之間的土地流轉，也因產權結構的限制和農業比較收益低下，發生率極低（葉劍平，2006）。
從當代中國農地產權功能的發揮來看，由于產權屬性的不完整性，對其正常功能的發揮產生了一定的阻滯效應或異化效應。首先，產權界定不清晰，限制了產權約束和激勵功能的正常發揮。村委會非法賣地或集體土地低價出租、出讓，弱勢的農民總是感覺到缺乏理直氣壯的法理，小則忍之、大則動暴，投告無門、越級上訪，近年因土地糾紛引起的已成為這類事件中的主要部分。同時，產權模糊嚴重弱化了農民對土地收益的長期預期與投資，帶來生產效率的損失（姚洋，1998）。其次，產權結構缺陷導致的外部性效應難以內部化。目前對于集體土地所有者而言，他們經營活動的全部成本，并不完全由他們來承擔，外人或社會受到的影響他們不管，他們的行為可能對社會有損，但不一定要負責任，結果就排除了“使用財產就要付費”的體制的應用，導致了很大的外部性（韓振燕、辛天霞，2006）。
從農地產權制度缺陷所導致的經濟社會后果來看，一些學者認為農地產權制度問題，已成為影響當代中國發展的主要問題之一。農地產權制度問題，不僅僅影響到“三農”問題的根本解決，也影響到整個國家的經濟、社會及政治的協調和可持續發展。首先，從對“三農”本身的影響來看，楊小凱（2002）認為，目前存在的“三農”問題，根本癥結就在于農村土地不屬于農民所有。對任何國家而言，土地制度若得不到徹底解決，國家就不穩定，大多數民眾就無法安居樂業。文貫中（2008）認為，對現行土地制度的固化，必然導致制度性排斥農村人口的外生型城市化的畸形發展，對勞動工資、匯率調整以及中國的比較優勢會產生負面影響，并阻礙資本市場發育的深化，加劇城鄉間和地區間的收入差距，不利于“三農”問題的徹底解決與和諧社會的順利構建。
實踐中的農地產權制度變遷
由于國家憲法明確規定農地的法律所有權歸村集體，因而農地制度的變革過程只能是在法律所有權之外的其他權利方面的“變通”，如剩余索取權、使用權、處置權及其他關聯的經濟權利。從“變通”的結果來看，誘致性制度變遷代替了原有的國家強制性制度安排，其后果就是產生了千差萬別的農地制度。具有典型意義的多樣性地權可總結為六種類型，分別是中等發達地區廣泛采用的“大穩定、小調整”型、起于山東平度的“兩田制”、以機械化集體耕作為特點的蘇南模式、以貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”型、以浙南為代表的溫州模式和以廣東南海縣為代表的土地股份制（姚洋，2000）。
“大穩定、小調整”是前多年地權中最為普遍的一種。對這一現象周其仁、劉守英提出了農民的集體成員權解釋，認為：土地集體所有制賦予了村莊內部每個合法成員以平等地擁有村屬土地的權利，由于成員權的存在，每一個新的合法成員進入村莊時，他都有從他人那里分得一份土地的權利，而每個成員離開村莊時，其他人也享有將其土地平分的權利，其結果自然是土地分配隨人口的變化而變化。可見，產生這一制度的根源，在于起初的家庭承包制所具有的“平均地權”特征和隨人口增減派生的重新調整土地的壓力。對于首起于山東平度的“兩田制”，本意是通過招租的方式來模擬土地使用權的市場交易，但在具體的運作中普遍存在著租用關系難以穩定，特別在這種模式的推行中出現了村干部借機盤剝農民的嚴重問題，因而被中央政府所禁止。對于蘇南模式（按照張紅宇的研究，北京的順義模式也應歸于此類），其經營特點表現為：基本放棄了家庭生產，代之以機械化的集體耕作。這一經營特點被認為與國家比較優勢不符，同時存在著以工補農或社區補貼成本太高的問題。在產權特征方面部分地具有土地股份制，但在一定程度上模糊了農戶與土地之間的權屬關系，因而存在著分配不公及利益調整沖突難以協調的問題，以及社區成員土地權利難以保障的問題。
對于以上三種類型，其產權特征總體上表現為偏向集體。而對于后三種類型，其產權特征明顯具有較高的個人化程度。如以貴州湄潭縣為代表的“生不增、死不減”型和以浙南為代表的溫州模式，雖然所對應的經濟社會發展水平有著較大差異，但它們都基本上實施著“永佃制”，并且溫州模式的使用權交易更為活躍，土地集中不亞于蘇南模式。以廣東南海縣為代表的土地股份制，被認為是解決土地的法律所有與土地的占有和經營之間矛盾的成功嘗試（姚洋，1999）。其中，“生不增、死不減”型在1993年被中央政府所肯定并在全國倡導；而土地股份制模式在近期的統籌城鄉發展試點“成渝模式”中被廣泛運用，且內涵及外延都被進一步深化。
近期進行的成渝“試驗區”的土地制度變革值得關注，其可能更具有未來的政策導向性。2008年以來，成渝“試驗區”率先在全國啟動農村土地產權制度改革，其中最新亮點是政策允許農民確權后的土地經營使用權可以抵押、上市流轉（蔣明倬，2007）。政府通過引導龍頭企業、專合組織、新型集體經濟組織和其他社會業主，采取依法、自愿、有償的方式，鼓勵轉包、租賃、互換經營、土地股份合作等多種模式，大規模流轉農民土地承包經營權，加速推進農用地向規模經營集中。其中，城市郊區的土地股份合作模式發展迅速，如以成都市龍華村為代表的近郊農村建設用地股份合作社模式、以成都市邛崍市羊安鎮湯營村為代表的遠郊農用地股份制公司模式（林冬生，2008）。同時，成渝“試驗區”積極探索土地流轉與農村社會保障制度的配套改革，一種模式是成都市2008年開始實行的耕地保護基金制度，另一種是成都市溫江縣推出的“雙放棄換社保”模式（何忠洲，2007）。但總體來看，成渝兩地在城鄉統籌方面做得成功的典型案例均在城市近郊，還難以全面推廣（段小梅、黃志亮，2009）。因而，其變革的實際效果及對全國的借鑒意義當前還難以判斷。
此外，法外的農地產權交易，雖然表面看并沒有對農地產權制度變遷發揮主導作用，但其潛在的誘致力量不容忽視。由于受法外利益激勵，處于城郊的許多農民或集體超越法律的規定，通過建設“小產房”出售、自建廠房出租、土地使用權入股、集體建設用地抵押融資等形式，誘發了政府無法監管的土地“灰色市場”（黎元生，2007）。特別是近年來由于房地產價格暴漲導致了“小產權房”的迅速發展。據調查，涉及城市居民和公司擁有的小產權房已達到現存全國村鎮房屋建筑面積的20%以上，在一些城市小產權房占城市住房總面積的比重不斷提高，如北京的占比達20%，深圳的占比高達40%-50%（程浩，2009）。小產權房交易，根基是農地產權的“買斷”。小產權房雖然違法，但現實已涉及到眾多人的直接利益，其對現行農地法律制度已形成一種倒逼，對農地產權制度變遷的誘致作用也在逐漸增強。至于政策或法律最終如何處置？將是一個棘手的難題。
