教育政策的意義精選(九篇)

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第1篇：教育政策的意義范文

隨著跨越國界的各種教育供給模式的不斷涌現，跨國教育現已成為一個耳熟能詳的概念。根據聯合國教科文組織歐洲高教局和歐洲理事會的工作定義，跨國教育系指“學習者不在頒證機構所在國而是在另一國接受的由該機構提供的各種高等教育學習項目、課程或教育服務(包括遠程教育)。這類項目可以屬于項目舉辦國之外的另一國的教育系統，也可獨立于任何國家的教育系統之外。”自1995年以來，世界貿易組織所倡導的教育貿易自由化把高等教育與其他第三級教育形式納入全球貿易框架，為跨國教育的發展提供了國際性的制度保障，而信息通訊技術的發展更是為跨國教育的發展創造了條件。如今，跨國教育已成為第三級教育的重要因素。

一、跨國教育的四個鮮明特征

1．經濟價值取向

跨國教育是伴隨高等教育的發展而發展起來的。中世紀高等教育的“跨國性”實際上是人類探索真理、發現知識和分享知識的一種體現。17世紀以后，教會在世界各地舉辦各種教會學校和西方列強在殖民地國家創辦的各類學校(包括附屬于宗主國的海外分校等)是跨國教育的早期形式。二戰后，美國和蘇聯成為爭霸世界的兩極，兩國通過教育輸出、教育援助等來幫助第三世界國家發展國家經濟，跨國教育成了兩霸在世界范圍內擴大影響和爭奪勢力范圍的一個手段。進入80年代以后，隨著經濟全球化趨向的日益明顯和信息技術的不斷發展，高等教育在西方新管理主義思想的影響下變得具有擴張性和侵略性。這種侵略性已不具有殖民地時代通過武力和文化征服的顯性特征，而是變得更加隱蔽。英國、澳大利亞、加拿大等西方發達國家改變原來的教育資助或援助政策，對外國留學生實施全額收費政策，以彌補因政府削減公共教育經費投入而造成的辦學經費不足。隨著留學生源爭奪的不斷加劇，各國除了采取各種措施吸引留學生之外，還通過海外分校、特許經營、課程銜接、遠程教育等形式積極拓展跨國教育服務。跨國教育同時也成了這些國家高等教育機構增加和豐富收入來源的一大手段。

跨國教育的發展使一些國際機構敏銳地感覺到它的特殊經濟學意義。20世紀90年代中期以來，像世界貿易組織這樣原本與教育沒直接關系的國際組織成了促進跨國教育發展的關鍵力量。世界貿易組織把教育服務納入到服務貿易的框架之內。《服務貿易總協定》框架下的四種教育服務貿易方式中，“跨境交付”與“商業存在”與跨國教育直接相關，是跨國教育的主要實施形式。若跨國教育以課程銜接、聯合學位／雙學位等“商業存在”方式實現，它往往也伴有“境外消費”和“自然人流動”。進入21世紀，經濟合作組織會同有關國際組織和國家召開了多屆“教育服務貿易國際論壇”，為推動教育服務貿易發揮了積極的作用。跨國教育作為一種學術流動表現了與學生流動類似的趨向：提供跨國教育服務的國家主要是英、美等工業化發達國家，而接受這類教育服務的主要是收入低下的發展中國家或者是高等教育仍處于“精英”發展階段或自身高等教育辦學水平相對低下的國家。

2．市場化傾向

跨國教育的市場化特征主要表現在幾方面：首先，在發展理念上，跨國教育具有明顯的經濟價值取向。根據經濟合作組織和聯合國教科文組織的相關文件，口’跨國教育的發展理念包括四個維度：獲得經濟收益、增進國際理解、加強能力建設和發展人力資源。在這四個維度中，經濟收益占了重要的地位，能力建設和人力資源從長遠來看也服務于經濟目的。發展理念的經濟價值取向決定了政策目標和制度安排的市場特征。發達國家希望通過市場化手段來彌補國內高等教育投入的不足，強化了高等教育機構通過向“人才市場”和“科技成果市場”提供“產品”以獲得市場回報的努力。其次，在運行機制上，市場力量是影響跨國教育發展的主導性力量。跨國教育是在國際力量、國家力量、市場力量和學術力量的整合過程中快速發展起來的教育現象。跨國教育由于跨越了國家和部門界限，其運行機制也變得更為復雜和困難。不同的跨國教育形式，往往體現著不同的協調機制。從極端的情況來看，有些跨國教育完全由市場驅動，其提供者不屬于任何國家的高等教育系統(如企業大學、營利性國際教育機構)，因而沒有國家可以對其所提供的教育的質量負責，對這類機構的質量評價也沒有既定的程序，其協調主要靠市場力量。有些跨國教育是通過院校間的雙邊或多邊互認協議實現的(如學分轉移、課程銜接、雙聯課程、特許經營)，雖然其協調在某些時候取決于跨機構的學術力量，但主要也是市場驅動。由于這些協議是院校根據自己的辦學自主權在院校層面上簽定的，它們通常不被政治權威所知，并且超越國家教育文憑認可、認證和質量保障等方面的程序和框架。而另有些跨國教育則是政策驅動的，通過政府間的雙邊和多邊教育協議建立聯合大學，或允許一國在另一國設立高等教育機構，或建立超國家的高等教育系統(包括聯合學位)，或通過雙邊和多邊貿易協定開放教育市場。在多數情況下，主權國家只能靠審批、許可、注冊和資格認可等控制手段以及質量保障和認證等監管手段，來協調跨國教育在本國的發展。

3．邊界模糊

高等教育正在進入一個新的發展時期。高等教育供給不再限于本國，也不再限于傳統的大學和學院，還包括企業大學、專業團體和協會、新辦私立院校、營利性高等教育機構、虛擬大學、傳媒和出版企業等。跨國教育提供主體的多元化趨勢使得大學與非大學、教育與培訓、繼續教育與高等教育、公立教育與私立教育、營利性教育與非營利性教育之間的界限變得越來越模糊。“大學”這一用語被寬泛地使用，許多被冠于“大學”之名、從事跨國教育活動的機構，都達不到高等教育水平，其學科覆蓋面也有限，師資也是以在職人員或兼職的大學教師為主，缺少“大學”應有的組織和知識形態。企業大學和營利性國際教育機構也很少在教育與培訓、繼續教育與高等教育之間作出嚴格的區分。阿爾特巴赫把類似于企業大學、營利性國際教育機構等新型的中學后教育和培訓機構稱為“偽大學”，并提出應該為其“正名”，否則，任其濫用“大學”這一名稱會使高等教育貶值，使大學這一社會最有價值的機構屈從于不斷加劇的競爭壓力而受到破壞。同樣，教育與培訓也有著本質的區別。培訓意味著通過學習掌握技能，而教育則是通過教與學來達到擴增心智的目的。許多營利性跨國教育機構提供的項目充其量只是工作培訓或專門化的職業培訓。另外，跨國教育是在上世紀80年代以后興起的，帶有明顯的市場特點和營利本質，許多非營利性私立院校和公立高等教育機構也是出于營利目的提供跨國教育。一個國家的公立高等教育機構一旦跨越了邊界到另一國辦學，往往都被納入私立營利高等教育的范疇。非營利性高等教育機構建立營利性下屬辦學實體的組織結構，同樣使營利性與非營利性的界限變得模糊不清。“現在公立和私立之間的界限已經模糊不清了，原本是免費、公開的、為了社會利益的知識，現在變成了有所有權的、機密的、僅僅為了商業的利益。”因此，在提供跨國教育過程中，高等教育機構的辦學性質會變得模糊。這種界限的模糊性對高等教育的身份認同、結構、質量、協調和管理都帶來了許多問題。

今天，高等教育的發展環境已發生明顯變化。伴隨工業社會向信息社會轉型，要求接受高等教育人口急劇增加，要求降低高等教育成本的壓力不斷加大，技術的發展日新月異，新的高等教育競爭者不斷出現，這些變化都要求傳統的高等教育機構作出回應，最好的選擇途徑是與私營部門建立伙伴關系。要在全球跨國教育市場獲得一席之地，就必須合作，這也是非傳統高等教育提供者的發展策略。加拿大的一份研究報告則建議高等教育機構發展“聰明聯盟”，即“現有的大學控制內容和學習過程，傳媒公司負責產品推廣，信息技術和通訊公司負責提供專門技術。_作為對高等教育強調實用價值的反應，高等教育機構主動與企業建立合作伙伴關系，同時積極參與教育產品的跨國流動。這也就意味著，傳統高等教育與非傳統高等教育、教育部門與工商部門的界限也變得模糊了。

另外，跨國教育涉及輸出國和輸入國，在質量保障、資格認可等方面也離不開系統和制度層面的合作。跨國教育本身就涉及人員、項目和機構的流動，所以在此意義上，國與國之間的有形邊界也在變得可以跨越甚至模糊不清(如在歐洲的情況)。

4．模式創新

跨國教育的創新性不僅體現在辦學理念和手段方面的突破，也體現在跨國教育的合作模式和辦學模式的創新性。從合作模式來看，英國的無邊界高等教育報告發現，在英聯邦國家，至少有12種不同類型的合作，包括高等教育機構與電信公司的合作、高等教育機構與軟件公司的合作、高等教育機構與企業供給者的合作、高等教育與企業供給者和電信公司的三方合作、高等教育機構與專業團體的合作、高等教育機構與私立院校的國內合作、高等教育機構與國際私立辦學機構的合作、高等教育機構之間的國際合作、特定國家和區域之間高等教育機構的合作、高等教育機構與開放學習聯合體以及電信公司的國際合作、私立高等教育機構與公立高等教育機構的國際合作、私立虛擬高等教育機構與企業和政府的國際合作。在辦學模式方面，到目前為止，以合作形式舉辦的就有課程銜接(包括雙聯課程、雙學位和聯合學位)、特許經營、合作辦學機構等，以非合作形式舉辦的有分校、海外機構、企業大學、營利性國際教育機構、遠程學習、虛擬大學等。單就雙聯本科課程而言，就有“l+2”、“2+1”、“2+2”、“3+1”、“4+0”等多種模式。與新的合作模式和辦學模式相適應，需要有新的質量保障、認證和資格認可體系。在跨國教育中，國家已不是主要的出資方，隨著各類院校之間通過學分互認和累計來獲得教育資格的教育制度的發展，資格認證的主體和重點都在發生變化。從保障質量和提高資格認可程度的角度考慮，歐洲的跨國教育提供者尋求美國認證機構的認證。全球跨國教育聯合會(GATE)專門為跨國教育項目和機構提供認證。公司認證在某些領域，如信息技術，甚至比大學資格更吃香。公司、工商協會和商業IT團體頒發的技術證書日益受到歡迎。到2000年初，思科(Cisco)、微軟和其他公司或私營團體就頒發了超過180萬張證書，對個人的IT技能進行認定，美國約七分之一的工作崗位需要商業認定。從資格方面來說，在歐洲較早流行的雙學位、聯合學位無疑是對傳統學位制度的一種創新。另外，隨著跨國教育中繼續教育與高等教育、本科教育與研究生教育界限變得日益模糊，美國和英國的公立大學系統都開始意識到，有必要引進不同種類的資格，如英國正在考慮引入基礎學位，而美國則考慮引入高中后證書。在對學生的評價和資格認證方面，英國關于無邊界教育的報告指出了未來發展的幾個必要方面：國內外認可的標準化資格認證框架；國際認可的允許學分累計和轉換的學分制；公認的課程體系；能確保評價做到公平、有效和可信的系統(包括發展在線評估計劃、審定考試委員會／考試中心和考試人員資格、確保評估中遵循實踐準則或建立專家評估委員會等)；可靠的、國際認可的檔案記錄和證明學生成績的方法；廣告與宣傳推廣中提供關于教學計劃、課程、課程單元、學業成績及人學條件和升學要求等方面的透明而準確的信息；為學習者提供正規、公認的指導體系；用于處理不滿和投訴的公認系統。這些目標都需要制度上的創新才能實現。

二、跨國教育的驅動力、發展理念與策略

1．驅動力

跨國教育是在不同層面一系列推拉因素作用下才得以發展起來的。發達國家高等教育的“過剩”和發展中國家高等教育的“短缺”產生了跨國教育的主要推力和拉力，但不同層面的推力和拉力在不同地區和國家層面以及院校層面和個人層面呈現出多樣性特點。

2．發展理念

從驅動力來看，跨國教育越來越具有教育外部的經濟學、政治學、文化學方面的意義。也正因為如此，輸入國和輸出國都希望通過跨國教育來實現特定的政策目標，形成不同的發展理念。后者主要包括獲得經濟收益、加強能力建設、發展人力資源和增進國際理解四個維度。跨國教育輸出國的發展理念中以經濟收益為主導，因而強調競爭；跨國教育輸入國的理念以能力建設和人力資源為主導，因而突出合作。輸出國或輸入國之間的發展理念也存在著差異。英國、澳大利亞、新西蘭都把教育輸出看作是教育服務貿易的核心戰略，因而強調經濟收益；美國強調增進國際理解和人力資源的理念，加拿大強調人力資源和能力建設，而美國由于越來越多的營利性教育機構的參與，經濟收益的理念也在日益顯現；歐陸國家由于區域化的需要、教育競爭力不高和人口結構的變化等因素，因而更強調國際理解、能力建設和人力資源。

輸入國方面，馬來西亞和新加坡是較為典型的國家。雖然兩國都強調加強國家及院校能力建設，但側重點不一。馬來西亞主要突出通過跨國教育來滿足國內不斷增長的高等教育需求，提高高教系統，特別是私立院校的辦學能力；而新加坡更側重提升高教系統的水平和院校的教學科研水平。另外，相對于馬來西亞來說，新加坡是一個人力資源更缺乏的國家，因此，在跨國教育的發展理念中，新加坡比馬來西亞更側重人力資源的引進。隨著兩國經濟地位的提升和產業結構的調整，兩國都希望成為地區“教育優異中心”，因而都積極推動高等教育的國際化，鼓勵人員、項目和機構的跨國流動，并以此來推動本國教育服務貿易的發展。我國中外合作辦學的發展理念以加強教育系統和院校的能力建設、吸引和開發人力資源為主，經濟收益與增進理解為輔。雖然這三個國家都強調能力建設和人力資源的理念，但馬來西亞和新加坡顯然比中國更強調經濟收益的理念。

3．策略

與發展理念相對應，各國發展跨國教育的策略也不一樣。總體上，英語國家采用輸出模式，而歐陸國家更多采用內部整合、優勢互補的模式，馬來西亞和新加坡采用通過輸入來擴大輸出的模式，而中國則側重合作式的輸入。在制度安排方面，澳大利亞、英國和新西蘭積極利用國際環境和國際高等教育市場，把跨國教育作為增加非政府部門高等教育的投資手段，積極鼓勵并引導跨國教育的發展，為實現本國高等教育發展目標和利益服務；馬來西亞、新加坡傾向于利用市場和學術力量，放松對高等教育的管制，引人市場機制，用外部評價、認證等手段來維護跨國教育供給的質量；中國傾向于利用國家力量，在有限開放教育市場的同時，運用國家權力，加大政策調控力度，制訂法律框架來規范跨國教育，克服高等教育市場的無序發展；歐陸國家傾向于利用國際力量，積極尋求歐洲范圍的國際合作，旨在通過建立跨國教育質量標準和監控程序來促進內部的學術流動。院校層面上，跨國教育的發展策略也不盡相同，美國的營利性高等教育機構比較活躍，傳統高等教育機構的活動策略以舉辦分校和遠程教育為主；澳大利亞、英國和新西蘭的高校更多以課程銜接、特許經營等活動策略拓展市場；歐陸國家重點鼓勵合作形式的跨國教育，特別是跨校園的聯合學位和雙學位項目。與英語國家普遍將競爭作為高等教育國際化范式不同，大部分的歐洲大陸國家尋求的是一種合作式的國際化策略，因為這種方法符合其傳統的學術價值觀，而且從政策導向上來說，合作也是歐盟有關議程的主題。在輸入國家中，引進國外一流大學來本國舉辦分校是一個帶有普遍性的做法，但中國以舉辦中外合作辦學機構和中外合作辦學項目為主，其中項目安排有預科型、嫁接型、移植型、融合型等模式。

三、跨國教育帶來的挑戰

據布萊特和威斯特對部分亞洲國家(不包括中國)的預測，到2020年，這些國家對跨國教育的需求將達到48萬人。澳大利亞教育國際開發署(IDP)預測，到2025年接受澳大利亞跨國教育的學生數將可達30N人，占澳大利亞國際學生總數的47％。跨國教育在為多方帶來利益和機遇的同時，也帶來了挑戰，主要表現在以下幾方面：1．侵蝕教育主權教育主權是指國家處理國內教育事務和在國際上保持教育獨立自主的最高權力。教育市場的開放而導致的跨國教育的涌入，無疑會使輸入國(特別是弱小的國家)的教育主權受到削弱。“WTO控制高等教育最大的負面影響將出現在發展中國家。這些國家迫切需要這樣的高等院校，它們能夠對國家發展做貢獻、產出適應當地需要的研究、參與加強市民社會的行動。一旦發展中國家的大學屈從于WTO所規范的國際學術市場，它們將會湮沒在著眼于營利而非對發展中國家的國家發展做貢獻的國外院校和教育項目之中。目前已在許多國家實施的認證和質量管理機制是否被允許目前尚不明確，但它們至少與跨國教育提供者有關。”“由于將高等教育交給WTO的規則來進行管理，國家對高等教育的管轄權與制約必定會減弱。目前，隨著高等教育被看作是全球化有利可圖的進出口產品的觀念深入人心，發展中國家將極有可能成為低質的、陳舊的知識傾銷的大市場。”跨國教育涌入最糟糕的結局是發展中國家喪失了對進口高等教育的控制能力，從而使其自身的高等教育自治權和發展權受到沖擊，特別是那些弱小貧窮的國家。

