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在2013年12月中央城鎮化工作會議上強調,要建立一個統一的空間規劃體系,限定城市發展邊界,劃定城市生態紅線,一張藍圖干到底。2014年8月,國家發改委、國土部、環保部和住建部四部委聯合下發《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》,提出在全國28個市縣開展“多規合一”試點。其目的一是解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題,保障旗縣規劃有效實施的迫切要求;二是強化政府空間管控能力,實現國土空間節約、高效、可持續利用的重要舉措;三是改革政府規劃體制,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎。
內蒙古雖然沒有被列入國家“多規合一”試點,但根據《主體功能區規劃》區域劃分,確定了準格爾旗、杭錦后旗和扎蘭屯市為我區“多規合一”試點工作旗縣。
一、“多規合一”工作對內蒙古的意義更加重大
(一)有利于筑牢北疆生態安全屏障
盡管我區生態環境狀況取得明顯進展,實現了總體遏制、局部好轉,但生態環境依然十分脆弱,部分區域生態退化問題依然嚴重,實現構筑北方生態安全屏障的目標還需付出艱巨的努力。加快推進空間規劃改革和“多規合一”工作,是我區貫徹落實五大理念,以生態保護優先理念協調推進經濟社會發展,筑牢生態安全屏障和打造北疆亮麗風景線等的重要支撐。推進“多規合一”,把生態底線的要求貫穿于“多規合一”的全過程,可以劃定生態紅線,形成統一的生態管控邊界,明確草原、森林、水源、耕地等自然資源的承載能力和容量,明確禁止開發、限制開發的具體內容,進而細化各項指標,增強可視化程度,做到公開透明。推進“多規合一”是加快生態文明制度建設的具體路徑,也是運用技術手段進行監管的法理依據。
(二)有利于提高政府管控能力
隨著新型城鎮化進程的推進,空間規劃體系不完善、空間規劃管控不力、生態系統侵占干擾、土地資源利用不集約、規劃交叉重復、布局沖突等問題日益突出。創新空間規化,通過“多規合一”頂層設計,協調和引導各種“規劃”的編制,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間體系,統籌生活、生產、生態空間布局,強化政府空間管理能力,調整建設用地規模,釋放存量土地潛力,突出集約用地、空間換地,實現資源集約節約利用,以空間結構優化來提升發展效益。通過建設“多規合一”大數據平臺,可以通過建立聯動機制,實現各相關部門信息共享,提高項目審批效率,從而大幅度提高政府管理能力。
(三)有利于各類規劃的協調銜接
由于規劃編制部門分治,國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、環境保護規劃以及其他各類規劃之間內容重疊交叉甚至沖突和矛盾的現象較為突出,各個規劃自成體系、互不銜接,浪費了規劃資源,而且導致資源配置在空間上缺乏統籌和協調,使得項目審批必須互為前置、串聯審批,大大影響了行政審批效率,影響了項目落地?!岸嘁幒弦弧辈皇前迅黝愐巹澓唵蔚丿B加整合集成在一張圖上,而是實現城市治理體系和治理能力現代化的重大探索,是發展理念和行政審批方面的創新性改革,可以解決各類規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題,是改革政府規劃體制,建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系的重要基礎,實現“合一”后的規劃“可落地、可實施、可監管”。
二、“多規合一”推進過程中存在的主要問題
自從2014年國家開展“多規合一”全國試點以來,形成了可供借鑒的成果經驗,并已將“多規合一”工作向全省橫向及縱深層面推動,但內蒙古此項工作總體較為滯后、進展較慢,尚未形成成熟的成果體系和經驗模式,存在的主要困難和問題如下:
(一)J識上存在誤區
一是階段性認識誤區。“多規合一”是我國深化改革、涉及空間規劃體制改革的重要內容和必然趨勢,但在我區各盟市旗縣,包括自治區級相關部門,普遍認為此項工作只是階段性、國家層面及上級部門的事,與自身關系不大,認識和重視程度不夠。目前試點工作大多停留在規劃層面,深入程度不夠,基礎信息平臺建設、規劃差異調整、規劃管理體制改革、審批制度改革等由于客觀原因沒有實質性進展。
二是重要性認識誤區。由于“多規合一”理論基礎知識在我國尚處于試點總結階段,我區大部分旗縣對要求的“一張藍圖干到底”缺乏準確深入的認識,對“多規合一”概念、理論、知識及技術體系等缺乏正確理解,更有甚者仍然認為是口頭形式上的一張宏觀大圖,存在認識理解偏差、錯誤等。
三是職能認識誤區。由于長期形成的“大一統”、“一刀切”的慣性思維,各部門依據各自職能權限制訂各自的規劃,在“多規合一”推進過程中,“一張藍圖”究竟該由發改委、住建部門、國土資源部門還是其他部門主導,沒有形成共識,各職能部門對此有不同的理解,存在認識上的誤區。
(二)領導組織力度不夠
目前,我區發改、住建部門均在推動“多規合一”,均有試點在推進,但從實際的工作進展來看,尚未形成當前及未來重點工作任務,且部門之間各有自己既定體系和工作要求,尚未形成領導組織和工作合力。
“多規合一”重心在于重構空間管理體系,但現有體制機制“路徑依賴嚴重”,而非單純的“規劃”技術改良。由于“多規合一”工作任務涉及部門較多,而目前我國空間管理各部門分離,國家各有關部委對“多規合一”工作要求各不相同,我區沒有一個統一的領導機構領導和推動全區“多規合一”工作的實施。各部門之間缺乏協調,存在管理空間交叉、實施分割、溝通不暢等“失衡”或“打架”現象,導致部門間銜接難度增大,改革思想難以統一、內容難以確定、措施難以實施,改革創新難度大。
由于沒有統一的工作平臺和統一的領導、協調機構,而“多規合一”工作任務又牽扯部門較多,導致推動“多規合一”工作關鍵的資料共享難度較大。“多規合一”項目所需各類龐大的基礎資料和數據、部分關鍵數據資料在不同部門掌握,且大部分數據為資料,如沒有得力的協調溝通機制保障,資料收集難度很大。
(三)規劃基礎工作薄弱
由于我區各地旗縣市城鄉、土地利用、生態環境、文物保護等各類規劃參差不齊,且編制較為粗糙,各類規劃期限、范圍、坐標系不盡相同,城鄉規劃與土地利用規劃的用地分類也不一致,規劃之間經?!按蚣堋保瑢е隆岸嘁幒弦弧被A協調統一難度加大,難以實現有效融合。如國民經濟和社會發展規劃、城鄉總體規劃以及土地利用總體規劃這“三規”之間的法律依據、規劃期限、分類標準等均不盡相同。由于編制要求不一,標準缺乏銜接,甚至在同一平面上,規劃、國土基準點都不同??臻g管控不一,造成土地利用布局差異顯著,最終導致規劃空間管控能力降低,大量建設用地指標不能直接使用,不利于存量用地盤活,而且由于缺乏統籌,影響生態安全,不利于生態用地保護。
“多規合一”關鍵在于“一張藍圖”,但發展總體規劃缺乏法律支撐,頂層管控缺乏硬約束。發展總體規劃雖繪制了“一張藍圖”,本可指引其它規劃的空間布局,但由于其法律地位缺失,編制審批缺乏依據,剛性不強,仍難以依法統領城鄉、土地、環境等剛性較強的空間規劃及其它重點專項規劃。
(四)工作保障有所不足
一是統一技術導則缺乏。自從2014年國家開展“多規合一”試點以來,已形成可供借鑒的成果經驗,且國家也出臺了較為宏觀的指導要求,但需要各省制定技術導則。我區目前尚未形成成熟的《內蒙古“多規合一”編制技術導則》,導致目前“多規合一”成果體系無統一標準,無本區導則依據。
二是R導際躒嗽輩蛔恪N儀各地旗縣市普遍存在“多規合一”理論基礎知識缺乏,相關主管部門缺少此領域專業技術人員,導致各部門人員之間溝通存在困難,任務推進難度大。
三是項目經費保障不足。“多規合一”涉及多部門、多專業體系、多技術領域,如生態、城規、土規、測繪、地理、經濟、信息、軟件、計算等,因此項目團隊較大、任務較重、周期較長,所需項目經費較多,各地旗縣市經費有限,難以保障此項工作有效推進。
三、加快推進內蒙古“多規合一”工作的建議
充分學習借鑒“多規合一”試點地區成果經驗,結合內蒙古實際,就下一步推進我區空間規劃和“多規合一”工作,建議如下:
(一)注重“多規合一”頂層設計
充分借鑒國內其他省份經驗做法,加強頂層設計,按照先總體、后專項,先上級、后下級的編制程序,逐步推動“多規合一”工作。建議將國民經濟和社會發展規劃“定目標”、土地利用總體規劃“定指標”、城鄉總體規劃“定坐標”融為一體,創新“三統一、二協調、一平臺”(統一基礎數據、統一目標、統一標準,協調土地利用、協調空間管制,建立“三規”協調實施平臺)的編制技術路線,實現“一個城市一個空間,一個空間一個規劃”。
建議在我區主體功能區規劃的基礎上編制我區“多規合一”總體規劃,因為主體功能區規劃具有戰略性、基礎性特點,也決定了其能夠統籌空間總體布局的地位。由于現行主體功能區規劃主要是區域開發強度管理,還缺乏區域全覆蓋的、明晰的城鎮、農業、生態等功能空間邊界管控,缺少市縣層面的規劃支撐,因此需要結合土地規劃、城鄉建設規劃等專項規劃對其加以完善。
要明確市區責任和部門分工,建立良好的協調制度,保障規劃、國土、發改、環保等職能部門的充分溝通與協調,確保不越位、不缺位、相互補位,保障“多規合一”成果質量、規劃效果。
(二)注重“多規合一”標準研究,制定區級技術導則
加快研究制定《內蒙古“多規合一”編制技術導則》,形成“多規合一”法定管理辦法,統一“多規合一”編制技術標準和規程,指導全區各地旗縣市“多規合一”工作推進。
(三)注重“多規合一”基礎研究,建立自治區級智庫研究支撐體系