總之，從法律與產權角度總結改革開放以來我國農地制度變遷的基本特點，就是表現為法律預設空間長期凝固不化，導致其他正式制度只能囿于其中以“變通”、甚或矛盾的形式不斷演進（靳相木、楊學成，2004），也迫使實踐中的農地產權制度變遷呈現多樣化發散態勢。隨著人們對農地法律及產權制度缺陷及其后果認識的不斷深化，變革的呼聲在不斷高漲。政府在強調農地承包經營權長期穩定的同時，也在積極鼓勵土地使用制度的不斷創新。從多樣化農地產權制度變遷的總體趨勢觀察，無論其形式如何，更高個人化程度將是其發展的核心和生命力。
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作者簡介：
第4篇：農村土地制度變革范文
【關鍵詞】農村土地；產權制度
一、農村土地產權現狀
（一）產權相關概念
產權的本質是人與財產之間一種行為權利，是一種客觀的經濟關系，產權權利包含四部分即：所有權、占有權、收益權、處置權。]產權制度對人與財產的各項行為權利進行系進行法律化的規范。根據產權主體的多少可將其分為私有產權及共有產權，與共有產權不同私有產權帶有排他性，其財產的權利邊界完全建立在私人范疇；而共有產權對組成該權利內的所有成員所擁有，當某成員對其行使產權權利時并不排斥其他人進行相應的產權權利行為。相比較于以上兩者，還存在著集體產權，即我國目前在農村土地產權所設立的集體產權，其產權主體為一個集體，在其做出各權利行為之前必須由集體內部通過民主決策對產權行為做出決定。
（二）我國農村土地的產權現狀
第一，產權的殘缺。新制度經濟學將產權不完整的情況稱作產權殘缺，產權所具有的排他性、可分離性、可讓度性等主要基本權利存在被人為（或質國家）刪除的情況即產權殘缺，其中所有權對其主體而言應當包括占有權、使用權、處置權和收益權。就所有權而言，我國現行農村土地產權制度中依照我國法律規定農民集體只擁有占有權和使用權，其收益權受到一定程度的限制同時沒有處置權。
第二，城市國有土地邊界趨于模糊。在中國現階段，城市不斷擴張，城市建設用地面積不斷擴大，而且占用的土地多是農村土地。《憲法》規定：“城市土地歸國家所”，“ 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。而目前我國法律在對征地問題所涉及的公共利益的內涵定義上并沒有一個清晰明確的概念，導致城市邊界從法律的角度上可以依靠“公共利益”無限擴張，造成城市土地與農村土地在邊界問題上日趨模糊化。
第三，農地所有權主體模糊。在市場價經濟條件下，產權主的內涵帶有強烈的經濟性，產權主體作為產權最終的歸屬，其主體的清晰性必不可少，其需具備承擔民事責任的能力。但“集體”的含義目前在立法及相關政策上均較為虛化，而“農民集體”從立法的角度上來講既不屬于法人也不屬于民事責任主體是無法實現相關權利的行使。
第四，土地權屬流轉機制不健全。以農村土地承包經營權為例，現實中農民的承包經營權也存在不穩定的問題，使得各地方政府、村（鎮）政府也存在運用超經濟手段對農地流轉施行不正當干預的問題時有出現。土地流轉機制不健全農民缺乏健全的社會保障也制約著土地的流轉。同時流轉租期不確定或租期較短使得流轉受讓方規模效應受到影響，不少土地鑒于種糧經濟回報低都采取“非糧化”流轉，相關部門對于土地流轉后的用途也缺乏有效的監管對耕地造成破壞或未按照合同條款進行經營都為糧食安全問題埋下了隱患。
二、農村土地產權制度改革方向
第一，以集體所有權為主體，對所有權主體及其行為進行明確。依照我國法律對農村土地三級所有的主體界定很難對具體的主體進行明確從而不能夠對其行為進行有效的規范，鑒于我國農村土地所有權的實踐多是通過廣泛存在于農村的村民委員會進行相關的產權權利實施，因此應該在立法上對主體由原先模糊的說明明確為村委會進行說明，同時成立村民議事會對于土地產權相關的問題進行公開，使村民借助村民議事會參與到權利行使的過程中來。
第二，在產權的期限上進行穩定，在實踐中農民作為最終使用、經營土地的主體，農村土地產權的期限在很大程度上影響了產權的穩定性，目前以承包地為例是以30年作為具體的期限，若能夠對期限進行長期或永久的確定有助于農戶穩定的在土地上進行投入與經營。
第三，建立健全的農地土地流轉機制，實現農村土地的財產權利，目前由于我國法律在國有土地與農村土地的制度建立上存在著較為明顯的二元化，農村土地相比較城市土地而言除了產權上權能的缺失以外還表現為在流轉方面的限制較多，產權的流動性較差因此在現實中造成了諸多的閑置用地、撂荒土地、土地的整體利用呈現出碎片化的狀態，因此，需要建立相關的行政、經濟機制促進農村土地的流轉，使得農村土地能夠通過流轉實現規模化的利用。與城市土地相比農村土地雖然不能產生較多的二級級差地租，然而農村土地內部還是存在著較強因區位因素而造成的一級級差地租，應當引入價格機制，其中的一級級差地租得到釋放，相應的建立農村土地評估制度劃定相應的基準地價為土地的價格進行指導保障農民的財產權利，同時注重對產權交易中介及人才的培養，并在培養的政策及資金上進行扶持。
最后，農村是一個涉及多項因素的綜合性的改革，與之相關聯的制度同樣需要得到調整，例如征地制度、農村社會保障制度、農村住宅保障制度等等，需要各個制度之間相互匹配才能夠最終實現農村土地產權制度適應目前社會經濟發展的需要。
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第5篇：農村土地制度變革范文
1.農地產權關系模糊，所有權不明
1978年，農村土地產權關系調整后的主要是為解決農村計劃經濟體制對農民束縛的問題而產生，缺乏系統理論準備、制度設計和有計劃地實施，是一種誘致性的制度變遷。這注定其不完善性——農地產權關系模糊，所有權不明。
現行農地產權制度關系模糊，所有權不明主要體現在法律界定上。我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都規定農村土地集體所有制，但“集體”這一主體，法律規定極為含糊。在《憲法》中界定為集體所有，在《民法通則》中被界定為鄉(鎮)、村兩級，而在《農業法》和《土地管理法》中則是鄉(鎮)、村或村內農村集體經濟組織；究竟是哪一級組織，法律制度均未明晰，這就造成農地所有權表面的主體多重化和實際的主體虛化。同時，土地相關法對土地所有權內涵、法律形式、實現方式，所有權主體地位沒有相應合理的規定。這就造成政府經營土地，土地產權轉讓高額收益被政府獨得。
2.農地承包經營權穩定性不強
土地承包經營權是隨出現的。新《農村土地承包法》頒布前，土地承包經營權屬契約規定的債權性質，而非法律賦予的物權。雖然國家強調穩定農村家庭承包制，但農地制度改革是一個逐步演進過程，其中涉及各種利益關系，由此造成農地承包經營權關系不穩定。由于農地承包經營權關系穩定性不強，就為有關部門利用權力，任意進行土地調整提供了便利。土地發包者在利益驅動下進行權力尋租，利用土地所有權侵蝕農民的承包經營權，借結構調整、規模經營、農業產業化等名目，強行流轉農民土地經營使用權。由此引發農民對土地預期的不確定，導致農戶追求短期經濟效益，粗放式經營，掠奪式開發，以致整個農業生產后勁乏力，最終使中國特色農業現代化發展受阻。
