土地用途管制的主要內容精選(九篇)

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第1篇：土地用途管制的主要內容范文

土地利用總體規劃是根據經濟社會未來發展的要求，通過科學預測，對土地利用規模、布局結構、開發秩序所作的統籌安排，是落實土地宏觀調控和土地用途管制，規劃城鄉建設的重要依據。從我縣來說，它事關當前城鄉發展和工業項目建設用地問題，更事關全縣經濟社會能否可持續發展的問題。為此，各鄉鎮、各部門必須站在全縣經濟社會發展大局的高度，充分認識土地利用總體規劃的地位和作用，高度重視這次修編工作。

（一）科學修編土地利用總體規劃是適應土地管理新形勢的客觀要求。當前和今后一個時期，工業化、城鎮化仍然處于快速發展階段，資源環境約束日益加劇，農用地特別是耕地保護的形勢日趨嚴峻，建設用地供需矛盾非常突出，統籌協調土地利用的任務相當艱巨。就來講，我縣是農業大縣，隨著近年來經濟社會快速發展對建設用地需求的急速增加，發展建設與耕地保護的矛盾十分突出。如何破解保護資源與保障發展的難題，實現全面建設小康社會的宏偉目標，是土地管理面臨的新形勢、新任務。這就要求我們必須從國情、縣情出發，科學修編土地利用總體規劃，統籌土地利用與經濟社會發展，合理調控各類用地總量、結構、布局和時序。

（二）科學修編土地利用總體規劃是落實國家土地政策的重要基礎。黨的全會提出，要堅持最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線，實行最嚴格的節約用地制度，從嚴控制城鄉建設用地總規模。年10月23日，國務院又印發了《全國土地利用總體規劃綱要（—年）》。《規劃》包括總量指標、增量指標和效率指標三大類，其中耕地保有量、基本農田保護面積、城鄉建設用地規模、新增建設占用耕地規模、整理復墾開發補充耕地義務量指標這六項為約束性指標，約束性指標是規劃期內不得突破或必須實現的指標。這些指標再次傳遞給我們兩個重要的信號：一是突出對耕地的特殊保護，二是強調對建設用地的控制。這兩大信號突出了耕地保護與控制用地的核心管理意圖，經濟增長方式轉變的土地“閘門”將進一步關緊。落實兩個“最嚴格”的土地管理制度，實現這些指標，關鍵是實施土地用途管制。土地利用總體規劃是土地用途管制的基礎，只有科學修編并嚴格實施土地利用總體規劃，落實土地利用管制措施，才能真正把國家的土地政策落到實處。

（三）科學修編土地利用總體規劃是保障和促進科學發展的現實需要。就我縣實際情況看，隨著近年來經濟社會的快速發展，一大批工業、民生、社會事業、基礎設施等重點建設項目的實施，老的土地利用總體規劃逐漸暴露出一些與經濟社會發展不相適應的問題，制約了經濟建設和社會發展。為保障和促進科學發展，我們必須通過規劃修編，合理安排各業各類用地，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式實現根本轉變；必須通過規劃修編，加強區域調控和管制，統籌安排城鎮和農村建設，促進區域協調發展，形成城鄉經濟社會一體化的發展新格局。特別是以工業化為核心，加大項目建設力度，加快推進城鎮化是當前和今后一個時期全縣工作的重點，這些都必須要有充足的土地指標作為保障。因此，各鄉鎮、各部門要充分認識到其重要性，從發展的角度、戰略的眼光去認識，去謀劃，踏踏實實、認認真真去做，絕不能敷衍塞責、應付了事，給今后發展留下后遺癥。

二、抓住關鍵，突出重點，高水平完成新一輪土地利用總體規劃修編工作

新一輪土地利用總體規劃修編，基期年是年，一直要延續編制到年，時間跨度大，規劃期限長，既要重新確定規劃期間的土地利用戰略目標和方針，又要根據經濟社會發展需求，對土地資源進行調整分配。我們必須理清思路，抓住關鍵，科學統籌，高質量、高標準完成修編任務。