“多規合一”涉及領域寬、專業廣、技術復雜,要加大這一領域的基礎研究,建議成立“多規合一”研究中心,聯合自治區相關專業研究部門和區內外專業研究規劃機構,為我區創新推進空間規劃改革和全力推進“多規合一”工作提供智力和研究支撐。
(四)強化“多規合一”協調機制
建議成立由政府主要領導主持、有關部門主要負責人為成員的“多規合一”推進工作領導小組,統籌協調“多規合一”工作,形成強有力的組織保障體系和機制,日常辦事機構可設在編制總體規劃的牽頭單位。
在“多規合一”推進工作領導小組的統籌領導下,建立全區統一的“多規合一”數據信息管理平臺,逐步將各旗縣市“多規合一”數據庫納入全區平臺體系,同時為各旗縣市提供平臺技術支持,減少重復開發,節約高效利用資源。
在試點總結、示范推廣基礎上,研究制定全區“多規合一”推進實施方案,從點到面,從局部到全域,將“多規合一”工作任務落到實處。
(五)加強“多規合一”保障機制
一是注重經費保障,建議設立“多規合一”專項資金,自治區級補助、旗縣級配套,提高補助額度,解決項目資金財政缺口,同時調動旗縣推動“多規合一”工作的積極性。
臨夏回族自治州人民政府辦公室印發
《關于強化土地要素保障持續優化
營商環境的工作措施》的通知
各縣(市)人民政府,州直各有關單位:
《關于強化土地要素保障持續優化營商環境的工作措施》已經州政府第143次常務會議研究,現印發給你們,請認真貫徹落實。
臨夏回族自治州人民政府辦公室
2021年6月29日
(此件公開)
關于強化土地要素保障
持續優化營商環境的工作措施
為貫徹落實《甘肅省人民政府辦公廳印發關于強化土地要素保障持續優化營商環境若干措施的通知》(甘政辦發〔2021〕15號),提高自然資源配置效率,發揮土地要素集成效應,持續優化營商環境,結合國土空間布局,在嚴格落實耕地保護制度的基礎上,就加強土地要素保障能力,推動全州經濟社會高質量發展,制定以下工作措施。
一、發揮國土空間規劃統籌引領
(一)加快規劃編制。嚴格按照國家《市級國土空間規劃編制指南》,加速推進州、縣(市)國土空間總體規劃編制,9月份完成報批。同步推進鄉鎮國土空間總體規劃、村莊規劃、城鎮控制性詳細規劃編制。做到國土空間規劃編制與省州縣“十四五”專項規劃高度契合。
(二)做好三線劃定。依據國家和省上的編制規則,核準劃定生態保護紅線、城鎮開發邊界線、永久基本農田保護紅線,同步建立國土空間規劃基礎信息平臺和規劃實施監督體系,嚴格管控生態保護和農業生產,保障城鄉建設。
(三)統籌項目清單。州、縣(市)將重點建設項目和重大招商引資項目納入國土空間開發邊界范圍內,切實為重點建設項目和重大招商引資項目用地提供充足的規劃空間。
(四)保障項目建設。在州、縣(市)、鄉鎮國土空間規劃和《甘肅省土地征收成片開發方案》前,對各類建設項目用地實行規劃承諾的方式,應保盡保、應報盡報。
二、科學配置用地計劃指標
(五)爭取用地指標。積極爭取將我州重點建設項目和重大招商引資項目納入省上支持范圍,爭取省上統籌安排的新增建設用地計劃指標,保障全州各類項目用地審批。
(六)注重閑置和批而未供土地處置。提高土地資源配置效率,加大全州批而未供和閑置土地處置力度,使全州存量建設用地使用工作達到全省“增存掛鉤”要求標準。
(七)鼓勵節地挖潛。在全州統籌土地資源配置工礦廢棄地利用和城鄉建設用地增減掛鉤,騰退出的建設用地節余指標用于重點建設項目和重大招商引資項目,全力保障重點建設項目和重大招商引資項目用地計劃指標。
三、用足用好增減掛鉤政策
(八)做好前期基礎工作??h(市)政府組織開展前期工作,嚴格執行省自然資源廳驗收標準,對上報的項目區地塊逐一甄別、精準認定、外業核實,真正建立起以“政府主導,自然資源部門統籌協調,相關部門積極配合,鄉鎮政府發揮主體作用”的政策落實運行機制。
(九)爭取掛鉤指標。州自然資源部門要積極銜接省自然資源廳和東西協作省市,全力以赴爭取增減掛鉤交易指標,促進全州鞏固脫貧攻堅成果和鄉村振興的有效銜接。
四、優質高效申報審批建設用地
(十)合并批準流程。將建設項目選址意見書與用地預審合并為建設項目用地預審與選址意見書一證辦理;將建設用地規劃許可證和用地批準書合并為建設用地規劃許可證一證辦理。對不符合城鄉規劃的土地劃撥類建設項目實行承諾制,由縣(市)政府承諾納入國土空間規劃,容缺辦理建設項目用地預審與選址意見書及建設用地規劃許可證。對于以出讓方式取得國有土地使用權的所有建設項目,在簽訂土地出讓合同后,無需辦理建設項目用地預審與選址意見書,直接核發建設用地規劃許可證。
(十一)推進多測合一。在工程項目建設竣工驗收階段“多測合一”基礎上,全面推進包含建設用地選址供地、工程施工定位測量等全流程的“多測合一”工作。
(十二)完善用地綠色通道。各級自然資源部門要主動服務,積極協調用地單位、項目業主和主管部門,做到各類項目用地“即來即辦、快審快批”,全力保障我州各類重大建設項目依法落地。
五、加大耕地占補平衡指標落實
(十三)爭取土地整治項目。州自然資源局要積極爭取新增耕地潛力大的國土整治項目,有效增加耕地占補平衡指標。
(十四)引導集約節約。各類建設項目用地盡可能不占或少占耕地,對確需占用耕地的項目,做到明確建設用地單位的補充耕地責任,認真落實補充耕地方案。
(十五)異地購買補充占補指標。爭取通過省級占補平衡指標交易平臺向指標富余地區購買指標,易地補充耕地實現占補平衡,全力保障我州重點建設項目和重大招商引資項目指標落實。
六、積極鼓勵多方式供應土地
(十六)建立土地二級市場交易平臺。完善推進建設用地使用權轉讓、出讓、抵押二級市場,州、縣自然資源部門建立土地交易平臺,提供服務場所,辦理交易事務,建立統一的信息系統,提供信息、歸集和查詢服務,主動接受社會監督;明確土地二級交易市場各交易環節和流程基本規則,建立“信息—達成交易—簽訂合同—交易監管”的交易流程;加強交易管理與不動產登記的有序銜接。
(十七)鼓勵多方式供地。科學安排國有建設用地供應計劃,平等對待各類投資主體,合理確定土地供應方式。在符合國土空間規劃前提下,探索推動土地復合利用,實現兩種或兩種以上使用性質的用地類型,提高土地利用效率。產業用地可采取長期租賃、先租后讓、租讓結合、彈性出讓等方式供應?,F有工業用地在不改變土地用途且符合規劃的前提下,提高土地利用率和增加容積率的,不再增收土地價款。建立城鄉統一的建設用地市場。
七、主動做好項目用地協調服務
(十八)加強用地組織協調。州自然資源局成立重點建設項目和重大招商引資項目協調服務領導小組,全力做好協調服務工作,全面做到提前介入、靠前服務、清單式管理,實時跟進重點建設項目和重大招商引資項目進展。
(十九)實行臺賬管理。對重點建設項目和重大招商引資項目從用地預審、規劃選址、用地報批等方面建立起工作臺賬,全力保障建設項目順利報批實施。
(二十)強化銜接配合。州自然資源局向州直有關部門和項目實施單位發出工作協調函,建立項目協調聯動實施機制,建立工作群,形成工作會商機制,保姆式服務保障全州各類重點建設項目和重大招商引資項目順利建設實施。
八、穩妥化解歷史遺留用地問題
1.大力推進海洋資源綜合開發,有利于拓展國民經濟發展空間。
目前,我國對外貿易運輸量的90%是通過海上運輸完成的,海洋為我國開放型經濟持續快速發展提供了重要支撐。2013年,全國海洋經濟生產總值達5.4萬億元,占國內生產總值近10%,海洋經濟在國民經濟中的地位日趨重要。同時,隨著科學技術的迅速發展和我國海洋綜合開發能力的持續提升,海洋作為巨大而豐富的資源寶庫,在食物、能源、礦產、水、空間等戰略資源保障方面,可為國民經濟和社會發展提供持久的資源保障。
2.堅持加強規劃、宏觀引領與綜合管控,有利于科學優化國土空間開發格局。
圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略,近年來,國家出臺了一系列區域規劃與政策,實施了主體功能區規劃、土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋經濟發展規劃、海洋功能區劃等;研究制訂了全國國土規劃綱要;啟動了全國海洋經濟發展試點工作。同時,不斷加強戰略規劃對國土開發利用的宏觀引領與綜合管控作用,明確了科學開發國土空間的遠景藍圖和行動綱領,推動形成了長江三角洲、珠江三角洲、京津冀等集聚區域和沿海、沿江、沿首都經濟圈及主要交通干線的開發軸帶以及我國北部、東部、南部3個海洋經濟圈,為科學高效開發利用國土確立了基本框架。
3.著力推進制度創新與依法行政,有利于構建國土資源科學開發管理的長效機制。
堅持實施最嚴格的國土管理制度,加強土地利用和圍填海計劃的管理。實施禁止用地項目目錄,推動產業結構優化升級和節約集約用地。健全建設項目用地、用海預審制度,促進落實用途管制,進一步加強與產業政策的協同配合。加大土地督察與執法力度,有效促進耕地保護制度落實、保障國家土地供應政策規范執行、維護國家土地收益和被征地農民權益、規范地方政府土地利用和管理行為,以及強化實行土地問責制。建立并嚴格執行海域利用環境影響評價制度和海洋環境責任追究制度,探索建立海洋污染損害賠償機制。這些制度對規范國土資源開發利用管理、創新綜合管理體制機制發揮了積極作用。
二、當前國土資源開發利用面臨的主要問題
1.資源稟賦約束明顯。
我國人均耕地、林地、草地面積和淡水資源分別僅相當于世界平均水平的48%、14%、33%和25%,煤、石油、鐵礦石和銅等主要礦產資源人均占有量相當于世界平均水平的67%、6%、50%和5%。同時,隨著世界政治經濟格局的深刻變化和全球資源競爭日趨激烈,統籌利用國外資源的不確定性和難度也在不斷加大。
2.資源利用較為粗放。