3.農村稅費制度改革后的制度保障缺失，造成農民受益權隱性流失
土地利益分配機制是土地制度安排的關鍵，直接關系農村土地經營制度運行效率。從集體土地受益權來看，最初是將集體經濟組織作為發包方，以土地所有權向農戶收取土地承包費；農戶作為承包方，承包土地使用權，獲取土地產出的全部產品，完成國家和集體的稅費任務。然而，取消農業稅后，國家相應免除了集體收取的土地承包費，村集體喪失了土地所有權收益，并且集體土地不能直接入市交易。《農村土地承包法》規定“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回承包方。”這意味進入大中城市非農就業農民將失去土地權益，造成大中城市與小城鎮非農就業人員及全民和集體之間土地權益不平等。最后，農村稅費改革后，很多農村相應制度保障缺失嚴重，地方費大于稅，加重農民負擔。基于現行農地制度安排的不完善，農村土地生產能力因制度缺陷而受到制約。
二、當前我國農村土地制度變遷的新思路
1.在土地集體所有，家庭承包經營格局下，進一步穩定和完善農地承包制度，讓農地所有權和使用權分離，明確農民使用權主體地位，以適應現代化農業經營的需要。在實際操作中，可將土地所有權分解為由國家掌控的社會所有權和農戶掌控的個人所有權兩部分，農村集體只在土地管理中承擔事務性工作。這種產權安排既確保國家擁有宏觀調控土地資源開發、利用權，又堅持農戶為基本的經營組織單位。實際就是賦予農村土地使用權以商品屬性。《土地承包法》總則提出讓農地承包經營權長期化，為農地使用權商品化提供了法律支持。貫徹《農業法》，把農地家庭承包經營納入法制軌道，明確農民土地使用權主體地位，保證其“30年不變”的土地使用權，如此才能促進農戶對土地的長期投資和資本積累，保障農業可持續發展。同時，明確農地集體所有權與農民使用權之間的關系，加強土地承包合同管理，允許農民自由選擇土地用途，自由交易、抵押，嚴禁損害農民合法權益的行為。推動土地市場開放和土地交易自由，嚴格按照土地市場規范推動農地的自由流轉，減少政府、企業、村民自治組織經營土地的弊端，使農村土地達到優化組合和規模經營。
2.規范土地經營模式，推進土地使用權私有化，實行土地入股的經營方式。土地使用權私有化就是在農村構建土地所有權與使用權分離的制度架構，在保持土地所有權歸集體的前提下，明確土地使用權歸農民私有，將農民對土地的承包權由30年、70年不變延長到承包無限期，使土地使用權私有化長期化的經營模式。土地使用權歸農民私有，使勞動者與生產要素能夠家庭經營范圍內緊密結合，使農民能夠合理地開發利用土地。在保證農民土地使用權私有化的前提下，實行土地入股的農地經營方式成為可能。這種方式比較符合農村目前生產力狀況。實行按股分紅與按勞分配結合的方式，讓愿意種地的農民留下，激發農民對土地長期投資的積極性，保證土地利用效率，增強農業規模經營效應；憑土地股份分紅的農民可向非農產業轉移，獲得更多收入。再者，土地使用權私有化可避免土地承包定期調整時土地所有權人的權力尋租機會，降低土地利用成本，解決土地使用權流轉障礙，保證土地資源不流失、不損失，加速農地資產資本化、證券化進程。
3.進一步完善農村稅費制度，加強農業社會化服務體系建設，完善農村社保體系，為農村土地制度改革提供保障。我國農業稅改革已取得一定成果，但與體現土地價值，保證土地市場化經營相應的土地產權稅、土地荒蕪稅、耕地占用稅等在內的土地稅體系尚需完善；此外，農業稅取消后，農村中的各種收費侵蝕了稅改帶給農民的利益，建立行之有效的費改稅制度是勢所必需。其次，農業社會化服務體系的建立，能夠克服農地家庭承包經營的弱點，有效解決農業技術推廣、農機聯合作業等問題，有利于發揮分工協作優勢，促進高技術農業發展和農業規模經營，為農地制度改革提供有效的社會支撐。最后，完善農村社保體系，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉變為依靠社會和制度，還土地以正常的生產要素性質。
制度變遷的后果無法預測，國情決定農村土地產權制度只能在集體所有制前提下，進行相對穩妥地使用權創新。唯有如此，才能根本上改變城鄉二元結構，實現城鄉統籌發展。
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第6篇：農村土地制度變革范文
【關鍵詞】農村土地；股份制改革
土地，是人類生存的基礎。土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度集合，它既是一種經濟制度，也是一項法權制度。土地與人之間的矛盾一直是中國農村社會最突出的矛盾，人地關系緊張一直是中國農村經濟發展所面臨的最主要問題。隨著工業化、城市化以及新農村建設的快速推進，農民土地問題重新凸顯，各種糾紛、摩擦甚至沖突紛紛至來，農村土地問題再次成為社會關注的焦點。農村土地制度，這一維系農民利益和農村經濟繁榮的根本制度切實需要創新和變革。現階段中國農地制度最基本的特征就是土地歸集體或國家所有，農民依法擁有土地承包經營權和使用權。這種制度在早期確實促進了中國農村經濟的發展，但隨著中國工業化的發展、市場化改革的深入，開始制約農村經濟的進一步發展。因此，實行農村土地制度創新、為農民收入穩定增長提供最基礎的制度保障是深化農村改革的關鍵。從當前的實踐來看，實行“土地股份制”是進一步完善農村土地制度的方向和最佳選擇。
一、目前農村土地制度面臨的問題
目前，我國實行的是，而是在特定歷史條件下為解放農村勞動生產力而自發實行的變革，是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。
1.1農村土地產權不清晰。
現行農村土地實行集體所有制，而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次，正是由于集體的界定層次不同，導致了農村土地的所有權的缺失。農民只擁有土地的使用權，而不具有對土地的實際占有權、完全經營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產權不完全導致的土地頻繁調整和有限的承包期限，容易造成農民經營土地行為的短期性，抑制了農民投資和經營的安全感與積極性，不利于農業生產的持續發展，影響農民收入的長期增長。
1.2農村土地制度不完善，土地市場化不充分。
完善的農村土地管理制度，健全的土地市場體系，是優化農村土地資源配置、促進農村經濟健康發展的重要條件。然而，由于我國與土地的相關法律還沒有完全成型，造成了集體土地管理相當薄弱，存在著嚴重的地方利益和意志傾向，有關部門也難以對集體土地實行全面有效的管理。集體土地使用權發生權屬糾紛時也很難從法律和行政上進行解釋和處理。
