土地出讓收入管理精選(九篇)
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第1篇：土地出讓收入管理范文
關鍵詞 房地產市場 土地收儲資金 資產管理 收支預算
中圖分類號：F127.3(263)
文獻標識碼：A
土地出讓收入是地方財政收入的重要組成部分，是地方政府促進地方經濟協調發展的重要保障。近幾年來，云夢縣財政局根據財政部和湖北省財政廳關于加強土地出讓收支管理工作的要求，更新觀念，積極探索，形成了“出讓土地市場運作、出讓收入全征全管、出讓辦證憑票把關”的管理模式。規范了國有土地資產管理，在土地供應上，做到了征地收購“一個口子進水”、土地儲備“一個龍頭放水”；在資金管理上，實現了收入“一個口徑”，支出“一個漏斗”。使云夢縣國有土地出讓管理工作邁上新臺階。
一、執行政策，推進土地出讓收支管理規范化
(一)建章建制，從制度上求規范。
為了貫徹落實《國務院辦公廳關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》([2006]100號)和湖北省財政廳等五部門《轉發財政部、國土資源部、中國人民銀行、監察部、審計署關于進一步加強土地出讓收支管理的通知》(鄂財綜發[2010]3號)文件精神，結合云夢縣實際，先后出臺了《縣人民政府辦公室轉發縣財政局、縣國土資源局關于進一步規范國有土地出讓金征收管理意見的通知》(云政辦發[2007]52號)，明確規定了土地出讓收入的征收主體、規范了土地儲備出讓、收入征繳程序、初步建立了土地出讓收支管理制度；《縣人民政府辦公室關于進一步加強國有土地出讓收支管理的通知》(云政辦發[2010]27號)，進一步明確了土地出讓收入征管程序、征繳行為、基金預算、管理職責等管理規定，促進了土地出讓收支科學化、精細化、規范化管理。
(二)夯實基礎，從管理上求規范。
一是明確主體，規范管理程序。為了更好地履行國有土地出讓收入征收主體職能，明確規定國土部門主要負責征地、收儲、供應，同時將過去由縣國土資源局代征國有土地出讓收入、代開票據、代管資金的代征土地出讓收入的管理模式，改為由財政部門直接征收。具體程序為：縣國土資源局按土地供應方式填寫《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，經財政審核無誤后，財政局專人負責資金收繳、入庫與填開專用票據，縣國土資源局憑財政局開出的專用票據辦理土地出讓手續。確保國有土地出讓收入全額征收并及時繳入縣金庫或“非稅收入匯繳結算戶”。
二是組建專班，強化市場整頓。2009年，由云夢縣監察局牽頭，抽調縣國土局、縣財政局、縣房管局部分人員，成立了“云夢縣房地產市場專項整治工作辦公室”，并印發了云房治發【2009】1號及云房整字【2010】1號文件。文件要求對云夢縣2005年1月1日至2008年8月私自變更、劃撥土地、協議出讓土地使用權用地性質進行房地產開發，低于縣城區基準地價進行協議出讓國有土地使用權，未繳或少繳土地出讓收入；通過以私人名義改建、聯建、新建的私人住宅及小商品房，未按國家相關政策規定辦理建房所需手續的種種違法違規現象，都要按規定進行依法補繳或全額征繳土地出讓收入及相關所需稅費，并對違法違規者處以罰金。整治專班的成立，規范了云夢縣房地產市場秩序，減少了國有資產的流失，整治收繳土地出讓收入431萬元。同時，云夢縣財政局會同國土局按照土地出讓政策規定，結合行政許可的要求，及時下達土地出讓收入催繳通知書，部分由縣法院按法律程序收繳，共收歷欠土地出讓收入1465萬元。
三是定期會商，實現信息共享。為了切實保障報表數據的準確性和完整性，云夢縣財政局加強部門間的定期會商機制，縣國土資源局和人民銀行云夢縣支行積極配合，按規定的時間和要求，向湖北省財政廳、省國土資源廳、人民銀行武漢分行及時報送統計報表。除了按規定報送報表外，云夢縣財政局在日常工作中，加強基礎數據的統計工作，準確、及時登記宗地臺帳、及時向領導報送宗地次報表及土地出讓收入征收入庫結算表，不斷提高報表質量。
二、規范操作，推進土地出讓收支管理精細化
(一)精細化編制土地出讓收支預算。
土地出讓收支預算是政府性基金預算的組成部分。云夢縣財政局從2008年起，按照“以收定支、收支平衡”原則，針對土地出讓收入存在不確定性、不均衡性的特征，在確定土地出讓收支預算的編制口徑、編制方法、編制時間和編制程序的基礎上，結合年度土地利用計劃和土地供應計劃確定的土地供應規模、供應結構、供應時間和控制基準地價等條件，編制了土地出讓基金預算。2010年預計土地出讓收入17330萬元，其中：國有土地總價款13930萬元、補繳的土地價款1400萬元、劃撥土地收入2000萬元；支出計劃為17330萬元，其中：征地和拆遷補償支出4366萬元、土地開發支出4193萬元、農業土地開發專項支出100萬元、土地出讓業務支出347萬元、廉租房支出210萬元、其他土地使用權出讓支出989萬元、土地利用規劃修編50萬元、全國土地第二次大調查100萬元、基本農田執法管理及違法處理10萬元、城市建設支出5930萬元、農村基礎設施建設支出1020萬元、上解上級支出15萬元。
(二)規范土地出讓收入征繳行為，確保土地出讓收入及時足額繳入國庫。
一是實行徹底的“收支兩條線”管理。根據土地出讓招投標確認書、《云夢縣國有土地出讓收入征收審核表》，縣財政局將土地出讓收入及時足額繳入縣金庫或“非稅收入匯繳結算戶”；2010年，共計出讓土地44宗，出讓面積516.516畝，實現土地出讓收入18472.09萬元，超出基金預算收入6.6％，入庫資金17405萬元。其中：對縣政府儲備土地，主要用于住宅、商業、城區工業企業的土地，以招標、拍賣的方式出讓土地17宗，出讓面積410.946畝，征收土地出讓收入10438.69萬元，入庫資金8756.2997萬元；對鄉鎮工業企業用地和個人私房轉讓，以掛牌、協議的方式出讓土地27宗，出讓面積105.57畝，征收土地出讓收入8033.4萬元，入庫資金4649萬元。對已結清32宗土地，開具土地出讓收入專用票據，并辦理用地手續，對12宗未繳清土地出讓收入的，只開往來收款收據，不辦理用地手續。
支出按年初基金預算，實行“收支分離”，統一由云夢縣城司代表縣政府進行支出管理。2010年，累計支出12382.2萬元。其中：征地拆遷補償支出2819.1萬元、土地開發支出3913.4萬元、稅金支出600萬元、城市建設支出4817.6萬元、土地業務費支出102.6萬元、全國土地第二次大調查100萬元、上解上級支出39萬
元，占基金預算支出的72％。對未列入土地出讓收支預算的各類項目，包括土地征收項目，一律不得通過土地出讓收入安排支出，嚴格按基金預算實行“收支兩條線”管理。
二是以票管收，規范征繳行為。每宗土地通過招拍掛方式出讓的，應繳納不低于起拍價80％的出讓保證金。中標后，中標人分批繳納土地出讓總價款的，云夢縣財政局每次只開具往來收款收據，待土地出讓總價款結清后，再一次性開具土地出讓收入專用票據，才能到國土部門辦理《土地使用權證》。否則，不得辦證。其目的，一是為了遏制土地使用者長期拖欠土地出讓收入；二是規范了辦理《土地使用權證》程序，遏制了分批辦證的行為。
三是嚴格執行土地招拍掛出讓制度。按照《湖北省招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權管理辦法》規定，凡應通過招標、拍賣或掛牌出讓國有建設用地使用權的土地，云夢縣財政局對出讓全過程做到事前參與，做好宗地核算，嚴格控制成本支出等相關工作，并遵循公開、公平、公正的原則。
三、轉變觀念，切實加強對土地出讓市場的監管
國有土地既是國家的重要資源，也是政府管理的國有資產。加強土地資產管理，嚴格保護耕地，推進土地節約集約利用，是地方各級政府落實科學發展觀，促進經濟社會協調發展的重要舉措。
(一)規范出讓程序，強化土地交易行為的監管。