近年來,隨著經濟社會持續較快發展,我國資源消費需求增長勢頭強勁,且利用方式較為粗放。目前,單位國內生產總值用水量和能耗,分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍,人均城鎮建設用地面積和農村居民點用地面積也超過了國家標準的上限,現行土地征收及依賴土地籌資推進建設發展的模式所引發的潛在經濟社會風險不可低估。礦產資源總回收率、共伴生礦產資源綜合利用率分別只有35%和40%左右,與發達國家相比有較大差距。
3.生態環境問題突出。
受所處發展階段和傳統發展方式的制約,部分地區生態環境質量隨著國土資源的持續開發利用而有所下降,京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區復合型大氣污染嚴重,霧霾現象突出,部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化、海域污染等問題突出,生物多樣性銳減,生態系統功能退化。
4.陸海開發缺乏統籌。
沿海局部地區開局與海洋資源環境不相適應,海洋生態環境問題日益凸顯。渤海作為我國石油資源富集區和海上運輸的大通道,鋼鐵、石化等重化工業向渤海沿岸地區集聚的態勢已經形成,在一定程度上增加了突發污染事件的風險,對海洋生態環境形成高壓態勢。此外,相關流域和海域亦尚未建立起有效的污染聯動防治機制。
三、相關政策建議
1.夯實基礎,建立科學權威的國土資源環境數據底賬。
加強各類調查或普查成果信息整合和綜合評價應用,避免相關信息的部門化乃至破碎化。梳理既有各類專項調查成果,為系統開展資源環境基礎調查評價及科學開發利用與深化管理提供決策支撐。充分整合利用各類資源環境監測系統,配備以必要的遙感普查、典型調查等綜合技術手段,重點開展國土資源環境動態監測,及時掌握國土資源環境開發利用情況。
2.立足全球,加強國土資源開發利用頂層設計。
在摸清資源環境底數的基礎上,堅持全球視野、陸海統籌,統一謀劃國土資源可持續開發利用。通過技術創新與管理創新,全面優化資源開發利用方式與區域布局,著力構建以沿海、沿江和沿重要綜合交通運輸通道為骨架的國土高效開發格局;以資源環境承載能力為基礎的國土優化發展格局;以現實基礎和比較優勢為支撐的產業優化發展格局。切實提高有限資源環境的利用效率與安全保障水平。通過渠道創新和方式創新,促進沿海、內陸、沿邊開放優勢互補,著力提升對外開放層次和水平,構建全方位對外開放格局,全面推進互惠合作。
3.謀劃長遠,健全國土資源開發利用管理制度體系。
推進修改完善《土地管理法》和研究制定《海洋基本法》等相關立法工作,推進管理體制改革與制度創新,健全國土資源資產管理與監管體制機制,強化國土資源調查評價、統籌規劃、科學利用、有效保護和嚴格監管。緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的總體方向,始終堅持有效保障合理權益、提高資源利用效率的基本原則,改革和完善以土地用途管制、耕地占補平衡、節約用地、土地有償使用、土地征收和土地增值收益分配制度為主要內容的城鄉土地管理制度體系,建立資源環境承載能力監測預警機制,建立涵蓋存量和增量的全口徑土地利用年度計劃管理制度,建立礦產資源節約與綜合利用調查和監測評價制度,完善統一行使所有國土空間用途管制職責的監管體制,逐步建立完善適合我國國情的海洋綜合管理體制,同步健全相應的財稅金融制度體系,強化財稅制度節約資源、保護環境的功能,探索設立不動產稅、土地閑置稅等稅種,建立健全更加有利于土地資源優化配置和節約集約利用的土地稅制,加快資源稅改革進程,健全礦產資源開發收益分配機制,建立土地使用權抵押融資備案和風險評估預警制度,促進國土資源可持續開發利用。
4.務求實效,創新國土資源開發利用管理手段。
一、建議研究制定衡量城市化水平的科學、合理、可行的指標體系
目前許多地方存在單純以城市化率即城市人口占總人口的比重代替城市化的進程和水平的傾向,忽視了城市化是指一個國家或地區由傳統的農村社會向現代城市社會發展的自然歷史過程,是國家或地區經濟社會結構的城市化轉型過程。并進而把城市化率的高低作為衡量地方官員“政績”的主要尺度,通過簡單的自上而下的行政命令,甚至采取硬性攤派或任務包干的辦法,對下屬轄區、單位和個人下達城市化指標,或通過改變和調整行政區劃的辦法來達到提高城市化水平。專家們建議應盡快抓緊研究制定衡量城市化水平的科學、合理、可行的指標體系以指導實踐。
二、建議抓緊研究目前我國工業化的階段、特征及其對城市化的影響,探索符合中國國情的新型城市化道路
城市化是工業化的空間形式,是工業化推動的社會空間結構的變化過程,走什么樣的工業化道路,也就決定著城市化應該走什么樣的道路。當前中國已進入新一輪的以重加工工業為重心的重工業化階段,正在向新型工業化道路轉變。新型工業化要求城市化進行歷史性的轉型。建議抓緊研究我國工業化的階段、特征及其對城市化的影響,探索符合中國國情的新型城市化道路。
三、建議理順國土規劃、區域規劃、城市規劃之間的相互關系及其管理體制,建立統一協調的空間規劃體系
目前我國空間規劃的主要工作由三個部門分頭管理,國土資源部主管國土規劃、國家發改委主管區域規劃、建設部主管城市規劃,各種規劃之間缺乏協調,規劃內容重復、規劃空間重疊甚至各種規劃之間互相矛盾、彼此沖突的情況時有發生,建議理順國土規劃、區域規劃、城市規劃之間的相互關系及其管理體制,建立統一協調的空間規劃體系。
四、建議抓緊研究制定促進農村勞動力轉移的切實有效的制度
目前中國普遍存在城市化的流動化和兩棲化現象。進城人口中至今仍有相當部分屬于流動人口,處于半城市化狀態或過渡形態;許多農民工家庭“一分為二”,自己在城市,而他們所贍養的人口、整個家庭基本上仍留在農村,變成兩棲居民和兩棲家庭。同時還出現局部性“民工荒”。這固然有多方面的原因,但主要原因是制度和體制設置了障礙,農民進城的門檻過高,農民工的工資待遇過低、勞動條件和勞動環境惡化,農民工的合法權益難以得到保障。這種狀況不僅偏離城市化的目的,而且造成社會的不穩定,產生許多社會問題。建議抓緊研究制定促進農民進程、促進農民工轉化為市民,把農民工轉變為真正意義上的產業工人的制度措施,并根據不同情況,分別建立農民工、單純從事農業生產的農民和失地農民的社會保障制度。
五、改革現有征地制度
改革開放以來,我國采取一次性支付補償的形式安置失地農民,但補償標準太低。而補償標準與土地的市場價格之間存在著巨大的差價,農民成了城市化的“無私貢獻者”。在城市化進程加快的今天,農民征地問題如果不能得到妥善解決,不僅國家經濟發展會受到影響,而且也會影響到社會的安定團結。建議改革土地轉用制度,縮小政府征地范圍,探索集體土地流轉新形式,如由土地所有者農民集體經濟組織與使用土地的公司、企業、房地產經營者直接交易,政府通過征收土地使用稅調控土地利用;改征地補償為征地賠償,合理分配土地收益;允許集體建設用地進入市場,建立健全農民集體土地的市場準入制度;探索我國農村土地使用權資本化的方法等。讓農民成為城市化、現代化的受益者,而不是犧牲品。
六、建議開展對都市區問題的研究,開展獨立于行政區的都市區統計工作
中國正在進行著世界城市化史上規模最大、速度最快、內容最為復雜的城市化過程。城市是中國發展變化最劇烈的地區,城市統計是中國最基本的國情統計。都市區是城市化時代最能夠反映基本國情變化動態的空間系統。關于中國都市區的系統研究還基本上處于空白階段,中國迫切需要進行都市區研究,開展獨立于行政區的都市區統計工作。希望國內學界對都市區問題的研究引起重視,也希望中國官方能夠盡快將都市區的統計工作提上議事日程。
關鍵詞:風景園林;風景規劃;規劃體系;土地利用;荷蘭
中圖分類號:TU986
文獻標志碼:A
文章編號:1671-2641(2017)01-0028-04
收稿日期:2015-09-28
修回日期:2016-07-22
Abstract: Landscape planning is a broad and meaningful concept mentioned in 2009 by the global landscape convention, it pointed out that landscape planning was defined as: responsible, proactive tips or action process to manage, improve, protect or restore the scenery. Europe has a rich history in landscape planning and advanced technical system. In this study, we analyze the origins and development, planning system and characteristics of landscape planning of Netherlands. We find out the core content of landscape planning of Netherlands is the distribution and consummating the way of using land. Besides,we take land use as the breakthrough point to compare and analyze related content of landscape planning between China and Netherlands, in order to find a good position of Landscape planning in planning system nowadays in China.