1.3土地的社會保障功能過強。
我國是農業大國，目前農村人口約占總人口的60%，由于農村社會保障制度呈缺位狀態，對于大多數農民來講，承包土地不僅具有就業生存功能，而且具有社會保障福利功能。農民只要沒有一個穩定、長期的工作，一般不愿輕易放棄承包地。有些農民盡管找到一份較為穩定的工作，但因擔心未來政策的多變，也不愿意隨便脫離土地，隨著全國免征農業稅政策的相繼落實，農民更加看重自己的承包地。由此可見，農村土地過強的社會保障功能已明顯抑制了土地向種田能手集中，影響了農業規模經營的進程，對農業技術的大規模推廣極為不利，也不符合市場經濟條件下對農業和農村經濟發展的要求。
1.4農村土地與城市土地權利不平等。
依照現有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體農地必須經過政府征用，變成國有土地，才可以產生出建設使用權。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補償標準的制定者：二是交易當事者；三是強制交易合同執行的執法者。在這種制度框架內，農民幾乎沒有任何討價還價的余地。農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額，被地方政府與工商企業分享了。這種不合理的農地產權制度與不公平的征地方式，讓農民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農民束縛在土地上，不利于農民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。
二、推進我國農村土地制度改革，積極實行土地股份制
土地股份合作制就是將股份合作制引入農地經營體制而形成的一種新型的產權結構和運行機制。我國要實現農村土地制度改革和建設的新突破，必須建立起與社會主義市場經濟發展要求相適應的現代土地制度。現代土地制度至少包括四個方面的內容：一是要明確主體，真正讓農民成為土地的主人；二是要明晰產權，要界定集體與農民的土地產權關系，真正讓農民把土地當作自己的財產；三是要完善市場，盡快建立城鄉統一的土地市場體系；四是要健全法制，加快土地制度法制化進程，建立起中國特色農地產權法律制度。
農村土地實行股份合作是近年來農民在實踐中創造的一個新事物，盡管各地的做法不同，但主要有三種形式：(1)將村集體土地與村集體經營性資產一起折股量化，明確每個社員的股份，經營收益按股分紅。它的主要特點是，在村集體經營性資產折股量化的基礎上，將農戶承包的土地也折股量化，設置土地承包經營權股。(2)將農戶土地承包經營權股權化。它的主要特點是，將原社區集體經濟組織發包給農戶的承包地經營權作股，組建新的股份合作組織，對入股土地實行統一規劃、開發和經營。股份合作組織直接經營或者代表股東與企業簽定合同或進行租賃。(3)農戶以土地承包經營權參股。它的主要特點是農戶以承包地折價參股。
農村土地股份制是在堅持土地集體所有的前提下，把土地產權分解為土地股權、經營權和使用權，讓農民擁有土地資產的股權，集體經濟組織掌握土地經營權，土地租佃者享有土地使用權。這種權力制衡關系可實現土地股份制與土地經營租佃制的結合。土地量化為股權，均等分給農民，這樣，農民成了土地的所有者；集體經濟組織變成了經營者。所有權主體和經營權主體互相換位。過去集體所有、農戶經營的雙層體制被改良更新為農戶所有、集體經濟組織經營的新雙層體制。農民憑集體成員身份分享股權這一制度安排，使土地的社會保障(福利)功能與其生產要素功能分離開來。集體組織把土地作為資產來經營，適應了農村市場經濟的發展要求，也是農村土地市場得以發育、成熟的起點和基礎。這一新型的土地制度，具有產權清晰、利益直接、風險共擔、效益明顯、操作簡便等特點。因此，以股份制改造后的“集體”，不是對土地集體所有制的否定，而是“集體”的新生，是土地集體所有制在新的歷史條件下的實現形式。股份制改造后的土地集體所有制，顯著不同于迄今為止的土地集體所有制，因為農民的集體成員權益或者農民作為土地集體所有者的身份以股權的形式得到了明確表達和實現，集體的每一個成員都在價值形態上對集體土地享有可以辯認和流轉的份額。股份制改造后的土地集體所有制，實現了集體土地的社會保障功能與生產要素功能的分離，在“新生”的集體土地之上，我們完全可以以效率為原則，創設物權性質的農地使用權，這有利于土地流動和農業適度規模經營的發展。
三、促進農村土地產權股份制改革的對策
在中國農村建立現代土地制度，必須堅持因地制宜、一切從實際出發的方針。建立現代土地制度要有一個歷史過程，我們還要堅持循序漸進的原則，尊重民心民意，尊重群眾的創造，不斷深化配套完善農村。
3.1慎重決定土地股權的界定和再分配問題。土地股權問題是股份制改革的核心問題，這直接決定了農民股份的多少以及公平與否。建議按照集體土地和戶籍關系的管轄范圍，在社區集體組織內部按人口來界定和分配土地股份權，以體現農民在同一地域內對土地的收益享有平等合法的權益。按照這種方法可以解決農村土地承包“增人不增地、減人不減地”的問題，新增的人口如果沒有承包到土地的情況下，可以參加集體組織的再分配以保障基本的生活；而在并不解除農戶的土地承包合同的基礎上，去世的農村人口不再參加土地股權的分配，從而保證農村土地制度穩定性和收益分配的公平性。
3.2明晰土地產權關系，明確土地產權主體。以《憲法》和《土地管理法》為依據，將“集體”界定為鄉(鎮)、村和村民小組三級，保證集體享有土地的所有權，明確集體的法律地位，保障和實現完善的集體土地所有制。同時賦予農民永久的土地使用權，并在集體與農民之間建立新的契約關系——土地承包關系，所有權與經營權相分離，進一步明確集體委托與農民的權利與義務。突破傳統家庭承包經營制度下的經營形式，將傳統的集體與農民之間對土地的租賃關系轉變為委托關系，并通過合同的形式明確權責，得到法律的保護。通過合同關系，將農村集體與農民的關系定格為市場的關系，以便更好適應以競爭為基礎的市場經濟環境。
3.3保護農村耕地，限制農業用地的用途，保證農業的持續、穩定、健康發展。股權化以后的農村農業用地原則上應以農業生產、開發為主。農地轉為非農用地的，必須由國務院統一規劃、批準，以確保農村土地的合理、合法用途。國家應不斷完善土地政策，通過修改《土地法》和《土地承包法》等，對非法征地、低價征地、無償圈地、以公共利益征地后又改變土地用途或賣給開發商、肆意違反法律等行為進行嚴厲打擊，禁止城市房地產開發商進入農村圈地，建立對地方各級政府的監督體制，確保地方政府嚴格、有效執行國家的措施，杜絕基層機構腐敗現象的滋生。