嚴格按照《云夢縣土地收購儲備管理辦法》(云政發[2007]9號)文件規定，規范云夢縣國有土地使用權出讓行為。逐步形成了由縣土地儲備中心對城區范圍的國有土地依法實行“五統一”管理，即統一規劃、統一收購、統一開發、統一供應、統一管理，高度壟斷城市建設用地一級市場?？h國土資源局建立規范的土地交易市場，國有土地使用權的出讓必須通過招標、拍賣、掛牌等形式公開交易。強化了土地收儲的管理職能，減少了協議出讓土地的局面。
第2篇：土地出讓收入管理范文
1.出讓行為不規范。主要表現在:一是土地出讓形式混亂。二是先占用后辦手續現象嚴重。三是土地出讓多頭管理。
2.征繳不力,欠繳嚴重。主要表現在:一是部分國有企業在改制、破產過程中,原劃撥土地改變了用途,應補交的土地出讓金不按規定上繳。二是部分企業在取得土地使用權后不講誠信、久拖不繳。三是征收機關手段不硬、措施不力。
3.多家供地、挪用土地出讓金。一段時間內,我縣除國土部門可以供地外,其他如縣城東區指揮部、西區指揮部等單位均可供地。多家供地,必然形成多頭管理,特別是指揮部為了保證招商引資、城市建設項目的完成,截留、挪用土地出讓出金的現象時有發生。
4.土地儲備機構形同虛設。我縣雖然成立了土地儲備中心,但土地儲備資金無來源,應當進入儲備中心的土地不進入。土地儲備中心的職能被指揮部瓜分殆盡,中心人員成了指揮部的打工仔。
二、關于土地出讓金征管的幾點思考
1.明確征管責權。根據《國務院辦公廳關于規范土地使用權出讓收支管理的通知》([2006]100號)“土地出讓收入由財政部門負責征收管理,可由國土資源管理部門負責具體征收”之規定:國土部門主要是嚴把土地出讓政策關,負責土地價格評估、招拍掛、出讓收入征收等工作;財政部門主要是嚴把土地出讓資金關,負責土地出讓收入的征收、管理、使用等工作。在日常管理工作中,財政和國土部門應相互支持、相互配合,真正使土地出讓收入征管工作分工明確、權責分明、有條不紊,做到事事有人管、人人有其責。
2.強化土地統一監管。要建立土地出讓收入征管新秩序,防止國有土地資產流失,就必須嚴格按照《土地管理法》的規定,由國土部門統一負責土地的管理和監督工作,進一步壟斷土地一級市場,截斷多家供地的源頭。
3.建立土地儲備制度。首先,要加強土地儲備機構,進一步明確土地儲備中心的職責,充分發揮其職能作用。其次,加大對土地儲備資金的投入。第三,土地儲備只能由土地儲備中心進行,其他單位不得從事此項業務。
4.加強土地出讓金管理。第一,國土資源管理部門應當督促土地使用者嚴格履行土地出讓合同,確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入國庫。第二,財政部門根據國務院的文件精神,一是將土地出讓收支全額納入基金預算管理。二是在國庫中設立專賬,專門核算土地出讓收入和支出情況。三是建立健全年度土地出讓收支預決算管理制度。
第3篇：土地出讓收入管理范文
現將財政部、國家土地管理局財綜字（1995）10號文《關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知》轉發給你們，并結合我市具體情況，補充通知如下，請一并遵照執行。
一、土地收入征收的范圍：
（一）土地出讓預定金
（二）出讓地價款，包括土地使用者轉讓劃撥土地使用權補辦出讓手續支付的地價款；
（三）土地收益金，包括地租；
（四）土地使用費，指土地出讓合同中規定的每年應收取的土地使用費；
（五）其它有關收入。
1.按照規定延期付款期間應當收取的資金占用費；
2.土地使用者違約造成的扣繳定金；
3.其他收入
二、土地收入的交繳
（一）土地使用者支付的土地有償使用費用，由市、區縣房屋土地管理部門填寫市財政局統一印制的《北京市國有土地有償使用收費》專用票據，將土地收入存入經財政局認定的房屋土地管理部門在銀行開設的國有土地有償使用收入專戶。
（二）市、區縣財政局要在同級房屋土地管理部門國有土地有償使用收入的相同開戶銀行開設財政國有土地有償使用收入專戶。
（三）經辦國有土地有償使用收入的銀行，應在房屋土地管理部門收到土地有償使用收入的次日，將全部款項劃入同級財政部門國有土地有償使用收入專戶。
（四）因合同取消、調整等原因應退還的有關收入，市、區縣財政局應根據房屋土地管理部門提供的情況，及時核實并辦理退還手續。
（五）各區、縣也可采取由土地管理部門與用地單位簽定土地出讓合同后，由用地單位將土地有償使用收入直接繳入財政專戶的辦法。
（六）各級開發區土地收入的交納也應按上述辦法執行。
三、市、區縣財政局應當按照本級人民政府出讓土地使用權的批準權限分別負責土地有償使用收入的征收管理，并監督本通知的實施。
四、土地使用者應按土地使用權出讓合同規定的期限繳納地價款，未按照合同規定交款的，房屋土地管理部門可解除土地使用權出讓合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。
五、房屋土地管理部門須按照有關規定填報“國有土地出讓情況報表”和“國有土地有償使用收入情況報表”，有關報表及要求另行制發。
六、本通知下達前已經取得土地收入的遠郊區、縣應當按照本通知進行清理，按此規定將土地收入繳入同級財政專戶。
七、本通知自之日起執行。
財政部、國家土地管理局關于加強土地使用權出讓金征收管理的通知（財綜字〔1995〕10號）
各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、土地管理局（廳）：
為了進一步加強土地使用權出讓金（以下簡稱“土地出讓金”）的征收管理，現對土地出讓金征收管理的有關問題通知如下：
一、根據國務院和財政部的有關規定，土地出讓金應全部上繳財政，由財政列入預算，?？顚Ｓ?，專項用于城市基礎設施建設和土地開發。
二、財政部門是土地出讓金收入的主管機關，土地行政管理部門是土地出讓金的代征機關，其他部門和單位一律不得代為征收。
三、國有土地使用權有償出讓合同簽訂后，土地管理部門根據土地出讓合同，負責填發“繳交國有土地使用權出讓金登記單”（以下簡稱“登記單”）。登記單一式五聯，第一聯存根（土地部門），第二聯、第三聯和第四聯土地部門填寫后，送交財政部門；第五聯代交款通知單，交土地受讓方。
四、土地受讓方應根據交款通知單規定的金額、開戶銀行和帳號，按規定時間將土地出讓金直接繳入“土地出讓金財政專戶”。
五、土地受讓方按合同規定全部付清地價款后，財政部門應為土地受讓方開具“土地出讓金專用票據”，并在登記單第四聯和第五聯上加蓋收訖章。加蓋收訖章后的登記單第四聯，退土地部門存檔。土地管理部門根據土地受讓方所執加蓋收訖章后的登記單第五聯、土地出讓金專用票據及有關規定，辦理土地登記手續，填發土地使用證。
未按合同約定交繳土地出讓金的，土地管理部門可解除土地使用權合同，不予辦理土地登記，不發放土地使用證，并可追究受讓方的賠償責任。
六、財政部門應設“土地出讓金財政專戶”，用于土地出讓金的專項存儲和清算。財政部門應于次月五日前和土地管理部門核對、清算當月的土地出讓金收入和支出。土地部門應按出讓宗地填報“國有土地使用權出讓金清算單”（以下簡稱“清算單”）。清算單一式三聯，第一聯土地部門存檔；第二聯和第三聯報送財政機關。財政部門應根據土地管理部門填報的清算單，及時清算、撥付有關費用并核撥土地出讓業務費。清算核撥有關費用后的土地出讓金凈收益應按季繳入金庫，由當地人民政府根據城市基礎設施建設、土地開發和管理情況，專項使用。
七、“繳交國有土地使用權出讓金登記單”、“國有土地使用權出讓金清算單”、“土地出讓金專用票據”式樣由財政部統一規定，由各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政部門監制并發放。
八、各省、自治區、直轄市和計劃單列市財政廳（局），應會同土地管理部門，根據本通知結合本地實際情況制定實施辦法。
第4篇：土地出讓收入管理范文
關鍵詞：國有土地；收支管理；土地出讓
中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）36-0024-02
一、國有土地收支的現狀