第一，要扎實開展上一輪規劃實施評價工作。規劃實施評價是修編規劃的前提，也是規劃修編前期工作的重要內容。我縣上一輪土地利用總體規劃于年開始修編，年批準實施。由于上輪規劃沒有預期到經濟社會發展的快速推進，以及建設社會主義新農村、中部崛起和我縣“工業強縣”、“項目立縣”戰略的實施，逐漸暴露出發展戰略定位不準、建設用地指標分配無法適應縣域經濟發展，以及土地利用空間布局，尤其是一般農田的布局不合理等問題。為了吸取經驗和教訓，我們對上一輪規劃實施中存在的問題和不足要進行認真研究和評價，提出改進規劃修編工作的對策和建議，增強新一輪規劃的科學性和可操作性。

第二，要認真研究有關重要問題。要從加快轉變土地利用方式的要求出發，有針對性地研究一些重要問題，為規劃修編工作提供支撐。一是充分論證土地資源的承載力，科學分析經濟社會結構變化趨勢，研究提出統籌經濟建設與土地利用的措施。二是對城鎮化進程與農村居民點用地整合進行研究，提出規劃期農村居民點用地的數量和空間布局，并研究實施農村居民點用地整合的新機制和保障措施。三是分析不同類型、不同區域土地的集約利用潛力，研究建立用地集約利用的規劃指標體系，提出盤活存量用地的措施。四是研究我縣社會經濟活動對土地利用的方式、結構、布局的影響，分析社會經濟發展與土地利用的互動關系，提出符合未來發展的土地利用模式。

第三，要正確處理保護耕地與促進發展的關系。保護基本農田是必須堅守的一條紅線，只能提高不能降低。在落實最嚴格的耕地保護政策的同時，我們要清醒地看到，近年來，我縣經濟及城鎮建設快速發展，規模不斷擴大，潛力不斷釋放。雖然今年受金融危機的影響，發展速度會有一定的影響，但總的發展趨勢不會改變。所以我們必須要正確處理好耕地保護特別是基本農田保護與加快發展的關系，圍繞節約集約用地和土地可持續利用的要求，摸清土地資源“家底”，為今后城市拓展、產業發展、項目建設、新農村建設留足空間，確保長遠發展。

第四，要推進節約集約用地。推進節約集約用地是規劃修編的一項主要內容，也是一項主要原則。要按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，堅持把節約和集約利用土地作為經濟社會發展必須遵循的基本準則，切實轉變土地利用方式，強化管理手段，充分發揮市場配置土地的基礎作用，以節約和集約利用土地為核心，統籌安排各業用地，實現經濟社會全面、協調、可持續發展，不斷提高土地利用效率。一是要對毀壞農田、舊宅基地、空心村和廢棄的工礦企業用地進行整理復墾，對能夠利用的低洼地、荒坡、荒溝進行開發，最大限度挖掘我縣土地潛力，增加耕地總量。二是要控制各類建設用地規模，新上的工業項目能不占耕地的盡量不占耕地，城鎮建設、農村住宅和基礎設施建設要科學規劃，合理安排，盡量少占地。三是要優化用地結構和布局，盤活土地存量，改變布局分散、粗放低效利用的現狀。要繼續加大閑置土地清查處置工作，大力推進標準化廠房建設，增加單位土地面積投資強度，提高土地容積率，實現節約集約用地。

第五，要做好相關規劃的協調銜接。國民經濟和社會發展規劃、城鄉建設規劃、產業發展規劃、土地利用總體規劃，有機聯系，密不可分。要加強土地利用總體規劃與國民經濟和社會發展“十一五”規劃、城市總體規劃、村鎮規劃、交通規劃、水利規劃、生態環境建設規劃等相關規劃的銜接，各專項規劃的制定要認真貫徹嚴格保護耕地和節約用地的根本方針，將加快建設節約型社會，提高土地持續利用水平作為重要內容，建設用地不得超過土地利用總體規劃確定的建設用地規模和范圍。要搞好上下級規劃的銜接，下級規劃要服從上級規劃、專項規劃要服從總體規劃。要根據全面建設小康社會的要求，圍繞國民經濟和社會發展規劃，充分考慮城市發展、產業發展、新農村建設等的需要，科學預測未來建設用地需求，統籌協調，留足空間，使規劃真正起到嚴格保護耕地，促進節約集約，推動可持續發展的作用。特別是要圍繞“一城五區、幾個重點鎮、八個重點產業、一項重點工程”的發展思路，搞好用地規劃，留足發展空間；對近期規劃實施的重大項目建設用地，要一宗一宗落實到具體地塊，確保項目順利實施。