Key words: Landscape architecture; Landscape planning; Planning system; Land use; Netherlands
1研究背景
IFLA世界理事會于2009年10月通過的《全球風景公約》(Global Landscape Convention,以下簡稱《公約》)明確了風景的概念,也明確了風景規劃的定義。近年來,全球城市化進程減緩,改造和提升人居環境已經成為新的建設重點,美好風景的規劃和保護已引發了全人類的共鳴與關注。歐洲和中國一樣,有著豐厚的歷史文化資源和優質的自然景觀基礎,早在20世紀中葉各個國家就已經意識到要合理規劃現有景觀資源,以永續利用這種資源,而這也是提升人類生存環境質量的一種有效手段。例如荷蘭將風景規劃融入到土地利用規劃中,保證在使用土地時就有著對風景的思考;德國的風景規劃則以獨立或組合兩種不同的形式參與到國土規劃中[1-2]。總的來說,因工業化城市化進程較早,歐洲各國都有著較為豐富的風景規劃經驗。
2風景規劃概念釋義
以土地為作用對象的風景規劃,核心觀點在于對自然和社會這兩種屬性給予同等程度的關注,并加以融合,其結果在于滿足并提高人類的體驗品質。這種思路并不是針對土地資源的永續利用,也不是土地視角下的社會資源合理配置。風景規劃以提升環境品質為基本出發點,手段方法包括創造美好的視覺場景、保護并恢復具有歷史價值的場所、提供豐富活動內容的游憩場所等。
《公約》的通過標志著針對土地的風景規劃等相關行為已經得到了全球主導國家的關注與支持,這正是各國風景園林工作者走向協作式發展的必然結果。在其統一框架下,風景園林工作者能更加方便并清晰地明確自己的任務和方向。
《公約》中關于風景規劃有兩個關鍵的定義解釋,一是“風景”,被解釋為“土地、水系統和(或)海洋區域的總稱,其面貌是自然和(或)文化因素單方和(或)相互作用造成的結果”。這句話闡述了兩個關鍵定義,即風景的本質在于其自然屬性,以及風景所表達出來的形象易受到各方面因素影響,實則是描述風景的社會屬性。二是明確了風景規劃的基本內涵,《公約》指出風景規劃的四大任務包括管理L景、提升風景、保護風景、恢復風景,以這四大任務為核心共同構成了風景規劃的基本內涵[3]。
3荷蘭的風景規劃
3.1荷蘭風景規劃發展概述
荷蘭國土狹小,人口密度大,高度發達的城鎮化、工業化和交通網絡加劇了土地資源的緊缺程度。而在荷蘭入海的萊茵河、馬斯河等,集水面積比荷蘭本土大近6倍,由此可見荷蘭在進行風景規劃之初整體就面臨苛刻的條件。20世紀初在頒布了多項土地整理法案后,荷蘭政府開始著手實施大規模的區域風景規劃和鄉村土地整理,整個過程歷時大半個世紀。
1924年,荷蘭政府頒布了第一個《土地整理法》法案,荷蘭農業生產因此被提到了新的高度,并拉開了荷蘭土地整理的序幕。1938年,在原有法案的基礎上荷蘭政府又頒布了第二個《土地整理法》,目標仍然是改善農業用地的使用現狀,提出更有效的土地利用策略,增加農業產量,消除零散用地,規整劃一。這一法案在提高農業生產效率的同時,也奠定了荷蘭大尺度農業景觀面貌的基礎。
1947年,荷蘭頒布了《瓦赫倫島土地整理法》,這開啟了從簡單的土地重新分配轉向更為復雜的土地發展計劃,風景規劃的要求被逐漸重視起來。在借鑒了瓦赫倫島土地整理的經驗后,1954年荷蘭頒布了第三個《土地整理法》,這次法案的提出具有劃時代的意義,因其明確規定了風景規劃是土地利用規劃必須的組成部分,風景規劃也因此獲得制度和法律上的支持,法案還指出風景規劃必須由林業部門負責。新法案的通過為發展多重目標的風景規劃提供了可能,包括設立自然保護區、開展休閑娛樂等。
20世紀70 年代后,隨著經濟實力和科技水平的高速發展,多元化訴求開始占據風景規劃思想主導地位。1985年《土地開發法》正式取代《土地整理法》,在新法案中這些新的需求被予以考慮,休閑娛樂場地、自然保護區等用地的設定可能性有了明顯的提高,各方利益受到了同等的重視。此時社會的主流認知也開始轉向風景規劃的相關內容,例如進行大尺度生態關系修復、生態安全格局等方面的研究[4]。
由上述變遷不難發現,自1924年第一個《土地整理法》的實施,到1985年《土地開發法》的替代,風景規劃的發展與變遷受到不同時期的社會背景以及在特定時間出臺的法案的影響,這種影響意義深刻。從一開始以農業增產為發展目標,破碎的農田被整理,無意間形成了大尺度的農業景觀,到后來轉變為農業生產與其他方面的平衡發展,最終轉變為追求多元化的社會利益,風景規劃是隨著土地整治目標的轉變實現了內涵的豐富(表1)。
3.2荷蘭現行規劃體系
荷蘭作為典型的人多地少、高密度發展的歐洲國家,和我國國情背景較為相似,總體而言其城鄉規劃體系和我國比較相似,呈現出自上而下的中央集權模式。但由于荷蘭城市規劃和鄉村規劃發展起源有所不同,在現行的空間規劃體系中已經將這兩者一并考慮,這種思想與任務的轉變值得風景規劃師思考。
3.2.1自上而下是主要特征
荷蘭空間規劃體系主要分為全國、省級和市級三個層次。全國層面的規劃通常被稱為全國空間規劃,由國家議會批準實施,還包括國家空間戰略和規劃準則、政策,主要目的是進行全國核心問題決策,例如大型的農業區、保護區、工業區的定位劃分。省域結構規劃為所在區域提供規劃政策和導則。市級層面的規劃分為兩個層次,一是市域結構規劃,二是土地利用規劃,也可稱作土地分區圖則。市域結構規劃類似于我國的城市總體規劃,主要對目標進行定性規劃,并提出一定的政策和導則,土地使用規劃類似我國控制線詳細規劃,其核心內容是不同土地利用的分配和使用方案,該規劃能夠有力地約束地方政府的開發建設行為,是荷蘭空間規劃體系的核心內容(表2)。
通常情況下,站在約束力和法律效力的角度,市級層面的土地利用規劃(Municipal Land-use Plan)是整個荷蘭空間規劃體系中唯一的法定規劃,其他諸如中央政府層面的全國空間規劃、省級層面的省域結構規劃等都屬于指導性規劃,并不具備明確的法律效力。
在荷蘭空間規劃體系中,宏觀層面并不設立強制性規劃,相關規劃只作為政策指引和規劃導則。根據《空間規劃法》,地方政府在充分考慮上位規劃―省域結構規劃、全國空間規劃、空間戰略等的情況下,獨立編制并實施土地使用規劃,經由上級政府部門審批后才能生效。規劃的修正與改動也必須由地方政府先提出申請,再由上級政府批準后才能組織修編,省域結構規劃與中央層面的全國空間規劃也有著相似的逐級管制關系,這與我國的城鄉規劃體系表現出高度的一致性。
荷蘭規劃體系表現出明顯的自上而下的特點,在中央政府占據絕對領導地位的前提下,省級、市級政府在決策上仍然具有發言權,實際情況是三級政府之間經常進行對話和磋商行為從而保證規劃的科學實施與進行,“民主后的集中決策”可以說是荷蘭規劃體系的重要特點之一。
3.2.2政策保障內容
荷蘭在堅持自上而下的大前提下,通過法規、制度、政策等方面來保障規劃行為的民主性,主要包括以下4個方面:第一,君主立憲的行政制度使得中央政府和地方政府在規劃與決策中相互影響且制約,任何一項規劃的通過必須進過議會討論的形式進行;第二,中央政府的財政分配權與地方政府的規劃許可證發放權之間的相互制約;第三,《空間規劃法》明確指出規劃是一項協商活動,任何利益主體與規劃編制人員有責任創造規劃協商的條件,從而確立其法律地位;第四,荷蘭空間規劃部門內有超過300名的專業規劃師來保證各項規劃協調工作能夠高效執行,人數之多為歐洲所有國家之首。
3.2.3城鄉統籌特征
值得注意的是,由荷蘭住房、空間規劃和環境部(Ministry of Housing,Spatial Planning and the Environment)制定的空間規劃,改變了該國傳統上側重城市的傾向。新版《空間規劃法》規定了省級土地整理項目必須與地區空g規劃相吻合,同時規定自治市政府制定的具有法定效用的土地使用規劃(Land Use Plan)須覆蓋全部鄉村地區,這體現出空間規劃對鄉村地域的全新關注[6]。
3.3荷蘭風景規劃在現行規劃體系中的地位和作用
荷蘭空間規劃體系的城鄉統籌一元結構特征是風景規劃發揮其實際作用的基礎,由于歷史原因,荷蘭的鄉村地區獲得了與城市地區同樣的關注程度,廣闊的農田林地等自然要素的風景價值被重視,從全國空間規劃到各地方政府的土地利用規劃都對風景價值始終保持著高度的關注,某種程度上,荷蘭各層次的空間規劃都是風景規劃的具體落實,風景規劃并非荷蘭的某一個專項規劃或某個方面的特別規劃,而是各層次、各類別規劃和政策都必須重點考慮的內容。
3.3.1全國空間規劃中的風景規劃作用
在1988年第四次全國空間規劃中,荷蘭政府除了貫徹緊湊城市的建設思想,并劃定了5個國家級限制區和4個省級自然保護區,在2004年第四次全國空間規劃中明確要求各省級空間規劃必須劃定“紅線”和“綠線”,紅線即城市建設空間的范圍線,綠線即限制建設范圍線,包括自然保護區、重要農田等,在各市級土地利用規劃中必須對所劃紅線區域和綠線區域進行符合要求的管控措施。
3.3.2土地利用規劃中的風景規劃作用
土地利用規劃中通過嚴格劃定綠色廊道與城市重要綠色斑塊,來體現對于風景規劃的考慮要求。豪滕(Houten)是荷蘭新城建設的典范,在進行土地利用規劃時詳細規劃了連續貫通的結構性綠化體系與綠道設計。豪滕新城通過連續的指狀綠帶和中心綠地構成了與鄉村空間有機聯系且開放的生態系統。同時將自行車交通與結構性的綠化體系緊密結合,形成了新城空間最為重要的功能組織軸線,既構成最主要的景觀結構,又構成主要的交通結構。這一宜人的行車環境和空間格局進一步促使豪滕成為荷蘭自行車與公共交通使用率最高的城鎮。
3.4荷蘭的風景劃特點