國有土地使用權出讓收入是政府以出讓等方式配置國有土地使用權取得的全部土地價款，包括通過“協議與招拍掛”方式取得的土地出讓收入、土地劃撥收入、租賃收入和變更補繳收入等。目前，土地出讓收入由財政部門負責征繳管理，國土資源管理部門負責具體征收，國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和支出撥付。國土部門將收取的土地出讓金存入財政部門在商業銀行開設的“非稅收入匯繳戶”，一定期限（一旬或一月或不定期）將資金劃給人民銀行國庫。支出通過地方基金預算從土地出讓收入中予以安排，由財政部門開具撥款單，國庫直接將款項劃給收款人。2009—2011年，海南省土地收入入庫額占基金收入比例在80%以上，占地方財政收入比例在30%以上；海南省土地支出占基金支出比例也在80%以上，占地方財政支出比例分別在20%左右。
二、國有土地收支管理中存在的問題
1.通過“匯繳戶”集中匯繳入庫的方式存在一定弊端。一是“匯繳戶”中的土地出讓金未完全繳入國庫?，F行政策規定，土地出讓收支應納入地方政府性基金預算，收入全額繳入國庫，但2007—2011年，海南省國有土地出讓合同價款和入庫金額都會有規模較大的差額。二是不利于土地出讓金及時繳庫。現行政策規定，土地出讓金于十個工作日內由非稅收入匯繳專戶匯繳入庫，但在實際操作中，土地收入入庫是根據財政部門需要從商業銀行調度資金，有時一個月劃撥一筆，第四季度才將資金全部調度入庫，有些地區第四季度入庫額占比達到全年入庫額的50%以上。
2.國有土地支出中土地出讓支出中成本性支出占比高，用于農村建設的支出尤其薄弱。國有土地支出大致可概括分為四類：成本性開發支出、① 城市建設支出、農村基礎設施建設支出、廉租住房支出。成本性開發支出在土地出讓支出中始終占有較高比重。2009—2011年海南省成本性支出占比均在70%以上，而用于新農村建設的支出占比不到10%，土地出讓金支出中用于農村建設的比重較低。
3.國有土地支出中“其他土地使用權出讓收入安排的支出”用途不規范，支出繁雜。根據財政部、國土資源部和中國人民銀行聯合下發的《關于印發國有土地使用權出讓收支管理辦法的通知》（財綜[2006]68號）的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“從土地出讓收入中支付繳納新增建設用地土地有償使用費、支付破產或改制國有企業安置費等支出”。隨著近年來土地用途的不斷調整，一些在其他支出中所列的項目都已單列出來；目前按財政部《2012年政府收支分類科目》的規定，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”反映“土地出讓收入用于其他方面的支出”。但在實際支出時，“其他土地使用權出讓收入安排的支出”往往出現金額大、用途不規范且繁雜的情況。2009—2011年部分地區其他支出累計額占土地支出比重達到50%，用途集中在四種類別：一類是歸還地方融資平臺貸款本息；一類是工程建設；一類是民生類支出；一類是行政類支出，其中：歸還地方融資平臺貸款本息金額占的比重較大。由于文件規定不明確，地方政府將很多無法在預算支出中列支的項目都在此列支。
4.部分政策規定未能嚴格執行。能完全落實。如：政策規定要將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金，并根據廉租住房建設進展及時核撥所需資金。但海南省廉租房建設支出在土地支出中的占比始終較低，2009—2011年其占比均不到10%。又如：按規定，海南省“按出讓總價的3%”計提“國有土地收益基金收入”和按“出讓面積53元/畝的20%”從土地出讓金中計提“農業土地開發資金收入”，而海南省部分地區沒有計提這兩部分基金，即使提取基金的地區，很多也并沒有足額提取。
三、原因分析
1.配套制度缺位。“[2006]100號”（下稱100號文）要求，國土資源管理部門和財政部門應確保將應繳的土地出讓收入及時足額繳入地方國庫，地方國庫負責辦理土地出讓收入的收納、劃分、留解和撥付以及確保土地出讓收支數據準確無誤。但實際工作中，對土地出讓收入征管、劃繳、報解、入庫等具體操作缺乏配套的操作辦法；在業務流程及處理中，對各部門的職責分工也沒有明確具體要求，基層開展相關工作缺乏指導。
2.部門利益作用。土地出讓收入滯留在財政專戶，財政部門能夠靈活、方便地支配和使用，不會受到國庫的監督；同時，大量資金滯留在商業銀行，增加了開戶行的信貸資金來源。因此，財政部門主觀上不愿將專戶收入繳庫，商業銀行為了擴大資金來源，客觀上也為財政部門開戶及資金收付提供了方便。
3.地方財權事權不匹配。海南財力比較薄弱，屬于中央補助的省份，但地方的事權卻無所不包，從行政性支出、基本建設支出到近些年逐年加重的民生性支出。在財權和事權不對等的情況下，土地收入成為地方政府財力的重要來源，雖然文件規定其使用范圍有嚴格限制，重點是要在保障被征地農民合法利益的基礎上，將富余資金重點向新農村建設傾斜，但2009年以來除了征地拆遷支出外，償還融資平臺的地方債務卻成為支出的重點；同時各類民生欠賬支出也成為新的剛性支出。從國有土地支出預算科目的變遷中可以看到，2011年新增了“支付破產或改制企業職工安置費”、“教育資金安排的支出”、“棚戶區改造支出”、“公共租賃住房支出”和“農田水利資金安排的支出”，從土地支出中安排的支出項目越來越多。
四、建議
1.改革土地出讓收入繳庫方式，實行資金直接繳庫。建議將通過“匯繳戶”集中匯繳土地出讓收入的方式改為通過財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）直接繳庫，即繳款單位繳款后由經收商業銀行直接劃轉國庫，加快土地出讓收入的入庫速度，防止資金滯留于國庫之外。
第5篇：土地出讓收入管理范文
關鍵詞：土地出讓金；可持續；地方政府；土地財政
中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）30-0011-03
引言
“土地財政”作為一個近年來興起的詞匯，在公共話語中包含了太多的貶義，其原因主要在于各級地方政府對于土地的相關收益過于依賴，過多依靠土地出讓增量創造財政收入的做法不為大眾所接受。那么，“土地財政”是否具有一定合理性呢？或者僅僅是地方政府的劍走偏鋒？
從實際情況來看，第三產業的快速發展及城市化進程的加快，客觀上要求城市建成區不斷擴大，因此向城市周邊不斷征地擴張就成了必然，征用的土地通過出讓使用權的方式獲取相應收入也就成了理所當然。換個角度，從理論上看，在社會主義公有制和社會主義市場經濟條件下，土地歸國家或者集體所有，所有者將土地作為生產要素，參與到市場經濟活動中，并獲取相應報酬是無可厚非的。同時，市場經濟公平競爭的要求將土地出讓方式規范為“招、拍、掛”等公開的操作手法也是合情合理的。
由此看來，政府利用土地獲取收益帶有一定合理性和客觀必然性。通過這種方式獲取收益可以緩解地方政府財力不足的壓力，并且對當地的經濟社會建設與發展也能夠起到一定作用。那么，為什么具備一定合理性的“土地財政”會飽受公眾質疑呢？出現這種情況的原因何在？如何糾正？
本文先對“土地財政”這一概念做出界定，然后從“土地財政”的現狀切入，指出現行“土地財政”畸形的主要原因在于缺乏可持續性，最后提出相應對策，期望可以矯正畸形，建設具有可持續性的土地生財長效機制。
一、“土地財政”相關概念的闡述
無規矩不成方圓，要分析土地財政問題，就必須先對土地財政作一些基本界定，如土地財政的概念，土地財政收入的類型等。對于“土地財政”該如何定義，學界議論頗多，如陳志勇、陳莉莉認為，“土地財政”是指地方政府的可支配財力高度倚重土地及相關產業租、稅、費收入的一種財政模式[1]。余麗生認為，所謂土地財政通常是指政府的土地出讓所行形成的收入[2]。本文認為，土地財政的定義不應帶有貶義，如過分突出政府仰仗土地收入，土地出讓監管不力等帶有貶義的定義方法并不可取。土地財政的定義應該重在描述土地財政這種收入模式本身，需要回歸中性。為此，本文援引鄧子基教授的觀點作為“土地財政”的定義，即：土地財政是指以政府為主體，圍繞土地所進行的財政收支活動和利益分配關系[3]。
