鄉鎮行政管理制度完善路徑

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本文作者：王東東、蔣北辰、張利霞 單位：石家莊經濟學院

一、完善鄉鎮行政管理體制是當前鄉村經濟社會發展的迫切需要

改革開放三十年多年來，我國的鄉鎮經濟體制經歷了三次重大變革，第一次變革是在80年代初，它將由鄉鎮政權代替，逐漸施行集體所有制，促進了鄉鎮商品經濟的發展;第二次變革是在第一次變革的5年后，大約是在1985年后，基本建立了新的集體經濟組織形式，確立了家庭聯合生產的承包責任制，基本能夠確保每家每戶資金、人力和物力的充分發揮，能夠引導農戶聯合發展，共同參與社會生產和市場競爭;第三次變革是在第二次變革的四年后，即1989年后至今，建立了明確的產權制度和集體所有、共同發展的合作制，較好解決了產權歸屬和如何組織等問題。當前，我國鄉鎮政府急需解決“進一步推進農村股份合作制，建立強有力的行政管理體制”的重大問題。

近年來，我國鄉鎮經濟結構以及它的格局發生了實質性的變化，尤其一些鄉鎮開辦企業，而且辦得有聲有色，幾乎成為鄉鎮經濟的主體。如我國廣東省的鄉鎮企業的總收入已超出一千億元，大約是鄉鎮總產值的60%。要使鄉鎮企業能夠快速發展，就得保障企業受到鄉鎮權力機構的扶持，切實得到政權機構的服務。那么為保障鄉鎮企業能夠更快更好的全面發展，促使其走向大城市，甚至走向世界，那自然就得全面完善我國的鄉鎮行政管理體制。

進入新世紀以來，我國的鄉鎮在經營也發生了巨大的變化。隨著科技進步、農業技術的提高，越來越多的由農民自主創辦的專業技術協會產生了。這些技術協會以科技為導向，以各個院系、科研機構以及科技學會為支柱，以科技人員、農民技術員為領頭人，有力推動了鄉鎮產業結構的升級轉型。我國農民根據市場發展的需求，借助商品的生產與銷售，創辦了多形式、多層次的社會服務組織，使科技、資金和資源等多方面的生產要素得到了充分利用。同時，由于商品經濟在發展中不斷進步，很多農業協會都進行了跨地區、跨行業的重組，逐漸實現了聯合發展。這也需要完善鄉鎮行政管理體制，借以不斷滿足行業的發展管理需要，更好地促進經濟的發展。

從以上幾點，我們可以看出:隨著鄉鎮經濟社會的發展，鄉鎮的行政管理職能以及管理方式都連帶著發生了根本性的變化。之前，我們的鄉鎮機構基本是按照計劃經濟模式設置的，在管理經濟時通常采用行政命令和指令性計劃。后來，計劃經濟基本被市場經濟取代了，鄉鎮政權管理職能和管理手段也發生了實質性的變化，綜合利用了經濟、法律、行政和教育等手段，行政命令和指令性計劃大大減少。但是，隨著網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進，目前的行政管理體制又出現了許多不適應的情況，亟待進步一完善。

二、當前我國鄉鎮行政管理體制存在的問題

鄉鎮行政管理體制是國家體制的一個組成部分，其核心是權利與職能，其表現形式是組織結構。基于此認識，對照當前網絡向農村的逐漸普及、城鄉一體化進程的明顯加速、社會中介和服務組織的不斷發育及文化經濟一體化的迅速推進的形勢，發現我國的鄉鎮行政管理體制盡管在不斷改革、完善，但仍不能鄉鎮經濟社會發展的需要，存在諸多問題。其中，既有一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題，也有經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題。

(一)一般鄉鎮行政管理體制普遍存在的問題

1．分工不明，責任不清，難以調動職員工作積極性、承擔職責和協調配合

我國鄉鎮政府管轄的區域比較廣泛，但對其管理的只是縣級政府，這就不能建立完善的鄉鎮行政機構，不能促使責任、權利的統一管理。因為不曾建立有效的管理制度，機構比較臃腫，機構人員不能很好地服務人民、貢獻社會，不少鄉鎮政府干部基本都是在混日子。由于不能界定各項職責功能，部分事業單位總是依靠業務主管部門行事，財政撥款基本成為經費的唯一來源，主管部門也承擔著其人員管理職能。這些情況導致了相當多的鄉鎮干部、職員、機關缺乏競爭和服務意識，不能承擔起相應的民事責任以及法律責任。

2．財政體制不完善，鄉鎮債務負擔沉重

我國鄉鎮政府有很大的債務負擔，我國2010年，鄉鎮的財政負債總額達到兩千多億，全國總共有五萬多個鄉鎮，它們平均負債400萬元。這些債務往往來源于銀行、其他金融機構、個人企業和個體工商戶的貸款。導致債務負擔沉重，一方面是由于單位在招人時，不是從超額編制單位選進人才，而是從下級機關招人，或是進行公開招考，造成缺編單位逐漸滿編，并不解決超編單位現象，財政供養的人在不斷地增加;另一方面，是由于財政不能滿足財政人員的供養，財政體制也不完善。我國鄉鎮政府在償還債務時主要是通過向人民群眾收取費用，但是由于改革的推進，向人民收取費用得到限制，一些收費被取消，使得鄉鎮政府的財政收入缺乏穩定的來源，償債能力降低，鄉鎮債務負擔自然更加沉重。