3.4.1以功能主義為原則的美學思維受現代主義運動的影響,荷蘭的風景規劃師們堅持認為只有理性的技術創新,才能更好地滿足公眾需求,促進社會發展。荷蘭的風景園林學科發展也因此受到極大的影響,形成了注重實用主義的特色,而放棄追求形式主義或浪漫主義的古典園林創作模式。在他們的思想中,規劃和設計必須以功能實用性為主、飽含理性認知,景觀必須反映現代的社會特征。換個角度,風景規劃最初的目的正是為了集約破碎的土地,以便提高生產效率、優化社會結構,由此形成了荷蘭特有的農業景觀。同時,他們提出景觀設計必須基于場地特征,使用地形圖作為風景規劃的依據。
3.4.2尊重歷史文脈與場地的空間邏輯
荷蘭風景規劃突出從場地中的地形地貌、植被、水系、道路、城鎮標志物等要素中,發掘場地內的潛在關系,以此建立景觀肌理的空間邏輯。同時,荷蘭風景規劃也非常注重場地的歷史文脈,將場地上的歷史特征以新的形式轉入到新的景觀,使區域景觀變得具有獨特性。在1931年的阿姆斯特丹森林規劃(The Amsterdam Woods)中,風景規劃保留了原有場地內的圩田和起伏的地形,再加以規整,進而形成了廣闊的林地、草坪、水面三者交替出現的場景,在植物配置上也注重速生樹種和慢生樹種的組合,此外還保留了大片場地內原有的野花,延續了該區域原有的景觀體驗,同時在其中布置了露天劇場、迷宮以及其他裝飾元素,賦予了該區域新的使用功能[7]。
3.4.3合理的政策與規劃編制機制
荷蘭的風景規劃是伴隨土地整治與土地管理而產生,荷蘭的規劃職能部門又分為空間規劃分部和環境分部,在二戰以前空間規劃分部承擔主要的規劃任務,即提高生產效率、優化土地結構。隨著城市人口增加、工業的發展、環境的惡化,人們對高生活品質的訴求愈發強烈,環境部門不僅承擔基本的控制生態環境任務,更趨向于多元化的職能范圍。城市空間發展與環境保護永遠是二元對立的問題,而荷蘭政府要求這兩個部門在完成規劃任務時須協同工作、商議討論達成共識,表面看似乎效率較低,但工作取得的成果卻影響深遠。此外,荷蘭風景規劃在進行中還有多項國家層面的政策工具,如空間規劃與環境政策、城市與環境法、生活質量與環境政策等。
4結語
荷蘭具備非常嚴密且合理的規劃體系,風景規劃無論以什么樣的形式出現,在這個體系中都有它可以發揮作用的空間。而我國在這方面較為欠缺,在現有的城鄉規劃體系內,風景規劃始終處于不明朗的地位,雖然每份規劃文件都會提到要改善環境、保護環境、創造宜居的生活空間,但在執行過程中更多的還是以發展經濟為主要目的進行用地配比等,這與我國現階段國情有關。由于近20年來我國處于高速建設的運轉模式,在城市化進程中必然會忽略一些有可能阻礙城市這個“機器”運行的機制。而隨著近年來城市化進程有所放緩,人們開始對過去二十年的建設發展進行反思,風景規劃作為一種有著先進思想意識的行為必然會引起大家的關注。我國如何將風景規劃作為一項重要規劃行為來實施,如何處理好風景規劃與城市規劃及土地利用規劃之間的關系,筆者認為,在現有規劃體系內找準風景規劃的位置是關鍵所在。
參考文獻:
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以科學發展觀為指導對國土空間進行不同功能劃分的主體功能區規劃,是區域空間規劃的轉型性變革。20*年初,**以這一理念來規劃**北部灣經濟區。經過兩年多的努力,今年1月,《**北部灣經濟區發展規劃》獲國家正式批準實施。該《規劃》把4.25萬平方公里的經濟區劃細分為1912個綜合地理單元,依據區域總體功能定位和資源承載能力、開發密度和發展潛力,將經濟區劃分為城市、農村和生態三類地區。其中,適宜開發的城市地區僅占總面積的9%,限制開發的農村地區占總面積的56%,禁止開發的生態地區占總面積的35%。
初步實踐表明,嚴格按照《規劃》來推進經濟區建設,既能促進經濟快速健康發展,又有效地保護了青山碧水。今年前三季度,**北部灣經濟區的GDP總量達1543.78億元,同比增長16.3%,增幅比全區高3.2個百分點,對**GDP增長的貢獻率達38.6%。同期能耗指標又呈下降之勢,半年多來,北部灣沿岸直排入海的工業污染源、污染物同比減少46%,各類海域沉積物均達到一類標準,海洋生物質量達標率為100%。
繼北部灣經濟區之后,**將主體功能區規劃建設擴大到全區范圍。從2007年10月起,**組織專家對涉及土地資源、水資源、環境容量、生態重要性、生態系統脆弱性、自然災害危險性、自然保護地、經濟發展、人口集聚、交通優勢、戰略選擇等11個方面實施詳細調研,并形成了專題調研報告。在綜合評價國土空間的基礎上,**確定了國家層面和自治區層面的重點開發區、限制開發區和禁止開發區,明確了各類主體功能區的功能定位、主要目標、發展方向和開發管制原則。其中,重點開發區確定面積為5.56萬平方公里,限制開發區確定面積為12.34萬平方公里,禁止開發區確定面積為5.96萬平方公里,分別占**全區總面積的23.1%、51.9%和25%。
關鍵詞:地下空間;開發管理;長沙市
隨著城市化進程的加速前進,長沙市資源和環境承受的壓力越來越大。城市交通的發展、各類建筑和管線的布設使得城市表層空間已呈飽和狀態。為了促進土地資源的進一步節約集約利用,改善城市生態環境,建立低碳、高效、便捷的城市可持續發展空間體系,地下空間開發利用成為城市發展的必然。
根據國內外城市發展經驗,當人均GDP達到3000美元、人均收入達到500美元時,就初步具備了開發地下空間的條件。目前,長沙市區人均GDP達到4400美元,居民人均收入超過2000美元,已經具備開發利用地下空間的經濟實力。
1 現狀分析
我國各大城市發展水平不一,地下空間開發利用存在較大差異。城市發展越成熟,地下空間開發利用系統越完善。長沙市地下空間開發利用目前尚處于發展階段,雖然需求大,但相關法律法規和規劃缺位,地下空間多頭管理,開發利用水平較低。
1.1 相關法律法規缺位
《中華人民共和國土地管理法》中沒有對地下空間權進行規定。《物權法》第136條規定:“建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。新設立的建設用地使用權,不得損害已設立的用益物權?!贝_立了建設用地使用權分層設立制度。
目前,國內地下空間開發利用的專門法律法規少,且起步較晚,內容體系不夠完善。2001年,國家對《城市地下空間開發利用管理規定》(建標[1997]58號)進行了修訂,主要對主管部門、地下空間規劃、工程建設作出規定。上海、杭州分別于2006年和2009年,針對地下空間的用地管理和土地登記了規定;深圳、廣州、東莞于2009年,起草了地下空間開發利用管理辦法,針對地下空間的規劃管理、用地管理、工程建設管理、確權登記和租售管理、使用管理等做了較為完善的規定。
長沙市目前沒有相關法規政策對地下空間開發利用進行指導。
1.2 缺乏相關規劃指導
《中國城市地下空間規劃編制導則》尚在征求意見階段,暫未;發展相對成熟的大城市陸續制定了地下空間規劃編制導則,并編制了相關規劃。上海市2008年制定了《上海市地下空間規劃編制導則》,并完成了《上海市地下空間近期建設規劃(2007-2012年)》等總體規劃,針對重點地區編制了控制性詳細規劃。天津市2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》。
2007年,長沙市人民政府辦公廳《關于成立長沙市城市地下空間開發總體規劃編制工作領導小組的通知》(長政辦函2007[9]號),啟動地下空間開發總體規劃編制工作。但是,目前尚無相關規劃出臺對地下空間開發利用進行指導。
1.3 地下空間開發多頭管理
地下空間開發利用沒有明確的主管部門,國土規劃、城市規劃、建設、電信、電力、公用、人防、公安、消防、抗震、綠化、環保、水電、文物保護等各行政主管部門各司其職,分別行使管理職權。長沙市同樣沒有明確規定地下空間的主管部門,造成日益增多的地下管線、建筑物沒有統一登記,缺乏完整的信息數據,對以后地下空間的統一開發利用造成不利影響。
1.4 開發利用不成熟
目前長沙市地下空間開發主要是以下幾種形式:1、各類市政管線的埋設;2、地下過街通道;3、對現有建筑物地下空間進行開發,主要是地下停車場;4、地下商業區;5;地下軌道交通,長沙市地下軌道交通正處于建設初期,預計全面完成地鐵線路的建設需要到2020年。長沙市地下空間開發分布零散,規模小,發展不夠成熟,對地下空間的開發利用尚未規模化。
2 內涵分析
要對地下空間進行開發利用,首先必須對地下空間及其建設用地使用權做出鑒定。綜合考慮相關法律法規,及地下空間開發走在前列的幾個大城市出臺的管理辦法,筆者提出如下定義。
2.1 地下空間
地下空間是指由同一主體結合地面建筑一并開發建設的地下工程(以下簡稱結建地下空間),以及獨立開發建設的地下工程(以下簡稱單建地下空間)。主要包括地下停車位、公共停車場、商業服務設施、倉儲設施、民防設施、地下交通場站等等。
2.2 地下空間建設用地使用權
目前地下空間開發主要集中在城市,城市地下空間所有權歸國家所有。地下空間建設用地使用權是相對地表建設用地使用權而言,筆者認為應定義應為:是指經依法批準建設,凈高度大于2.2米(含,地下停車庫凈高度可適當放寬)的地下建筑物所占封閉空間及其水平投影占地范圍的建設用地使用權。地下資源、埋藏物不屬于地下空間建設用地使用權范圍,起止深度以規劃行政主管部門審批文件為準。
3 管理對策
在明確了地下空間及其建設用地使用權內涵的基礎上,結合上述長沙市地下空間開發的現狀,對大城市的地下空間開發管理進行了大量研究。筆者認為應從開發原則、開發利用主管部門、用地管理及規劃許可等方面來規范長沙市地下空間開發的管理,為以后開發形成完善成熟的地下空間系統打好基礎。
3.1 開發原則