土地財政的收入類型可以從兩方面分析。從土地收益的的不同環節來看，可分為流轉環節和保有環節。流轉環節主要包括了土地增值稅、城市基礎設施配套費，土地使用權出讓金和以此為基礎產生的國有土地基金性收入、新增建設用地有償使用費等等；保有環節則僅僅有兩個稅種，房產稅和城鎮土地使用稅，并且只針對經營性房屋征收，具有財產稅性質的物業稅尚在試點之中。從土地收益的不同性質來看，可以分為稅、費、租三種收入形式。稅收主要包括了房產稅、土地增值稅、耕地占用稅等；費主要包括土地復墾費、耕地開墾費、新增建設用地有償使用費等；租主要指的就是土地出讓金。
二、“土地財政”的畸形現狀陳述
公共話語中“土地財政”一詞所帶有的貶義，大抵是源自其近年來的“拙劣表現”，透過畸形現狀顯現出來的失重格局讓人不免擔憂。那么“土地財政”的“畸”到底表現在哪幾個方面呢？
1.土地收入（主要是土地出讓金）占地方政府財政收入的比重太大。近年來，土地出讓金總額呈現上升趨勢，由2006年的7 677億元增加到2010年的2.7萬億，五年間翻了3倍多，“十一五”期間土地出讓金總額累計達到7萬多億元。土地出讓金總額占全國財政總收入和地方財政收入的比重在2006—2010年間也呈現總體上升趨勢，特別是在地方財政收入中所占比重一直很大，2006年這一比重為41.94%，2010年已經達到66.48%。2007年和2008年的數據較總體變化趨勢而言略有不同，原因主要在于2007年之前，土地出讓收入是先納入預算外專戶管理，在扣除征地補償、土地開發支出等成本性費用之后再納入地方政府性基金預算，是一個余額的概念，而從2007年開始國務院要求土地出讓收入全部繳入地方國庫，納入地方政府性基金預算，是一個全額的概念。所以在絕對數值上，2007年數據較以往增長較快。到了2008年，數據不再受統計口徑變化的影響，而是受經濟危機的影響，土地出讓活動降溫，導致土地出讓金絕對數值較2007年有所減少，占全國及地方財政收入比重的絕對數值也隨之減少，相對于總體趨勢而言出現異常。
2.土地出讓金占土地收入比重過大。與土地出讓金的巨大規模相比，稅收收入規模相形見絀。雖然幾年間一直保持絕對數額的增長，但差距仍然太大。稅租比① 最高的一年也不過0.24∶1，2007—2010年四年的平均值為0.175∶1，換言之，在近年的土地財政收入中，稅收所占比重僅僅為土地出讓金所占比重的17.5%。
3.土地出讓收入并不穩定。土地出讓收入的多寡受到土地市場情況的影響。國家宏觀調控和宏觀經濟形勢都可以影響到土地供求關系。比如國家加強調控，或宏觀經濟不景氣，土地的供給和需求都會減少，土地出讓收入也會隨之減少；相反，如果國家放松調控，或宏觀經濟形勢一片大好，土地供求量就會攀升，土地出讓收入也隨之增加。以排名第一的杭州為例，2008年受經濟危機影響，土地出讓金收入僅為312億元，2009年該項收入翻了3倍，達到1 054億元，2010年政府加強樓市調控，杭州土地出讓金收入回落到499億元。
三、“土地財政”現狀出現畸形的原因分析
學界對“土地財政”問題產生的原因討論頗多，也形成了一些共識。本文地認為，其原因可以從現實原因和理論原因兩方面進行分析：
現實中，1994年分稅制改革后，地方政府的事權和財權一直不匹配，造成地方政府的預算內財力不足，為彌補財力缺口，地方政府也只能通過土地出讓等途徑“創收”。目前政府間事權的界定仍然不夠清晰，而且缺乏法律支撐，使得各級政府無法明確支出責任，公共財政支出帶有一定的隨意性。從性質上看，土地出讓金是國家作為土地所有者獲得的一項國有資源性收入，天然具有了國家公共收入的性質，屬于國家各級財政收入的組成部分，應當納入政府公共預算收支管理的范疇[3]。目前中央對這部分收入的監控力度仍然有限，監管制度供給不足。② 因此我們可以說，財力不足是“動機”，監管不力是“溫床”。
理論上，缺乏可持續性才是“土地財政”現狀出現畸形的根本原因。
可持續性一詞源自拉丁文，帶有“可支撐”、“繼續發展”之意，對于可持續性的含義，比較普遍的認識有這么幾種：（1）當代人與后代人在資源和福利分配上應保持代際公平；（2）人類社會活動應保持在自然條件限制之內；（3）堅持發展，發展才能可持續。本文認為可以從兩個方面理解可持續性，即效用方面和風險方面，也就是說可持續性要求效用不隨時間變化而下降。同時，還要控制風險，風險與可持續性可以說是一個問題的兩個方面?；氐健巴恋刎斦眴栴}上來，本文認為可持續性的“土地財政”應包括平衡性、公平性、低風險性三個要求?，F行“土地財政”缺乏可持續性的表現比較明顯：
1.缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結構平衡，過程平衡等方面的要求。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。需要說明的是，完整的土地相關收入應該包括土地出讓金及其他種類的稅、費、租等，之所以不使用土地收入的全口徑數據，是因為通過對實際數據的研究發現，土地出讓金收入規模巨大，占了土地收入的絕大部分（這也是不平衡性之一，將在下文加以論述），同時土地財政總收入數據較為匱乏，并不如土地出讓金收入的統計數據翔實。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴重失調，不僅影響到政府的宏觀調控，同時也弱化了政府的監管力度。最后，流轉環節與保有環節收入差距大，表現出過程不平衡性。前文已經提到過，不僅稅種設置在兩個環節上差異巨大，過于偏重流轉環節，并且占大頭的土地出讓金屬于流轉環節，更拉大了兩個環節的收入差距。這種重流轉輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應，甚至體現出不公平性，不可持續的特征表現明顯。
2.缺乏公平性。一方面，存在代際不公平。流轉環節收入與保有環節收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉環節的各種收入，如土地及其附屬物流轉時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征。以土地出讓金為例，一塊地的出讓期大概為四十至七十年，依靠土地出讓賺取“一次性”收入后，在此后的幾十年中，這塊土地將無法再為政府提供收入，下屆政府不僅無法從這塊土地上獲取收益，更無法再對這塊土地批租，所以稱其為“寅吃卯糧”并不為過。另一方面，存在地域不公平。受土地資源稟賦限制，如地貌地形，可開發用地儲量等，各地區可出讓土地數量差異巨大。而且經濟發展水平高的地區，土地往往具備更大的開發和投資價值，出讓價格自然水漲船高。據相關統計，近年來的土地出讓收入，有絕大部分發生在東部沿海地區，大中城市尤甚，中部及西部大約只占三成。
3.高風險性。首先，“土地財政”收入帶有的不穩定性會給地方政府的財政帶來很多被動。同時，不穩定的土地收入在地方政府財政收入中占據了重要的地位，這不能不讓人捏一把汗，一旦“土地財政”出現短收，出現的資金缺口如何彌補？其次，土地出讓會“綁架”房地產行業，進而影響地方經濟走勢和人民生活質量。由于地方政府對土地出讓收入的期望很高，都希望在這樣的“一錘子買賣”中盡量獲取最大收益，所以土地出讓間接地推高了地價、房價。當樓市紅火時，地方政府自然受益，而當樓市萎靡不振時，地方政府收入自然大打折扣。此時地方政府從自身利益出發，可能就會出臺相應的樓市救市措施，從而形成與中央政府相關意見政策的沖突，形成博弈局面，在政策內耗的局面下，宏觀調控效果會大打折扣。最后，“土地財政”這塊少人問津的“自留地”存在廣闊的尋租空間，容易滋生腐敗，擾亂土地分配及收入分配格局。中國政府集土地資源使用權占有者、審批者、謀劃者等多重身份于一身，基本壟斷了城市土地一級市場，特別是地方政府對于當地的土地資源，大有予取予求之勢。一方面政府可以用計劃經濟的手段行政規劃征地用地，另一方面又利用市場經濟進行“招、拍、掛”，低進高出，差價非?？捎^。在缺乏監管機制的狀況下，官員可以輕而易舉的利用權力進行尋租活動，，不僅造成土地財產流失，更嚴重擾亂法律秩序，敗壞黨政形象。