2．威脅文化安全

跨國教育的提供者(通常處在國際教育體系的中心、次中心或邊緣的中心)往往期望學生主動接受或適應輸出國的教育模式和價值標準，因而跨國教育引起了人們對文化影響的關注。聯合國教科文組織的教育副總干事賈克斯·郝力克曾提出警告：“我認為，危險在于跨越國界出售教育的公司無論到那里，都會把同樣的標準強加于人，這就會把教育從一個國家的社會、文化和政治淵源中分離出來。”也就是說，跨國教育輸出國的社會價值會毫無疑問地反映到課程上，而置學生所在國的社會、文化背景于不顧。實際上，自20世紀80年代跨國教育得到迅速發展以來，跨國教育提供者所使用的教育教學方法都來自輸出國，很少會針對對象學生作出調整。在某種意義上，高等教育國際化是西方國家外交途徑的補充和政治的延續，目的之一是不斷傳播和灌輸本國的政治價值觀和意識形態，實施文化軟權利的侵犯。高等教育是一個國家重要的文化部門。如何在輸入跨國教育的同時，保持自己國家文化的相對獨立性，避免對本土文化的弱化甚至消解，維護國家文化安全，顯得尤其重要。3．消解教育公益性跨國教育在GATs框架下主要是以“商業存在”和“跨境交付”的方式體現的，隨著跨國教育活動策略的多樣化，跨國教育也經常伴隨著“境外消費”和“自然人流動”。也就是說，跨國教育已成為一種綜合性的、高層次的教育服務貿易。對于教育服務貿易提供者來說，教育服務貿易的首要目的就是營利。跨國教育的市場化特征也使得教育服務貿易帶有明顯的產業性，越來越多的營利性辦學機構將進人市場，教育質量問題難于確保，直接損害教育的公益性原則和受教育者的權益。從上文對發達國家跨國教育發展理念和策略的分析，我們可以看出，跨國教育使得教育的營利性得到進一步張揚。因此，人們普遍擔心，世界貿易組織的《服務貿易總協定》帶來的競爭和市場化傾向將改變高等教育的傳統，消解教育的公益性。對此，阿爾特巴赫指出，如果高等教育受制于世界貿易組織規則的影響，高等教育的本質將發生變化：“服務于社會福利的思想將處于第二位，高等學府將被迫屈從于符合國際協議和法律規定的一切現行的市場規則。在這樣的條件下，發展中國家的大學應該對本國的發展和社會的鞏固作出貢獻則無從談起，屈從于世界貿易組織苛刻的市場規則必然會導致任何社會不管有多大價值的高等院校或遲或早被毀掉。”這也就是為什么美國等世界貿易組織規則制訂者很少作出教育服務貿易承諾和歐洲在實施跨國教育過程中始終強調教育公益性的根本原因。

4．挑戰現行制度安排

質量保障、認證和資格認可是構建跨國教育運行機制或制度安排的核心。現有的多數質量保障和認證體系以國內高教系統為導向，主要針對為本國學生在國內舉辦的項目和機構，對外國機構來本國辦學或本國機構到國外辦學的質量保障和認證缺乏知識和經驗，另外，由于接受國和輸出國在質量保障方面的控制和協調有限，直接影響跨國教育資格的效力和認可，因此，跨國教育的發展對現行的質量保障、認證和資格認可機制提出了一系列嚴峻的挑戰。有鑒于此，在跨國教育呈現迅猛發展勢頭的同時，無論是國際組織，是跨國教育輸入或輸出國，還是學術界，都致力于通過積極的協調，解決跨國教育在質量保障、認證和資格認可等方面的核心制度安排。

四、發展我國跨國教育的政策建議

1．制訂國際教育發展戰略，加強對中外合作辦學和境外辦學的規劃和引導

英國、澳大利亞、新西蘭、新加坡等國家通過制訂國際教育發展戰略，實施高等教育輸出、輸入政策，積極拓展教育服務貿易，在國際上獲得了較好的政治和經濟利益。我國的教育服務貿易已涉及出國留學、來華留學、中外合作辦學、境外辦學、智力引進、智力輸出、國際遠程教育等領域，也涉及很多的部門，包括教育部、商務部、財政部、民政部、公安部、國家外匯管理局等。制訂國際教育發展戰略的目的是，確立教育對外開放在國家發展中的戰略地位，明晰發展理念，明確發展目標和發展重點，統合內部各方面的力量，統籌兼顧各項工作，運用各種策略和渠道，在教育國際交往中謀求和維護國家利益。這樣的戰略實際上看，旨在加強教育對外開放的目的性、計劃性，為構建具有前瞻性、持續性和規范性的涉外教育法規和政策體系提供平臺和保障。發展戰略的制定也將十分有利于加強對中外合作辦學和境外辦學的規劃和政策引導。

從目前的辦學特征來看，我國中外合作辦學正處于一個由粗放型向質量型逐步過渡的時期，處于一個“戰略機遇期”。國家應重點加強對中外合作辦學的發展規劃和政策引導，強化引進優質教育資源、提升能力建設的發展理念和政策導向。同時，我們不能只是讓國際教育資本來瓜分我國的教育市場，而應該學習國外在開辟國際教育市場方面的經驗，充分利用《服務貿易總協定》條款所蘊含的教育規則，抓住我國國際地位和影響力不斷提升的有利契機，通過高校間和跨部門的橫向聯合，盤活國內資源，將我國已具備條件的優秀大學和優秀的專業課程推向發展中國家，將有自己特色的高等教育項目推向發達國家，參與國際教育市場的競爭，通過高等教育輸出來獲得國家在政治、經濟、文化、教育等方面的利益，這也是提升我國軟實力必須走的一步。在當前我國一部分的高校已具備教育輸出的能力，加快發展境外辦學的時機已經成熟的條件下，國家適時加以引導與支持，從而促進這項工作的開展。

2．繼續推進制度創新，優化跨國教育的發展環境

(1)加強教育涉外法規建設。世界貿易組織不僅是經濟的象征，而且也是制度的象征。在教育服務領域，我們應在所承諾的范圍內。轉變政府管理職能，加強政府宏觀管理，健全和規范政府的管理行為和學校的辦學行為，從制度上為教育服務營造更有保障的公平競爭環境。在教育涉外法規建設和教育涉外服務市場的規范管理方面，近年來我國已做了大量的工作，先后出臺了《中外合作舉辦教育考試暫行管理辦法》、《自費出國留學中介服務管理規定》及《自費出國留學中介服務管理規定實施細則》、《高等學校境外辦學暫行管理辦法》、《中外合作辦學條例》及《中外合作辦學條例實施辦法》等教育涉外法規，成立了教育涉外監管機構，開設了教育涉外監管信息網，加大了對自費出國留學中介服務、中外合作辦學、在中國舉辦的國際教育考試和國際教育會展等活動的監管力度。但在來華留學、國際遠程教育、聘請外籍教師等方面，我們還缺乏相應的法律法規，因此，需要進一步健全教育涉外法規，依法對國際教育服務和教育涉外活動進行規范管理，逐步形成比較完善的教育涉外法規和監管制度。

除了健全相關的教育涉外法規以外，我們還應根據教育對外開放事業發展的需要，完善現行法律法規、優化法制環境。

(2)維護教育主權與文化安全。我們要在強調增加國際理解的同時，樹立文化安全觀念，維護并發展自己的文化。文化安全是國家安全的重要組成部分，文化安全取決于本國傳統文化的發展能力和對外開放程度，也取決于本國文化與外國文化的依存關系。強調文化安全，并不意味著死死守住自己的文化不放，而是要與時俱進，在繼承本民族文化精髓的基礎上融合外國先進文化，通過國際文化交往，提高自身的文化品質和競爭力，擴大文化的影響力。“隨著加入世貿組織后教育開放度的加大，將有更多的西方教育機構進入我國，并帶來其思想和文化影響。教育領域維護社會主義意識形態，反對西化、分化的任務將更加艱巨。此外，在更加開放的條件下，在吸收國外先進文明成果的同時，保持和弘揚中華民族優秀文化傳統也是我們的神圣職責。”從教育過程來看，課程和教師是文化傳播的重要載體。在中外合作辦學中，我們固然需要規定漢語為基本教學語言，規定國情和反映本國文化課程的開設，規定引進的教材需要審核，要求中方教學人員應參與辦學的全過程，要求中方洞悉外方的辦學動機并在辦學過程中掌握辦學主導權，但在“全球化”和“因特網”時代，面對外方有意無意的文化滲透，正如有學者所指出的，重要的不是以“防火墻”來“拒敵于千里之外”，而是以提高自身的免疫力來加強“消毒”和“殺毒”的戰斗力。對于外國文化，我們可以認同，可以抗拒，也可以有選擇地吸收。中外合作辦學過程中，文化碰撞與沖突在所難免，重要的是教會我們的學生“在碰撞、沖突中尋求對話、融合，在引進、借鑒中進行批判、排斥，在共性中尋找差異性，在差異性中尋找共同性。”文化安全的關鍵在于在文化交往中提高文化自覺。

(3)建立質量認證制度，完善質量保障機制。目前，我國對中外合作辦學的質量保障問題還沒引起足夠的重視。全國范圍內，除個別地區(如上海)外，都還沒建立有效的質量保障體系。建立質量認證制度的目的是建立標準和要求，推動中外合作辦學機構和項目建立自身的質量保障機制和自評，并利用認證結果加強社會監督，保證中外合作辦學質量。認證制度也是提高我國教育的國際認可度及與世界教育的對話的有效手段。這同時也是我國政府轉變職能，建立和完善新的行政管理機制的客觀要求。

如果認為我們現在在整個高等教育系統建立認證制度的條件和時機還不成熟，我們不妨先開展中外合作辦學的質量認證試點，甚至可以考慮把認證與資格認可結合起來，建立一個專門的中外合作辦學質量和資格認證中介組織，以妥善解決目前對中外合作辦學頒發的學歷、學位既不承認又不限制的尷尬局面。

除了建立認證制度外，還應積極發揮行業組織的作用。目前，我們還沒有建立中外合作辦學的行業組織，應把推動類似組織的建立提上議事日程，盡早讓其發揮其相互交流、統一協調和自我約束、自我監督的作用，逐步建立起“專家評議、政府審批、國際規約、學校自控、中介認證、行業自律、社會監督”的良性質量保障機制，保障中外合作辦學的健康發展，維護消費者的利益，提高教育的國際認可度。

3．參與國際組織與國際規則制定，建立有利于我們發展的國際環境

經濟全球化導致的一個結果是許多區域性政府間組織和民間組織的出現。同一地區、地位相似或利益相近的國家組建利益共同體。這些組織越來越強調凝聚各國或各方共識，制訂共同的行動框架。在教育服務貿易自由化日益發展的背景下，許多國家和國際組織都在通過雙邊的、區域性的和國際的機制，來回應日益增長的跨國教育對高等教育質量保障和資格認可提出的挑戰。各跨國質量保障機構也在轉向采用通用的質量評審標準，認為這是保證跨國教育提供者的合法性的有效途徑，確保消費者所接受的教育達到了認同的標準，其所獲得的資格也得到國際認可。聯合國教科文組織發起的“國際質量保障、認證和資格認可全球論壇”，通過在國家和地區間加強信息溝通，分享經驗，希望在地區一級通過加強合作研究和合作項目來促進跨國教育的實質性進展。經濟合作組織也出于其政治、經濟等方面的目的，熱衷于建立全球性的高等教育質量保障措施的嘗試與推廣。兩者最后共同起草了《關于高質量提供跨境高等教育問題的指導綱要》，目的是提高跨國教育的質量和認可度。這一綱要盡管沒有強制性，但將起到重要的引導作用。作為世界上最大的輸入國家，我們應該積極參與類似的國際行動，通過國際力量，確保學生與社會的利益。

我國高等教育的國際認可度還不高，在學歷、文憑和學位的互認方面，除了簽署《亞太地區高等教育學歷、文憑和學位相互承認地區公約》外，我國目前僅與27個國家和地區簽定了學歷學位互認協議。學歷、文憑和學位的互認問題目前是我國輸出教育的最大技術障礙。要消除這一障礙，光靠雙邊努力難于解決問題，我們必須主動參與國際質量保障機構和地區性的質量保障和文憑學位認可組織的活動，宣傳并改進我們的高等教育質量保障，提高我國高等教育的國際認可度。中國教育要融人世界，就必須主動參與教育國際事務，參與國際或區域性教育組織，加強信息交流和溝通，并參與國際規則的制訂，營造一個有利于我國教育對外開放和發展的國際環境。

4．優化跨國教育活動策略，促進跨國教育的健康和平衡發展

(1)優化辦學模式，提升教育輸入質量。應配合涉外法規建設和教育質量保障和認證制度的構建，逐步放開教育市場，在優化中外合作辦學機構和項目的基礎上，利用“跨境交付”方式下的市場準人和國民待遇未作承諾和“商業存在”方式下未承諾給予國民待遇的有利條件，適當引進國外一流大學來國內獨立舉辦分校，探索通過遠程教育引進國外教育資源的新模式。

與其他方式下的教育服務貿易相比，“商業存在”對輸入國來說具有明顯的優勢。“商業存在”下的跨國教育的經濟和教育回報要比“境外消費”高，不僅因為自費留學生回國率低，容易導致人才外流，而且附帶的資金外流也不可估量。因此，國家應重點鼓勵國外教育機構來國內辦學。在辦學模式上，重點鼓勵獨立設置和非獨立設置的中外合作辦學機構的發展，鼓勵融合型的和移植型的中外合作辦學項目。

引進國外一流大學來國內建立分校，這幾乎是所有主要跨國教育輸入國的做法。日本、韓國、新加坡、馬來西亞、以色列等國家都利用西方高等教育發達國家急欲拓展國際教育市場的機會，吸引世界一流大學到本國來辦學，彌補國內優質教育資源的不足，提升教育國際競爭力，發展教育產業，開放和引進人力資源。我們也可以學習這些國家的做法，采用政府邀請的辦法，在未來幾年內有計劃地引進若干所世界一流大學來國內獨立舉辦公益性的分校或合作大學，并在土地、投入等方面給予一定的支持。

遠程跨國教育因為其靈活性和低成本在歐美國家已非常活躍。因此，我們急需要加快制訂有關的法規，有節制地、部分地開放“跨境交付”市場，積極探索通過遠程國際教育來引進國外優質教育資源的路子，同時也為我們今后實施“跨境交付”式的輸出積累經驗和基礎。

(2)切實加強境外辦學，推動我國的教育輸出。教育服務是雙向的，除了引進優質教育資源外，我們的優質資源和高水平的大學和專業也要走出國門辦學，參與國際合作與競爭，只有堅持“引進來”和“走出去”相結合，才能全面提高教育對外開放水平。

5．加強研究，建立信息管理系統，提高決策的科學性

從目前的情況來看，我們急需進行三方面的研究。在政策層面，我們需要對現行中外合作辦學和境外辦學制度安排的效度和走勢研究、對我國教育服務貿易或教育對外開放戰略的研究、對別國和國際教育市場的研究、對國別和地區性跨國教育政策的研究以及對國際政策的研究。區域性組織或國際組織的政策文件雖然有時不具有強制性，但對各國具有很強的引導性。對這些政策的研究，我們不僅需要研究其內容、出臺的背景和過程，更需要研究國際組織背后的價值取向。只有這方面的研究透了，我們才可以做到知根知底，主動融入國際教育市場，更好地謀求和維護國家的利益。另外，我們也需要加強中觀層面的政策研究。特別是因為我國在人世“商業存在”方式下沒有承諾給予中外合作辦學以國民待遇，這就意味著我們可以根據自己的承受能力和競爭態勢的變化，給某國以某項國民待遇或超國民待遇(如免征營業稅、對進口科教用品免征關稅)，但這并不意味著其他國家一定就可以享有同等待遇。在具體操作中，地方政府可以根據本地實際需要，有針對性地給予某類中外合作辦學以國民待遇甚至超國民待遇，也就是說，不同地區之間國民待遇的差異彈性是允許的。這就給地方政府創造性地制訂適合本地區中外合作辦學發展的政策提供了余地。同時，地區性中外合作辦學的規劃、運行機制和制度保障的研究也需要加強。在實踐層面，我們需要更多的自下而上的實證研究，分析中外合作辦學的現實需求和效益，梳理合作辦學的經驗和問題，研究院校中外合作辦學政策的制訂和管理模式，比較不同活動策略的優劣，探討理想的組織策略、內部管理和運行機制。在理論層面，我們需要加強對跨國教育理論的研究，我們不僅需要一套成型的理論來分析具體問題，也需要為消除體制性障礙或制度創新提供理論支撐。因此，應加強跨國教育方面的課題立項，并建立相關的研究機構。

第2篇：教育政策的意義范文

關鍵詞:城鄉義務教育；均衡發展；財政政策

近年來，我國城鄉義務教育的發展差異顯著，突出表現在辦學條件、經費投入、師資水平和教育質量等方面。這種差距加劇了城鄉義務教育發展的失衡，阻礙了義務教育目標的實現。2005年5月25日，教育部下發《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，要求各級教育行政部門把今后義務教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉之間、地區之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現義務教育的均衡發展。這表明我國義務教育政策將發生轉變，從忽視農村教育發展轉為優先向農村地區、弱勢群體傾斜；從集中優質資源打造重點學校、培育精英的教育轉向面向大多數人的教育，重視基礎教育的公共性、公平性。義務教育具有“公共產品”的特性，它作為一項公共支出，理應由國家承擔，政府提供。本文從財政的角度，提出促進城鄉義務教育均衡發展的對策。

一、城鄉義務教育均衡發展的必要性

(一)義務教育機會均等是實現社會公平的基本要求。教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務教育的權利平等和機會均等，則是實現教育公平的基礎。在現代社會里，人的基本教育權利，是人的生存和發展的基本條件之一。作為政府提供的最低標準的合格規范教育，保障的是人的基本人權和發展權利。所以，為所有兒童提供平等的義務教育權利和機會，是實現社會公平的基本要求，是政府必須承擔的職責。為此，無論兒童出生于城市還是鄉村，政府都應該為各地區提供均衡的經費，使他們接受相同條件和水準的義務教育。

(二)城鄉義務教育均衡發展是縮小城鄉差別、促進城鄉協調發展的政策手段。我國城鄉二元經濟結構突出，城鄉居民收入差距日益擴大，如果不加以有效遏制，必將影響經濟發展和社會穩定。農村教育，特別是農村義務教育的水平如何，關系到我國農村社會經濟的發展。如果對農村義務教育投入不足，必然造成農村文盲增多、勞動力素質下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環。人力資本理論認為，教育投資就是生產投資，通過接受教育，人們的經濟決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應得到了提高。而且在經濟欠發達地區，如農村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農村義務教育的投入是縮小城鄉差別、促進城鄉協調發展的政策手段。

二、促進我國城鄉義務教育均衡發展的財政政策

(一)加大政府對義務教育的投入力度，并明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方。其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達到4％，并在2010年達到4.5％左右。各地政府也要嚴格按照新修改的《義務教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經費“三個增長”的法律監督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務教育均衡發展的全部責任方。在教育資源的分配中，要對農村義務教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農村義務教育財政投Adz的差距。

(二)進一步完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，明確各級政府的財政分擔責任。我國現行的義務教育經費投入體制是實施“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，農村義務教育的經費投入以最困難的縣鄉兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經濟發展不平衡，相當部分縣鄉財政困難的情況下，農村義務教育經費僅依靠縣鄉的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農村義務教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責任的同時，進一步明確各級政府的財政分擔責任，加大縣級以上各級政府財政對農村義務教育的經費投入主體責任，健全農村義務教育經費投入機制。可以根據各級政府的現實財政能力，對東、中、西部三類地區農村義務教育所需的各項經費的初始來源和責任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經費、危房改造等義務教育所需要的各項教育經費，根據經濟發展情況，分別由各級政府財政來分擔。建議中央財政對西部地區農村義務教育經費承擔主要責任，對中部地區農村義務教育經費承擔部分責任；東部地區和中部地區的省級政府也應承擔本地區農村義務教育的部分經費。通過明確各級財政主體的投入責任，為農村地區義務教育的發展提供可靠的經費保障，真正將農村義務教育納入公共財政體系。(三)同一區域內，以學生數為標準，實施城鄉義務教育均等化撥款制度。有條件的地區可以不區分城市和農村，以學生數為標準，實行義務教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了《北京市普通教育事業公用經費定額標準》，新標準對滿足教學所必需的正常運行經費做了明確規定，不再分為城鎮、農村標準，實行統一的公用經費標準。市級財政還專門設立了農村義務教育專項資金，規定每年至少投入一億元重點支持農村小學布局調整、改善辦學條件、消除危房、信息化建設、教師培訓等項目，為“城鄉統一標準辦學”提供了資金支持和制度保證。