三、精心組織，密切配合，確保土地利用總體規劃修編工作順利進行

土地利用總體規劃修編是一項十分復雜的系統工程，涉及面廣，工作難度大，加上9月底前必須提交全部成果，可以說是時間緊、任務重，必須采取過硬措施，狠抓工作落實。

一要加強組織領導。各鄉鎮和各相關部門要把土地利用總體規劃修編工作作為近期的一項重點工作，明確目標，制定計劃，精心組織，協調配合，切實把每個環節的工作抓緊抓實抓好。為了切實做好這項工作，縣里成立了土地利用總體規劃修編工作領導小組，成立了相關編制辦公室。各鄉鎮也要成立相應的工作機構，落實專人負責土地利用總體規劃修編工作。我在這里進一步明確：這項工作各鄉鎮書記是第一責任人，書記、鄉鎮長要親自抓，及時解決修編工作中出現的新情況、新問題；凡是規劃修編工作中的重大事項，要親自過問，由集體研究決定，確保規劃修編不吃“夾生飯”，一次成功。

二要注意宣傳發動。土地利用總體規劃牽涉面廣，需要各部門、各行業的積極參與、支持和配合，各鄉鎮、各部門要充分利用各種方式，大力宣傳規劃修編的必要性、重要性和緊迫性；大力宣傳土地利用總體規劃的法律地位和權威性；大力宣傳土地利用總體規劃在引導地方經濟社會發展中的重要作用；大力宣傳規劃用地理念，爭取廣大干部、群眾、企業、行業、農村基層組織對規劃的理解和支持。

第2篇：土地用途管制的主要內容范文

關鍵詞：分稅制；土地財政；改革措施

中圖分類號：d035 文獻標志碼：a 文章編號：1002-2589（2013）29-0099-02

近期，國家審計署公布的《36個地方政府本級政府性債務審計結果》顯示：18個省會和直轄市，有17個承諾以土地出讓收入來償債，比例高達95%。審計結果表明，2010年底，政府性債務大約有40%要靠土地收益來償還，而現在，部分地區這一比例已經超過一半，地方政府債務償還高度依賴于土地收益[1]。土地財政已成為地方債的救命稻草，也成為我國宏觀經濟運行中的突出問題之一。深入探析土地財政問題的癥結，解決當前地方政府對土地財政的依賴成為未來政策著力解決的重點和難點。

一、土地財政及其不良影響

土地財政是指地方政府利用土地所有權和管理權所進行的財政收支活動和利益分配關系[2]。“土地財政”的主要內容包括：第一，土地資產收益及其相關的行政性收費收入。土地資產收益主要包括國有土地使用權出讓收入和國有土地使用權交易的租賃和轉讓所得。其中國有土地使用權出讓收入主要是以招標、拍賣、掛牌和協議方式出讓土地取得的價款。第二，與土地相關的房地產業和建筑業稅費收入，目前主要包括耕地占用稅、城鎮土地使用稅和土地增值稅、契稅。第三，土地融資收入，是指地方政府通常以政府所屬的土地儲備中心、政府性公司和開發區為融資平臺，以土地為抵押獲得銀行信貸支持，獲取地方政府發展經濟所需資金支持。

從短期、局部來看，土地財政激發了地方政府發展經濟的積極性，在一定程度上緩解了地方政府的財政困難，加速了城鎮化進程，提升了地方政府提供公共服務的能力。然而，從長期、全局來看，土地財政會加大宏觀經濟運行的風險和社會風險。