四、對策建議
隨著前文我們對“土地財政”問題的追根溯源，它的病根也逐漸清晰的顯現。本文認為，應當先從現實原因著力，解決財力不足及監管不足問題，進而以可持續性為目標，引導“土地財政”逐步走上正軌，具體的從以下幾個方面努力，或有助于糾正“土地財政”的畸形，為可持續性的土地生財長效機制建設掃除障礙。
1.要解決財力不足，無非是開源與節流兩種手段。要為地方政府財政收入開源，首先應當加快地方主體稅種建設，增加地方政府財政收入，以擺脫對土地出讓金的過度依賴，優化土地財政收入結構。通過對發達國家財政狀況的研究不難發現，他們的“土地財政”主要依靠針對存量土地的物業稅，因此中國應該加快物業稅建設，充實地方稅收體系，為地方政府提供穩定收入。
所謂節流，并不是要求地方政府縮減開支，而是希望地方政府提高土地收益金的使用效率，增強資金效能，中央政府應通過相關制度的建設正確引導和規范地方政府對土地收入的使用。從現在的情況看來，土地出讓收入在扣除各項成本性支出外，大概會有30%的剩余。這部分資金如果能夠增強地方、特別是基層政府的公共品供給能力是最好的。但受政績、唯GDP論等動機的影響，這部分資金往往會被用于城市的盲目擴張，重“量”而輕“質”。為配合服務型政府和“民生財政”的建設目標，本文認為土地出讓收入應更多的用于提高本地區公共服務水平，加大包括征地或拆遷補償、教育附加等等在內的民生導向的支出。避免重復投資、盲目擴張及低水平重復建設。
2.政府一直不缺乏監管的動機，而缺乏監管的機制。也就是說，有效的監管制度供給不足，及相關規定模糊或缺失，造成政府監管無從下手，實為“有心無力”。首先，應規范農村集體土地所有權制度。農村集體土地一旦可以跟其他國有土地一樣，在使用權轉讓市場上享有同樣待遇，而不需要通過政府的先征后賣，將大大促進土地使用權出讓價格的理性回歸。同時，市場化的價格有助于失地農民的生計保障。其次，規范土地管理與經營體制。打破政府在管理土地資源的同時，兼營土地資源的局面，消除壟斷，分設土地管理與土地批租部門，組建土地運營機構，從制度上確保地方政府與土地出讓隔離開來、政府的多重身份分化開來，確保土地資源像國有資產一樣保值增值。再次，加快推進財政層級扁平化。財政層級的扁平化，不但有利于保障基層政府的財力，更利于財政監督的清晰化、簡單化。還有，轉變土地出讓方式。在“一次性”交易中，不能再簡單的以價碼作為評價方式，應以民生目標取向，對競標方案作多方面考慮。企業經營性用地可采取年租方式，取代“一次性”出讓，從而獲得細水長流的土地出讓收入。最后，將土地收入全額納入預算內管理，使其不再游離于財政分配之外。
參考文獻：
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第6篇：土地出讓收入管理范文
為了進一步貫徹落實《北京市實施＜中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例＞辦法》及《北京市國有土地有償使用收入征收管理辦法》的規定，在確保國有土地使用權出讓收益及時收繳的同時，對國有土地使用權出讓金返還問題作如下通知：
一、市房屋土地管理及綜合部門要密切配合，嚴格按照國家和本市有關規定，加強對本市國有土地有償使用收入的征收和管理。國有土地有償使用收入（以下簡稱土地收入）的返還，必須在國有土地出讓合同確定的土地出讓收入全部交齊之后返還，未交齊的不辦理返還手續。
二、國有土地有償使用出讓收入返還是指土地出讓金部分，不含基礎設施配套建設費和土地開發及其他費用。在本通知下發之前簽訂的土地出讓合同，凡在合同中明確土地使用權出讓金的，按土地使用權出讓金（扣除集中上繳中央財政和土地管理部門的業務費）的60％返還；凡在合同中按地價款收繳的，其地價款的40％作為土地使用權出讓金，其中60％（即地價款的24％）返還。自本通知下發之日起，房屋土地管理部門與土地受讓方簽訂土地出讓合同時，應在合同中按地價評估及主管部門所確定的土地收入，分別列出土地使用權出讓金和基礎設施配套建設費以及土地開發等其他費用；土地出讓合同中未明確規定的，財政部門不辦理返還手續。
三、土地出讓金返還單位，按下列規定辦理：
（一）市屬各局、總公司所屬企業和計劃單列企業（以下簡稱市屬單位）利用原自己取得的劃撥土地進行開發經營，按國家和本市有關規定需補交土地使用權出讓金，其中60％返還單位。
（二）各房地產開發公司對1992年6月1日前取得的劃撥用地進行成片開發，按國家和本市有關規定，需要辦理土地使用權出讓手續的，應補交土地使用權出讓金，其出讓金不再返還。
（三）1992年6月1日起，各房地產開發公司和各單位利用新增用地進行開發經營，所交土地使用權出讓金（扣除集中上繳中央財政和土地管理部門的業務費）的60％返還給用地所在區、縣政府。
（四）經市政府批準，在城近郊區綠化隔離帶內依據“以綠引資，以綠養綠”原則進行的土地開發經營，所交土地使用權出讓金的80％返還用地所在區、縣政府，用于代征綠化用地的綠化建設，?？顚Ｓ谩?/p>
第7篇：土地出讓收入管理范文
【關鍵詞】土地儲備 貸款融資 政策障礙
國際金融危機的影響還在繼續，2011年以來國家對金融及房地產政策進行了調整，呈現監管從嚴的新趨勢。隨著調控政策的不斷深入，國家信貸資金投放規模進一步緊縮，企業融資難度增大，作為代表政府從事土地收購儲備的行政事業單位，土地儲備機構融資也面臨著監管更嚴、貸款更難的境地。
一、當前土地儲備融資渠道
2007年11月國土資源部、財政部、中國人民銀行聯合制定的《土地儲備管理辦法》頒布，我國土地儲備制度從此進入全面規范運作階段。土地儲備占用資金量大、資金周轉周期長，來源渠道窄，根據《土地儲備資金財務管理辦法》第五條“土地儲備資金來源于以下渠道：（一）財政部門從已供應儲備土地產生的土地出讓收入中安排給土地儲備機構的征地和拆遷補償費用、土地開發費用等儲備土地過程中發生的相關費用；（二）財政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；（三）土地儲備機構按照國家有關規定舉借的銀行貸款及其他金融機構貸款；（四）經財政部門批準可用于土地儲備的其他資金；（五）上述資金產生的利息收入。資金來源渠道中的第（一）（二）屬財政撥款。其中來源渠道（一）是先有儲備土地供應后，財政才有資金回撥，因此對于成立初期、土地儲備量少的土地儲備機構來說這一來源很少；來源渠道（二）土地收益基金，從目前各地儲備機構情況看，收益基金計提比例一般不超過土地出讓收入的5%，且都沒有全部用于土地收購儲備，因此從土地收益基金中安排的財政撥款也非常有限；來源渠道（三）銀行及其他金融機構貸款，這一融資方式是土地儲備機構融資的主要渠道，在土地儲備中發揮重要作用。銀行貸款具有融資靈活、速度快、成本相對較低的優點，在實際操作過程中，銀行貸款受金融、財政、土地政策的影響較大，這些政策決定土地儲備機構是否能貸到款，并制約著儲備機構的貸款規模；來源渠道（四）、（五）目前來說非常有限，相對于巨額的土地收儲資金，此渠道來源的資金顯得杯水車薪，甚至可以忽略不計。
二、儲備貸款融資面臨的政策障礙
銀行貸款融資作為土地儲備資金的主要來源，在銀根緊縮環境下，面臨著財政、金融、土地等方面政策的影響，主要表現在：
（一）財會政策障礙