(四)落實國家義務教育財政“低保”政策。確保貧困地區義務教育財政投入。國家義務教育財政“低保”是指國家對義務教育階段學校完成國家規定教育目標所需的辦學條件的最低經費投入的保障，主要解決貧困地區、貧困人口義務教育辦學條件達到國家規定的最低要求。教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》明確提出了制定出臺各地義務教育學校辦學條件最低保障線，建立和完善義務教育學校的“基尼系數”等推進義務教育均衡發展的措施。從義務教育均衡推進與政府財政能力的關系來看，貧困地區義務教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實現的。中央政府對貧困地區義務教育的財政轉移支付，在推進義務教育均衡發展過程中起著不可替代的積極作用。在義務教育“低保”制度下，地方政府主要負責所轄區域內義務教育均衡發展問題，尤其關注對本地區農村義務教育的投入。中央政府主要負責全國范圍內的非均衡問題，負責協調、均衡義務教育階段投入低于全國平均水平的地區，建立義務教育財政轉移支付預算，以預算的形式確保貧困地區義務教育財政投入。

第3篇：教育政策的意義范文

據了解，該《報告》是在打贏脫貧攻堅戰的關鍵節點推出的智庫報告。

國務院扶貧辦全國扶貧宣傳教育中心主任黃承偉在會上介紹，《報告》將按年度出版，旨在及時記錄波瀾壯闊的精準扶貧、精準脫貧實踐進程，描繪、揭示其脈絡和重要特征，發現存在的問題并提出對策建議，具有重大現實和歷史意義。一方面，它能夠為扶貧領域政策制定者、研究者、實踐者乃至全社會提供一個密切觀察和跟進思考貧困問題與精準扶貧精準脫貧實踐的窗口，為相關政策的制定與完善提供參考，為廣大扶貧工作者更有效開展扶貧工作提供啟示。另一方面，它能夠全程跟蹤、縱深描繪到2020年我國打贏脫貧攻堅戰、完成全面建成小康社會決勝階段最艱巨任務的歷史進程。

《報告》共分為兩大版塊七個章節，其中，精準扶貧戰略思想版塊，包含精準扶貧的內涵、精準扶貧方略的形成、精準扶貧的關鍵環節等內容，是關于精準扶貧戰略的全面介紹和論述；精準扶貧政策體系版塊，包含產業扶貧和轉移就業扶貧的精準政策、易地扶貧搬遷的精準政策、教育扶貧的精準政策、救濟式扶貧的精準政策、生態扶貧和資產收益扶貧的精準政策以及完善貧困治理體制機制的政策措施。前者關注的是思想性、理念性、立場性問題；后者是“功能單元”的集合體，關注的是行動性、戰術性、策略性問題。

第4篇：教育政策的意義范文

【關 鍵 詞】教育政策/邏輯分析/主體性/價值追求

【作者簡介】蔣園園(1982-)，女，江蘇鹽城人，加拿大布萊頓大學教育學碩士，華東師范大學公共管理學院博士生，研究方向：教育管理學、教育政策和法規。華東師范大學，上海　200062

中圖分類號：G40-011.8　文獻標識碼：A　文章編號：1674-5485(2009)06-0014-04

什么是教育政策主體性？教育政策主體性是一種認識論屬性，還是本體論屬性，抑或是價值論屬性？教育政策主體性價值對教育政策的邏輯構成具有什么樣的影響？教育政策現象能否超越教育政策主體性而獲得一種普遍意義上的客觀性？在以往的教育政策學理論研究中，這些問題都是沉睡著的“斯芬克斯”之謎。

從邏輯學的角度來看，教育政策主體性是很重要的教育政策范疇，它的主要內涵是作為教育政策主體的國家或政府（決策主體）、專家和智囊（咨詢主體）以及教育行政機構及其官員（執行主體）所具有的合目的性和合規律性。合目的性和合規律性是教育政策價值體系中高于其他范疇的上位價值范疇。正是合目的性和合規律性左右了現代教育政策主體性價值的形式和內容。為此，教育政策主體性價值不能脫離教育政策主體性來作為合目的性的前提，價值不能自證其合規律性，而必須通過認識論和實踐論來尋找價值證據，這是教育政策主體性價值邏輯分析的一個基本手段。

一、教育政策主體性價值的緯度

教育政策主體認識、信仰等許多問題，其實均可回溯到簡單的思想范疇，這些思想范疇通過邏輯學就能得到透徹的處理。教育政策主體性價值的緯度是教育政策實踐主體之間相互作用和關系的客觀依據。E·迪爾凱姆(Emile Durkeim)曾說過，許多社會現象之所以具有一種規律的性質，實際上是強制性的結果，而不是普遍性的結果。人們在強制性面前往往將這種社會現象看成是一個自然的事實，而不是某些利益集團制造的結果。[1]教育政策作為現代教育的一個領域，教育政策主體是形成價值觀念、構成價值關系以及影響價值判斷的核心要素，因此，對于教育政策主體性價值緯度的探究是非常必要的。價值不僅體現著對人的需要的某種滿足，而且還體現著人的主動追求。作為主體性價值的形式概念，其本質體現為：教育政策實施是使主體自身作為教育政策的對象，然后再成為主體的過程，有著更多的“價值負載”或“多重利益”參與其中。教育政策主體性價值是教育政策價值選擇的結果，即教育政策的制定與實施本質上是教育政策主體的一種利益表達與整合過程，包括概念、判斷和推論在內的通常所謂主觀思維形式，其中教育政策的價值取向作為主體構成的重要組成部分和主體的重要特征決定或支配著主體的價值選擇。

（一）主體性價值：概念的緯度

作為邏輯學研究對象的概念，教育政策主體性價值總是對于主體本身而言的，除了屬于思維本身和通過思維所產生的東西外不能有別的內容。從主體性價值質的規定性來看，主體精神是自由的東西，是作為自覺地存在著的實體性力量。教育政策主體不僅要意識到自己肩負的教育政策責任以及教育政策的本質和價值，而且要考察教育政策本質的客觀邏輯并建構教育政策活動的新型人際態度和思維方式。主體能力是把自己從一種潛在的主客統一體變成一種現實的中介，即具有外部實在性的主體性統攝客體性的統一整體的內在中介，是認識和改造世界的決定性力量。主體價值是指主體通過其對象性的各種活動，創造出適合作為主體在人的物質文化與精神發展方面所需的各種事物。這些產品反映著人的主體精神和主體能力，是人主體性的確鑿證據。主體性價值的概念不是現成的東西，也不是任何其他東西產生的，而是它自己活動的產物，它只是在把自己建立起來時才存在，它本身就是這樣一種自己實現自己、自己產生自己、自己創造自己的活動，這種活動一停止，概念就不再是概念，主體性就不再是主體性了，主體性價值就不再是主體性價值了。

由此可見，從概念的緯度把論述教育政策主體性價值存在和本質的客觀邏輯看作是概念來展示，這里面除去邏輯學（作為邏輯學、本體論及認識論和辯證法的統一）所應有的意義之外，還包含著必須把論述從一系列價值原則及其理論依據到教育政策活動主體之間相互作用所形成的基本問題和關系，作為自我意識的精神或思想，即著重揭示貌似自然的事實或“規律”背后的利益關系、價值選擇和價值沖突，平衡和協調不同利益群體的需要來展示的思想，并為此準備教育政策主體性價值的取向模式和內在格架。在教育政策科學理論的發展歷程中，人們曾經從許多不同角度和層面討論政策研究或政策分析，但對教育政策主體性價值概念是一種自由的、創造性活動的認識沒有給予關注。其實，正是因為價值的涉入使教育政策的主體性自覺地變為了存在著的實體性力量。就公共政策本身的特點和當前我國教育政策的具體背景來看，教育政策主體性價值直接影響甚至決定教育政策的性質、方向、合法性、有效性和社會公正的程度。

（二）主體性價值：判斷的緯度

概念自身是教育政策主體性價值的出發點，它仿佛是一粒種子，從那里將要生長出主體性的整棵植株。因此，從判斷的緯度分析教育政策主體性價值，即以普遍性的形式把存在和本質的全部內容包含在主體性價值自身之中，來引導教育政策的形成，影響教育政策的過程，決定教育政策的結果，是貫穿在教育政策一切特殊性和個體性中的“靈魂”。一般而言，教育政策主體可以被簡單界定為直接或間接地參與教育政策制定過程的個人、團體或組織。然而，無論是教育政策功能的實現還是教育政策需要的滿足以及教育政策的實踐活動都是構成教育政策的必要要素，是構成教育政策主體價值的客體內容。基于教育政策主體性價值的判斷，我們可以把價值普遍性和特殊性的否定統一所抽象出的主體需要作為教育政策實踐中主體性價值的利益訴求和選擇取向。實際上教育政策主體性價值判斷突破了所展開的客觀性分析過程，是把自身的內容創造成為自己的客體的自由創造活動。因為價值本身既是特殊的東西，又是普遍的東西。教育政策主體性價值判斷的進展重演了教育政策主體性價值概念從存在到本質到概念的邏輯發展進程。

托斯頓·胡森和莫里斯·科根曾經對決策者與研究者之間的相互關系進行過研究，認為他們分屬于“政治”與“學術”兩種不同的文化，由于不平等的地位、看問題的不同角度以及對學術的不同看法，決策者和研究者之間的緊張關系和意見分歧常常會引起他們的分裂”。[2]為何會分裂，從主體性價值判斷的緯度來看，教育政策主體性價值概念內在的否定性把自身內部的各個環節區分了開來，同時又把區分開的環節的同一性建立起來了。決策主體作為國家利益的代表，咨詢主體和執行主體作為教育利益的代表，由于利益追求的差異會表現為價值認識和選擇上的沖突。面對國家教育權力、教育制度、受教育權利、受教育機會、教育資源、教育過程中個人與組織的活動、政策環境，教育政策主體性價值概念原始的統一性被教育政策主體性價值判斷分割，從而把教育政策主體性價值的內容顯示出來了，就好像種子發芽把種子內部的潛能表現出來了一樣。自身判斷將教育權力分配關系、受教育權利與機會分配關系、特定教育制度框架下個人及組織活動的關系、教育資源配置關系、教育政策與其政策環境的關系等概念中潛在的規定性揭示了出來。

（三）主體性價值：推理的緯度

教育政策本質上應該是教育政策的客體屬性與主體的需要在實踐的基礎上所形成的一種效用關系。教育政策主體性價值概念自身是否定的自身統一，因而就是有生命力的、能動的、發展的東西。教育政策主體性價值判斷所建立的各種有區別的環節的同一最初是抽象的，在教育政策活動的過程中，不同的政策價值主體需要、利益、活動等動態地交織在一起，政策主體必然要面對政策問題作出價值選擇，經過判斷從一種形式到另一種形式的轉化和發展過程，不同內容和類型的價值選擇之間相互博弈，通過價值組合和價值對抗等活動，最終構成不同的價值選擇模式與取向，當這種同一被建立為具體的同一時，判斷就過渡到了推理。教育政策主體性價值推理是概念和判斷的統一，從概念自身的原始統一性來說，由于教育政策對象主體的價值追求是為教育活動提供教育環境或分配教育資源，使主體自身的教育活動得以有效的完成。為此，引導和促進教育政策主體確立合理的價值取向具有長遠的戰略意義。從判斷的自我分化來說，教育政策主體性價值決定并表現著教育政策的功能、教育政策主體的需要以及教育政策實踐活動。

正因為如此，教育政策作為一種有目的的、有組織的動態發展過程，其邏輯推理本身實質上就是一個價值選擇的結果。“教育政策的主體性價值與其他政策相比并沒有更多的自由——并沒有令人折服的理由根據說明教育政策有如此顯著的特征和區別。”[3]相反地，推理作為主體性價值的自身反思，它的不同環節本身即是全體也即是概念，因而彼此同一。教育政策活動主體之間相互作用，就其為自覺地存在著的客觀依據，即推理的各環節作為概念的不同規定性，是概念本身的一個“自由存在”，而主體性價值推理本身則因此是一個絕對否定性的全體，即一個自我規定、自我分化、自我統一的否定之否定的自由而有機地進展的主體。教育政策主體性價值的推理一方面能夠在客觀邏輯上對教育政策的制定和實施進行反思，另一方面通過主觀邏輯的方法能夠對教育利益在某種程度上限制或控制決策主體比較隱蔽的意向和行為，而作為這兩者之間的反思規定體系則形成了教育政策的價值基礎。

二、教育政策主體性價值的意蘊

肇始于邏輯學的純粹概念是一個整體，必須從兩方面來考察：一方面，當作實在的或存在的來考察；另一方面，作為概念的概念來考察。這種概念用教育政策主體性價值具體的形式來說，其意蘊就是對于教育政策主體性價值的存在、事實、“是”，主體性只是其基本屬性之一；而對于價值、“應該”，主體性則是其根本性質。因為實體是本質論范疇運動的最高階段，而本質又是從存在發展而來的。由于不同的教育政策主體對教育政策的價值的理解與需要存在著差異，在教育政策價值的實踐和運行過程中，政策價值主體或利益需求主體的政策價值目標、政策價值評價和政策價值選擇以及政策價值實踐手段等因素對教育政策主體性價值概念自身、判斷和推論的規定構成無法超越表面化的文本政策而溯及其背后真正的利益動因。或許只有在認同教育這種共同利益的實體基礎上，它們才能尋找和彰顯自己存在與發展的意義。據此分析，從教育政策主體性價值的意蘊關注現代教育政策價值體系的合目的性和合規律性，立足主體性的邏輯表征來進行價值分析，主體性價值就會變成現實教育政策價值環節的統一體。

（一）合目的性的邏輯表征

目的性作為理性概念，由于否定了直接的客體而達到了自由的實存，教育政策價值的客觀性向自身回復著主體性，它可以是一種“解放的力量”，要求每個人立足自身的主體尺度，選擇對于自身、對于社會最有意義的價值。盡管目的最初是主觀的，或者說，是一種自覺的主觀的東西，然而，教育政策主體性價值的目的，除了把自身作為主觀的東西同外在客體區別開來，它還通過主體性思路與方法，明確主體的權力與責任，高揚主體性，消解傳統價值哲學中的客觀性神話、普遍性神話以及所謂永恒真理。正因為如此，教育政策價值取向同目的性內在的邏輯聯系隨著主體性價值從消極地適應教育政策到積極地駕馭自己所認識的客體的進化，獲得了日益豐富的表現形式。教育政策主體目的與利益的結合在一個辯證否定的邏輯鏈上不斷運動，由對教育政策主體利益的漠視，到對教育政策主體價值的肯定。在教育政策主體意識不斷覺醒的過程中，教育政策主體的目的與利益實現了邏輯上的直接結合，并產生了教育政策目的與利益彼此互動的邏輯關系。

教育政策價值取向的合目的性，主要表現在兩個方面：第一，堅持為國家發展與為教育發展的統一。從邏輯聯系上來看，國家發展可以為教育發展提供更好的條件從而促進教育發展，教育發展則可為國家發展提供良好素質的公民從而促進國家發展，兩者互相促進、相得益彰。教育政策目的的這種特性表明，目的最初雖是主觀的，但并不是從外面提出并硬加到客體上去的偶然的規定，而是客體自身的內在本質或內在目的性。當國家發展與教育發展直接地發生邏輯互動關系時，合目的性就會使客體內在價值在客體中具體體現或顯示出來。第二，堅持公平與效率的統一。這種統攝教育政策外部實存的主體性，是衡量教育政策價值的兩個重要尺度。教育發展是整體發展，公平與效率對立統一于教育發展整體之中，是單一指向并互補的兩個方面。只有在認同教育機會均等這種共同利益的基礎上，教育政策才能尋找和彰顯自己存在與發展的意義。合目的性使沉寂為“自在”狀態的教育平等權利，揭示并激活成“自為”狀態，公平與效率的統一形成了一種內在的沖力，確信主客的同一為真，對立為妄。

（二）合規律性的邏輯表征

從邏輯學意義上講，合理性就是合規律性。教育政策價值取向的合理性一般是普遍性和單一性相互滲透的統一，其形式就是根據普遍的規律和原則而規定教育政策行為。要把政策做成“應如何”？即按照主體的目的來確定價值，或者說，使主觀的規定成為客觀的東西，就要在宏觀上保持教育政策價值取向的基本性質和方向符合社會發展規律，特別是歷史進步潮流或趨勢；微觀上保持教育政策價值取向在目標定位、現實化的設計與操作等方面遵循教育發展的客觀規律。具體說來，表現在教育政策主體能夠規定自己，并按自己的規定來改造外界客觀對象，使之與主觀的規定一致，在邏輯層次上使它變成政策主體所要求的某種需求滿足物。不為利益的存在形式而任意判定規律的邏輯要素，在統一性的基礎上堅持偏移性原則，實現歷史的具體的統一。在現階段應當相對突出價值取向中“為教育發展”這一極，尊重教育自身發展的內在需求，引導個體發展他們的主體精神，從而使國家和教育的共同發展得到全面自由和諧發展，為社會整體進步提供原動力。這樣的邏輯過程才是真正地實現了主體的主觀能動性和客觀需要的有機結合。

合規律性在邏輯上的核心要點是要有效地組合教育政策主體意志和利益的互動運作形式。在教育政策領域，國家利益和教育利益在觀念上的障礙反映到教育政策中，會影響教育的生存與發展，最終會損害政治統治的合法性和社會秩序的穩定。規律性作為教育政策的“均衡器”或“顯示器”，簡單用一種“應然性”來推及整體的“應然性”，在邏輯上是站不住腳的，在實踐中也行不通的。為此，在理論上要使自己的認識理念符合教育政策的發展進程及其內在規律，在實踐上要使自己的主觀目的同教育政策的發展進程及其內在規律相一致，把認識自己和認識教育政策、改變自己和改變教育政策相統一。國家利益與教育利益的關系問題在很多方面不再只是一般的觀念問題，也不僅僅是技術問題，更是一個合乎規律性的問題。伴隨著知識權威和教育主體地位的確立，教育政策應當在現代教育的兩翼，即人力資源開發與人的自主發展上保持教育的功利價值與非功利價值相平衡，提升和改善教育的內在品質，防止國家主義、經濟主義、技術主義、能力主義以及急功近利的短期行為等對教育的傷害，防止教育的失衡和異化。

（三）目的性與規律性統一

教育政策的價值取向的最一般規定性是堅持合目的性與合規律性的統一。現代教育政策的設計是在綜合考察主體價值的目的性和規律性的基礎上進行的，因此，教育政策的價值既有合目的性的一面，也有其合規律性的一面。合目的性是基于為國家發展與為教育發展的統一以及做到公平與效率的統一而產生的。作為一種價值理念它在目的性上具有強烈的理論主義預設的特點，也就是說，國家發展可以為教育發展提供更好的條件從而促進教育發展，教育發展則可為國家發展提供良好素質的公民從而促進國家發展，兩者互相促進、相得益彰；教育效率為教育公平的實現提供必要的物質前提與實施基礎，教育公平又為教育效率的實現提供精神動力和有效環境。由于教育政策主體價值是依靠蘊藏在人與自然、人與人關系中內在有序的邏輯關系運作的，離開了最基本的邏輯要求，僅僅依靠缺少目的性指導的實踐活動，教育政策主體的價值是沒有生機的。抽象地說，教育政策主體性價值的合目的性同合規律性一般是普遍性和單一性相互滲透的統一。具體地說，這里合目的性同合規律性是教育政策主體客觀自由與主觀自由兩者的統一。

總之，從邏輯學視域分析教育政策主體性價值，其合目的性和合規律性的統一不是偶然的。作為主體性價值下的合目的性，在國家發展與教育發展秩序的維持上表現為一種雙向制約與“塑造”，兩者互為目的、互為手段。教育政策主體性價值在邏輯上應屬于全社會的每個個體，在具體制度上是通過教育發展來實現的。教育權利平等和教育機會均等的價值理念代表了人類精神發展的基本走向，通過教育政策的主體性、否定的統一、絕對的否定性，理想便不再只是我們的理想，而是它自己的對象了。如果說合目的性要求教育政策的價值取向做到為國家發展與為教育發展的統一、公平與效率的統一，那么合規律性就是這種合目的性得以現實化的必要條件。合目的性的邏輯形式是可以概括合規律性的邏輯形式的，但合目的性的邏輯形式卻不能無限制地適用于合規律性的邏輯形式，合規律性應當作為合目的性的有效形式而存在。在教育政策主體性價值的意蘊中，合目的性的實質邏輯內涵擁有合規律性形式的邏輯上的可能性。

【參考文獻】

[1]［法］E·迪爾凱姆.社會學方法的規則[M].胡偉譯.北京：華夏出版社，1998.6.