長沙市地下空間開發利用管理應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則,堅持社會效益、經濟效益、環境效益和戰備效益相結合,優先發展城市基礎設施和公共服務設施,鼓勵豎向分層立體綜合開發和橫向相關空間連通開發。
3.2 主管部門
長沙市國土資源主管部門負責地下空間用地管理,規劃主管部門負責建設用地規劃管理,建設主管部門負責地下空間建設工程施工的監督管理。其他相關職能部門應按照職能分工,在各自職責范圍內協助做好地下空間開發利用管理的相應工作。
3.3 用地管理
用地管理是地下空間開發利用的前提和重點。只有在明確了權屬和開發權限的情況下,才能進一步做好地下空間的規劃和利用。
(1)使用權的取得
開發利用地下空間應當取得地下建設用地使用權。根據《物權法》規定,新設立的地下建設用地使用權應當以不損害已設立的用益物權為前提。地下空間開發利用過程中,對已經依法設立的用益物權造成實際損害的,應當依法作出賠償。地下空間的出入口、通風口、排水口等的設置須取得所需利用地表的土地使用權,或取得地表土地使用權人的書面同意意見。
作為一個開發整體,結建地下空間建設用地使用權可隨同地表建設用地使用權一并取得。單建地下空間建設用地使用權經長沙市人民政府批準可采用以下方式取得:①符合《劃撥用地目錄》的,可依法采用劃撥方式取得地下建設用地使用權;②屬于經營性用途的,必須通過招標、拍賣、掛牌方式取得地下建設用地使用權;③地下交通建設項目及附著地下交通建設項目開發的經營性地下空間項目,其地下建設用地使用權可以協議方式一并出讓給地下交通建設項目的使用權人。
(2)出讓金和使用年限
地下空間用于商業、旅游、娛樂、倉儲等經營性用途的,參照地表建設用地使用權,應依法辦理有償使用手續。目前長沙市尚處于鼓勵開發利用地下空間的階段,地下一層土地出讓金按地面基準地價相對應用途樓面地價的50%收?。昏b于開發利用價值逐層遞減的規律,地下二層土地出讓金可按地下一層的標準減半收??;地下三層土地出讓金按地下二層的標準減半收取,并依此類推。由同一主體結合地面建筑開發的地下停車位,用于轉讓、銷售或長期租賃有經營性收入的,應當參照上述規定收取土地出讓金。
結建地下空間建設用地使用權使用年限應與地表建設用地使用權保持一致。單建地下空間建設用地使用權按照土地用途,依據相關法律、法規的規定,確定相應的使用年限,例如住宅用地使用權為70年,商業用地使用權為40年。
(3)歷史地下空間補辦手續
在長沙市的相關管理辦法出臺之前,經批準建成的地下空間項目,應以出讓方式取得地下空間建設用地使用權的,在提供權屬來源證明后,可以協議方式補辦有償使用手續。而以劃撥方式供地的地下空間項目,發生用途變更或轉讓的,參照地表建設用地使用權管理方式,其經營性用途部分或轉讓部分應補辦出讓手續,按相關規定收取土地出讓金。
3.4 規劃許可
地下空間建設用地規劃許可應當明確地下空間使用性質、水平投影范圍、垂直空間范圍、建設規模、公建配套要求、出入口、通風口和排水口的設置要求等內容。尤其是對于結建地下空間的用地權屬范圍,應當做出較為明確的規定。一般情況下,結建地下空間地下建(構)筑物外墻不得超出地表建設用地權屬界線,且建(構)筑物邊線退讓用地界線和規劃控制線等距離應符合法律、法規、規章和技術標準的要求。如確需超出地表建設用地界線的,超出部分應申請辦理用地手續;結建地下空間的垂直用地范圍最深處一般不得超過-20米。
對于地下空間的規劃許可審批應分情況處理:結建地下空間應隨地面建筑一并向規劃主管部門申請,并與地面建筑一并辦理規劃審批和許可手續;而單建地下空間應單獨向規劃主管部門申請辦理規劃審批和許可手續。
4 結論
總之,長沙市在逐步開發利用地下空間的過程中,同樣應當重視對地下空間開發的管理,避免開發先行、管理滯后的狀況出現。本文對地下空間開發管理的研究,主要是以地表建設用地管理為參考,結合地下空間的特殊性質,從用地管理和規劃許可兩個最重要的方面提出建議,以期對長沙市地下空間的長遠發展做出貢獻。
參考文獻:
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關鍵詞:地下空間 開發利用 規劃
中圖分類號: F291.1文獻標識碼:A 文章編號:
1 城市地下空間開發利用的必要性
1.1節約土地,提高城市土地利用率。
我國人口多,耕地資源缺乏,以占全界7%的耕地養活了約占22%的人口,人均耕地占有量1.4畝,只相當于世界人均值的1/3。要容納不斷增加的人口和使原有人口提高生活質量,需要大量的土地。遠在1987年,全國生活空間用地已占全國土地總面積的6.9%,約為66.2萬平方公里,其中包括城市用地和農村居民點用地。盡管如此,近十年來我國耕地減少近億畝,其原因反映了城市用地的無限制增長。例如某城市1990年建成面積182平方公里,2000年發展至276平方公里,2010年達到507平方公里,20年間擴大了320平方公里。如果均為耕地面積為50萬畝,對照我國緊缺的耕地狀況,這種違背科學發展觀的發展勢頭必須逆轉,否則將嚴重危害我國國民經濟和城市的可持續發展。
1.2拓展空間,促進我國城市化進程。
從宏觀上來分析,我國國民經濟發展水平落后于發達國家三四十年,城市的發展水平也大體如此。換句話說,我國大城市現在所面臨的城市再發展問題正是三四十年前發達國家所遇到的。如果到21世紀中葉我國國家經濟總體上達到當時發達國家水平,則城市化水平必須從1990年的19%提高到65%,即城市人口要從2.7億增加到10.4億,凈增8.3億人。以城市人均用地120平方米計算,需要土地10萬平方公里。即便扣除部分進入城市的農村人口放棄的農村居住用地,總的生活空間用地必須增加7.34萬平方公里,這無疑將給我國本已十分有限的可耕地造成巨大的壓力。因此,必須尋求拓展生活空間的新途徑,否則必定加劇生存空間危機,嚴重影響我國城市化發展的進程。也可以說,城市化的發展對地下空間開發利用提出了客觀要求。
1.3改善生態,創建城市宜居環境
地下空間恒溫性、恒濕性、隔熱性、遮光性、氣密性、隱蔽性,安全性等諸多方面遠遠優于地上空間。對其充分開發利用已成為提高城市容量,緩解城市交通,減少環境污染、保障人防安全等的重要措施。一些基礎設施放到地下,可以避免和減少地震, 颶風、酸雨、戰爭和恐怖事件等災難帶來的損失。一些有高精度要求的廠房設在地下,能用較低成本獲得恒溫恒濕.安靜穩定的生產環境,有利于制造高質量產品。一些可能引起”三廢”污染、噪音污染、危險品危害的的項目安排在地下,統一建立地下污染處理設施,既能減輕地面污染.物資回收利用,又能降低地面建筑密度。改善建筑光照.騰出地面空間,美化綠化城市。一些城市交通轉入地下可以減輕地面交通負擔、緩解城區擁堵狀況,還因其能耗小,噪音低,對改善城市環境起到較好的促進作用。所以說,城市的地下空問是實施社會經濟可持續發展的重要資源,注重地下空間的開發利用,是改善人類生存環境的最有效途徑。
2 地下空間規劃的原則
1)著眼當前
從我國城市發展現狀來看,地下空間開發的重點應該在城市的中心區,軌道交通站點周邊等急需通過地下空間開發緩解交通壓力、改善城市環境、促進集約發展的地區,盡量提高土地資源利用效率。在地下空間開發時要根據城市的發展制定中長期發展規劃,開發地下空間要采取復合式的開發,即將過去已建的地下人防工程、地下室經過改造,作為適合的建筑使用;同時在規劃地下公共服務配套設施時,要考慮到戰時人防的作用,在平時一些經濟效益好,能發揮戰略效益的重要廣場、路口等地方規劃人防地下室,提高經濟效益的同時也改善城市的交通;在修建高層住宅時修建地下停車庫,兼做人防工程使用;在道路交叉口規劃多功能綜合通道,集管網綜合、地下交通、商業等功能為一體。規劃地下空間工程目的是既充分利用的地下空間,節約了土地,改善了城市環境和交通環境,從長遠來看,同時也為城市水、電、氣等生命工程的安令防護、防震減災、戰時人防打下了堅實的基礎。所以在制定地下空間規劃時,要根據城市的整體規劃制定中長期的規范方案,地下空間才能發揮平戰結合的功能。
2)統一規劃
城市的統一規劃就是對地面、地下總體進行有效分配,使兩者相互補充和支持,促進城市地下空間的協調發展,創造有序的城市生活空間環境。因此地下空間規劃要適應于城市的整體規劃,如為了改善城市社會環境和交通環境進行城市整體規劃時,地下空間規劃就要考慮到將地面上部分人流和公共交通引入地下空間,減少地面人流量和車流量,提高地面上綠化面積;根據城市整體功能和布局,將不適合在地面上的建筑和產業引入到地下空間,這些都是地下空間規劃要服從于城市整體規劃,這樣才能改善城市的社會環境和交通環境。
3)相互制約
建筑工程需要多個專業共同合作才能使這個建筑發揮良好的社會和經濟效益,當前在地下空間規劃涉及到了給水、排水、電力、電訊、人防和地下工程等專業,由于各個專業聯系較少,缺乏溝通和復合型專業技術人才,導致計劃與規劃脫節,各個專業配合較少,造成地下空間規劃難以達到預期效果。所以要加強各個專業的相互溝通,在滿足專業技術的條件下,可以將各個專業所需的功能在地下空間中得到合理分配,如各個專業合理配合。規劃人防疏散和地下公共交通相結合,各種管道埋置合理,一物多用的地下空間。在各個專業的配合下,可以節省投資,提高防災減災的功能。
3 地下空間利用規劃實施建議
1)分析研究影響地下空間開發利用的因素:地下空間利用規劃前,應對地下空間資源做出評價,作為確定地下空間發展戰略和規劃布局選址的依據。影響地下空間開發利用的因素很多,通常包括工程地質、水文地質、災害地質、地下礦藏、城市建設用地現狀及城市總體規劃用地布局等。通過分析,要分別繪制工程地
質分析圖及地下空間開發利用用地評價圖。評價圖可將規劃范圍內的地下空間劃分為適宜開發、不適宜開發及采取措施方可開發三個類別。有了這個評價圖便可進行地下空間的布局與選址。