財政部2009年頒布實施的《土地儲備資金會計核算辦法（試行）》，明確土地儲備機構的凈資產為“財政撥款收入”、“其他收入”與“交付項目支出”的差額。土地儲備貸款，銀行考核是否給予儲備機構發放新增貸款的一個重要指標就是現金流達到全覆蓋，同時，要求儲備機構的資產負債率不能超過80%。而現行的會計核算辦法不能滿足銀行貸款對土地儲備機構償債能力考核的要求。根據國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排?，F行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構收入，也不作賬務處理，在財務報告中也沒有體現收入，財政沒有把出讓土地成本安排回撥前，土地儲備機構財務報表中既不體現為收入也不產生現金流，因此，更不能形成土地儲備資金。另一方面，由于財政撥付的土地儲備資金是先有儲備土地出讓后有資金回撥，而交付項目支出成本在土地出讓當期就進行結轉，確認為當期支出與收入進行配比，出讓土地成本回撥滯后于成本支出的確認，當期有支出而沒有收入，收支對比，凈資產為負數。根據會計等式資產=負債+凈資產（收入-支出），不考慮其他資產因素，當凈資產為負數時，資產負債率遠遠超過80%甚至出現資不抵債的情形。因此，制度設計造成土地儲備機構賬面上資產負債率不符合貸款銀行的放貸要求。
（二）金融政策障礙
銀發[2003]121號，給土地儲備貸款設定條件：土地儲備發放的為抵押貸款，貸款不得超過所收購土地評估價值的70%，期限最長不得超過兩年。為加強房地產調控，防范金融風險，2011年以來國家對地方政府融資平臺進行了清理，進一步壓縮貸款規模，特別是銀監發[2011]34號文下發后，要求并加強對房地產貸款嚴格監管，土地儲備機構作為地方政府融資平臺之一，也在嚴管之列，出臺一系列針對性措施：
1.土地抵押貸款時間不得超過兩年
儲備土地周期一般都超過兩年，如果項目還沒有完成收儲，就到還款期，土地儲備機構因無地可供出讓，沒有資金來源，還貸資金壓力大，還貸風險增加；其次還容易造成土地儲備機構的資金鏈斷裂，形成財務風險。
2.貸款項目資本金要求全部到位
土地儲備項目貸款，主要用于土地回收、征收，地上物拆遷補償等支出，資金是逐步使用，但現行貸款政策要求貸款項目資本金達到30%，且在貸款發放前全部到位，這對自有資金比例偏低的土地儲備機構，增加籌集配套項目資本金的難度，因此，很多土地儲備貸款項目因為資本金無法按時到位而被迫放棄。
3.要求開立土地出讓收入專戶
根據國有土地出讓收支管理辦法，土地出讓收入實行“收支兩條線”管理，儲備土地出讓后的成交款收入全部上繳地方財政，支出通過地方財政列入預算予以安排?，F行核算辦法對儲備土地出讓后的成交價款不確認為土地儲備機構的收入也不作賬務處理，成交價款也沒有進入土地儲備機構的賬戶，硬性要求土地儲備機構在放貸銀行開立土地出讓收入專戶毫無意義。
第8篇：土地出讓收入管理范文
重慶市國在土地使用權有償使用收入管理辦法
第一條 為了進一步促進土地使用制度改革，培育和發展地產市場，加強土地使用權有償使用收入管理，更好地發揮土地資產在城市建設和經濟發展中的作用，根據國家有關規定，制定本辦法。
第二條 國有土地使用權有償使用范圍：
（一）國有土地使用權出讓金（包括變更用地性質或建設規模補繳的出讓金）。
（二）行政劃撥土地補交、扣繳的出讓金和收取的土地收益。
（三）國有土地使用權有償使用的其它收入。
第三條 國有土地使用權有償使用收入征收權限劃分：
國有土地使用權有償使用收入屬國家預算收入，由財政部門委托各級國土部門按照土地法律法規規定的審批權限分級征收。市審批權限范圍內的由市國土局征收；縣、市審批權限范圍內的，由縣、市、國土部門征收。
第四條 土地出讓金的計算：
（一）城鎮國有土地由政府負責拆遷整治后出讓的，扣除拆遷安置整治成本后為出讓金；未承擔地上物拆遷出讓的，以合同約定的出讓金為準。
（二）征用農村集體土地為國有土地后出讓的，出讓總價金扣除經核業的實際征地成本后為土地出讓金。
（三）征用農村集體土地為國有土地經整治后出讓的，出讓總價金扣除征地、整治開發成本后為土地出讓金。
第五條 土地使用權有償使用收入的分配
（一）城市規劃區范圍以內（包括市中區、江北區、南岸區、沙坪壩區、九龍坡區、大渡口區，江北縣龍溪鎮、人和鎮、巴縣西彭鎮、漁洞鎮及市政府確定的其它地區）的城鎮國有土地（包括統征后的全部土地，下同）出讓金的分配比例為市級70％，區縣級30％（市政府籌集大型市政重點工程建設資金時另有規定除外）。
新征用農村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級30％，區縣級70％（含征地成本和區縣所得出讓金）。
（二）城市規劃區范圍以外（即前項未包括的區、市、縣）的城鎮國有土地出讓收入分配比例為：市級20％，區市縣級80％。
新征農村集體土地為國有土地出讓的，原則上按出讓綜合價金總額計算，市級10％，區市縣級90％（含征地成本和區市縣所得的出讓金）。
（三）縣、市審批權限范圍內國有土地使用權有償使用收入均按本條第一、第二項的比例分配。
第六條 土地使用權有償使用收入的解繳：
在市和區市縣國土局建立“土地收入”專戶，除按規定提取業務費外，按昭第五條確定的分配比例分別于次月10日前解繳同級財政，具體解交辦法由市財政局、國土局制定。
第七條 征地拆遷和土地整治費的審核與監督：（一）征地、拆遷費按土地管理法規的規定如實計算，并按征地審批經限報市或縣、市國土局核定，包干使用。
（二）土地整治費由開發單位按實列報，同級財政局、國土局共同審定。
（三）征地拆遷和土地整治費實行專戶存儲，專款專用，不準挪作它用。
第八條 土地使用權有償收入的使用：
根據國務院關于土地使用權有償使用收入主要用于城市基礎設施建設、土地整治開發和發展農業的有關規定，結合我市情況，土地使用權有償收入使用比例為：70％用于城市基礎設施建設，15％用于城市土地整治開發，15％用于發展農業。
第九條 城市規劃區和區、市、縣所在城鎮規劃以外的小城鎮的土地使用權出讓收入管理，按《重慶市人民政府辦公廳關于轉發〈重慶市小城鎮建設用地管理辦法（試行）〉通知》（重辦發〔1994〕68號文）的規定辦理。
第十條 國有土地使用權有償使用收入工作經費，由國土局按土地使用權有償使用收入的2％提取，?？顚Ｓ茫⒓{入同級財政瞀外資金專戶管理。
第十一條 各級土地管理部門應向同級財政部門報送土地使用權有償使用收入和支出報表。季度報表于季度終了后10日內報送同級財政部門一式二份。
第9篇：土地出讓收入管理范文
摘要：地方政府從土地出讓環節獲得的收益巨大，這已經成為公認的造成高房價的原因之一。分析土地成交價款、土地出讓金等數據的構成，確定使用“土地出讓純收益”作為土地出讓環節的地方政府收益的數據口徑，運用各種方法定量估算地方政府從土地出讓環節獲得的純收益大小，結果顯示：土地出讓環節具有抑制高房價的可能性。
關鍵詞：土地出讓金；房價；地方政府；純收益；格蘭杰因果檢驗
中圖分類號：f301.2 文獻標識碼：a 文章編號：1003-3890（2013）05-0010-05
一、引言
2012年下半年，隨著經濟下行趨勢明顯和國家的貨幣政策松動，2010年以來在嚴厲的限購限貸的施行下得到抑制的房價又開始抬頭。截至2013年3月，房地產價格已經持續了9個月的上漲。雖然中央政府不斷表示會抓緊房地產調控不放松，但是房價收入比和租售比在未來數年維持在高位已經成為社會的普遍預期。在“國五條”政策出臺后，雖然各地市尚未出臺細則，但一手房和二手房市場的價格和成交量又掀起一輪飆升。高企的房價對居民消費形成了巨大的通脹壓力，面對這樣的經濟形勢，如何控制房價，使得房價向理性回歸，成為政府和學界熱烈討論的問題。
其中，房產稅試點的擴大被寄予厚望。許多學者認為，如果政府能夠推出房產稅，逐步替代地方政府的土地出讓金收入，那么一方面能打擊投機需求，另一方面能降低房地產企業的購地成本，減輕其負擔，借此剔除高房價中的土地出讓金部分，實現房價向理性的回歸。但是，地方政府在土地出讓環節的利益之大，讓其無法放手。那么，地方政府到底從土地出讓環節獲得了多少收益？國內在這個問題上數據口徑不一，造成認識的混亂。本文對各種數據口徑及估算方法進行了詳細比對，試圖給出一個相對清晰的估算結果，說明地方政府在土地出讓環節獲得的利益之大，進而探討在土地出讓環節抑制高房價的可能性。
二、地方政府在土地出讓環節的收益