第5篇：教育政策的意義范文

過去二十多年中的經濟轉軌過程中，中國取得了突出的經濟發展績效。毫無疑問，持續的高經濟增長來自于市場化取向的制度變革及其所導致的資源配置和激勵改進。但進入20世紀90年代以后，漸進式改革所帶來的矛盾開始凸顯。一方面，政府不得不開始為城市國有部門支付重組成本，包括金融轉軌成本和社會保障成本；另一方面，在城市化開始加速、人口流動不斷增加的背景下，戶籍制度改革仍然無法取得根本性突破；同時，在多種因素，包括政策不當因素的作用下，三農問題有所惡化，農民收入增長緩慢，城鄉收入差距持續擴大。在這些問題中，缺乏永久遷移的不完全城市化、農村內部的農地調整、以及城市化、工業化過程中的農地征用三個問題特別突出。

就城市化和人口遷移來看，隨著中國市場化進程的進一步發展，"離土不離鄉"的鄉鎮企業發展模式潛力遞減，但目前"半開放式"的戶籍制度和城市管理體制仍然制約了勞動力的自由流動和人口遷徙，使得人口在不同區域之間、城鄉之間的再配置無法充分、有效地完成。具體而言，目前的戶籍制度使得人口由鄉到城的流動在很大程度上成為"不完全遷移"，主要是單身、短期流動：一方面，它表現在流動人口進入大、中城市并享有基本的城市居民權利仍然受到限制；另一方面，跨省區人口遷移仍然受到比較嚴格制約。這一點非常重要，因為內地有大量的農業、甚至是非農業人口涌向沿海地區不同等級城市，但卻無法獲得居住地戶口，從而很難在遷入地定居下來，不得不忍受家庭分居、子女教育無法保障、老人得不到照顧等痛苦。

不僅如此，在當前的經濟環境下，農民工的職業身份決定了他們不能夠進入到城市的正式就業體系中來，其所從事的往往是非正規部門的工作。非正規就業工人享受不到一般正規就業者享有的社會福利，就連基本的勞動標準也難以達到，比如工時、周薪、帶薪假、最低工資、失業保險、醫療保險等等。從政府角度來看，由于國有企業下崗和城市貧困問題的增加，政府面臨的社會保障壓力迅速增加，資金嚴重不足。在這種情況下，流動人口，特別是由農村向城市遷移的流動人口的社會保障問題遲遲難以提上議事日程。

進城農民工的社會保障缺失使得他們無法切斷與農村土地的關系，一旦他們在城市失去工作和收入，農村土地（包括耕地和宅基地）就成為其就業乃至生存的保障。進城農民工"離鄉不放土"也對現行的農地制度的穩定性提出了挑戰。

雖然集體所有、家庭長期承包經營的農地制度安排在相當一段時期內起到了促進和穩定農業生產的作用，但在具體操作中，由于多種因素影響，包括家庭人口變動的作用，在土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等地擁有村屬土地的權利的情況下，農戶地權缺乏穩定性，結果是很多地區農村土地不得不進行定期、不定期的大、小調整，很多地區農戶家庭長期承包土地的權利無法實現。

比農地在村莊內部進行調整更加嚴重的是農地轉非農地的問題。在城市化和工業化加速的背景下，政府用行政審批手段控制土地由農業用途轉為非農業用途，使得農地使用性質轉化必須通過征地途徑改土地的農民集體所有制為國有制，并由于補償方式不當和標準偏低帶來了一系列社會矛盾和沖突，甚至帶來很多失地農民，形成社會不穩定因素。

城市化過程中的人口遷移問題、村莊內部農地調整問題乃至于農用土地非農化問題，都是現階段中國轉軌與經濟發展過程中面臨的重大問題。在每個問題上，學術界已經進行了相當多的理論和實證研究，并有針對性地提出了一些政策建議。但如同我們將要指出的，上述三方面問題相互之間有著非常緊密的關聯，需要用一個整體思路來進行分析，更需要在此基礎上給出系統、具操作性的解決方案，以避免從任何單方面研究提供政策建議可能導致的顧此失彼。

本文以下部分安排如下，第二部分結合文獻分析我國城市化過程中的流動人口、農地調整和土地非農化三個主要方面的政策問題，并探討三者之間的相互關系；第三部分分析中國作為一個轉軌中發展的大國所具有的特點及其對城市化與戶籍制度改革的含義；在本文第四部分，我們對城市化和農地制度改革面臨的主要政策選擇進行了討論；第五部分提出一個系統性解決上述問題的政策組合，并對該政策組合思路的含義及操作進行多層面的討論；在本文第六部分，我們測算并報告了實施該政策組合的一個財政預算平衡方案；文章最后是結論。

二、主要政策問題與研究綜述

2.1城市化過程中的流動人口

在計劃經濟時代，中國重化工業優先的發展戰略伴隨著以城市為主導的工業資本積累。由于這種發展戰略與中國的豐富勞動力稟賦不相一致，城市無法創造足夠的就業機會，只能通過戶口制度等政策措施限制城鄉人口流動來保證城市的低失業率和有限城市人口對于食物配給、住房、醫療、養老保險等福利的占有（林毅夫等，1999）。這構成了傳統戶籍制度的歷史背景。

過去25年的經濟體制改革逐漸放松了勞動力流動的限制，農村勞動力開始逐漸在城市尋求就業，但不同于其他很多發展中國家永久的、以家庭為主導的遷移構成城市化和長期經濟發展的主要特征，中國勞動力流動的模式由于戶籍制度的繼續存在而顯得非常獨特。在上個世紀80年代和90年代前期，人口流動主要是由于鄉鎮企業發展導致的鄉村地區內部由農業向非農產業的流動，同時政府推動的也主要是"離土不離鄉"、非集中式的的鄉村城鎮化和中小城鎮優先的發展戰略。但到了90年代中期后，隨著以外資、私營企業為主導的城市部門的競爭，鄉鎮企業就業吸納能力增長放緩，甚至出現停滯的趨勢，勞動力遷移開始轉為大規模向城市制造業、服務業部門流動的模式。城市政府也開始意識到充分利用農村廉價勞動力發展城市經濟的重要性，并開始逐漸清除鄉村遷移人口進入城市低端勞動力市場的各種政策限制。2000年全國第五次人口普查的數據表明，在中國1.21億的遷移人口中，有9000萬左右遷移到城市，其中8500萬是從農村到城市的遷移人口（國家統計局，2004）。

改革前建立的戶籍制度依然沒有進行根本性的改革，構成了城鄉一體化的阻礙。改革開放以來，特別是進入90年代以后，隨著市場化過程的深化，以戶籍制度為核心的一系列安排逐漸弱化，特別是一些生活必需品市場自由化及勞動力市場的逐漸開放，使得傳統體制下限制人口流動的一些因素所起作用日益降低。但是，一些地區進行的不同程度的戶籍制度改革嘗試并沒有取得根本性突破。不僅主要大中城市的戶籍制度沒有真正放開，在這些城市獲取戶口定居的門檻相當之高，而且跨省區的戶籍改革仍然困難重重。即使在戶籍制度改革進展最快的一些中小城市（鎮），一段時期內戶籍的獲得也需要支付相當數額的資金購買，而同時這些中小城鎮戶籍所帶來的潛在好處非常有限；相反，獲得城市戶口必須要放棄農村土地和計劃生育政策城鄉差異所導致的二胎指標，因此，這些中小城鎮的戶口改革并沒有得到很大的響應。

在戶口制度依然無法取得突破的背景下，城市居民仍然享受著一些農村遷移人口無法享受的福利。在上個世紀80年代和90年代，它們主要包括由工作單位提供的住房、醫療、養老安排，而近年來越來越多的城市居民開始接受雇主和城市政府提供的醫療保險、社會保障以及住房補貼。此外，城市居民子女也能夠進入地方政府提供財政補貼的城市公立學校，而遷移人口子女往往需要支付額外費用進入，或只能進入民辦的打工者子弟學校。這些與戶口相關的城市福利安排使得農村遷移勞動力往往無法實現舉家遷移、并且只有相對而言很短的就業和生活計劃時段。當然，嚴格說來，大部分遷移人口無法享受的養老、失業和醫療保險等福利安排是由雇主（或工作單位）、而非城市政府提供的，不能被看成與城市戶口直接相關，因此，在現階段，城市戶口主要意味著平等獲取城市政府提供的社會救助（如最低生活保障），政府補貼住房（如經濟適用房和廉租房）以及子女在城市公立學校就學安排的機會。

絕大部分遷移人口無法獲得城市戶口也與我國當前的政府間財政體制安排有關。在許多國家，社會保障等財政支出是由省級、乃至于中央級別的政府提供的，而在我國目前的政府支出安排體制下，城市政府則要負責為具有本地戶口的城市人口提供基本社會保障、補貼住房和子女就學等一系列安排。隨著近年來國有企業下崗工人和退休職工數目的增加，城市政府往往面臨巨大的財政壓力，也必然缺乏激勵為遷移人口提供上述福利，結果是，雖然在過去十幾年中中國的勞動力流動性顯著增加，戶籍制度仍然限制了城鄉和省際之間的人口遷移，并使得勞動力流動在很大程度上成為短期、單身遷移。

戶籍制度顯著地阻礙了中國的城市化進程，并使中國城市化水平顯著低于其他相似發展階段的發展中國家的城市化水平。2003年，官方統計的中國城市化率為40.5%.但在官方統計的城市化率中，不僅包括具有城市戶口的常住居民，而且也包括沒有城市戶口、但到城市工作6個月以上的鄉村遷移人口，以及相當部分在城市郊區因為土地被征用、但戶籍沒有轉換的失地農民，以及部分由于統計口徑偏差，實為農業、但被計入非農和城鎮人口的農民，因此，實際具有城市戶口的人口比例只有30%多一點。從表1我們可以看到，中國的城市化率一直顯著高于全國具有非農戶口的人口比例。在20世紀90年代前期，該差距在5-6個百分點，但2000年以后，增加到了10個百分點。從絕對人數上看，2003、2004年兩者的差距達到1.4億左右。考慮到中國大約有1000-2000萬左右的農村非農戶籍人口（如相當部分鄉村教師，以及非建制鎮的非農業人口），可以推斷目前計算在官方統計"城市化率"內、但實際沒有城市戶口的"城市人口"將達到1.5-1.6億，這其中最主要的是鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口和城郊的失地農民。根據第5次人口普查數據，2000年鄉-城遷移且居住在6個月以上的人口大約有8500萬，一般估計現在應達到9000-9500萬；至于失地農民，一般的估計，從1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，估計至少有3400萬農民因此完全失去或部分失去土地。另外，由于違法用地數量一般占用地總量的20-30%，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000-5000萬人。如果我們假設其中一半左右的失地農民已經轉為城市戶口，那么大約有2000-2500萬未獲戶口之失地農民。鄉-城遷移人口加上失地農民總數大約為1.1-1.2億，仍然與前述1.5-1.6億的數字具有4000萬左右的差距，大概相當于3-4個點的城市化率偏差。根據我們的判斷，這3-4%的高估主要是由于城市化率統計指標定義和操作過程中的偏誤造成的。總之，雖然中國官方統計的城市化率已經達到40%，但可能有3-4個百分點是統計定義和操作的偏誤。而且，即使我們接受36-37%的城市化率水平，其中也有9000-9500萬沒有城市戶口的鄉村遷移人口和2000-2500萬沒有城市戶口的城市郊區失地農民。

2.2農地調整與人口遷移

目前，農村土地為集體所有，但主要由農戶使用。土地不僅是作為農村生產要素為土地使用者創造收益；而且，在勞動力市場不完善和非農就業機會有限的條件下，為農民充分利用家庭勞動力創造了條件（PuttermanandCiacu，1994）；另外，在喪失非農就業機會的情況下，土地更作為一種保險（Giles，1998）。由于土地權利對農民具有廣泛的可達性，上述這些功能的實現對于平等和貧困的緩解具有重要意義。

在目前的農地制度下，土地集體制賦予村莊內部每個合法成員平等擁有村屬土地的權利，其結果是土地分配隨人口的變化而變化（周其仁和劉守英，1997），土地產權因村內人口變動等多種因素而定期、不定期進行規模不等的調整，穩定的農地產權無法得到充分保障。雖然各地土地調整情況存在巨大差異，但進行調整的村莊占絕大多數。Rozelleetal（2002）等的研究表明，在215個樣本村莊中，只有60個村莊沒有進行土地調整，而一小部分村莊每年都進行土地調整，四分之一的村莊土地調整一次，五分之一的村莊達到兩次，所有村莊的土地平均調整次數達到1.7次（表2）。

土地調整的效果是多方面的。從理論上看，不穩定地權對農業投資、土地的自由流轉及其所帶來的資源配置和交易收益都可能產生負面影響；但同時，行政性的土地調整可能也是土地租賃市場不發達時村莊為改善土地配置效率而采取的行動。因為它可以把土地轉移給邊際生產力較高的農戶，從而改進土地配置的效率；而Turneretal（2000）的研究也發現，調地頻率與村莊人口變化正相關，也隨非農就業機會上升而增加，這意味著行政性調地有助于消除不同農戶由于人口相對變化和非農就業機會不同（但平均分地）所導致的配置效率損失。所以，調地仍然具有一定的合理性，其平等-效率是否矛盾取決于調地導致的潛在效率損失和改進的相對大小。這大概也是為什么到目前為止已有的大部分經驗研究發現，雖然土地產權不穩定對農業增長和效率的負面影響存在，但并不顯著的原因所在。此外，由于土地為占農民提供了基本的生活保障，土地調整的社會保障和失業保險功能也應得到充分考慮（姚洋，2000）。

但行政性土地調整總體上看仍然是弊大于利。首先，相比于市場化租賃，行政性土地調整會因信息不完全和調整成本過高而帶來效率損失。而且，由于行政性土地調整所導致的不確定性和較短的計劃時期，它將可能減少市場化的土地租賃活動。更重要的是，如果鄉村干部是出于完成國家糧食收購和稅費任務并同時為自己牟利的目的而調整土地的話，那么這種行政調整將降低效率和地方福利。Turneretal（2000）的研究表明，在那些糧食定購較高的地區，土地調整的頻率會上升，這是因為糧食收購的增加將使得農業收益下降，有較好非農就業機會的村民將創造壓力使得村領導將地調整給那些仍然愿意從事農業的家庭，村干部愿意這樣做也將使得訂購任務能夠比較順利完成。在他們模型中被分析的人口變動因素、租賃市場發育不完全因素、糧食收購、地方干部尋租因素等各個影響因素中，人口變動只能解釋土地調整時機和規模的很小一部分，而完成國家稅費和糧食收購任務和尋租則是影響土地調整的更加重要的因素。

在現有的戶籍制度下，按照社區成員權分配的土地制度也影響著農村勞動力的流動和遷移決策。根據現行土地承包法，如果遷移人口獲得城市戶口，就必須放棄農村土地。但由于跨省和在大中城市獲得戶口的門檻較高，而小城鎮戶口由于地方政府提供服務有限而吸引力不大，遷移農民一般不愿意放棄農村土地并切斷與鄉村的聯系，這就使得農村人口難以實現完全遷移，農村人口無法真正減少。因此，即使在越來越多的農村勞動力轉移到城市就業并從非農業部門獲得主要收入來源之后，人口變動導致的農村土地調整的壓力仍然持續存在，調整也不得不進行。這不僅導致長期的土地租賃市場無法發育，甚至限制了短期土地租賃市場的發展，因為任何租賃行為將向鄉村干部發出土地無法充分被所配置農戶利用的信號，并誘致土地調整。租賃市場不發達的結果是土地利用效率降低，遷移勞動力往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）、甚至出現拋荒的情況。

由于以上原因，相當部分學者同意，中國需要一個能夠提供長期穩定產權的農地制度，從而促進土地的有效利用（Johnson，2001；KungandLiu，1996；Li，1999）。近年出臺的土地承包法也賦予農戶至少30年穩定的農地承包權利。但根據我們在浙江，江蘇、甘肅等地的實地調查，土地調整仍然在進行，地方干部宣稱雖然中央的政策很好，但未必符合地方情況，而人口變動因素必然導致調整壓力。雖然各地土地調整都以人口壓力為理由，但實際土地調整過程中地方干部的調地行為難以受到有效約束，人口變動往往成為地方干部尋租行為的借口。

2.3城市化過程中的農地征用

20世紀90年代中后期以來，隨著城市化過程加速和城市土地出讓的市場化、土地農轉非進程加快（表3）、加上財政體制改革過程中收入不斷上收導致的地方預算內收支落差逐漸增大，地方政府通過擴大農地轉非農地規模以增加預算外財源的動機和行為有增無減。特別是地方政府出于在區域競爭中突出政績的需要，過度擴大城市建設規模，發展各類開發區，往往通過低于市場價格征用農地，然后以市場價格轉手，獲得巨大的級差地租，導致大量失地農民，并引起失業和社會不穩定現象。

城市化進程的加快和吸引投資的區域間競爭，也使得地方政府通過建立新城區、城市開發區和各類工業發展園區加大土地征用和供給規模。近年土地征用規模達到了每年250-300萬畝左右。如果按人均1畝地推算，每年大約有250萬到300萬農民失去土地。