2)研究地下空間開發戰略:一座城市的地下空間不能盲目地去開發,也不能盲目地追求規模、項目等,而應有一個全局的、總體的、宏觀的開發意識,只有這樣才能更大限度地合理開發利用地下空間資源,為城市提供更大的發展空間、容量及功能。開發戰略主要含以下幾個方面:a,在城市特點上,要結合城市布局形
態特征去開發利用地下空間。如有的城市地處山區、水域、平原,有的城市形態是帶狀、棋盤、組團等。城市特點的不同就應有不同的開發思想。b,在防護空間與非防護空間關系上,要處理好二者的關系。目前我國多數城市是設防城市,現有地下防護空間數量很少,很難滿足城市防護的需要。重點開發利用地下防護空間依然是我國地下空間開發利用的重點。c,在規劃區域選擇上,要有所側重。目前,對地下空間的開發利用主要集中在城市中心區,而不是整個城市規劃范圍內的地下空間,對地下空間需求量最大的仍然是城市中心區。因此,應根據城市布局結構,以開發城市中心區的地下空間為主,由里向外輻射開發利用地下空間。
d,在規劃開發層次上,要有所劃分。目前我國正處在經濟飛速發展時期,經濟并不寬裕,大規模的開發利用地下空間并不現實。從國際上開發利用地下空間來看,也主要開發利用地下30M以上的空間。因此我國重點研究地下30M以上淺層的地下空間逐漸向中下深層空間發展是較為合適的。e,在開發利用類型上,要根據城市功能需要而定。在適合地下利用的十個類型中,我國應重點解決交通、商業問題,逐漸功能下移,構成多種功能并存的地下空間開發利用綜合體系。
3)研究城市地下空間開發模式:目前地下空間開發模式有代表性的是以地鐵為特征的開發模式。而在我國,據了解,要求在下個世紀研究地鐵開發模式的城市很少,那么開發模式適合我國的國情將是規劃重點解決的問題。即適合我國國情的多點分散的地下空間,如何構成體系,構成網絡,形成自己的模式,是規劃
Abstract: The lack of vertical stratification planning of underground space has lead to the unreasonable development of part of facilities, the frequently conflicts of space occupancy between underground facilities and these seriously affect the normal development of underground space. The paper analyzes engineering geological conditions in Ningbo, current situation and problems of underground space development, takes light rail transit construction in Ningbo as an opportunity, and then probes plane partitions and vertical stratifications of underground space in Ningbo. Based on these, put forward the scientific and reasonable delamination development model of urban underground space, to make the development obey orderly, rational, favorable principle, to save construction investment and improve the efficiency of the use of underground space.
關鍵詞: 地下空間;軌道交通;平面分區;豎向分層
Key words: underground space;rail transit;plane partitions;vertical stratifications
中圖分類號:TU984 文獻標識碼:A 文章編號:1006-4311(2013)26-0102-04
0 引言
城市化進程加快,空間區域擴展的困難性,飛漲的房地價,暴漲的人口等城市問題使得地下空間的開發成為人們的共識[1]。歐洲歷史悠久,其特點規模大,類型多,結構復雜的綜合體;北美國家點線面方式結合地下交通構件龐大網絡,綜合性較高,據統計,加拿大蒙特利爾地下城擁有60多個建筑群面積達360萬平方[2];亞洲以日本為典型,大力發展地下能源交通倉儲設施,分層開發。國外發達國家的地下空間規劃起步早,技術較成熟,相關法律法規較完善,這對我國地下空間開發有借鑒意義。
我國城市地下空間開發利用源于上個世紀50年代的人防工程。近年來一線城市例如北京、上海、深圳地下空間規劃已初具規模,上海市地下空間的開發總量已超過1000萬平米,開發深度也已向30米以下的空間挺進[3]。我國地下空間開發態勢積極,但仍存在規劃合理性時性不佳,開發技術落后,上下協調性差等問題,對今后城市的集約化可持續發展極為不利。由于城市地下空間開發具有不可逆性,特定性,必需探究適合城市地質環境條件的地下空間開發模式。本文結合寧波市工程地質條件,結合寧波市地下空間開發現現狀及存在的問題,初步提出寧波市地下空間開發利用建議和實施方案。
1 寧波市地下空間開發現狀及存在問題
1.1 工程地質條件 地下空間開發工程與地質環境聯系密切,受環境影響很大,應先進行地質分析。寧波位于濱海平原,地勢低,深厚軟土地層分布廣泛,地質構造復雜。寧波平原第四紀地層發育,厚度較大,且層位較穩定,厚度從60~120m不等,從中更新世至全新世地層發育齊全。主要成因類型有河流相、河湖相及海相等,從老到新是由一套陸相堆積~海陸交替堆積~海相堆積地層組成,上部軟土層厚14.1~24.6m。
1.2 現狀及存在的問題
1.2.1 工程量小、功能單一、分布散、公用性差 寧波市鄞州中心、駱駝新區、火車站等地區的地下空間的開發利用僅限于建筑區域下的地下車庫及戰時防空所用,且部分小區中的地下空間的開發在小區之內分隔,且僅在單獨建筑物之下。公共地下停車場涉及不多,而地下通道、地下商業街更是少有涉及?,F今寧波地下通及商場到發開利用較好的為海曙城隍廟區域。寧波市現有地下工程主要分布在海曙區和江東區,除人防工程外,地下空間開發利用主要隨近幾年的房地產開發而建設,這些地下工程功能也比較單一,停車庫占到了絕大多數,其次是建筑的設備機房,作為公建使用的僅占總面積的2%,倉儲則占總面積的3.6%。
1.2.2 資金供應不足,技術不夠完善導致眾多后遺癥。
寧波市對地下空間開發起步相對較晚,針對地下空間的規劃主要從2005年開始,比建設部頒布的文件遲9年。由于國內建筑業粗放的建設模式,地下空間開發研究不足、重視程度低,國內外交流不足等情況,我國的地下空間開發的“后遺癥”嚴重。而寧波也不例外,加之歷史因素,地下空間開發幾年來,寧波市出現了地面沉降,道路開裂等一系列問題。隨著城市化建設規模的擴大,進程的加快,工程性地面沉降逐漸加而寧波也不例外,加之歷史因素,地下空間開發幾年來,寧波市出現了地面沉降,道路開裂等一系列問題。劇,市區地面沉降繼續發展,沉降漏斗不斷向外擴展。至2005年,江東和江北城區累計沉降量200~500mm,海曙城區累計地面沉降量為100~200mm,江東、江北沉降中心區累計沉降量大380mm。
1.2.3 地下空間總體規劃缺少整體性、長遠性和戰略性,且實際開發建設情況與規劃同步性差 盡管,2005年寧波市便制定“城市地下空間及人民防空規劃”。當前,對寧波市來講,城市中心區最為缺乏的地下公共停車場、公共市政設施的開發。2005的規劃就述內容存在明顯的不足,且該項內容大部分尚未實施,規模和數量也法滿足寧波城市建設和快速增長的機動車保有量的需求。例如根據東部新城的規劃,地下空間利用包括在地下建設地鐵站、公交終點站、停車場、步行網絡、地下街、道路等。就實地調查的情況來看,以上設施并沒有與總體建設同步實施。若在后期將建筑物的地下空間相連,建立地下網絡,不管是在技術還是資金方面都會出現較大的困難。
1.2.4 地下空間開發管理機制不完善,管理機構條塊分割,針對性法律法規缺乏 2001年11月建設部頒布《建設部關于修改的決定》,但由于長期以來對城市地下空間資源管理的空白,仍缺乏特定的管理機構來協調地下空間開發過程中地下工程項目之間、地下工程同地表建筑物之間的矛盾。
寧波市現有涉及城市地下空間利用的地方法規存在一些模糊之處。主要表現在:地下空間使用權主體不明確;對已轉讓土地使用權的土地地下空間的權屬界定不明確;有關地下空間利用的地方法規體系不健全。上述權屬問題會影響投資者的積極性。各類地下空間之間缺乏連通,影響了其整體效益和使用價值。此外,沒有建設標準、技術,使工程質量問題不易杜絕,一旦出了問題無法明確責任。
2 寧波市地下空間開發利用建議
地下空間規劃地下空間開發的指導性文件。地下空間規劃的難點是解決好即地上與地下,當前與未來,效益與環境三個關系;關鍵是處理好地上地下空間一體化。規劃不能偏離建設的需要,尤其是詳細規劃,應以指導地塊開發實施為宗旨,結合社會經濟發展實際需要提出切實可行的指標體系。寧波市地下空間開發建設過程中若不考慮這些問題,將來會影響城市地下空間的可持續發展。
2.1 地下空間規劃的指導思想必須有明確目標 2012年寧波市提出建設智慧城市理念,打造智慧寧波。故而寧波市地下空間規劃應將智慧理念貫徹其中,同時堅持可持續發展原則,對地下空間進行分層次、分階段的合理開發,注重以人為本?,F今地下空間開發多是后期開發,故寧波城市地下空間規劃要與城市現狀結合,如利用輕軌交通將原有(新建)的地下空間形成點、線、面相結合的地下空間形態,增強城市功能,改善城市環境,為寧波市智慧城市建設出力。