本部分試圖找出合適的衡量地方政府土地環節收入的數據口徑，為下一部分估算地方政府土地環節的收益做鋪墊。
（一）土地出讓金——“第四財政”
我國土地出讓是有償出讓，形式分為協議出讓和招拍掛，獲得土地的一方必須繳納土地出讓金。對于和中央分稅的地方政府而言，土地出讓金被稱為預算內收入、預算外收入、制度外收入之外的“第四財政”，往往占到地方可支配財政收入的40%～60%。因為地方政府是土地的壟斷占有者，可以以相對較低的價格作為土地補償費從農村集體手中征得土地，而又作為壟斷賣方以市場價格賣給開發商，所以在土地出讓環節政府能夠得到大量的收入。
（二）土地出讓金的數據口徑
國內的研究通常對“土地出讓金”和“土地成交價款”這兩個概念不加區分。嚴格地說，土地出讓金定義為“政府批租土地時，憑借所有權向土地使用權者征收的地租收益”[1]。政府批租土地，相當于一次性收取未來幾十年的地租[2][3]。這些地租不包括支付給農村集體的補償費等等，僅僅是地租的一次性收取。而政府從土地出讓中得到的收入不僅僅包括土地出讓金（一次性收取的地租），還包括補償費。所以這兩部分的總和，再加上國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入，才被稱為土地成交價款（國有土地收益基金收入、農業土地開發資金收入是從土地出讓金中分出來的專款專用的專項資金，原本也是土地出讓金的一部分）。然而在很多文獻中，仍習慣于把土地出讓金和土地成交價款當成同一名詞來處理。本文使用的是土地成交價款數據，在國土資源統計年鑒上也是土地成交價款數據，而不是土地出讓金數據。
根據財政部的《2010年地方政府性基金收入決算表》，2010年的30 108.93億元的土地成交價款的主要構成為：28 197.70億元的國有土地使用權出讓金收入、1 025.23億元的國有土地收益基金收入、693.45億元的新增建設用地土地有償使用費收入和192.55億元的農業土地開發資金收入。
（三）土地成交價款和地方財政收入
本部分計算土地成交價款在地方財政收入中的占比增長情況，也可以看出土地出讓給地方政府帶來的財源之大。根據2001—2010年《國土資源統計年鑒》和國土資源統計公報以及2001—2010年的《中國統計年鑒》，統計得出表1和圖1。
我國的土地成交價款在1989年僅僅為4.47億元，1991年首次過百億元，為101.87億元，此后逐年增長，基本維持在500億～600億元。2001年后突然猛增，從2000年的不到600億元猛增為2001年的1 296億元，之后的十年間增長更快，2007年突破萬億元，達到12 216.72億元，2010年達到30 108.93億元，比2009年增長了70%以上。
這一時期地方財政收入也同步增長，地方財政收入使用的是地方的一般預算收入。從圖1中可以看出，賣地收入對地方財政的貢獻也在逐年增加。1989年時土地收入僅僅相當于地方一般預算收入的0.24%，2003年突然增加為55.04%，到2010年達到最高點74.14%。在這10年間，土地成交價款所占財政收入一直在50%左右波動。地方財政收入對于賣地收入的依賴性在不斷提高。2003年之后的比重迅速增加，這與土地財政2002年從行政劃撥轉為招拍掛有直接關系。
三、土地出讓收入的估算分析
本部分估算地方政府從土地出讓環節獲得的純收益。采用以下三種方法估算。
（一）使用年鑒中的“土地出讓純收益”數據
《國土資源統計年鑒》上有“土地出讓純收益”的數據。計算公式為：土地出讓純收益=土地出讓價款-土地征收成本（征地補償、拆遷補償）-土地基礎設施建設成本（三通一平、勘察測量、規劃設計）-土地收儲融資成本（政府債的利息）-土地審批成本（補充耕地費用、防洪保安基金、征地管理費、新增建設用地有償使用費）。從計算公式的構成可以看出，土地純收益數據是用地方政府獲得的收入減去支出的成本，可以一定程度上代表地方政府在征地、賣地環節所得到的顯性收入[4]。近年我國的土地出讓純收益情況如表2：
土地純收益相當于地方政府一般預算收入的比重從2006年開始迅速增加。2006年的土地出讓純收益相當于地方政府一般預算收入的16.27%，2007年上升到19.27%，2008年由于全球金融危機的影響比例大大降低，2009年上漲至19.5%，2010年達到最大值25.9%。
地方政府除了出讓的方式外，還可以通過土地的租賃和抵押獲得收益。地方政府通過租賃國有土地使用權獲得一部分收入。但是這部分收入比起土地出讓金收入來說非常少。2001—2008年的土地租賃租金基本維持在4億～5億元左右，各年在這個值附近波動。2008年為3.2億元，
2009年有所增加，為25.711 9億元，但是比起當年的土地出讓金17 179.53億元來說，顯然無足輕重。
地方政府還可以通過地方融資平臺，抵押土地資產獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。劉守英、蔣省三（2006）引用自東部發達地區的個案，對地方政府利用土地進行抵押貸款進行了分析研究[5]。認為土地融資已成為地方財政的重要來源。地方政府通常以土地儲備中心、開發區等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設資金不足。地方政府以土地作為優質抵押品，獲得銀行貸款投入基礎設施建設，而土地出讓金是償還債務的主要來源。因為抵押土地從銀行獲得貸款，是必須償還的負債，所以不算入地方政府從土地出讓環節獲得的純收益。
綜上，土地出讓是地方政府獲得財政收入的最重要的方式，其他方式所得到的收入非常少。2010年地方政府在土地出讓環節獲得的顯性收入為10 509.64億元，相當于當年地方政府一般預算收入的25.9%，占2010年地方政府基金收入的30.6%，占地方政府財政總收入74 955.01億元（一般預算收入+基金收入）的14.02%。
（二）政府征地賣地的“收入—成本法”
平新喬（2006）年對我國2004年的土地出讓收入進行了大致估算，并且對各個地區以及各個省份的情況作了詳細的分析[6]。結論是2004年，全國地方政府手中大約有6 150.55億元左右的“土地財政收入”。
1. 計算地方政府從征地賣地環節獲得的毛收入。根據平新喬（2006）對土地財政收入規模的估算方法，設政府出售土地收入為lr，征用土地面積為ra，土地均價為lp。則有以下公式：
lr=ra×0.8×[0.6+0.4×■]×lp=0.587×lp
政府征用到的土地不會全部賣出去。調查發現，一塊從城區征用到的土地，地方政府會以90%的比率賣掉，只留極少量的地用于道路、交通安置；而一塊從城外征到的土地，比率在60%～70%，一般會留30%用于公共設施的建設和綠化。根據平新喬的經驗數據，設80%的征用土地會被政府賣掉。另外，土地的使用者不只是房地產開發商，還包括政府招商引資的工業企業。平均說來，政府對“招商引資”的土地價格相當于給房地產商的土地價格的1/3左右。通過幾個典型市縣的調查發現，這兩類土地買方購買土地的比例為6∶4，即招商引資批租土地占“政府可賣地”的40%。土地均價為本年土地成交價額除以房地產開發企業土地開發及其購置土地面積。
通過《2011年中國統計年鑒》的“各地區城市建設情況”欄，得到2009年全國征用土地面積為1 504.7平方公里；通過《中國國土資源統計年鑒2009年》，得到2009年土地成交價款為17 179.53億元，房地產開發企業土地開發及其購置面積為54 946.9萬平方米，則2009年的土地均價為3 126.57元/平方米。根據國土部《2009年全國主要城市地價狀況分析報告》得知，2009年第一季度全國城市地價總體水平為3 189元/平方米，所以通過此方法計算出的土地均價和國土資源部公布的數據大致吻合。通過以上的數據我們估算出，2009年政府出售土地所獲得的收入為2.8萬億元。
這里的出售收入只指政府從土地批租的一級市場上所獲得的毛收入，政府會從中拿出一部分收入補償失地農民以及支付政府的其他成本。由于數據的可得性，這里只粗略計算政府補償農民的征收成本。