土地征用所產生的問題也與1994年后中央集中收入、但未配合相應轉移支付的財政體制安排相關聯。1994年開始至今，中國出現財政收入向中央和省級政府集中的情況，但同時土地出讓金不再上繳中央財政，全部留歸地方財政，加上土地征用后的出讓收入是政府預算外收入，地方政府有很強激勵征用更多農地并獲取出讓利潤。1998年以后，土地出讓金大幅度增長，2002全國土地使用權有償出讓面積12.42萬公頃，占總征地面積的58.52％，土地使用權有償出讓獲得的土地收入為2416.79億元。其中采用市場化方式掛牌招標拍賣的為1.81萬公頃（國土資源部，2003）。有些縣、市，土地出讓金收入已經占到財政收入的35%左右，甚至有的高達一半以上。作為財政預算外收入，土地出讓金應該專項用于城市基礎設施建設和土地開發，但由于其收入以及使用過程很不透明，事實上難以監控，往往出現地方政府與開發商合謀牟利、并侵犯農民利益的情況。在浙江省進行的一項調查表明，被征土地的收益分配大致是：地方政府占20%-30%，企業占40%-50%，村級組織占25%-30%，而農民僅占5%-10%.從成本價到出讓價之間所生成的土地資本巨額增值收益，大部分被開發商和地方政府獲取（涂名2004年）。

目前，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。而自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。1998年修訂的《土地管理法》規定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。土地補償費，為該耕地被征用前3年平均年產值的6至10倍。安置補助費，按照需要安置的農業人口數計算，每人的補助標準為該耕地被征用前3年平均年產值的4至6倍。2004年11月3日，國土資源部印發《關于完善征地補償安置制度的指導意見》，其中比《土地管理法》優厚的規定是：如果土地補償費和安置補助費合計按30倍計算，尚不足以使被征地農民保持原有生活水平的，由當地人民政府統籌安排，從國有土地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。如果農地每畝年產值為1000元，則最高補償不超過3萬元。在實際操作中，每征一畝地，鐵路、高速公路等交通線性工程補償一般是每畝5000～8000元；工商業用地對農民的補償一般是每畝2～3萬元，發達地區和城市郊區相對高一點，最多達到每畝3～5萬元。但征地后土地出讓的市場價值往往達到補償的幾倍乃至10倍以上。

針對土地征用過程中出現的一系列問題，周其仁（2004）指出，癥結在于現存體制仍然把政府強制征地視為農地轉用的唯一合法途徑。因此，土地制度方面的根本改革應該集中于改革征地制度、確立"農地轉用"的市場轉讓權。他特別指出，中國改革的一條重要經驗，就是要通過觀察地方性的自發改革，加以適當的提煉和總結，作為制定全國性的政策和制度的重要根據。實際上，農民的集體土地所有權早已在一些地方通過各種形式直接進入工業和城市建設用地的一級市場。這種打破現行征地體制、使農民的土地轉讓權從農地擴大到非農用地領域的做法，在有些地方已發展到一定規模，形成比較完整的套路。比如通過農民憑股權分享土地農轉非帶來的增值收益、以"土地股份制"為特點的廣東南海模式，以村集體先通過復墾等方式獲得一些非農建設用地的"額度"，然后向本村農戶"招標"，由農戶或由農民成立的合作經濟組織聯合投資修建標準廠房、商鋪或打工宿舍樓向外來工商投資者出租為特點、農民直接分享資產收益的江蘇昆山模式，通過在征地過程中適當劃撥安置用地的辦法，村集體擁有部分原農地在非農用途上的轉讓權，然后農民通過低價買房市價出租、低價租商鋪及集體分紅等方式分享農地轉非帶來的增值收益的長沙模式等，都破除了國家對土地一級市場的壟斷，大大降低建設用地市場利用的交易費用、增加了集體和農民合理分享工業化城市化帶來的土地增值機會，同時改善了資源配置與收入分配。

綜上所述，城市化不完全問題、農地調整問題、農村土地征用過程中農民利益受侵犯問題，都是目前困擾我國經濟發展和社會政治穩定的重大問題。就我們看來，上述三方面問題之間實際上存在非常緊密的關聯：城市化過程的滯后和鄉村人口在遷移方面的"不完全"，根本原因在于沒有為流動人口建立社會保障體制和相應的居住、子女教育安排，從而無法構造一個良性循環機制，使得遷移人口從農村逐漸地、但又是全面地轉移出來；而人口的不完全轉移使得外出務工經商的農民，即使根本不想、或者至少相當一段時間內不愿意回鄉務農，但由于對未來失業等風險的規避或子女就學等方面的需要而不愿意放棄土地；在目前土地集體所有、但土地租賃市場不完善、法律保障機制不健全的情況下，往往只能將土地無償（或低價）轉包給親戚、朋友（即使后者從效率上看未必是最適合接包者）。特別在農產品價格低迷、農村稅費負擔較高的情況下，有時會出現"倒貼"包地、甚至無人接包乃至拋荒的情況，這至少構成了農地轉包的市場無法得到有效發育的一個重要因素；正是由于不完全遷移，使得外出務工經商者"離土"的機制無法啟動，造成"離鄉不離土"的局面，使得農村土地無論是保持穩定、還是進行適當進行調整的"余地"較小，村莊內部土地調整的壓力增大；同時，在農村土地集體所有制，但法律對于地方政府和"集體"權限沒有充分制約、而目前的征地制度安排無法通過市場機制來發現土地價格，結果必然是城市化過程引致農民剝奪，同時無法推動農民就業和城市化完成。雖然部分地區已經開始給予失地農民一定的社會保障，但由于往往是政府單方面的強制性安排，不僅公平、公正和透明無法得到保證，而且導致土地資源浪費和土地利用效率低下。

三、城市化、農地制度和社會保障：一個轉軌中發展的大國視角

我們認為，要解決前面提到的三個方面的重要問題，不僅需要充分認識這些問題相互的緊密關聯，也必須把它們放在一個轉軌和經濟發展過程中的大國背景下進行討論。

3.1全球化條件下發展中國家的人口遷移作為一個處于全球化背景下經濟快速發展的大國，中國經濟的高速增長在相當程度上來自于貿易和投資的高速增長。隨著制造業出口的迅速增加，中國開始充分利用勞動力豐富的比較優勢，并在制造業和城市服務業部門創造大量就業。

由于經濟基礎、區位條件乃至于政策優惠的作用，各地發展并不平衡，東部沿海地區集中了全國主要的國外直接投資，出口和就業的絕大部分（國家統計局，2004），這就意味著，東部地區將能夠更加充分利用產業集聚的優勢、更高的勞動技能水平以及基礎設施條件在全國范圍內率先實現工業化和城市化。由于中西部地區勞動力向沿海地區遷移的難度和成本相對于內地投資硬軟環境改善和物質資本向內地轉移的難度和成本更低，為了適應經濟全球化的競爭，充分發揮中國的比較優勢，我國的城市、產業和人口全國大空間范圍內進行的重組仍然將以向東部地區的集聚為主體，而這勢必伴隨相當部分勞動年齡人口、特別是相對年輕、并更有知識的勞動力人口的大規模、長距離遷移，主要是向沿海發達地區和內地主要大中城市的遷移。事實上，我國人口遷移已表現出的模式也反映了上述特征。根據全國第五次全國人口普查的數據，大部分人口遷移到珠江三角洲、長江三角洲和環渤海的東部。從1982年到2000年，東部沿海地區遷移人口比例從38.4%增加到45%.僅廣東一個省，1982年只有全國5%的遷移人口，到1990年增加到15%，到2000年進一步增加到27%（李若建，2003）。

全球化條件下的經濟發展也意味著勞動力流動中遷移人口的年輕化和相對高教育水平。蔡昉（2000）總結了中國農村流動勞動力的特征。首先，遷移人口的年齡大大低于勞動人口年齡的平均水平，絕大部分在20-35歲之間。其次，與農村勞動力的平均水平相比，遷移者的受教育程度較高，即大多數為受過初中以上教育的勞動力。基于隨機抽取的6省60個村1199個農戶的具全國代表性的數據，DeBrauwetal（2002）的研究也發現，外出打工者的年齡結構越來越年輕化，1981年所有不同年齡段勞動人口非農就業參與率都在18%到19%，到了1990年則該范圍擴大到20.5%to33.6%，但仍然沒有出現越年輕比率越高的情況。但到了2000年，16-20歲年紀人口非農就業參與率（75.8%）則比1990年（23.7%）增加了兩倍。21-25歲年齡段人口和26-30歲年齡段非農就業參與率則比1990年增加了一倍，30歲以上年齡段人口的參與率雖然也上升了17個百分點（達到37.6%），但仍然不及16-20歲人口參與率的一半。就30歲以下的農村流動人口看，該比例從31%增加到45%.使用與DeBrauwetal（2002）同樣的數據，我們分析了長途（出縣）、長期（在外工作6個月以上）遷移人口的特征。2000年，那些離開本縣從事非農工作、且每年在外工作6個月以上的農村勞動力平均年齡只有25.2歲，平均教育水平達到8年，其中62.1%為單身，63.2%為男性。在這些人中，平均非農就業月收入達到1000元以上的年齡為28.6歲，平均教育水平達到9.1年；在此高收入組別中，男性勞動力占主導（87.2%），其中不到一半的人為單身（42.6%）。對于跨縣流動、但月收入在800元以上，或者跨省流動、但月收入在800或1000元以上的勞動力，其情況也非常類似（表4）。總體看來，近年來遷移者的年輕化和教育水平提高趨勢意味著，也使得遷移者不僅缺乏農業生產技能，也缺乏務農興趣，而這些人恰恰是城市化過程的生力軍。

3.2大國的人口遷移

中國人口遷移的另外一個重要特征是由于中國巨大的規模和人口分布的相對分散，長距離遷移在我國人口遷移中占相當的比例。使用前面的調查數據，我們的分析表明，在3445個農村勞動力中，1581個勞動力有非農就業，其中459人在縣外尋求非農就業，平均月收入為626元，平均年工作月份達到8.6個月；在這459個縣外就業者中，有264人（57.5%）是在省外尋求非農就業，平均月收入為611元，平均年工作月份達到8.9個月。如果我們考慮長途長期遷移勞動力（在縣外工作6個月以上的），樣本中有348人屬于長途長期遷移，他們的平均月收入為602元，平均年工作月份達到10.3個月；這其中有209人在省外從事非農就業，平均月收入為577元，平均年工作月份達到10.4個月（表5）。由于該樣本是隨機抽取并具有較強的全國代表性，我們根據樣本數據的比例推定，在2000年全國大約有7684萬和4419萬農村勞動力分別在本縣外和本省外從事非農工作。即使是在本縣外和本省外工作6個月以上的農村勞動力，其數額也達到3499萬和5825萬人。

由此可見，中國大陸的人口遷移與日本、韓國和臺灣等經濟體發展過程中的人口遷移有顯著差別。后者基本上是短途遷移，加上這些經濟體的土地私有性質，農民維護自己對于土地權利的成本更低，所以在這些經濟體發展過程中，農民對于土地的"粘連"（如兼業化）也相對更容易。而這些經濟體相對于中國更高的人口密度和相當快速的經濟增長，以及發展過程中對農產品更高的保護程度，也使得農地價值及其增長相對更高，農地的細碎化更難以改變；而在中國，對于那些長途遷移的農村勞動力而言，在土地集體所有的情況下，遷移農戶對于家鄉土地的權利或者難以有效保障，或占而不用造成資源浪費。由于中國國土規模比較大，內地省份可耕地資源相對比較充裕，農地價值比較低，轉化為非農地升值的概率和潛力也不太高，一旦遷入城市為遷移人口提供了基本社會保障、住房安排和子女平等就學條件，相當部分遷移人口將愿意放棄家鄉土地而選擇永久遷移。

3.3人口遷移與經濟轉軌最后，也必須注意到，中國的經濟發展仍然是在經濟轉軌過程中的發展，這對于其人口遷移和政府可能的遷移政策選擇具有重要的含義，更多人口向城市部門的完全遷移有助于扭轉城鄉收入差距惡化，乃至縮小城鄉差距。由于具有城市偏向的一系列制度安排，轉軌過程中中國的城鄉差距異常擴大，而在城鄉人口流動過程中，遷移出來的人群與留在農村中的人群收入水平差距較大，而城鄉人口遷移從長期看將降低城鄉收入乃至整體收入差距。DeBrauwetal（2002）的實證研究也發現，相對低收入的村莊中通過流動獲得就業的勞動者比例要高于那些收入較高的村莊，而在更高收入的村莊中，更高比例的勞動力人口則選擇在本地中小企業和大型制造業就業。因此，如果人口流動能夠作到完全遷移，那么對于那些相對低收入的村莊，外出就業人口逐漸放棄土地將顯著改善留在農村人口的生產資料和收入水平；而對那些收入較高的村莊，相對低收入人口的完全遷移將改善其自身收入水平，降低其與原移出地居民的收入差距。

轉軌過程中的經濟發展和人口遷移也意味著城市化過程、戶籍制度和農地制度改革具有漸進性。中國傳統的重化工業優先發展戰略使得農村的剩余勞動力大量積累。從表6可以看到，非農GDP占總GDP的比重（85.4%）遠高于其就業比重（50.9%），更高于城鎮就業比重（34……4%）。根據國家統計局的數據，到2003年，在中國的7.6億總勞動力中，2.56億在城市部門工作，1.53億在農村非農部門工作，3.25億仍然在農業部門工作。即使遷移人口不斷增加，農村仍然存在大批剩余勞動力，或就業不足的勞動力。根據OECD（2002）的估計，如果非農產業中勞均GDP被用來作為比較基準，農村的隱性剩余勞動力達到2.75億人，如果該基準降低到非農產業勞均GDP的1/3（與其他亞洲發展中國家相類似的水平），則目前中國農村的剩余勞動力也達到1.5億左右，加上每年2000萬左右的年輕人達到就業年齡，中國城市面臨的就業壓力很大。

大量農村剩余勞動力意味著城市化過程的人口轉移也必然是逐漸的，戶籍制度改革不可能一蹴而就，而可以、也應該利用已有體制的基礎而逐步進行。事實上，考慮到城市化和產業發展的就業吸納能力的有限性及其增加的逐漸性，現有的農地均分制度確實在一定程度上降低了城鄉人口遷移的推力，而戶籍制度的存在則在一定程度上又減少了城鄉人口遷移的拉力。總體而言，雖然這一套歷史殘留的制度安排有其不合理的成分，但也確實使中國在一定程度上避免了拉美、東南亞和南亞等國發展過程中出現的一系列城市政府難以短期內解決的問題，如城市高失業、貧民窟等。如果認識到這一點，在改革過程中，就需要充分利用既有制度的殘余功能，來完成對這些制度本身的漸進改革。如果把戶籍制度以及一系列相應的限制人口流動的制度安排比作一道閥門的話，現在需要采取的行動，不是一下子把閥門打開，而是如何通過具體的政策組合，逐漸地、但又是有效地降低這道閥門，從而促進更多的農村勞動力逐漸地、但又是完全地進入到城市中來。

綜上，雖然我國現有制度安排在很大程度上已經無法限制勞動力流動，但戶籍制度改革，特別是大中城市和跨省區的戶籍制度改革還沒有取得根本性的突破，從而抑制了勞動力的長期、完全遷移，造就了一支龐大的流動人口大軍，使得人口在城鄉之間、沿海和內地之間的配置無法有效完成，也增大了鄉村農地行政性調整的壓力。從目前的情況看，限制人口長期永久遷移（定居）的主要因素是社會保障制度、子女就學和住房條件。如果在以上三個方面取得突破口，戶籍制度改革的突破口就找到了。

四、主要政策選擇

4.1城市化過程中地方政府的職責

在目前的政策討論中，城市政府為遷移人口和失地農民（甚至是所有城市居民）提供服務的邊界是一個容易引起混淆和爭論的重大政策問題。一般認為，相比于城市居民，鄉村向城市的遷移人口和城市化過程中的失地農民不僅缺乏養老、醫療、失業保險，也缺乏社會救助，住房保障和子女平等就學條件。但是，是否城市政府應該提供上述所有的服務和福利呢？我們認為，要明確界定城市化過程中地方政府的職責，不僅要區分社會保障中的社會保險和社會救助，而且也要對外來遷移人口和城市化過程中的失地農民分別對待，才能在結合中國情況和既有體制特點的前提下，合理地進行政策設計。

廣義的社會保障包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助和住房保障等。在城市化過程中，與遷移人口和失地農民特別相關的是社會保險、社會救助和住房保障。社會保險主要包括養老保險、失業保險、醫療保險等，是社會保障體系的核心；而社會救助在我國主要表現為面向城市居民的最低生活保障，局部發達省區最低生活保障也開始覆蓋到農村地區。社會保險與社會救助一個主要區別在于前者需要通過單位或個人繳費才能夠獲得資格，而后者則是根據收入水平需要而決定是否享受。除此之外，城市居民的福利還包括子女平等進入城市公立學校的權利。

就我們看來，諸如養老保險之類需要繳費才能夠享受的社會保險，只要在有效解決歷史問題的基礎上理順體制，就可以逐漸運作起來，也可能吸引城市新增人口（包括遷移人口）參與，政府未必需要為建立這些保險擔負太多財政成本。我國城鎮社會保險體系的建立與國有企業改革密不可分。以養老保險來看，政府建立統一養老保險體系和擴大統籌覆蓋面（以包括城鎮非公企業職工）的改革在實施中遇到很大阻力。究其原因，主要是養老保險社會統籌部分過大，個人帳戶過小。同時個人帳戶資金的低回報率也導致人們參與積極性降低。低回報率在很大程度上是由于個人帳戶是空帳，即進入個人帳戶里的資金并沒有用來投資，而是被用來發放給現有退休職工（趙耀輝和徐建國，2000）。為解決這些問題，2001年起政府開始進行完善基本養老保險制度改革試點，主要包括：逐步做實個人賬戶，實現部分基金積累，探索基金保值增值辦法；將基礎養老金水平與職工參保繳費年限更緊密聯系；統一靈活就業人員的參保繳費辦法等。實際上，養老保險難以覆蓋到遷移人口，不僅是因為這些人口靈活就業的特點，也來自于前述現收現付體制存在的問題使得繳費主體缺乏信心。顯然，如果解決了"老人"問題，以"個人帳戶"為主的新養老保險體系就可能建立起來，對于很多處于非正式部門和靈活就業鄉村遷移人口而言，其交納養老保險金的積極性將有所提高。

相對而言，政府可以積極作為的是建立基本社會救助體系。在中國對于城市低收入人口，包括新遷移人口最為重要的是一旦由于種種原因喪失獲取收入能力而建立的最低生活保障，而該保障體系的建立已經建立了很好的基礎，將其進一步推廣到相當部分（獲得戶口）的遷移人口并不困難。