第一，土地財政派生的政府債務蘊含了現實與潛在的財政風險。地方政府通過土地財政不僅獲得巨額土地出讓收入，而且以土地作為抵押獲取巨額信貸資金，用以支持社會基礎設施，擴大下一輪土地財政規模及其他資金需要，由此派生出巨額地方債務。而土地出讓收入屬于一次性財政收入，易受宏觀經濟形勢的影響。而且土地財政不具有可持續性，一旦隨著大規模的城市化進程結束，可供開發的土地日益減少，未來的公共財政將面臨嚴峻考驗。第二，“土地財政”推高了地價，加劇了城市居民購房困難與社會分化。地價的上漲會傳導到房價身上，當房價長期高于實際市場價值，房地產投機行為就會泛濫，房地產泡沫就會形成，使社會財富流向富裕的投資炒房人群，也造成普通民眾買房難。第三，土地財政嚴重損害了廣大農民的利益。《中國改革》雜志2004年引用一項調查表明，被征用土地的收益分配大致是：地方政府占20%～30%，企業占40%～50%，村級組織占25～30%，而農民僅占5%～10%。地方政府采取強制性的土地征用政策，低價征地，高價出售，從中獲得巨額土地增值收益，同時城市化進程又是地方政府的政績。在商業利益和政治資本的雙重利益的驅動下，城郊農民大量失地，而不法之徒也由此以權力尋租的方式獲取暴利。

二、財政體制與土地財政

20世紀80年代開始，我國先后進行了三次財稅改革，調節中央政府和地方政府的財政分配關系，實行對地方政府放權讓利、分灶吃飯的財政包干體制。這種體制的一個明顯的表現特征是兩個比重（財政收入占國內生產總值的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）都在下降，第一個比重由1979年的28.4%下降到1993年的12.6%，第二個比重由1979年的46.8%下降到1993年的31.6%。中央弱財政的現實威脅集權體制的運行，致使中央政府的經濟調控和行政管理能力大大下降，導致“國家能力”被嚴重削弱，已經超過了“分權的底線”[3]。

中央政府為改善自身財政狀況，于1994年推行了分稅制改革。根據事權與財權相結合原則，將稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立中央稅收和地方稅收體系，分設中央與地方兩套稅務機構分別征管；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財

政對地方的稅收返還和轉移支付制度；建立和健全分級預算制度，強化各級預算約束”。①

分稅制實施之后的當年，中央與地方的財政收支狀況就開始發生較大的變化，中央的財政收入占總收入的比例達到55.7%，比1978年增加40個百分點，但中央財政支出占財政總支出的比例變化不大，僅為30.3%。再之后的1995年到2010年中央財政收入占國家財政總收入的比值一直穩定在52%左右（詳見中國統計年鑒2011），但這17年間中央財政支出平均只占國家財政總支出的27.1%，且呈現出下降的趨勢，從1994年的30.3%下降到2010年的17.8%。而自1994年開始的分稅制后，到2010年地方的財政收入占國家財政總收入的比例平均為47.5%，但財政支出卻占國家財政總支出的比例平均為72.9%，地方政府的財政支出占比呈現出平穩增長的趨勢，整個數字前后變化對比呈反向剪刀狀。如下圖1所示。

由于受地方經濟發展制約的影響嚴重滯后，有些地方政府稅源枯竭，致使地方政府尤其最基層的縣、鄉政府缺乏必要的財力支撐，無法正常履行其職能，無力為民眾提供最低水平的公共物品和公共服務，更不要說在全國實現地方政府公共服務能力均等化的目標（劉玲玲2006）。因此從財政包干體制向分稅制實施后地方政府履行基本職能面臨巨大的財政壓力。為緩解財政壓力，地方政府必須要在財政體制內外尋求新的財政收入來源，工業化與城市化快速發展進程，土地資源的稀缺性凸顯，成為地方政府獲取收入的最主要來源，而中國現行的土地制度為其打開了“方便之門”[4]。

三、土地財政暴露出我國目前的分稅制的問題

一是地方財政制度的財政法定問題。目前，我國關于分稅制財政體制只在《憲法》中簡單地提了一筆，并沒有以法律的形式對財政體制中關于事權和財權的劃分、轉移支付辦法等相關內容做詳細的規定。關于分稅制財政體制的法規只有國務院頒發的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》這一個文件，而且對事權、財權、轉移支付等內容也是粗線條的規定，仍缺乏可操作性[5]。反映在土地財政問題上就是征地程序不規范。按現行法律規定，地方政府是農地征用的主體，在農地轉為非農用地時村級組織不能與開發商直接進行交易，而且現行法律法規尚未建立征地聽證制度，征地程序過于簡單，透明度不高，導致違法違規用地問題突出。二是地方財政制度中的財政公平問題。財政平等是憲法平等原則在財政法中的具體適用，我國財政制度在土地財政問題上存在兩方面的不公平，一是中央與地方財權與事權的不對等，二是失地農民不能分享土地農轉非后的土地增值收益。三是地方財政制度的財政效率問題。從新公共管理的視野看，現代公共財政實質上是一種“效率財政”，可以說，能否建立有效率的政府和財政是公共財政建設成敗的關鍵[6]。但我國的土地財政是違背財政效率原則的，主要表現在：地方政府把土地作為招商引資、經營城市的最大、最優質資源而加以濫用，導致土地利用效率低下、土地價值扭曲等現象屢有發生。