2. 計算地方政府土地征收成本。我國《土地管理法》第47條規定，“征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均產值的6～10倍。安置補償費，按照需要安置的人口計算，需要安置的農業人口數，按照被征收的耕地數量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數量計算。安置費的標準為該耕地被征收前3年平均年產值的4～6倍，最高不得超過15倍。附著物和青苗費，由省、自治區、直轄市規定?！睋耍腥缦鹿剑?/p>
土地補償費=被征地畝數×被征收前三年平均年產值×補償倍數
安置補助費=需要安置的人數×被征收前三年平均年產值×補償倍數
需要安置的人數=被征收的耕地數量/征地前被征收單位平均每人占有耕地量
根據2011年《中國統計年鑒》，2008年底全國耕地面積為12 172萬公頃，2009年全國人口為133 474萬人，人均耕地面積為1.37畝；2009年全國主要農產品單位面積產量為5 447公斤/公頃，折合726.3斤/畝，并參照國家在小麥和稻谷生產區的最低收購價格為0.87元/斤，由此計算出每畝農地平均年產值為0.87×726.3=631.9元，被征收前三年平均產值則為每畝1 895.7元；2009年全國征用土地面積為1 504.7平方公里，折合為2 257 050畝。
由以上公式可以得出：
土地補償費=2 257 050×1 895.7×10=42 786 896 850元
需要安置的人數=2 257 050/1.37=1 647 482人
安置補助費=1 647 482×1 895.7×6=18 738 789 764.4元
由計算可以看出，政府征收土地的土地補償費為427.9億元，安置補助費為187.4億元，再加上青苗費，也不足1 000億元。即使再加上政府其他的成本，都只是占到地方政府從土地出讓過程中所獲收入的很小比例。
通過“收入—成本”法估算出的地方政府在征地賣地環節所獲得的收入，比《國土資源統計年鑒》所公布的1.7萬億多出了很多。在本文的估算中，直接引用平新喬2006年的經驗數據對2009年的土地出讓收入進行計算，所以得出的結果偏大，但它確實反映出政府在土地出讓過程中所獲得的實際收入的規模之大。
四、在土地出讓環節抑制高房價的可能性分析
根據前面的分析，不管是通過年鑒的數據分析還是平新喬的經驗公式，2010年地方政府通過出讓土地所獲得的收入都已超過10 000億元，占地方財政收入的25%以上，占當年房價的20%以上。可見地方政府從土地出讓環節獲得的收益之大，以及這部分收入對地方政府財政收入的意義之大，也可以推知改革現有的房地產土地制度的難度之大。高額的土地出讓金增加了開發商的負擔，并向下游轉嫁，使得商品房的價格高企[7]。
如何在土地出讓環節抑制高房價，成為學界熱議的話題。傳統的思路認為，根據供需理論，增加土地供應量就能夠使得土地成交價格降低，從而使得房價下降[8][9][10]。
為了檢驗土地供應和房價之間的因果關系，采用格蘭杰因果檢驗法[11]。以hp代表房價，ls代表土地供應，則二者之間的格蘭杰因果檢驗方程為[12]：
hpt=■？琢0ilst-1+■？茁0ilst-i+？滋t（1）
lst=■？琢lihpt
-1+■？茁1ihpt-i+？淄t（2）
式（1）中，如果系數？琢0i顯著不為0，則說明土地供應是房價的格蘭杰原因；如果式（2）中系數？琢1i顯著不為0，則說明房價是土地供應的格蘭杰原因；如果？琢0i和？琢1i均顯著不為0，則說明土地供應與房價之間存在互相影響的反饋效應[13][14]。
（一）單位根檢驗
在進行格蘭杰因果檢驗之前，要先進行單位根檢驗。單位根檢驗是序列的平穩性檢驗，如果不檢驗序列的平穩性就直接采用最小二乘法，容易導致偽回歸。只有當檢驗的數據是平穩的時候（即不存在單位根），才可使用格蘭杰因果檢驗。
我們采用2009、2010年1～12月全國120個城市住宅用地月度成交量的時間序列數據作為ls的值，共24個，單位是萬平方米；采用2009、2010年1～12月房屋銷售價格指數作為hp的值，共24個，單位為1；以2009年1月為基期，值為100，其他各月數據利用月度環比來計算。住宅用地月度成交量數據來源于creis中指數據。房屋銷售價格指數來自國家統計局網站數據庫。
所得結果如圖2：
從趨勢圖可以看出，hp有明顯的上升趨勢，且變動較均勻較平滑。ls則波動較大，總趨勢是輕微向上的。2009年12月、2010年1～3月的值劇烈升高，與其他月份平穩變動的趨勢明顯不同，其原因和當時的土地出讓政策變動有關。峰值出現在2009年12月。2010年的ls值普遍高于2009年同月的ls值，只有8月、10月、12月三個月是2009年的值更高。ls和hp的相關系數0.535 275，從散點圖中看出，二者的共同變化趨勢不明顯。
（二）格蘭杰因果檢驗
二階格蘭杰因果檢驗結果顯示：土地供應量ls對房價hp的估計沒有幫助。反之亦然。雖然格蘭杰因果關系不一定是真正的因果關系，但檢驗結果至少說明了，2009—2010年的月度ls、hp數據之間沒有明顯的因果關系。這一點從兩者的相關系數0.535 275（小于0.6）也可以看出。另外，從分布的散點圖中也能發現，二者之間的相關性不強。
（三）原因分析
導致土地供應量和房價之間沒有相關關系的原因，本文認為有以下幾點：
1. 開發商會囤積土地，土地供應增加在短時間內并不能導致房價下降，對住房價格上漲的影響可能要幾年以后才體現出來。開發商囤積土地的行為，可以說是地方政府刻意地造成的。因為與其在限購限貸令下匆忙開發購得的土地，不如坐等土地升值后再開發。
2. 為了自己的利益，地方政府不按照中央的計劃供應土地。這一做法之所以能實行，是因為中國現行體制下法律和監管的無力。我國雖然有一系列關于土地供應計劃的規章制度，但是沒有專門的法律對于土地用地的供給做出明確的規定，導致土地供應計劃難以完成成為常態。
如果要在土地出讓環節有效地降低房價，只依靠增加土地供應是不行的。一方面，地方政府陽奉陰違，不按中央要求增加土地供應；另一方面，開發商存在囤地的激勵。所以要有效地抑制高房價，必須從破解這兩方面問題入手，通過制定專門的法律，限制開發商囤地，敦促地方政府有效增加土地供應量，完成中央下發的土地供應計劃。
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責任編輯、校對：張 云
analysis of possibility for the inhibition of high prices in the transfer link
li guoping， peng jizhou
（school of economics and finance， xi'an jiaotong university， xi'an 710061， china）
abstract： the local government from the land transfer link gains huge profits， it has become recognized as a cause of high housing prices. analysis of land price， land leasing transactions constitute the data， determine the use of "land transfe
r net income" as the transfer link of local government revenue data caliber， using various methods of quantitative transfer of income from land size， results showed： land transfer has the possibility to curb high prices.