在住房保障方面，目前我國城市實行了住房公積金制度、經濟適用住房制度、廉租住房制度為主要內容的城鎮住房保障制度，其中經濟適用房政策在全國大面積鋪開。雖然從理論上來看，經濟適用住房的租售價格以保本微利為原則，并實行申請、審核和公示制度，強調公開透明，嚴格監督管理。但在實際操作中，由于這些經濟適用房具有某種"免費午餐"性質，上述原則都非常難以實現，特別是經濟適用房在戶型設計和房源分配上也存在很多的問題，結果是很多購買經濟適用房的家庭并非政策設計初衷希望瞄準的家庭。就廉租房政策來看，目前，全國已有35個大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。無論是經濟適用房還是廉租房，其適用對象都是本城市、具有戶籍的低收入人口。在我國房地產市場的發展中，關于是否應該確保絕大部分城市家庭購買至少一套住宅，還是政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的爭論一直沒有停止。從目前看來，政府大力發展經濟適用房的政策反映了前面一種政策思路，但在實踐中由于各種體制問題和瞄準性差，加上低收入者仍然無法支付等問題而并不成功。所以，政府應該通過廉租房政策補貼低收入階層的方式應該得到更多的重視，特別是考慮到我國收入差距很大、土地資源有限，商品房價格必然超過收入增長速度的現實情況，就尤其應該推動發展廉租房政策。事實上，即使在人口密度比較高的發達國家，如英國和西歐一些國家，擁有住房家庭的比例也只有70-80%.應當指出，就政府的目前財力和各類社會保障的不同特點來看，政府直接籌資并提供給遷移人口的，除廉租房和子女平等就學權利外，只能夠是依據各地情況制定的城市最低生活保障。在失業、醫療、養老金等需要繳費才有資格享有的社會保險安排上，則應該嚴格根據是否繳費來決定是否得到保障，政府所能做的是在解決前述"老人"問題的基礎上，推動覆蓋面擴大（以及最多是財政許可條件下的有限補貼）。

對于失地農民，情況要更加復雜一些。這不僅是因為城市化過程中因征地而失地的農民因此而喪失了從農地中獲取收入的來源，而且在中國的戶籍制度下，這些農民往往具有遷移人口不具備的本地戶口，相對而言談判力量要更大一些。同時，失地農民也因征地乃至于住宅拆遷獲得一些經濟補償。顯然，向遷移人口提供的、以最低生活保障為主體的社會救助、廉租房和子女平等就學的權利自然也應該向失地農民提供。除此之外，地方政府可以考慮通過部分征地后土地出讓的收益乃至其他財政收入向失地農民提供基本醫療、失業和養老保險的部分融資。

4.2放開中小城市還是所有城市

在中國城市化的發展戰略中，關于應該主要發展中小城市（鎮）還是大中城市一直是一個熱烈討論的問題。顯然，目前具有歧視性的戶籍制度主要限制了人口向大中城市的遷移。根據AuandHenderson（2002）的研究，由于戶籍制度等因素的限制，中國的城市化遠遠滯后于國民經濟整體結構的變化，不僅表現在城市化的水平偏低，而且表現在城市的集中度不足，整體規模偏小。首先，相比于其他國家，中國的大城市規模偏低。到2000年，只有9個超過300萬人口的大都市，100-300萬的城市則達到125個，兩個規模層次上的城市數量比例只有0.072，遠遠低于全世界平均水平的0.27.其次，中國城市的集中度很低。如果把中國的所有城市根據人口規模從最小排到最大，并計算國內城市化人口的累積人口比例，那么就可以得到2000年中國城市的空間吉尼系數，數值為0.43，遠遠低于世界平均水平的0.56，而且也低于其他所有大國的相應數值。甚至2000年該數值還低于1960年的0.47，城市絕對規模也偏小。因此，放開人口流動將使得一些地縣級別城市及大城市在吸納大規模人口的同時，獲得顯著生產力改進。AuandHenderson（2002）進行的實證分析表明，由于對人口遷移和城市發展的控制，中國地級以上的城市85%低于其最經濟（人均產出最大）規模，而其中43%在統計上顯著低于最經濟規模；而對于更小規模的縣級市和鄉鎮企業聚集地，更是存在很大的未被利用的規模效應，10%的城市規模增長將至少使得生產力增加4%.目前中國人口遷移的模式也顯示大中城市在就業和吸納人口方面的優勢。到2003年，北京市的遷移人口達到380萬人，上海為390萬人，廣州達到400萬人，這三個城市相加達到1170萬人，占全國遷移人口的13%.在深圳特區，外來人口與本地常住人口的比例達到3：1.根據全國第五次人口普查的數據，各省省會遷移人口數目為2505萬，達到全國總量的31.81%.給定大城市的集聚經濟優勢，可以預期未來中國相當部分的服務業和制造業就業機會將在幾個主要大都市（和都市連綿區）出現。考慮到大中城市發展的優勢和中國龐大的剩余勞動力，正確的城市化發展戰略應該是放開所有城市，積極推進城市化過程。

4.3土地私有化

在已有討論中，土地私有化被很多學者認為是一個解決土地行政性調整和防止農地征用過程中農民利益被侵犯的最佳選擇。比如，文貫中（2004）指出，現行的農地制度對實現全社會范圍內的公平和分享繁榮的目標而言已經構成制度性的障礙。由于農民沒有農地所有權，名下土地不能私下出售。結果大部分農民即使外出打工，也會想盡一切方法留住土地，但同時這又使轉包和出租帶有種種限制和不確定性。因此，要建立一種機制使得擴大土地經營規模成為可能，就必須通過實行土地私有和土地的自由交易來完成。此外，私有化將有助于農村金融的發展，因為私有化土地能夠作為貸款抵押，而這對于那些沒有其他資產的純農戶而言特別重要。趙耀輝和文貫中（2000）還指出，在年輕人外出打工日益增多，農村家庭養老功能可能削弱，而目前儲蓄和養老金市場提供的回報偏低的條件下，永久租佃權、乃至于土地私有化可以在政府無法向農村養老進行較大投入情況下起到養老保障的作用。楊小凱（2004）則進一步從土地私有制與共和的關系強調土地私有產權，乃至于一般私有產權構成的基礎，并以英國土地私有制是英國，代議制的基礎，并為后來的經濟發展提供制度保障為例說明中國實行土地私有的必要性。他認為，政府通過私有化能夠用行動證實不進行掠奪承諾的可信性，才可能真正限制執政者的機會主義行為。

與土地私有化的論點相反，另外一些學者和政策專家則認為從土地私有化中獲得的收益不會太大。更有論者指出，農民本身反對土地私有化，因為在目前集體土地產權制度下，農民實際有更多的經濟安全（Kung，1995；KungandLiu，1996；Dong，1996）。這些學者傾向于認為中國目前并沒有條件實現土地私有化。信貸市場的不發達，土地登記體制以及法律體系的不完善將使得土地私有化不僅缺乏效率，反而具有一定的風險。

這里我們無意否認土地私有化可能存在上述改善經濟效率，乃至于從長期而言推進體制建設的功能，但是，能否進行某項體制改革不僅需要考慮經濟效率，也需要考慮收入分配效應以及政治方面的可行性。從收入分配來看，私有化對于改善農村的收入分配未必是最佳選擇，特別是那些中低收入地區，外出遷移人口收入往往顯著高于滯留農村人口的收入，則私有化意味低收入人群必須為擴大土地經營規模向高收入群體支付租金或購買土地所有權來擴大經營規模；進一步來看，就保護農民土地產權而言，如果相當部分遷移人口已經、或將要從城市獲得其主要收入來源，那么在配合以適當措施使其真正轉化成為市民后，更應該保護的是那些留在農村的"農民"的土地產權；此外，在進一步的農地制度改革中，一個非常現實的、也最為關鍵的問題是現階段進行土地私有化在政治上的可接受性。如果有其他的制度改革選擇能夠以漸進的方式去實現土地私有化希望達到的保護農民利益、提高土地利用和交易效率目標，甚至還更有利于實現一些其他目標（如收入分配目標），并且這樣的制度安排也充分考慮利用既有制度的基礎，從而在政治上更加可行的話，那么就值得尋求。

五、農地非農市場化條件下的戶口-農地選擇：一種備選政策組合

根據前面分析，我們提出一個政策組合，為解決我國城市化和農地制度中主要問題的政策討論提供一種可能選擇。該政策組合如下：首先，通過法律的形式充實和明確農民的土地使用權，并發放土地使用權證。在農村建立專門土地權益管理機構，負責給農民所承包土地（按照地塊）發放長期土地使用權證；進一步充實和明確農民的土地使用權，包括：明確農民充分享有土地使用權的占有、支配、處置和受益等所有權益；允許土地能進行抵押；允許承包地自由進入市場，在法律允許的情況下不需政府批準和干預；在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商。

其次，設置城市流動人口遷移準入標準，城市遷移人口福利包，建立流動人口遷移機制，促進鄉村流動人口的完全城市化。

1）降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如設定一定的、但不高的準入標準（如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上）。

2）在城市中為流動人口建立最基本的社會保障體制、子女就學和住房安排機制，構成一個福利包，可以稱為"城市戶口".3）建立流動人口遷移機制，原則是：在自愿的基礎上，達到上述準入標準的農村外來務工人員，如果（無償）放棄農村的土地（將土地使用權證交還村集體），則可以獲得城市戶口和申請享受上述福利包的資格。當然，農民可以選擇不放棄農村土地產權，同時在城市打工，但就不享受城鎮各種福利；農民也可以選擇出售土地產權證，但不遷移到城市，同樣不能獲得享受上述福利包的資格。

再次，建立農地轉工業、商業等非農用途的農民與開發商的直接協商機制。改革目前的農地轉非農用途的征用性質的土地制度，允許農村集體土地直接進入一級市場，只要符合城市規劃和土地利用規劃的要求，土地開發商可以直接與村集體進行土地交易，使得土地用途轉換和相應土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地出讓的主要收益。一旦土地出讓后，農民轉為市民，自動獲得上述享有上述福利包的資格。

最后，促進農村土地非農化過程中的市場化，通過實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制。政府可以在農地轉非農地的過程中，根據轉為非農土地的交易價格與其農業利用價值（之貼現）的差額（即增加值部分）抽取一定比例的增值稅，作為提供前述福利包的財政基礎。

上述政策措施是在充分利用目前既有制度的基礎上通過一系列政策來實現漸進的效率改進和社會公平。從博弈論的角度來看，上述措施的本質是通過一種機制設計，利用戶籍制度和福利包這個"杠桿"，通過農民完全自愿選擇的機制來顯示具有很大異質性的農民群體（特別是遷移人口群體）的私人信息，并推動其采取有利于自身福利改進的行動。顯然，它將使得那些已經或希望遷移到沿海地區和主要大中城市的、具有一定人力資本、并對自己在城市生活的未來具有相當信心的鄉村年輕人（其中相當部分進行長途遷移）能夠完全城市化，而這些人正好是我國城市化進程中需要首先吸納的對象。而且，由于上述政策組合在準入方面設定了一定的條件，可以防止一下子開放"閘門"后大量遷移人口為享受福利包而涌入。這不僅能夠在推進城市化和人口遷移有序完成的同時，鼓勵遷移人口努力工作和創業，后者又可以反過來抑制基本社會保障支出的過快增長。正是這種基本的篩選機制，使得最終的結果是相當部分遷移人口將無須求助于基本社會保障。總之，考慮到目前中國的現實，為了避免出現城市貧民窟和由于城鄉收入差距過大時鄉村人口過度使用福利包的情況，現在的策略不是一下子放開戶籍制度，而是利用它并適當降低其門檻，農村土地制度改革中也應當保持其平均性質，減少遷移推力。此外，遷移人口自愿放棄的農地也將有助于減緩農地調整壓力，可以用來分配給留在農村、但人口增加的家庭，或由村集體公開發包，所獲租金用于應對因為人口變動而導致的分配不平等，或用于農村的公共品供給等。

我們認為，采取上述政策，就能夠找到一個把前述城市化不完全、農地產權不穩定與社會保障體制不健全等相互關聯問題導入良性循環的突破口。為遷移人口建立基本的社會保障制度，將使得進城農民有長久遷移的選擇；而建立在農民自愿放棄在農村農地基礎上的永久遷移，將為減少農村行政性調地創造條件；同時，農民在自愿基礎上交易"農地轉非農地"權利和政府征收土地增值稅，則不僅能夠保護城市化過程中農民的基本權益，提高土地資源利用效率，也將促進農村遷移人口社會保障福利包的融資。

5.1關于土地使用權證發放和農地產權穩定

在上述政策組合中，發放農民的土地使用權證至關重要，而且需要從法律角度明確和充實土地使用權，尤其是在土地征用中，屬于經濟活動的，允許私人開發商與農民直接協商，確保農民權益；允許土地可以抵押，允許自由買賣，促進其對農村金融和農民養老功能的實現。

發放土地使用權證對穩定農地產權具有重要意義。雖然新的土地承包法規定給予農戶30-50年穩定的土地承包權，但實際上各地農村的土地調整還在進行。在導致土地行政性調整的多重因素中，固然部分是由人口變動以及非農就業機會變化所引致，因此可能有助于在保證公平的基礎上實現效率改進，但如果一些地區的土地調整出于地方干部的尋租行為，那么通過一種可實施的法律手段去限制這類調地就成為必要；即使對于那些因人口變動而進行的土地調整，雖然它在一定程度上可能同時提高土地資源的分配公平和配置效率，但它也容易導致農戶對土地投資行為的短期化，從而帶來其他方面的效率損失。所以，如果能夠通過部分農村人口的完全遷移來緩解土地調整壓力，則保持農民土地的穩定就可以實現。很多發展中國家土地制度改革經驗證明，在地方層次建立給土地權屬管理辦公室并直接給農民發放土地使用權證就是這樣一種低成本、且具有可操作性的手段。一旦把土地使用權證給到農民手中，除非其主動放棄，地方干部很難在進行調整。

目前也是發放長期土地使用權證的良好時機，這主要是因為糧食購銷體制的市場化和農業生產的自由化。自糧食購銷體制在90年代中后期進行了不成功的嘗試后，2000年后我國糧食體制開始全面市場化改革，近兩年以來改革進一步加速，傳統的糧食訂購基本取消；此外，一段時期內地方政府強行推動的農業產業化政策和結構調整計劃也大都因為其"在市場經濟條件下使用計劃經濟手段"所帶來的弊端而日益減少。因此，總體而言，對于農地使用、農業生產等方面存在的各類管制開始逐漸減少。根據前面的分析，這顯然在相當程度上降低了行政性調地的壓力和必要性。所以，降低這些管制政策本身在一定程度上就有利于保障農民的土地權益（包括減少通過糧食收購抽取的收益權，增加作物種植選擇所帶來的潛在收益權，以及減少調地所帶來的潛在權益，如保證對農地進行長期投資的回報等）。

5.2關于流動人口遷移機制的建立

首先，設置合理的城市流動人口遷移準入標準。降低目前多數城市的人口遷移準入標準，降低門檻。比如在該城市就業2、3年，申請時累計6-12個月收入標準在1000元以上。表7根據DeBrauwetal（2002）使用的具有全國代表性抽樣數據對全國農村外出勞動力中出縣且從事非農就業工作6個月以上的遷移人口的收入分布進行了推斷（表7）。可以看到，這些外來遷移人口月收入超過1000元的大約有788萬人，800-1000元/月的大約有636萬，600-800元/月的大約有1088萬，400-600元/月的大約有1758萬。考慮到樣本數據為2000年的數據，而近年來農民工收入有所增長，目前的高收入人口應該有所增加。如果以1000元為準入標準，每年轉移400萬外來勞動力，則1000元以上遷移人口大約2年左右可以轉移完畢。考慮到我國勞動力市場供給相對過剩的局面，800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入增長未必能夠在短時期（如3-5年）內增長到1000元/月的水平，那么上述轉移模式可能無法達到每年解決400萬外來遷移人口戶口的水平。在這種情況下，一種可能的應對方式是將準入標準降低到800元/月。但我們認為，如果考慮到目前還有至少2000-2500萬過去失地農民造成的"歷史欠帳"需要優先處理，則上述調整必要性不大。如果在對外來人口實施較高準入標準的同時，用幾年時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，那么就有充分的時間使得800-1000元/月，600-800元/月收入組的收入逐漸達到1000元/月的水平，從而實現遞進的人口城市化。應該指出，在我們的政策方案中準入標準設定在1000元/月看起來比較高，但這將使得政府有時間處理過去失地農民累積的歷史欠帳，而且，由于該準入標準并不隨經濟發展和收入水平提高而同步增加，相對而言外來遷移人口的準入標準是逐漸降低的。

其次，建立包括遷移人口的最基本社會保障體制，子女就學和住房安排機制在內的福利包，將促進鄉村遷移人口的完全城市化，這就為降低農地調整壓力創造了有利條件。考慮到流動人口工作收入相對較低、相當部分在目前沒有建立養老、醫療和失業保險機制的非正式部門工作，為他們建立的社會保障機制應該以一旦出現問題后進行社會救助為主，如擴展目前在城市實施的最低生活保障機制，在遷移人口一旦由于某些特殊原因缺乏經濟來源時進行低保救助。當然，也不排斥遷移人口（在繳費的前提下）進入已有的養老、醫療和失業保險機制，或者專門為低收入者和遷移人群建立的相應機制；在子女就學方面，至少在九年制義務教育階段，建立遷移人口子女享有在與所遷移城市原住兒童相同的入學權利和繳納相同的費用；在遷移人口住房安排上，應該考慮徹底改革乃至完全取消目前普遍實行、但效果不佳的經濟適用房政策，建立以低收入居民（包括本地人口和新遷移人口）為目標群體的廉租房政策。

5.3關于實施土地增值稅等方式建立城鎮遷移人口福利包的融資機制

政策組合中另外一個重要的配套措施是在給予農村移民"城市福利包-農地使用權證"自愿選擇權利的同時，促進農村土地非農化過程中的市場化，而政府則從中抽取土地增值稅，來為新增的、有"戶口"之遷移人口所提供的城鎮福利包進行融資。目前征地體制出現很多問題的關鍵在于政府壟斷土地一級市場，并在很大程度上具有單方面制訂補償標準的權力，這種壟斷的市場結構不僅使得土地市場的價格發現機制無法發揮作用，滋生大量的尋租、補償不足以及土地被過度占用的現象，也使得有關城鄉土地轉換的法律無法實施，同時弱化了目前城市規劃與土地規劃的權威性和科學性。所以，市場化的征地模式要遠遠優于目前的模式。 政府通過農地轉非農地過程中產生的土地增值稅來為（那些放棄農地的）遷移人口建立福利包也具有不損害經濟效率、但同時改善收入分配這兩個方面的合理性。

從經濟效率方面看，理論上講，土地利用用途的轉換所發生的增值在相當程度上來自于具有"外部性"的城市基礎設施和產業的發展，而非土地原使用者的投資，因此，抽取一定比例的土地增值稅用于為促進為城市發展作出貢獻的遷移人口之福利包和城市基礎設施建設具有經濟效率方面的合理性。在實際操作中，土地增殖稅的抽取需要考慮到以下幾個方面的因素：首先，土地農轉非不僅包括城市商業、工業開發用地，也包括國家基礎設施建設，特別是交通建設等所謂"線性工程"用地，而后者價值一般遠遠低于前者，而且往往也不存在一個可以顯示的市場價格。所以，土地增殖稅的抽取應該只針對前面一類城市商業、工業開發所轉化的農用地，而對于交通建設等所謂"線性工程"用地，則仍然需要根據各地實際情況由地方政府制定合理的補償標準；其次，就城市商業、工業開發用地而言，由于兩者的市場價值即使在同一城市也存在很大的差別，應該采取征收累進稅的方式來進行，適當拉平同一城市不同區位農地轉非所獲得收益；第三，土地增殖稅的征收必須明確是對非農土地的交易價格與其農業利用價值的差額，農地利用價值是當地未來若干年（至少是土地承包期30年，或者與城市土地使用期限50-70年一致）平均農業利用純收益的貼現值，如果差額為負值則不予征收，差額為正則根據實際差額實行累進征稅。這樣做是因為土地農轉非后，失地農民失去了維持生計的土地，必須保證失地農民處境不惡化；最后，從長遠來看，考慮到城市土地開發的總量限制，城市基本建設和前述福利包的融資要逐步從農地轉非過程中抽取的土地增殖稅轉移到以城市房地產為稅基的財產稅上來，建立以財產稅為基礎的地方政府稅基，應該成為我國地方公共財政體系建設的基本取向。