2.2 將地下空間規劃納入城市總體規劃,點線面結合綜合開發 城市地下空間資源不可再生,單獨另行制定的地下空間規劃往往和城市的總體規劃往往協調性差,合理性,效用性不高,且后期編制成本來看不經濟。將地下空間開發納入城市總體規劃是解決上述問題的有效辦法,也有利于城市空間整體三維開發。通過平面布局與縱向布置進行統一規劃、綜合安排,使寧波市地下空間逐步形成以地鐵為骨架,以交通節點及地下綜合體為樞紐,以中心區為主體的城市地下空間系統。地下空間的開發與利用對于發揮寧波市的城市聚集效應,促進經濟發展,改善城市環境,提高城市抗災能力將起到積極作用。
2.3 加強研究與實踐,進行合理預測 由于寧波市地質地貌特點特殊,且目前寧波地下空間開發的研究和實踐不足,寧波市地下空間開發模式還要在探索學習中形成與完善。城市地下空間開發深度的選擇和確定直接影響到地下空間開發利用的成本和效果。目前,寧波市地下空間開發與規劃的深度限于淺層。然而,隨著城市發展,為滿足合理有效利用城市空間、完善城市功能等要求,必須對地下空間的開發規劃深度做出預測和規定。城市地下空間可作為多種用途,但空間有限,特別黃金地段的,如寧波市中心區具有的商業吸引力,而基礎設施建設則缺乏吸引力,應通過政策引導地下交通、市政管網系統等基礎設施作為城市地下空間開發的重點層次,而與城市職能相協調的地下空間開發是中間層次,將城市功能的三維延伸入地下,改善城市環境,為城市建設擴容提供條件。
2.4 拓寬渠道,吸納資金 由于地下空間的開發難度和工藝水平要求遠比地面要高,所以地下空間開發需要大量資金投入,單純依靠政府財政投入難以滿足資金需求,而且也不利于在地下空間開發中引入競爭機制以及提高資金使用效率、優化資源配置。因此,拓寬投融資渠道,廣泛吸納資金是城市開發利用地下空間。除一般的政府出讓地下空間地塊機制外,寧波市還可以將工程建設中的BOT模式,“國”“民”合辦的融資模式、“國”有“民”辦的融資模式應用于地下空間開發。
2.5 明確地下空間規劃、開發建設管理與使用權責
2.5.1 通過法律明確地下空間使用權 我國依法實行國有地下空間有償使用與無償使用相結合和有期限的制度。對經營性地下空間,寧波市政府可參照地面土地使用權的出讓方式,如協議、招標、拍賣等。依法對地下空間使用權的產權登記,包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要做出明確的規定。此外,對于建成后地下空間的出售、出租,應有明確的管理辦法,規范其流轉。
2.5.2 明確地下空間開發利用主管部門,建立監督機制 建議成立寧波市地下空間管理委員會,在市政府的領導下,可由寧波市國土、規劃、法制辦、人防等部門統籌規劃,明確各部職責,全面考慮地下空間的相關事宜,實現系統開發??紤]地下空間平戰結合居多,市、區人民防空主管部門應有一套完整的人員、機構、編制和開發利用的管理系統,充分發揮其作用。此外,還應充分利用政府宏觀調控和市場調節結合,建立規范政府行政行為的規則和監督機制,防止在土地一級市場中資源分配的“黑箱操作”,增加土地及規劃管理的透明度。
2.5.3 制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》 針對地下空間投資中違背規劃初衷的情況,建議將地下賦予規劃相應的法律地位,作為規劃管理的操作依據。為此,建議寧波市應盡快制定《寧波市地下空間開發利用管理辦法》,主包括:目的依據、適用范圍、供地方式、用地審批、使用年限、面積分攤,登記等。《辦法》應明確指出,結建地下工程的使用年限相同;地上業主對其物業垂直下的地下空間有優先開發權,其他投資者有行使無害通過的權利;同一宗地下建設項目有兩種以上供地方式、用途或兩個以上使用權人的,使用權面積分攤辦法。
3 寧波市地下空間開發實施方案
當前,地下空間的規劃工作面臨著兩個任務:一是在對城市地表進行規劃的同時,應重視對地下空間進行長期綜合性的規劃;二是對已投入大量資金所建成的地下室工程特別是相對集聚的片區應進行再開發利用規劃,整合資源,以發揮應有效益和為日后提供示范性實例[4]。
根據規劃,寧波市將于現在的寧波市軌道交通線網以主城區為核心,以跨三江(姚江、甬江、奉化江)、連三片(三江片、鎮海片、北侖片)、沿三軸(商業軸、水軸、公建軸)為指導思想構成主體骨架,形成三主、三輔、六條線、雙模式的城市軌道交通線網。地鐵在交通上具有兩大優勢:一是實現人群行為實現的“點—點”直接快捷交通,相比地面交通更能體現直線交通優勢;二是地鐵交通具速度上的優勢,軌道交通速度能達到80km/h[5]。輕軌交通的建設為寧波地下空間開發帶來良好的契機。
寧波市應按中心聯結模式進行規劃建設,通過軌道交通將城市各個區域連接,將分散的地下空間串聯成線,各線路的縱橫交錯使得地下空間進一步連成網。本文結合寧波市輕軌交通建設和城市規劃,考慮區塊經濟,人口,原有地下建筑等情況,將多核心緊湊型城市空間布局理念用到地下空間開發,形成有“點線面—地上地下”協調發展模式,堅持可持續理念發展理念。由點到線,由線到面,上下一體,實現地下空間開發規?;?、規范化、專業化和效益化,如圖1所示。
3.1 平面分區 寧波市地處濱海平原,地勢低平,屬軟土土質,海積軟土層分布廣泛,厚度不均,物理力學性質差。特殊地形地貌和地質結構,決定其地質環境比較脆弱,故其地下空間開發需慎重。平面分區著重考慮城市規劃、軌道交通分布,人口分布和特殊地質情況。
3.1.1 城市規劃 地下空間開發必須立足于寧波城市總體規劃和經濟狀況。寧波市規劃在15年內完成以下7個地下空間開發重要節點:三區,東部新城,鄞州中心區,天一商業區,南部商務區等。外加7個次重點開發區。地面經濟開發重點區域主要是東部新城,三區,鄞州中心區,北侖區片等。規劃主要地下工程為地下商業街、停車場,地下通道,人防隱蔽工程等。近幾年寧波市經濟迅速發展,勢頭良好。2011-2012年,全市實現生產總值GDP 6010.5上升到6524.7億元,同比上漲8.5個百分點。
3.1.2 軌道交通 軌道交通像地下空間的血管,貫穿較為分散的核心區塊,結合地面交通,串聯各個次要分散小區塊,形成點線面一體的平面布局。軌道交通綜合體地下空間規劃是城市地下空間規劃體系中的一項重要內容,尤其實在地下空間總體規劃層面中的地下交通分享和近期建設規劃,以及地下空間詳細規劃層面中的重要節點規劃中占有重要地位[6]。例如:1、2交匯于東部新城,北侖片區并與4號路線于三片區匯合(兩處皆配合有地下通道),3、5號線于鄞州中心區匯合并與6號線于高教園區北區及周邊區域匯合等。如圖2所示,利用軌道交通將各組團聯系起來,發展區域尤其是輕軌交匯處,商業發達地區進行重點規劃,進行規模性綜合開發,如圖2所示。
3.1.3 人口狀況 地下空間的開發應充分考慮人口因素,分析供需情況,以發揮地下空間利用效率,節約資金。其次應考慮地區產業狀況,因地制宜。據最新人口統計,寧波市常住人口達596.33萬人,平均人口密度達636人每平方公里,最高達11572人每平方公里,且呈增長趨勢??梢妼Φ叵驴臻g開發需求較大,也是寧波市發展的必然要求。
3.2 豎向分層 豎向分層要分為淺層和深層開發,寧波市現今主要是淺層開發階段。地下空間應用方向,結合各區域重點發展方向,進行功能互補、輔助或需求滿足;結合交通人口等狀況進行開發類型組合;結合地質水文狀況對組合進行合理分層。在豎向分層中還應注意深度與功能的適應和構造要求。豎向上將城市地上、地下空間作為一個整體,根據土地和經濟的適宜性,實行最大深度的立體開發,最大限度地發揮其功能[7]。
地下空間的綜合開發則要求根據平面豎向劃分選擇適宜的地下空間開發類型。達到地上地下空間協調。通過查閱資料,總結出地下空間開發的五種主要類型:
①地下交通設施包括地鐵,地下通道,地下停車場等。②地下商業娛樂文化設施包括地下商場,地下圖書館,影劇院等。③城市地下基礎設施,比如地下的過街通道地下的停車場、地下綜合管廊等[8]。④地下人防設施包括各類人員掩蔽工程、地下軍事工程等。⑤地下生產倉儲設施。不同功能形態的地下工程合理埋置深度不同,豎向如何布置很重要。寧波市豎向開發從上至下可分為以下4個層次:
綜上,可將地下空間開發注意點歸納為以下幾點:首先,注意適應性。地下空間的開發應充分考慮地下空間開發的需求程度及資金供給狀況,根據自身情況確定適合的開發模式。其次,可持續性。應關注地下工程實施建設技術問題的解決,避免或減輕項目后期對周邊環境的不利影響。貫徹人本理念。地下工程在規劃應注重以人為本、創造舒適地下活動空間與環境的原則,踐行“低碳”“以人為本”理念。再者,注意謹慎性。地下空間資源具有不可再生性和不可逆性,因此對城市地下空間的開發利用應慎重[9]。注意地上與地下,當前與未來,效益與環境關系,地下空間規劃關鍵是處理好地上地下空間一體化。最后,注意規范性。政府對地下空間開發的法律法規的建立健全,規范其審批,開發,管理流程,并加強監督。并將分散的地下工程項目于城市地下綜合開發結合。
4 結語
由于地下空間開發具有不可逆性,技術性,影響因素多等特點,且與自然環境關系密切,故而其開發必須因地制宜,結合城市自身特點和先有條件,合理規劃和預測。通過輕軌結合,平面分區,豎向分層結合綜合體開發模式,因地制宜的進行地下空間開發,有利于緩解城市用地緊張,環境惡化等問題,提高城市空間利用率,對城市集約化、可持續發展作用重大。地下空間開發是未來城市發展的必由之路。
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