3.4促使土地產權的價格化，建立現有農業土地產權的價格市場，引入土地價格的評估機制，通過市場競爭科學地確定農村股改土地的市場價格。股份制改革實際上以資本合作為基礎，無論是在決策過程中還是在分配形式上均強調資本本位，符合土地市場發展的趨勢。因此，實現土地產權的價格化實質上是土地產權資本化，通過價格評估確定土地產權股份的劃分和流轉，決定在決策過程中土地資源的流向和收益分配環節中收益分配的問題。
第7篇：農村土地制度變革范文
關鍵詞：就業 失地農民 制度研究 社會權益保障
西寧市作為西部重要的城市之一，其城鎮化水平進入了快速發展階段。從2000年到2007年，西寧無地的農民達到6.65萬人次。城鎮化的發展應該與農村社會的穩定是同步的。因此，如何維護失地農民的權益是各地方政府做好城鎮化工作所面臨的巨大挑戰。本文從制度層面對失地農民的權益保障進行研究，探討建立完善的制度體系維護失地農民的權益。
一、西寧市城鎮化進程中失地農民權益保障的現狀
1.西寧市失地農民權益保障的基本情況
通過對西寧市四區選取的6個村的150戶失地農民進行的非隨機性抽樣調查和訪談，以了解西寧市的土地征收政策、安置方式以及失地農民的生活、就業和社會保障等情況。
據調查結果，被征土地大部分用于城市公益用地和工商業、房地產等經營性建設；土地征用價格補償標準不一，基本都是采用貨幣直接支付的安置方式，多數失地農民對補償標準不太滿意；由于農民的文化程度偏低，大部分都是中小學及以下的文化水平，失地后大部分農戶由于沒有就業崗位而閑置在家，部分失地農民的經濟收入減少，生活的支付成本增加，家庭生活受到影響；失地農民權益保障的認知度和參與度都還很低，有些農民意識不到社會保障的重要性，不愿意參加醫療、養老等社會保障，有些社會保障權利由于受到條件的約束而享受不到，所以失地農民享有的社會保障是有限的。
2.引起失地農民權益保障問題的制度性原因
（1）農村土地產權管理制度的缺陷。隨著農村制度的深化，土地管理工作得到進一步改善，但農村土地產權的定位上依然缺乏明確的規定。農村土地產權制度存在缺陷，從法律、制度層面來看，主要是農村土地產權制度的缺失，所有權主體錯位、客體模糊、產權內容虛化；地權關系和土地產權缺少規范化；產權制度制約了農村土地使用權的流轉。土地家庭承包經營權不完善、土地的流轉制度不完善、土地管理權不到位等都導致農村土地管理的混亂，土地所有權制度存在著弊端。在這樣一個農村土地產權制度缺陷的情形下，農民只享有土地使用權、收益權，在土地征用過程中權益受到侵害是不可避免的。
（2）農地征用制度的不健全。土地征收過程中征地主體缺乏監管，土地征用程序不規范。政府作為管理者在征地過程中扮演著重要的角色，而被征收土地者又是權力的主體成為被管理者，農民對征地補償沒有商量的余地，只有接受政府安排的安置方式。政府行為無法得到有效的監管，對農民的權益造成嚴重的損失。完善的土地征收制度不僅要有嚴格的征收程序，更要有一個強有力的監管機制，對政府的執行力進行監督，保障失地農民的權益不受侵害。雖然強調了征用土地以及征地補償方案實施前必須公告，但是缺乏連貫性和針對性，執行不到位，導致土地征用程序的不透明，被征地農民的知情權、異議權得不到體現，無法行使群眾監督機制。
（3）社會保障制度的不完善。農民失去土地也就意味著失業，經濟補償不合理、就業困難導致生活水平下降，社會保障對失地農民顯得格外重要。現行的征地安置方式都是以支付貨幣為主，只考慮當前短期的需求而沒有考慮長久的困難，缺乏完善的社會保障措施。農民文化水平低，就業率低，缺乏自主創業的能力，這不利于化解失地農民未來發展的遠慮，不能滿足長遠的生活需要。安置方式單一，安置標準不一，農民得到的補償差距較大，導致失地農民對安置政策的強烈不滿。
二、西寧市失地農民權益保障的制度性對策與建議
1.制定科學的農村土地產權制度
農村土地產權制度一直是農村集體土地制度的核心，變革制度與社會發展的不平衡性才是推動制度創新的基礎。建立公平的規則，通過制度創新明確土地產權。從目前農村土地產權制度上看，農民享有土地的經營權、繼承權、轉讓權、收益權等多項權利，但是在實際征地行為中并未得到尊重。所以要在現有土地管理法律法規的基礎上進一步嚴格確定農民的土地所有權及其要素，做到農村土地產權的明晰化，能夠成為土地真正的主人，而不是空置虛化的所有權。完善農村土地產權制度的同時，加強農民土地權利的保護，要在實際征地操作過程中體現出農民應該享有的權益，使農民的土地使用權、占有權、處分權和收益權都能得到法律的保護，確保農村集體土地產權的完整性。
2.健全嚴格的土地征用制度
土地征用過程中，農民處于較為弱勢的地位，要提高農民參與程度，促進農民權利公平化。解決土地征用中的問題就要完善土地征用制度，尊重農民的合法權利和合法請求。確保征地過程的民主參與，建立公示制度，真正讓被征地農民行使民主參與，改變傳統不平等的土地征收制度，讓農民對自己土地的處置有更多知情權和發言權，提高農民在土地征用和土地交易中的參與權地位。嚴格征地的法律規定與程序，要建立程序公開、平等參與的征地制度，強化民眾監督機制。監督機制是征地活動公平、公開進行的重要保障，要對制度運行的始終實施監控。加強對征地實施過程監管，制定土地補償費分配辦法，保證失地農民土地補償安置費和社會保障金的合理分配，行使失地農民民主決策和民主監督的權力，切實保障被征地農民的合法利益。
3.完善可行的社會保障制度
由于失地農民群體的特殊性，其社會保障權益是應該不斷發展和完善的。他們為城市的發展提供了自己賴以生存的土地資源，政府有責任和義務為失地農民建立完善的社會保障體系。改變長期以來農村社會保障的起點很低、投入少、覆蓋面小的局面，增加失地農民社會保障體系的參保項目，讓他們盡可能地享受到多方面的保障。政府要采用多種安置方式相結合的方法為失地農民創造就業機會，增加農民經濟收入，提高農民生活水平和幸福指數。
建立和完善失地農民的社會保障體系，以“范圍廣、內容豐富、高水平”為原則，將更多的失地農民納入社保的對象中，給他們的就業、醫療、養老、教育等多方面的發展需求提供幫助，并且提供農村農民的保障水平，逐漸形成城鄉統籌發展的社會保障體系，促進農村經濟的發展，保障失地農民的生活。
總之，城鎮化不僅是城市的發展也是農村的發展，現在的農村將是以后的城市。失地農民作為游離于城市與農村之間的一個新的社會群體是備受政府和社會關注的。政府不但要保障失地農民的合法權益不受侵害，還要給他們現在的生活提供補償，更要為他們以后的發展提供保證。
參考文獻
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第8篇：農村土地制度變革范文
［關鍵詞］臺灣；農地政策；變遷
［中圖分類號］F33／37；D93／97［文獻標識碼］A［文章編號］1672－2426（2009）03－0044－03