從收入分配角度來看，上述措施的本質，是政府通過建立基本福利包，而以該福利包為交換條件，向遷移到城市的、具有一定收入水平和發展潛力（從而也有信心放棄農村土地產權）遷移人口去"購買"土地使用權，然后政府將那些被自愿放棄的土地再分配（補貼）給留在農村的人、或應付農村土地人口變動所需進行的調整，從而使得農民、特別是留在農村者既有的土地實現穩定，推動農村居民實現收入增長和土地社會保障。應該指出，正是因為上述福利包是新建立的，而遷移人口在福利包-土地產權證選擇中具有完全的自主性，選擇了福利包的新遷移人口顯然獲得了福利改進；而如果上述福利包的建立能夠（或至少部分能夠）通過征收"土地農轉非"過程的土地增值稅來實現，那么實際上是使得所有遷移人口分享城市化和工業化過程中所帶來的土地增值收益。實際上，一個地區的經濟發展越快，將不僅使得土地增值和增值稅越高，而且將吸引更多的遷移人口，這恰恰為遷入地城市政府通過土地增值稅為遷移人口提供福利包提供了對應的財政基礎。當然，如果隨著我國稅收體制改革，地方政府能夠開征財產稅并作為地方政府的主要財政基礎，則上述福利包的提供也可以部分依賴更加具有穩定性的財產稅融資來實現。

如果我們可以大致認為相比于那些留在農村的人口，那些自愿放棄農村土地使用權（以交換福利包）而進入城市的遷移人口（主要是長途遷移人口）的收入相對較高，而城市郊區將失地農民的收入（由于靠近城市，發展機會比較多）和財富（由于土地征用補償獲益）一般而言又比外地遷移農民的收入和財富更高的話，那么，上述措施就具有促進收入分配改進、但同時對經濟體系效率沒有負面影響的優點。因此，上述措施不僅具有土地私有化的優點，而且相比之下，只進行土地私有化并沒有這樣的收入分配功能。進一步來看，之所以要利用土地增值稅來融資建立福利包，一方面是為了將目前土地征收、出讓過程政府預算外收支中的不透明情況透明化，另外一方面也正是為了防止對目前已經捉襟見肘的城市社會保障體系施加更大的壓力。

六、基于上述政策組合的初步財政估算方案

本部分嘗試對第五部分所提出的政策組合給出一些初步的財政估算方案。顯然，由于政策所涉及問題的復雜性，我們不得不進行很多的假設以簡化問題，而實際的政策操作必然要復雜得多。由于對任何尚未實施的政策組合方案進行收支估算都具有很大的風險。必須強調這里的財政估算方案只是初步的，說明性的，和本文所提出的整體政策組合一樣，其目的都在于引起對有關問題的進一步討論，并在充分討論、爭鳴的基礎上，形成政策，以推動中國城市化和農地制度改革進程。

假設政策組合方案從2006年開始實施，持續到2014年（由于城市政府為新遷移人口和失地農民提供的福利包一個重要部分是子女平等就學的權利，采用9年的時段是為了與目前我國實施的9年制義務教育相契合）。政策組合的財政預算包括收支兩部分，其中收入主要來自于土地非農化過程中地方政府抽取的土地增殖稅，支出則主要包括財政對遷移人口子女教育、遷移人口最低生活保障以及廉租房補貼等三方面的支出。

土地非農化過程中地方政府能夠抽取的土地增殖稅取決于土地供應規模、出讓價格和增值稅率三個因素。根據統計數據（國土資源部，2003），2000-2002近三年我國土地出讓的平均價格分別為8.2、9.6和13.0萬元，2001和2002年價格分別比上年增長17%和36%.為此，我們假設2006年土地出讓價格為15萬元，此后每年以10%的速度增加；另外，假設被征用農地每年的農業凈產值為1200元，用5%的貼現率對30年的農業凈產值進行貼現，可以得到2006年農地價值大約1.9萬元，此后假設每年增加5%；再假設農地轉非農地開發成本為3萬元，每年增長8%.這樣，2006年土地增值稅的稅基為10.1萬元，2010和2014年則將分別達到15.6和23.8萬元。最后，假設未來10年為城市建設而進行的土地出讓保持為每年200萬畝左右的規模，在增值稅稅率為40%的情況下，2006年土地增值稅將達到808億元，2010和2014年分別達到1246和1904億元（表7）。

政府每年的財政支出規模很大程度上取決于每年新增遷移人口的數量和累計遷移人口的規模，為此我們首先假設人口的遷移規模。方案假設每年需要優先轉移因為土地農轉非的人口300萬（征地200萬畝，但城市郊區人均耕地往往低于1畝），其中100萬是學齡兒童；另外假設每年還要轉移外來遷移勞動力400萬。根據前面的樣本資料，長途長期遷移并且月收入在1000元以上的遷移勞動力已婚比例為57%左右（表4），為此，我們假設2006-2008年遷移人口的已婚比例為57%，而考慮到遷移人口的年輕化趨勢和進入城市人口的晚婚趨勢，假設2009-2011年該比例降低到55%，2011年后進一步降低為50%.如果允許一個已婚外來遷移勞動力可以帶一個就學子女，那么對應于每年400萬遷移勞動力，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間遷移外來勞動力每年將分別攜帶子女228萬、222萬和200萬。在上述假設下，2006-2008年、2009-2011年和2011-2014年期間，每年遷移人口的規模分別為928萬、922萬和900萬，到2014年累計將遷移人口8352萬（表7）。根據這樣一個人口遷移規模，我們進一步估算了財政在遷移人口子女就學、最低生活保障以及廉租房方面的補貼支出。

子女教育方面的支出取決于遷移人口中學齡兒童的數量和財政補貼水平兩方面。根據前面的人口遷移規模，土地農轉非的100萬學齡兒童加上400萬外來遷移勞動力攜帶的子女，2006-2008年每年新增外來勞動力子女在城市公立學校新就學數目為328萬人，2009-2011年為320萬，2012-2014年為300萬人。假設2006年每個學齡兒童就學政府需要支付1000元，其后每年增加100元，則可以估算出2006年以后每年政府為這些新增學齡兒童需要投入的財政支出。如表7所示，2006年該項支出為33億元，2010年則達到227億元，考慮到義務教育為9年，該支出將在2014年達到峰值512億元。

其次是社會保障支出，這里假設轉換戶口人中有10%進入后需要進行低保，而且2006年每人每月低保補貼為100元，且以后每年每月增加10元，則低保支出將從2006年的11億，增加到2011年的100億和2014年的180億。

最后是廉租房補貼，關于這部分的估算比較困難，補貼支出取決于補貼的方式是政府建設廉租房進行實物補貼，還是通過租金直接補貼給瞄準對象，或者進行不同補貼的組合。為了簡化問題，這里假設政府補貼采取租金補貼方式，每人補貼面積為10平米，每月每平米補貼標準為10元，且對每年所有遷移人口進行補貼，則2006年每年每人房租補貼就可以達到可觀的1200元。此后每隔一年補貼面積增加1平米，每平米補助增加1元，則到2006年每人每年房租補貼有2352元。考慮所有遷移人口，2006年財政支出為111億元，此后逐年增加，到2014年達到1964億元（表8）。

比較上述收支，我們可以看到對應于假設的政策方案9年內各年度和9年累積的財政收支平衡狀況（表8）。從表中可以看到，在2011年之前（包括2011年），每年收入都超過支出，累積盈余不斷增加。2012年之后，開始出現年度內赤字，2014年年度虧損達到871億元。但只要充分利用過去的盈余進行跨年度平衡，即使不計算過去盈余的利息，到2014年收支相抵后整個政策方案執行后仍然有累積盈余810億元。

上述跨年度的收支模式對于推行用土地增值稅為遷移和失地人口提供福利包，并逐漸過渡到使用財產稅作為地方稅基的公共財政體制改革具有非常有價值的含義。由于目前很多城市政府是通過土地出讓收入進行城市基礎設施建設，那么在近期推行土地增值稅，將這種收入通過明稅的方式劃歸地方財政后，由于開始階段福利包支出規模比較小（2006年收入為808億，支出為155億，盈余達到653億），地方政府仍然可以利用相當部分盈余進行城市基礎設施投資，從而不會太大影響城市政府的支出模式，也使得地方政府在開始階段有積極性為福利包進行融資。隨著條件的成熟，地方政府將逐漸轉向以財產稅作為主要地方稅基的公共財政體制后，隨房產數量和價值增加而不斷增加的財產稅的收入將補齊由于城市擴張過程的飽和及可征收土地資源減少而有所減少的土地增值稅收入，并與其他地方稅收一起共同構成地方政府提供公共服務的財政基礎。

在上述討論中，設定每年城市將吸納300萬左右失地農民，400萬左右外來遷移勞動力，外加隨后者遷移的200多萬子女，則每年城市吸納非農化人口為900多萬。這個方案綜合考慮了失地農民的特點和外來遷移人口的收入分布。顯然，在中國目前的城市化過程中，由于失地農民原來具有本地農業戶口，對本地政府具有更大的影響力，加上土地被征用喪失農業收入來源，無論其目前收入多少，在城市化過程中是必須優先解決戶口和享受前述福利包的群體。對于外來遷移人口，則可以通過一定的收入門檻（如每月收入1000元以上）加以調控，使得其逐漸轉移到城市中來。

考慮到每年農村新出生人口1000萬左右，每年死亡人口500萬，凈增加人口達到500萬，如果不考慮地域分布的差異，平均而言，每年向城市轉移外來鄉村人口600多萬人左右。在后者放棄農村土地的情況下，雖然無法完全做到土地分配"死不減地"，但被遷移人口和死亡人口放棄的土地將足以應付新增人口對于土地的需求，從而使得除因人口死亡之外的土地調整無須進行。

此外，我們還模擬了另外兩個政策方案下財政預算的平衡情況。一個是假設每年有225萬畝農地轉非農地，每年轉移500萬外來勞動力；另一個是假設每年有250萬畝農地轉非農地，每年轉移600萬外來勞動力，同時，保持土地出讓價格，失地人口，福利包標準等其他假設不變。總體上該兩個方案除了收支規模有所增大外，財政收支模式都非常相似，兩個方案到2014年累積盈余分別為510億和144億。

七、結論

本文在分析城市化過程中的戶籍問題，農村土地調整問題，以及農地轉非農問題的基礎上，結合中國轉軌過程中發展中大國的特點，提出了一個政策組合，嘗試著給出一個系統性的解決方案。雖然我們已經盡可能地進行了比較全面的分析，并基于上述政策組合給出了一個初步財政預算方案，但由于問題的復雜性、篇幅的局限以及我們知識的有限性，上面提出的政策組合只能是拋磚引玉，期待學術界進一步的討論。但是，我們認為，正是由于解決上述問題的重要性和緊迫性，把這些問題聯系起來進行分析的研究相對還比較少，這樣的分析應該有其必要性。顯然，我們的討論涉及到很多的問題，也觸及到方方面面的利益，所提出的政策建議也需要全局性、系統性的改革，實施起來必然是困難的。比如，要實現上述政策組合，逐漸、但又堅決地改革不利于城市化、經濟發展和社會長治久安的戶籍制度，就必然需要中央政府在全國范圍的統一行動和地方政府的配合，特別是給予后者以適當的激勵。也可以通過在局部地區試點的方式來逐步推動（如在個別省份之內或兩到三個遷入-遷出地省份之間進行試點）。但是，我們認為，中國的改革，包括戶籍制度改革，土地產權制度改革，國有銀行和大型企業改革，地方財政改革已經進入了一個攻堅的階段，即使改革仍然需要把握漸進、避免過大利益調整和振蕩的局面（比如不可能一下放開戶籍制度，或馬上進行土地私有化），但原來"那套摸著石頭過河"、缺乏整體性、根本性套路的改革模式也到了必須進行調整的時機。

當然，對上述政策組合可能存在一些潛在疑問，如政府是否需要通過大規模的公共政策（如前述福利包）來推動城市化進程？人為設計的政策是否往往適得其反？如果土地農轉非的市場化和通過土地增值稅建立福利包將嚴重損害地方政府的財政利益和預算外收入，那么上述政策所導致的潛在利益格局調整是否會使得其無法實施？

我們認為，由于任何政府行為、特別是大規模政府公共政策實施過程中都可能出現的問題，在采納上述政策組合時，也需要配套相當有力的具體措施來防止政府行為可能出現的偏誤。比如，城市福利包的建立要防止福利過高引起的副激勵和覆蓋面過廣導致的財政融資問題，而這可以通過一定的機制設計，如設定獲得戶口（福利包）的條件，適當增加申請低保的成本（如需要經常提供詳盡的收入信息并接受監督）來完成。如果為遷移人口建立基本的社會保障、居住與子女教育安排，推進農地產權的穩定與保護等問題本身就是我國實現現代化、全面建設小康社會的題中應有之意，那么就有必要進行大力推動；而正是由于傳統計劃體制是一個人為設計的整套體系，而現有戶籍制度、農地制度以及其所帶來的大量農村剩余勞動力和現有農地制度存在的弊端是該體系的殘留，要打破它們，就必須通過精心的、人為設計的政策組合來漸進、但又有效地去完成；更進一步來看，在當前階段，進一步的改革必須打破既得利益才能夠推進。就農地轉非制度來看，如果改革不能夠實現一定的利益格局調整，土地農轉非仍然無法實現市場化的話，那么目前侵犯農民利益、降低土地利用效率，并最終危害社會乃至政治穩定的局面就無法遏止，我國城市建設和工業發展中土地管理的活亂循環局面將一再出現。因此，從這個意義上看，土地農轉非的市場化改革勢在必行。

第6篇：教育政策的意義范文

一、義務教育學校績效工資政策失真探源

1.績效工資的籌措方式減少了教師的現期收入，造成保健因素缺失，致使教師產生不滿情緒

根據赫茨伯格的雙因素理論，引起人們工作動機的因素主要有兩類：一是保健因素，二是激勵因素。保健因素并不能使人感到滿意，而只能消除人們的不滿，當缺失時則會使人產生不滿情緒，其難以激發人的工作積極性。激勵因素能使人們感到滿意，當缺乏時不會使人產生不滿情緒而只是沒有滿意，其能夠激發人的工作積極性。雙因素理論可以用來指導工資的發放，只有與個人工作業績掛鉤的工資部分才屬于激勵因素，不與個人工作績效相聯系的工資部分只是一種保健因素，即使再多也起不到激勵的作用，且一旦減少，就會造成人們的不滿。

國家在2006年進行事業單位收入分配制度改革的時候，由于事業單位的分類等配套改革還沒有到位，所以只先進行了基本工資套改，并沒有同步進行績效工資改革。在實施績效工資之前，隨著經濟發展與物價水平的持續上漲，地方和學校為保障教師收入，已自行發放了津貼，且在無政策可依的情況下或是平均分配、或是按教師職務等級平均發放。這種以平均方式自行發放的津貼，不與個人的工作績效相聯系，是一種保健因素，起不到激勵的作用。對教師個人而言，該津貼已成為既得收入，其足額發放只會讓自己沒有不滿，減少或取消則會使自己感到不滿。

按規定，各地的義務教育學校實施績效工資同清理規范津貼結合進行，地方和學校自行發放的津貼須清理歸并到績效工資總量之中，而績效工資又要扣發30%留作獎勵性績效工資，將根據教師的績效考核結果按學期或學年發放。這樣教師每月的現發工資就只有基本工資和基礎性績效工資兩部分，與原工資收入相比，許多教師每月的現發工資減少。而獎勵性績效工資又是一學期或一學年后的不確定的預期收入，能不能得到、能得到多少還是未知數。因此，在教師已把原津貼看作個人應得收入的情況下，現期工資收入減少，意味著保健因素的缺失，會使這部分教師認為實施獎勵性績效工資是在“拿我的錢獎勵我”，對績效工資改革產生不滿情緒。

調查了解到，實施績效工資后，在原來津貼增發的基礎上，N市義務教育學校教師人均月績效工資多則增加百元，少則增加5元，工資總量增幅不大；根據績效工資扣發30%留作獎勵之用的規定，市直學校人均扣發為419元/月，各縣區學校人均扣發在117元/月～252元/月之間，導致各職稱級別教師的每月現發工資額均低于原工資收入。調查中，100%的受訪教師認為“實施獎勵性績效工資是在拿我的錢獎勵我”，對績效工資的現行籌措方式表示“不滿”。

2.績效工資標準差異大，工資收入水平偏低，導致教師在行業內、外的比較中產生不公平感

根據亞當斯的公平理論，人的工作積極性不僅與個人實際報酬多少有關，而且與人們對報酬的分配是否感到公平更為密切。人們總會自覺或不自覺地將自己付出的勞動代價及其所得到的報酬與他人進行比較，并對公平與否做出判斷：當自己的報酬與付出比等于參照者的報酬與付出比時，個人會感到公平；而當自己的報酬與付出比小于參照者的報酬與付出比時，個人會感到不公平、吃虧了。公平感直接影響人的工作動機和行為。比較后，個人如果感到公平，就會激發工作積極性；如果覺得不公平，個人就會減少付出，工作積極性降低。

在行業內的比較中，縣域間績效工資標準的差異使得工資水平較低區（縣）學校教師產生不公平感。義務教育教師規范后的津貼平均水平，按照教師平均工資水平不低于當地公務員平均工資水平的原則確定。規范公務員津貼是以縣為單位進行的，市（地）、縣（區）公務員規范后的津貼平均水平本身就有差距，同一市（地）不同縣（區）之間的水平也可能存在差距。義務教育學校實行以縣為主的管理體制，學校隸屬關系不同則財政供給渠道不同，致使績效工資兌現標準千差萬別。在N市，市直學校的績效工資兌現標準為人均1397元/月，是同城兩區區屬學校的1.70倍、部分縣縣屬學校的1.71倍～3.58倍。（見表1）實施績效工資后，N市有幾所區（縣）學校就因“同工不同酬”而發生了教師罷課現象。

在行業間的比較中，工資水平偏低同樣使教師產生了不公平感。2009年，我國教師年平均工資在全國19個行業工資中排名第10位，屬于社會中等水平，低于公務員的年平均工資。教師是智力高度密集的職業，針對職業投資成本高、職業責任大和任職資格難度高等特點，應給予教師高于市場均衡工資率的工資，達到社會中上等水平，而不僅僅是不低于公務員的平均工資。教師的勞動付出是公務員所無法比擬的，以公務員平均工資水平為參照確定教師績效工資標準，實際上就已經低估了教師的勞動價值。實施績效工資后，N市市直及各縣區義務教育學校教師平均工資水平都基本提升至當地公務員平均工資水平，但調查中100%的受訪教師仍表示“與個人的付出相比，教師績效工資水平偏低”，91.5%的教師認為“教師工資收入應高于公務員工資收入”。