四、土地財政的改革方向

（一）完善現有的財政體制

⒈完善中央與地方政府的事權劃分。進一步明晰中央政府和地方政府之間的事權，這是分稅制財政體制首先要完善的一個重要問題。要在明確劃分政府和市場作用邊界的基礎上，理順省與市、縣政府間在基本公共服務領域的事權和支出責任。中央政府在基礎教育、醫療、社會保障等方面應承擔更多責任。

2.調整中央與地方稅收的劃分。要賦予省級政府一定的稅收管理權限，繼續推進費改稅和房產稅改革。比如根據我國因為隨著工業化程度的提高，而帶來環境污染日益嚴重的現狀，可以將排污費改為排污稅，授權地方政府根據本地區實際情況制定地方排污稅征收標準，作為地方專項稅收。

3.改進轉移支付制度。我國目前還沒有一部《轉移支付法》來明確規定和有效規范中央政府以及地方各級政府之間的轉移支付行為。因此應制定《轉移支付法》，以法的形式對支出責任、轉移支付規模、結算辦法等加以規定，規范財政轉移支付行為，完善轉移支付措施。特別是解決現行補助和上繳體制中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題，建立以一般性轉移支付為重點，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付為補充的復合型財政轉移支付形式[7]。

（二）完善土地增值收益的利益分配機制

土地自然增值收益的分配不公平是土地財政的一個誘因。要

遏制土地財政，必須建立合理的土地增值收益分配機制。要按照被征地農民生活水平不因征地而降低，長期生計有保障的基本原則來進行征地補償。土地增值收益的分配應當首先，滿足失地農民的發展需求。要在保證失地農民生活水平得到提高的前提下，提高失地農民的發展能力，使他們能夠擁有公平的發展機會，參與社會發展和分享社會發展利益。其次，土地增值收益應當由國家適當地分配給在耕農民，主要用于在耕農民生活水平、社會保障水平和發展能力的提高。最后，土地增值收益的剩余部分歸國家所有。國家應當建立專項土地發展基金，將土地增值收益專項用于土地的養護、生態保護等公共利益方面。

（三）完善土地政策，加強土地管理

制定和完善土地政策，要以深化征地改革為核心，以合理解決被征地農民生產生活問題為目標。不斷提高土地取得和保有成本，繼續加大土地保有環節的調控力度，增加建設用地有償使用費，加大征收耕地占用稅，明確土地出讓價款使用用途。在土地管理職權劃分上，按照市場經濟和用途管制的要求，依照管理職權的性質對各級人民政府的土地管理職權進行重新劃分。要慎用征地權力，進一步發揮市場配置土地資源的基礎性作用。嚴格界定公益性、經營性建設用地，區分土地征收與征用。工商企業需要用地，應當在符合土地利用規劃和城鎮建設規劃的前提下，通過向國家、向農民集體購買、租賃等市場方式取得，價格由市場決定。要制定合理的征地補償標準，建立征地價格聽證制度，及時落實安置政策措施。

參考文獻：

[1]劉德炳.地方債重壓，土地財政撐不住了[j].中國經濟周刊，2013，（24）.

[2]朱秋霞.中國土地財政制度改革研究[m].北京：立信會計出版社，2007：32.

[3]王紹光.分權的底線[m].北京：中國計劃出版社，1997：117.

[4]戴雙興.土地財政與地方政府土地利用研究[j].福建師范大學學報：哲學社會科學版，2009，（4）.

[5]趙云旗.中國分稅制財政體制研究[m].北京：經濟科學出版社，2005：478.