如何解決農村土地問題是我國大陸地區與臺灣地區都十分關注的問題。黨的十七屆三中全會再次將完善農村土地政策問題列入議事日程。在海峽東岸的我國臺灣地區從上個世紀50年代以來，對農村土地制度采取的歷次變革措施，所要解決的問題與大陸改革開放以來所遇到的以土地為核心的“三農”問題具有相似之處，筆者認為，分析研究臺灣地區近60年來對農村土地的政策變革情況，探究其中的規律，對大陸改進和完善農村土地承包制度具有現實的積極作用。
一、以農地農有的政策穩定社會
20世紀40年代末至50年代初，退踞臺灣的當局吸取在大陸失敗的教訓，為緩解社會矛盾，鞏固政權，在臺灣實施了第一次。這次改革的目標是實現農地農有，“耕者有其田”，采取的主要政策措施有：
1．“公地放領”。1951年6月4日臺灣當局通過頒布《臺灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法》，把光復時從日本財閥手中沒收歸公有的農地，賣給無地或少地的農民耕種。根據該項制度安排，不僅原則規定凡符合條件的農民均可以通過貸款方式向政府購買公有耕地，而且為了確保貧苦農民能夠買得起耕地，還根據貧苦農民的經濟承受力，規定所出售的公地地價按照同類耕地年收獲量的2．5倍估算，而后分10年平均攤還，所攤繳的地價金額與每年應交的田賦同時交付，交付額以不超過一般佃農地租的37．5％為限［1］。通過這一制度措施，全省合計放領耕地138957公頃，約占耕地總面積的16％，受領農戶286287戶，約占農戶總數的33％，每戶平均獲得0．485hm2。
2．平均地權。在實施“公地放領”政策的同時，臺灣當局還推行了平均地權的措施。根據1953年1月26日的《實施耕者有其田條例》，和隨后于1953年4月23日頒布與其配套的《實施耕者有其田條例臺灣省施行細則》的規定，凡地主出租的水田超出3hm2的，旱地超出6hm2的，超出部分全部由當局收購，收購價格參照公地放領，以單位面積耕地上年收獲量的2．5倍計算。當局所支付的地價款，70％為實物債券，30％為公營事業股票［2］。這一措施不僅可將部分地租轉化為工商資本，而且也有效地遏制了土地集中，達到平均土地的目的。
3．“三七五減租”。1949年3月1日臺灣省行政會議宣布實行三七五減租，4月14日頒布《臺灣省私有耕地租用辦法》及實施細則，4月19日頒布《臺灣省私有地租佃管理條例》。“三七五減租”是指在不廢除原有租佃制度或不去劇烈地改變他們現狀的前提下，將地租降至全年主要作物收獲量的37．5％之內。“三七五減租”減輕了佃農負擔，但也受到地主的抵制，1950年臺灣地區出現了一股“撤佃風”，在這種情況下 1951年5月，臺灣當局通過了一項減租法案，即《農業地租減至37．5％的法案》，并于同年6月份頒布實行，同時，又在當年6月7日公布了《耕地三七五減租條例》。這就使“三七五減租”政策法律化，使其得以依法繼續推行。該條例對耕地減租依據、標準、主要農作物含義、耕地租佃委員會、耕地租約期限、訂立要求、續訂、終止、減免條件、法律責任等作了具體規定。從而鞏固了改革的成果，安定了佃權，緩解了社會矛盾。
以上三項措施，用和平、漸進的贖買方式推進“耕者有其田”政策，照顧到廣大缺地少地的農民的訴求和地主的利益，方法比較平穩。通過，不僅使傳統租佃制下的小農制轉變為現代自耕小農制，自耕農與佃農的比重從1949年的36：39，到1960年變為64：15，一個由同質的小土地所有者組成的平均化的農業社會在此基礎上得以建立，而且將部分農業剩余資本引導轉向工商企業。這次“農民獲地，地主得利”，獲得自有耕地的農民生產積極性空前的提高，1951年臺灣地區稻米產量達到1485000噸恢復到戰前最高水平較1938年增產了83000噸［3］。社會矛盾逐漸趨緩，達到了預期的目的。
臺灣地區第一次推行的“耕者有其田”與大陸50年代初以及改革開放之初開始推行的農村土地承包責任制盡管手段和方法有所不同，但具有類似的社會功效，其直接目的是解決農民的吃飯問題，根本目的在于緩解社會矛盾，維護變革時期的社會穩定。
二、以農地農用政策適應現代農業之需
臺灣地貌多丘陵，地勢高低不平，耕地零散細碎，本來就不利于機械化耕作，加上第一次人為地將有限的土地分配給眾多耕種者，更造成了土地劃分過于狹小、零碎和分散，限制了農業機械的運用和農業集約化經營。為適應現代農業發展的需要，臺灣當局于20世紀70年代末調整政策，推行以重劃土地，改善農業生產環境為主要內容的第二次。
1．以“農地農有”替代“農地農用”政策。進入70年代以后，伴隨著工業化和城市化的進展，由于“比較效益”過低，臺灣大量的農村青壯年勞動力流入城市，農村出現了人口老齡化、勞動力短缺和十分普遍的農民兼業等現象，農業發展基本處于停滯不前的狀況。為此，臺灣當局不再固守“耕者有其田”的政策，而將“農地農有”政策改為“農地農用”，取消了對耕作者持有耕地數量的上限。這一政策的推行，使分散的農地在不改變農業用途的前提下，通過自發調節，適當地向農業專業經營者集中，保證了臺灣農戶的經營規模不因為該地區人口的增加而縮小，每個農業勞動者經營的土地規模也從1952年的0．57 hm2上升至1996年的1．03hm2［4］。
2．重劃農地。在將“農地農有”政策改為“農地農用”，取消耕地持有上限量的同時，針對第一次后，所出現的小農經濟不利于農業機械化和農業集約化經營的新問題，臺灣當局于1980年12月和1982年3月又先后出臺了《農地重劃條例》和《農地重劃實施細則》，規定：重劃區域內共用道路、水路、排灌工程等建設費用全部由“政府”承擔，其余非共用工程費用由“政府”負擔2／3，農民負擔1／3。至1996年全島共完成耕地重劃37．8萬公頃，占耕地總面積43．4％［5］。農地重劃使農業基礎設施得以完善，耕地布局趨于合理，從而使臺灣農業生產效益提高了30％［6］。
此次農地制度改革與第一次的社會環境、改革的目地不盡相同，它是在社會比較穩定，經濟發展的條件下，為提高農業生產效率，提高農民收入而實施的改革。因此，這次改革將農地重劃與興修水利等工程、推行農業專業化生產、共同經營和興辦合作農場等結合起來。通過這次改革，幫助農民擴大了農場規模，使從事農業勞動者依靠農業生產提高收入成為可能，為完善農田基本建設，實現農業機械化提供了制度保障。
近年來，大陸地區隨著經濟高漲、城市化的進展，同樣遇到由于農業“比較效益”過低，大量農村青壯年勞動力流往城市，農村出現人口老齡化、勞動力短缺和農民棄耕、農田拋荒以及下大型農業基本建設工程難以組織實施的矛盾問題［7］。大陸眼下完善農地流轉制度的嘗試可否借鑒臺灣的經驗？筆者認為，答案是肯定的。
三、強化農田管理，以盡地利
1．確立農業主管機關的決策地位。進入工商社會后，臺灣農業在國民經濟中的比重不斷降低，非農業用地侵蝕農村土地的現象日顯突出。為了保護良田，妥善解決非農用地與農業用地的矛盾，促進農業和其他各項社會事業的持續發展，臺灣當局于1973年制定頒布了《農業發展條例》。鑒于農業地位的重要性，該《條例》規定耕地及其他依法供農業使用的土地，在劃定或變更為非農業使用時，應事先獲得農業主管機關批準。