第7篇：教育政策的意義范文

多媒體走進課堂之后，有些教師為了提高課堂教學的觀賞性，在以往的課堂中出現了不能正確運用多媒體技術的現象，例如：教學情境創設偏離教學目標、重活動形式，輕活動效果、過度重視知識、能力主導，忽視態度、價值觀的培養、對網絡資源過分依賴，忽視其他教學資源、過分偏重于素材性資源等等原因，而導致課堂教學效果不理想，課堂教學效率低下的事情時有發生。

因此，在運用多媒體進行教學時一定要吸取以往的經驗，不能為媒體而媒體，把過去的灌輸變成了“電灌”，這樣仍然不能收到理想的教學效果。在新課程有效課堂教學中，我認為，只要具備信息技術條件，就盡可能地使用媒體技術，但必須掌握一個“度”的問題，做到恰當、適度。使用多媒體技術的目的是什么呢？主要是豐富課程內涵，創設教學情境，激發學生興趣，拓寬學生學習視野和提高學生的信息處理能力。在新課程學科教學的課堂教學中，有效使用媒體技術來刺激所探討與研究的問題，目的是拓寬學生視野，使學生茅塞頓開，豁然開朗。那么，在課堂教學中運用多媒體技術有效地提高課堂效率要遵守以下的行動策略：

一、運用信息技術呈現背景內容

在問題對話的過程中，需要教師呈現大量的有關教學問題討論與研究的背景資料信息。背景資料的呈現要恰當、到位，既能夠滿足學生的學習需要，又有利于豐富學生的學習視野。還可以提高知識與生活的聯系，讓學生感知知識來源于生活并服務于生活的價值。例如：數學中在講到《生活中的軸對稱》和《旋轉》時，學生對生活中的對稱或旋轉的物體留意甚少，此時運用多媒體技術展示生活的各種不同的對稱和旋轉圖形、實物給學生以形象直觀的感受，對研究對稱、旋轉圖形的性質和特點很有幫助。再如，語文課中對課文的學習過程中，對作者的介紹以及作者寫此文章的時代背景的展示和學生感受作者的心情與理想時，借助于多媒體對大量資料的呈現，有利于學生對問題的理解和研究。所以，教師要利用信息技術的便捷性、快捷性、豐富性等特點，以最大的容量來呈現背景材料，為問題對話提供新的思路新的視野、新的領域，達到刺激問題的目的。也大大提高了課堂容量，節省了時間。

一、 運用信息技術展示核心內容

核心內容就是關鍵問題。關鍵問題的呈現，有時不是語言描述和粉筆書寫所能解決的，利用信息技術則能夠達到事半功倍的效果。

例如在學習《生活中的大數》的時候，對于十個一是一個十，十個十是一個百的學習可以通過擺小棒的方法，讓學生在動手操作中對知識進行理解的內化，但是對于千、萬的認識，如果再用擺小棒的方法就不切合實際了，而低年級學生的邏輯思維能力又沒有達到相應水平，只靠老師講解及大算盤的演示理解起來就比較困難，在這里如果借助多媒體的演示就能解決這個問題，利用多媒體的動畫效果，把小正方體的數量由一到十，由十到百，由百到千，由千到萬的變化，充分地認識了千和萬以及它們之間的關系，達到了一個很好的效果，從而突破了本節課的課堂教學難點。所以，教師要把關鍵問題以PPT、動畫或其他信息技術形式呈現出來，既有利于學生的理解，又有利于統一學生的認識，還能給學生一種新的刺激，收到較好的效果。

二、 運用信息技術激發興趣

沒有興趣，學生參與活動將是勉強的，無法發揮學生的主體意識，不能較好地調動學生的學習積極性，更難促進學生積極主動地探求知識。而信息技術能為學生創設一個圖文并茂、有聲有色、生動有趣的教學環境，能抓住學生的注意力，最大限度地激發學生的學習興趣。例如：數學中《圓面積公式的推導》一課，傳統的教學不能讓學生從真正意義上理解轉化后的長方形的長、寬分別相當于圓周長的一半和圓的半徑，這就大大降低了學生的學習興趣。而信息技術與學科整合教學就克服了這一缺點，將知識的形成過程形象地展示給學生，提高了學生和學習興趣。又如《生活中的百分數問題》一課，運用多媒體在課上幾分鐘創設了一個良好的能激發學生學習興趣的學習情境：出示買一送一，滿400元減100元等促銷廣告牌；引入麥當勞店慶優惠酬賓：每份原價30元、現每份便宜10元等活動場景，最大限度地激發了學生的學習興趣，使學生始終在興趣盎然的情況下主動地樂于學習。在此基礎上，把問題對話引向深入，進一步刺激主題問題，提高了課堂效率。再如，針對比較枯燥的計算課教學，學生在課堂的表現不是很活躍，對了增加學生的學習積極性，可以利用多媒體進行了小組或者個人之間的競賽活動，以口算題、接力題、數學診所、猜結果等的游戲方式，激發學生學習興趣，提高課堂教學的效率。

四、運用信息技術重復呈現內容

第8篇：教育政策的意義范文

關鍵詞：思想政治教育決策 藝術 科學性

長期以來，學術界對思想政治教育方法的研究較為深入和系統，而對思想政治教育藝術尤其是對思想政治教育決策藝術的探討則相對薄弱。雖然近年來這一情況有所改變，但總的來說，對思想政治教育決策藝術的探討還非常少。本文擬對思想政治教育決策藝術進行探討，以期推動系統的理論研究。

一、思想政治教育決策藝術概述

思想政治教育決策在思想政治教育過程中起著十分重要的作用，為了使思想政治教育工作達到預期的良好效果，必須認真地研究和正確地運用思想政治教育的決策方法，掌握思想政治教育決策藝術，思想政治教育決策過程中教育者如何靈活而巧妙地利用決策變量來影響決策對象，這就突出地體現在思想政治教育決策藝術水平上。

思想政治教育決策，是指為實現思想政治教育目標而提出的若干個可行性方案進行比較并作出最優選擇的過程。所謂思想政治教育決策藝術，是指思想政治教育者為了有效的達到思想政治教育目的，在提出的若干個可行性方案進行比較并作出最優選擇的過程中創造性的運用的各種決策技巧、決策方法和決策技能的總和。它是思想政治工作者學識、才能、智慧、經驗、膽識和靈感的綜合體現。

一是思想政治教育決策需要確立正確的目標，即要明確下一步思想政治教育所要解決的問題，如果決策目標不明確或者錯誤，就會導致整個決策的失敗。確立正確的目標不僅需要根據已有的信息和教育對象的思想實際狀況而定，也受思想政治教育工作者的個人經驗、素質、才能和水平的影響，這一環節中受思想政治教育工作者本人不同程度的感彩、氣質形態和個人魅力等影響確定決策目標的方法和技能就是一種思想政治教育決策的藝術。

二是對實現目標的方案進行最優化選擇的過程中，思想政治教育工作者進行決策選擇時要隨機應變，針對實際情況和問題的癥結對癥下藥，在根據目標要求制訂出若干個決策方案后，根據一定的標準和運用一定的方法，從中選擇一個最優方案。由于教育對象精神世界發展需要的豐富性，思想行為問題的復雜性、特殊性，按照先前設計好的內容進行思想政治教育難免會脫離受教育者的思想實際和道德的階段化水平，這樣難以達到預期的目標，因而決策過程中既要遵循一定的規律和原則，也無固定的模式和規范，而要依時間、地點、條件而變化，如定規劃、作安排都要留有余地，以根據情況隨時的采取有效的應變措施，隨時掌握決策的主動權，這種對決策方法和技能的靈活運用也是一種藝術。

三是決策方案要能夠付諸實施，只有如此，才能夠實現思想政治教育決策的目的，無法實施的方案是毫無實際用處的。把決策方案轉化為指導思想政治教育的實踐過程中，決策的正確性及正確的程度能夠得到檢驗，并依據實踐檢驗的結果，對原定方案的長處加以充實、完善，對他的不足之處進行必要的調整和修正。

二、思想政治教育決策藝術的效能

思想政治教育決策不僅是一種科學性的活動，也是一種藝術性的活動。在思想政治教育過程中，不僅要強調科學性，也要講究藝術性，這對提高思想政治教育決策的水平及增強思想政治教育決策的科學性具有重要意義。

第一，運用決策藝術有助于提高思想政治教育決策水平。對于思想政治教育工作來講，“科學”的程序和方法是必不可少的，但是還不夠，必須加進“藝術”的成分。如，當選取的最優決策付出實施后，對該決策進行信息反饋需要運用一般原則和方法，此外，教育者還須根據具體情況創造性地運用這些原則和方法，才能及時有效的對前期決策進行補救。至于每一環節中不確切的問題更只能靠教育者運用思想政治教育決策藝術去敏銳地把握并作出及時處理，所謂“運用之妙，存乎一心”，講的就是這一情況。總之，自覺運用思想政治教育決策藝術，有助于教育者更嫻熟有效地應對和處理教育對象的各種思想認識問題。

第二，運用決策藝術有助于增強思想政治教育決策的科學性。實踐表明，思想政治教育決策藝術是提高思想政治教育實效性的重要因素。決策藝術內含著決策方法，決策藝術也是一種特殊的決策方法。在實際工作中，同一件事情常會有不同的決策方案，決策取得的成效相去甚遠的情況頗多，除了其他外在因素以外，教育者是否注意并善于運用決策藝術是一個不可忽視的重要因素。

三、思想政治教育決策藝術的運用

決策藝術貫穿于思想政治教育決策過程的始終，思想政治教育工作者進行決策的過程在某種意義上講，就是科學因素和藝術因素相互結合、彼此交織的過程。因此，思想政治教育決策的各個環節、各個層次都存在著思想政治教育決策藝術性的問題。

（一）運用經驗的藝術

經驗在思想政治決策中有可取之處。在思想政治教育決策中，教育者需要依靠正確的思想方法、學識、才能、智慧及已掌握的信息和經驗，在對未來進行有依據的綜合分析判斷的基礎上，審時度勢，捕捉關鍵，掌握時機，直接選取方案、進行決策。所以，在思想政治教育決策過程中，教育者有必要注意經驗運用的藝術，以便取得較好的決策效果。但經驗方法的運用需注意：一方面，決策的經驗方法一般是以客觀事實的調查研究為基礎的方法，而不是從原則、從抽象的概念去認識問題的方法；另一方面，在運用經驗方法進行思想政治教育決策時，可以把以往的某些經驗重新組合，從而形成一種新的認識。

（二）善用決策團體的藝術

思想政治教育決策是一個復雜的動態過程，不是靠一個人就可以完成的，必須有健全的、有效的組織體系作保證。而決策團體的運用能夠為科學決策在民主平等的氛圍內讓大家各抒己見、暢所欲言，廣泛吸取專家和群眾的集體智慧，這樣才能保證決策的科學化。因此，思想政治教育決策需要建立一支由專家和專業人員組成的素質優良的決策工作隊伍，并且在科學觀念的指導下發揚民主精神，堅持科學的程序和方法，善用“外腦”并借助他們的智慧和力量，為科學決策提供多種可行的備選方案。所以，決策的過程中善于運用決策團體發揮民主的作用也是一門藝術。

（三）選擇時機的藝術

在思想政治教育決策的各個環節，時機的選擇非常重要。教育者善于選擇時機對特定對象的思想和行為表現制定決策目標或對決策的實施及時的進行信息反饋等就會祈禱事半功倍的效果。這種時機的選擇具體體現在當教育對象萌發精神世界發展的需要時，就應及時地給予指導和引導，創造條件盡可能滿足其需要；當教育對象遇到重大變故或思想發生重大變化時，教育者應立即介入，且對其進行深入細致有針對性的工作；當社會環境發生巨大變化之初，教育者就應敏銳地感知這種變化盡快調整教育目標、內容、方法，以應對環境變化的需要，并引導教育對象適應這種變化；當某些問題或傾向剛露出苗頭時，教育者就應敏銳地抓住這種苗頭，及早采取措施，防微杜漸，把問題解決在萌芽狀態。

（四）進行信息反饋的藝術

思想政治教育決策過程和方法雖然有一定的規律可循，但人們思想問題的產生通常會受到各種不確定因素的影響，而且變化較快，因而在作出決策時往往難以把決策目標精確地量化，決策在具有確定性的同時也具有一定的量的模糊性，即決策在付出實施后，再好的決策也會在實踐中碰到一些原先預想不到的新問題。因此，決策的過程還必須隨時將信息反饋給決策者，以便其作出相應的對策以及運用各種補救措施進行追蹤決策。此外，對反饋進行評估、決定如何處理反饋等都是決策的重要組成部分，直接關系著決策的成效，這些都有很多藝術可言。

思想政治教育決策的方式方法多種多樣，各種方式方法不是孤立存在的，它們之間有著密切的聯系。思想政治教育決策不僅是一種科學性活動，也是一種藝術性活動，恰當使用經驗、決策團體、選擇時機、信息反饋等藝術，有助于提高思想政治教育決策水平，增強思想政治教育決策的的科學性。綜合運用各種決策方式，首先就要注意把握它們之間的辯證關系，使各種方式相互補益、相互協調，同向起作用。其次，要根據受教育者的實際情況，及時反饋信息檢驗決策效果，交替使用各種決策方式，并使它們恰當地配合，實現優化組合。

參考文獻：

[1]鮑宗豪.決策文化學[M].上海三聯書店，1997.

[2]教育部思政司組編、鄭永庭主編.思想政治教育方法論[M].高等教育出版社，1999.

[3]陳華洲主編.思想政治教育方法論[M].華中師范大學出版社，2010.

第9篇：教育政策的意義范文

一、高一數學教師教學行為的概念

“高一數學教師教學行為”是指高一數學教師在教學過程中，基于自己的教學思想、人格特征、教學技能與能力、教學實踐知識與實踐智慧，為落實市“追尋釋放師生潛能的課堂”的教學理念，為完成教學任務和達成教學目標而采取的可觀察的、外顯的教學活動方式.

二、高一數學老師教學行為偏差的表現

筆者通過大量的課堂觀察活動，對教學行為進行直接評估，基于對這些課堂現場的真實感受與理性思考，將常見的教學偏差行為歸納為以下八個方面.

（1）教師講解過多.長期以來，高中數學教學深受應試教育的影響.考核教師的業績，主要看的是學生的成績，評定學生的好壞也主要是看分數.在這種單一的評價機制左右下，師生緊緊圍繞高考指揮棒，教師為考而教，學生為考而學.在教學中教師沒有帶領學生一起去推導概念、定理、公理等知識的產生過程，學生不用考慮學什么、為什么，只需要在下面認真聽講.學生只要會模仿，會做題就行.

（2）交往方式單一.許多課堂的教學策略顯得比較單調，與學生的互動交往只限于問答式對話，多為缺乏思維深度的“師問生答”，也缺少追問、補問.有些課堂的討論活動重形式輕內容，是為了合作學習的形式而設置討論.諸如角色扮演、實驗演示、案例分析、辯論等，多向的師生交往活動應用較少.

（3）教學目標存在偏差.由于高考的壓力，筆者所在學校依舊因循了許多應試教育的模式，教師在日常教學時主要參考的標準依舊是高考的數學大綱，在課上只講要考的內容，而考點上不在的內容一概不講，這與新課標的教育目標是背道而馳.不少教師還擔負著管理學生的工作，加之對學生的試卷和作業的批改，備課的時間了了無幾，難有時間去鉆研教材，去備學情.導致教學目標的偏差.有的課堂片面追求活潑的教學氣氛，但熱鬧的場景背后缺少對數學本質的揭示與思維能力培養，甚至偏離教學目標的要求.

（4）重結果，輕過程.目前在應試教育的壓力下，不少教師的教學行為明顯傾向于教學的結果如何，卻忽略了學生在學習中的體驗和感受.

案例 數學歸納法教學設計

以上幾步中，第5條和第6條是“歸納”的關鍵，從教學實踐看，許多教師并沒有讓學生充分經歷這兩個步驟，因此學生對數學歸納法的本質，為什么叫“歸納法”等問題都是模糊的.

（5）忽視學生的錯誤.由于高中數學內容的深奧，學生在學習過程中很容易犯錯誤，這是學習數學的正常現象.可是，在實際的教學過程中，部分老師通常對學生在數學學習中出現的錯誤不予理睬，沒有揭示錯誤的根源，以至于下次再做題時還會出現錯誤.

案例 4名大學生分配到3個鄉鎮去當村官，每一個鄉鎮至少一名，則不同分配方案有[CD#3]種（用數字作答）.

全班56名學生有40為學生出現錯誤.教師只講解正確的思路.而忽視學生錯誤的根源.學生，下次測試類似的一道題，還是有幾個學生出現錯誤.原因在于學生的錯誤從思維過程看是對問題解決的最初想法即思維的起點上，解決方案設計有錯誤.學生心理預期是希望教師能給學生講清楚我為什么不可以這樣想，我的錯誤原因是什么.

（6）師生交流少.有的教師教學的主觀意識強，在課堂上除了教學內容外，和學生之間沒有任何的溝通交流，完全不了解學生在高一階段的心理需求.在這種情況下，學生有話不敢說，想參與不敢參與，想親近不敢親近，師生關系不和諧，師生之間無法互動，課堂教學猶如一潭死水，嚴重壓抑學生的智慧和創造性思維能力的發展，否定了學生的主體地位.

三、數學課堂教學偏差行為的矯正策略

1.選擇恰當的教學內容，引導學生自學質疑

把課堂多大程度上交給學生，這要根據教學內容與教學實際以及學生的基礎由教師來把控.高中數學教材有很多章節，學生易于理解，[HJ2.15mm]教師要課前制定好方案，指導學生課前自主學習，引導學生積極思維、主動訴求，在課堂上交流學習心得，展示自己對知識的理解，找出難點，交流解決，讓學生在質疑中感悟，在碰撞中明真，在爭辯中理解，在反思中提升.教師在課堂上要時時調控與把握課堂，讓教與學處于最佳狀態，要相信學生能夠達到教學目標.

2.啟發學生自主探究，引導學生交流展示

知識可以傳承，但能力只有通過真真切切親身體驗與感悟才能生成，教學中教師可以選取適當的教學內容把學生推到課堂的最前沿，讓學生有更多時間自主探究，給學生機會去交流、去展示最原始、最清純的思維過程.依靠學生，是指讓教學過程向學習過程轉變，讓教學過程成為學生自主學習過程.讓問題的發現、知疑、質疑、釋疑的過程緊緊依靠學生，讓學習方法總結、學習成果生成主要來自學生，這樣學生的成就感也能得到充分滿足.

3.構建適宜的數學活動，引導學生互動探究

教學中，有些內容由學生自主學習很難達成目標，這就需要教師根據教學內容去創設情境，啟發學生思考，在思考中嘗試中生成新知，達到教學目標.為了吸引學生思維主動參與，教師就必須精心設置一些問題，構建適宜的數學活動，制造“沖突點”，激活思維.教師把知識的獲取交給學生，讓學生自己去感知、去生成.過程獲取曲折，但印象更深刻，課堂更精彩.

4.教師要轉變觀念，體現學生的主體地位