2．分等級管理農田，嚴格控制建設用地。為防止濫占農田，臺灣當局對農地實行分類保護，將農地分為若干等級，規定1至8等田地為上等農地，9至12等田地為中等農地，13等以下田地為低等農地。對上等農地，除自建農舍外不準建筑，并且不得變更使用；9至12等農田，除報經核準為工廠用地、學校或其他公共設施用地外，一律暫停核準變更為一般建地，并強調不得破壞灌溉及排水系統；已實施重劃的農田，暫不準變為建地；業經編定為工業用地，使用良田過多而尚未開發者，應逐案調查，恢復為農業用地［8］。
1973年10月15日臺“內政部”頒布《限制建（筑用）地擴展辦法》，規定：對規劃為工業用地的土地應積極開發使用，減少工廠零星設立，以免影響鄰近農業生產環境。都市計劃范圍內農業區，除農舍外，依法禁建。建設用地區域未開發前，農田仍予保留［9］。
對于農民自建農舍，臺“內政部”還于1973年12月24日實施《都市計劃以外地區建筑物管理辦法》，規定農舍起造人應為自耕農，其建筑總樓地板面積不得超過495平方米，其建筑面積不得超過耕地面積的10％，高度不得超過三層樓并不得超過10．5m，最大基層建筑面積不得超過330m2［10］，以防止建筑業者與農民串通，以興建農舍為名，從事不動產投機行為，占用農地，破壞農業生產環境。
3．有序釋出，防止炒作。20世紀90年代初期，針對產業界認為工業用地取得不易，地價偏高，“農委會”認為農業收益偏低，挫傷農民的務農意愿，農地利用漸趨粗放，及加入WTO農業品市場將大幅開放，進口農產品的種類及數量將顯著增加，農業對土地的壓力降低等情況，臺灣當局于1993年8月批準《臺灣農地釋出方案》，規定：農地應經整體規劃后才能變更使用，并且必須配置適當公共、環保及隔離綠帶或隔離設施；農地變更所得利益，應繳納回饋金，以消除變更使用的暴利及農地炒作；經同意變更的農地，其內部公共設施由開發者負擔，區外公共設施由開發者與地方政府協議負擔。1996年11月《國土綜合開發計劃（1987－2000）》進行了全面修訂確立了農地保護政策的新理念，將農地發展引入市場經濟，以市場經濟機制來經營農地，從而達到有效保護農地的目的。
進入本世紀后臺灣當局又對《農業發展條例》進行了五次修訂，將“農地農有、農地農用”調整為“放寬農地農有、落實農地農用”政策。對農地主要有5點修正：一是將現行依法供農業使用的土地重新劃分，以便于管理。二是對不同農地采取不同的管理方式，使地盡其力。三是調整農地農有，放寬農地經營者資格，允許非自耕農購買農地。四是制定獎懲辦法，防止農地炒作。五是凍結“耕地三七五減租條例”，建立合理的耕地租賃制度。
此階段的農地制度改革，主要針對的問題有兩個方面：其一是農業與非農業用地的需求矛盾問題；其二是重振農民務農積極性問題。上述措施，不再消極地強調農戶對耕地的所有，而是順應市場的需求，允許非自耕農購買農地，但是強調不論是自耕農還是非自耕農都不得改變農地的農業用途，這就為資本介入農業生產，有效利用耕地，減少棄耕拋荒量開辟了一條道路，同時強化了土地利用的規劃性，統籌兼顧耕地保護和城鄉建設對土地的需求，使城鄉各業建設有序地發展，促進了社會轉型時期的各項事業。
四、啟示
綜觀臺灣農地制度變遷，不難看出其基本脈絡，第一次通過滿足廣大農民對土地的期望，以促使社會穩定；第二次在不觸動農民對土地所有的前提下，重新平整土地為現代農業奠定基礎；第三次土地政策變革，以強化農地使用的規劃調整，既保護良田、打造精細農業，又有序釋出土地，滿足非農業建設用地的需求，促進經濟騰飛。
其措施特點如下：
第一，注意發揮農民自治的作用。比如，在農地重劃灣組織重劃區內農民推選產生協進會委員，征詢農民關于農地重劃的意愿，公告計劃書，土地分配草圖公聽會、分配結果公告、參與管理維護等。由于農民是制度變革的利益相關者，對農業生產具有豐富的經驗，其直接參與不僅可以增加新設制度相關規范的可操作性，而且還便于得到農民群眾的擁護和執行。
第二，尊重經濟發展的客觀要求，適時調整農村土地政策。上述臺灣農地制度變遷的基本脈絡可以看出，歷次政策調整都在于為農業經濟的進一步發展開辟道路，都是為了農村、農業、農民的利益服務的。
第三，以法律的形式加以保障。每一次的變革都制定頒布了相關的法律法規，發揮法律的引導性、規范性等社會作用，以增強改革措施的公信力、權威性、嚴肅性。數十年來，制定了以《土地法》為主干的包括《土地征收條例》、《土地征收條例施行細則》、《土地登記規則》、《地價調查估計規則》、《不動產估價技術改造》、《平均地權條例》、《平均地權條例施行細則》、《農村社區土地重劃條例施行細則》、《農地重劃條例》、《農地重劃條例施行細則》、《土地稅法》、《土地稅法施行細則》、《增繳地價稅抵繳土地增值稅辦法》、《土地稅法減免規則》、《農業發展條例》、《農業發展條例施行細則》、《山坡地保育利用條例》、《山坡地保育利用條例施行細則》等一整套法律法規體系，明確了各項工作的管制機關、土地使用強度、使用地的變更程序、處罰措施等，為社會經濟長期穩定發展奠定了基礎。
筆者認為，我國大陸屬于世界上人均耕地較少的地區在目前農村土地承包責任制條件基礎上，要解決農業比較效益低下問題，可以在不改變農地用途的前提下，促進土地流轉，應當從有效杜絕土地撂荒、棄耕現象入手，在這方面，臺灣的經驗值得借鑒。
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第9篇：農村土地制度變革范文
研究并解釋中國農村土地制度變遷的原因與績效，能為我國今后農村土地制度的改革提供堅實的理論和實證基礎。本文力圖建立一個制度經濟學的分析框架，將推動農村土地制度變遷的一般性因素提煉出來，以期能準確把握農村土地制度變遷的一般規律，并以此來審視我國現行農村土地制度的發展方向，實現相關政策和法規的合理有效。
一、中國農村土地制度變遷的分析框架――制度環境約束下的利益集團博弈理論
制度經濟學認為：制度的創新是因為有許多外在性的變化促進了潛在利潤的形成。為了獲取潛在利潤，在原有制度下的一些經濟主體就會嘗試對既有制度安排的創新和變革，從而導致了新的制度安排產生。而制度創新總是各經濟主體根據收益最大化或成本最小化原則來進行決策的。
除了追求利益的動力，制度變遷也受到意識形態、各種壓力集團和政府關于什么對公眾最有利的判斷的影響。外生變遷并不是改變游戲規則以適應游戲變化的要求，相反，是改變游戲使之適應于為某特定利益集團所偏愛的規則。因此，關于中國農村土地制度變遷的分析框架可以稱之為“制度環境約束下的利益集團博弈理論”，即在制度環境的約束甚至主導下，利益集團為了內化外部利潤而相互博弈，最終會在某個利益集團的主導下達成博弈的均衡，實現制度變遷。
(一)制度環境的約束與影響
這里制度環境是指影響交易成本的各種因素構成的外部環境。制度環境制約著制度選擇的集合，同時影響著具體制度安排的交易成本。對于我國的農村土地制度變遷而言，制度環境主要包括正式制度和非正式制度。
正式制度是指由政治權力機構制定出來并依靠國家權力保障實施的一系列規則，包括法律法規、政治、經濟體制、國家政策等。非正式制度主要包括意識形態、傳統觀念與習俗等，其中意識形態居于核心的地位。與正式制度是通過正式有組織的機制來保障其實施不同，非正式制度對違規行為的懲罰是分權化的、自發的社會反饋。與新的制度具有一致價值取向的非正式制度會降低制度變遷的成本，反之，則會增加制度變遷的成本。
(二)利益集團博弈的推動
制度變遷必然由人的行動來推動。在制度變遷過程中，不同的利益集團會根據各自的利益取向采取不同的行動，推動制度向著有利于本集團利益的方向發展，各個利益集團相互博弈并達成均衡，從而形成新的制度。對于利益集團而言，只要制度變遷為本集團帶來的預期收益大于推動制度變遷的預期成本，就有動力推動制度變遷，而且在行動過程中，利益集團會根據成本收益的變化調整其行動。
對于解釋中國的農村土地制度變遷，中央與微觀主體之間二元博弈的框架不能反映地方政府在制度變遷中的重要作用，對于中國農村土地制度的變遷，應該將地方政府納入制度分析的框架，構建三元(中央政府、地方政府和農民集團)博弈的制度變遷分析框架。外部利潤的存在能否導致制度供給，取決于支持和推動這種制度變遷的利益集團是否處于優勢地位。
其一，中央政府。此處的中央政府可廣義理解，等同于諾斯所說的國家。中央政府是制度變遷中最重要的行動集團，對于所有制度的確立擁有最后的決定權。中央政府的利益取向更為宏觀和具有綜合性，會從整個國民經濟和社會發展的角度來決定農村土地制度的選擇。在行為方式上，中央政府由于擁有國家權力的保障，并且受到意識形態、組織結構等多方面的有力支持，可以采取強制性手段推進制度變遷。這一點在我國的農村土地制度變遷中表現得尤為明顯。
其二，地方政府。地方政府具有雙重身份和利益取向，一方面它是中央政府的人，有義務維護中央政府的利益，落實中央政府制定的各項政策；另一方面作為相對獨立的利益主體，地方政府又有著不同于中央政府的自主利益。具體到農村土地制度，地方政府的利益取向是希望通過農村土地制度安排能夠帶來當地財政收入的增加、促進農業及相關產業的發展、實現農村勞動力的轉移、帶動當地經濟社會的發展等。當自身利益與中央政府的利益不一致時，地方政府會利用自身資源，努力影響中央政府的決策，使其自主行為或制度合法化，推動制度變遷。
其三，農民集團。農民是農業生產活動的主體，主要通過其行為對于制度運行的交易成本的影響而影響制度變遷，雖然間接，但有時卻能起到決定性的作用。如果農村土地制度安排能夠滿足農民對于公平和私人產權的偏好，就會得到農民集團的認同并自覺執行，從而降低制度運行的交易成本；反之，則會遭到抵制，導致交易成本的增加。
(三)交易成本的約束
制度環境通過影響交易成本影響制度變遷，利益集團的博弈同樣要受到交易成本的制約，交易成本的約束貫穿制度變遷的始終。由于將制度環境和利益集團博弈引入了制度變遷的分析，交易成本可以分為環境成本和博弈成本兩個部分，環境成本是指受到制度環境約束而產生的交易成本，主要包括信息成本及制度正常運作的成本。從長期來看，制度變遷的目的在于降低環境成本。博弈成本是指由于不同利益集團進行博弈而產生的交易成本，包括組織成本、談判成本等，博弈成本的重要意義在于確定了利益集團行動的限度，當利益集團之間的博弈成本超過了制度變遷帶給某一利益集團預期收益，則該利益集團會采取妥協，停止行動。因此，博弈成本構成利益集團行動的約束，制約著制度變遷的方向和程度。
(四)中國農村土地制度變遷的實施時序
在分析了交易成本、制度環境和利益集團對中國農村土地制度變遷影響及其相互關系的基礎上。本文認為農村土地制度變遷分為三個階段：
第一階段，產生外部利潤。外部利潤主要來自兩個方面：一是制度環境的變化導致制度選擇集合或制度運行成本的改變而產生外部利潤，即由于新的制度被納入選擇的集合，或者制度環境中某些因素的改變而降低交易成本，從而促使外部利潤的產生。二是技術的進步導致外部利潤的產生。由于技術的進步會產生規模報酬遞增效益，并降低某些制度安排的操作成本，使得大規模經營制度的建立變得有利。
第二階段，內化外部利潤，利益集團展開博弈。外部利潤產生后，中央政府、地方政府、農民會根據制度變遷的預期利潤和變遷成本選擇制度方案，并推動制度變遷，博弈成本隨之產生。利益集團會不斷調整制度方案以降低博弈成本，當博弈的邊際效益為零時，博弈就會停止。
第三階段，主導利益集團促成博弈均衡。由于一些集團可以運用自身優勢對另一些集團施加影響，因此農村土地制
度變遷往往是在某個利益集團的主導下進行。在確立了農村土地制度變遷的主導集團后，主導集團會在制度環境的約束下，綜合自身和其他利益集團的利益，調整和完善制度方案，并且利用自身的實力支配或影響其他利益集團，確定達成博弈均衡，完成制度變遷。
二、我國農村土地制度的發展方向
我國未來的集體土地制度應該立足維護集體所有、明晰土地權利的基礎上推動集體土地使用權的流轉，即從法律上確認和保護集體的土地所有權和農民的土地使用權，在充分尊重農民意愿的前提下允許集體土地使用權的流轉。之所以選擇這樣的制度安排是基于下列理由：
其一，這樣的制度安排符合社會主義市場經濟體制的要求和憲法的基本規定，也與國家發展理念的調整保持一致。黨的十六大提出了統籌城鄉經濟社會發展理念，這標志著我國工業支持農業、城市支持農村的新階段正在到來。隨著新的發展觀念和政策取向的轉變，要求逐步改變集體土地和國有土地的不平等現狀，提高集體土地資源配置的市場化程度和效率將成為必然的選擇。
其二，這一制度安排能夠最大限度內化現行農村土地制度的外部利潤，法律上對權利的清楚界定和相應保護機制能夠增強集體和農民對于權利穩定的預期，穩定的土地產權具有“擔保效應”，即當農民覺得能長期使用土地，并且保存和增強土地肥力的長期投資能夠帶來的回報很高的時候，他們就有更強積極性去進行這種投資。
其三，這一制度安排是變遷成本最低，最容易獲得各利益集團同意一致性的制度選擇，從交易成本的角度而言，保持集體所有制前提下推進使用權的流轉無疑是制度變遷成本最低的方案。從利益集團博弈的角度而言，這一方案也符合中央政府、地方政府和農民的利益取向。集體土地使用權的流轉，對中央政府而言，有利于解放農村生產力，促進國民經濟的增長，提高農民的生活水平；對地方政府而言，雖然會損失部分土地出讓收益，但可以開拓新的建設用地來源，降低工業化的門檻，顯化資產，節約交易成本，增加新的財政收入，綜合權衡，地方政府仍將獲得凈收益；對農民而言，可以使其按照自己的利益選擇利用土地的方式，并且通過抵押等形式提高自身的融資能力，實現個人利益的最大化。