3．鄉鎮干部對鄉鎮政府職能認識不清

當前，很多鄉鎮干部都不清楚鄉鎮應該履行什么樣的職能，不知如何推動農村經濟的健康快速發展，不知如何促進農民生活水平的進一步提高。很多鄉鎮政府只注重政府的轉型，并不注重當地經濟的發展。另外，一些政府在行政管理方面不考慮長遠利益，只注重當前的利益。總之，鄉鎮政府只會完成做好上面下達的任務、指示，不懂得進行發展和規劃，不能夠正確履行其職能。

(二)經濟發達鄉鎮行政管理體制存在的獨特問題

1．政府管理權與執行權不能夠很好融合

在已有的行政管理體制中，表面上鄉鎮政府是一級政府，實際上在設置管理職能時不能夠到位，并不能滿足發展需要，其中缺少很多元素。如，鄉鎮發展需要的“城建、環保、治安、節能、消防、衛生防疫”等職能，基層政府普遍缺少，又缺少行政許可權、處罰權和強制權。當出現上述違建、食品衛生等問題，作為一級政府的鎮政府并沒有權力去查處，只能通報上一級主管部門，由其派人來調查處理。往往在向上級部門匯報時，程序比較繁瑣，它需經過審批才能下達命令、實施解決方案，工作效率非常低下，會嚴重延誤很多事情的處理、很多事情的解決。由于經濟發達，外來人口必然會增加，從而對該鎮的公共設施與衛生、醫療機構、教育水平、社會保障與治安以及環境保護方面就提出了更高的要求。而當前，經濟發達鄉鎮的社會治安還不是很完善，公共服務與社會管理能力也存有不足，經濟發達鄉鎮的行政管理能力嚴重被制約著。

2．機構編制不能滿足管理對象的需求

經濟發達鎮的機構編制基本是由縣里統一發配的，鄉鎮并不能自行調整，不具備自主權。縣政府在確定發達鄉鎮的編制數時，并不考慮外來人口的增加，只按本地的戶籍人口數確定，而往往外來居住人口要多于當地的本籍人口。這使得發達鄉鎮的行政管理人員不能夠滿足當地發展需求，不能夠完成制定的管理目標，但是他們又想完成任務，苦于人力不足，就只好聘用臨時雇員。這種方法治標不治本，不能從根本上解決問題。當前，我國珠三角的有些鄉鎮，編制數額嚴重不足，不能適應當前急速發展的經濟需求，不能完成制定的管理任務。受固定編制額的影響，目前好多經濟發達鄉鎮的公務員升遷機會渺茫，總停留在原位，處于進退兩難境地。長此以往，這些在政府機關的工作人員厭倦了這樣的生活，沒有更好的發展空間，就接二連三地跳槽，去尋求更好的發展機會，致使人才在不斷流失，鄉鎮政府競爭力難以提高，甚至下降。

3．財稅體制不完善

雖然我國建立了以分稅制為框架的財稅制度，但其只在縣級以上部門執行，鄉鎮政府施行的財政體制是統一收取統一支出。有許多發達鄉鎮的財政收入已達到幾十億甚至更多上百億，但是有90%的財政收入都得交到縣級政府，回到鎮里的只是少數。如，2006年，紹興縣錢清鎮上繳稅收近5個億，但最后回到鎮里的卻只有6000萬元。2007年，嘉善縣姚莊鎮上繳稅收2個億，回到鎮里也只有1000多萬元。這對發達鄉鎮極不公平。

4．規劃建設還不全面，相對較落后

當前鄉鎮的規劃建設管理是由縣級以上地方人民政府審批和監督管理的，由于經濟發達鄉鎮的規劃建設項目比較多，還比較復雜，造成了經濟發達鄉鎮不能準確定位，難以實施操控，不能適應社會經濟的發展水平。經濟發達鄉鎮在規劃建設中，有的規劃水平不是很高;有的只停留在整體上，并不作細分;還有的產業規劃不聯合實際，不能保證產業有效發展;甚至有的規劃根本不具備科學性與嚴謹性。這些都嚴重制約了經濟發達鄉鎮健康、科學、合理、快速的發展。三、完善我國鄉鎮行政管理體制的路徑

(一)完善一般鄉鎮行政管理體制的路徑

第一，詳細了解和認識鄉鎮基層政府在國家行政體系中的作用與地位。中國的鄉鎮不但是國家的最基層政治權力中心，還是保障農民各種需要的經濟文化中心和社區服務中心。在前對我國鄉鎮行政管理體制進行完善時，最主要的是要將行政權力劃分開，規范到一個合理的空間，將國家、社會和農民緊密聯系起來，促使它們緊密聯系，密切合作。值得注意的是，在完善鄉鎮管理體制時，要確保有完整的行政領域，有適度的人口規模，具備有序的管理層，能夠進行科學的職能定位，并設置有合理的鄉鎮機構。只有這樣，才能促進鄉鎮行政管理體制切實得到完善。

第二，堅持黨的領導方針，了解黨對農村工作的重要意義，堅持依法審批，積極推動與完善鄉鎮政府的審批制度，讓其能夠適應社會主義經濟的發展，推進鄉鎮行政管理體制的完善。另外，鄉鎮要減少稅收負擔，對于那些違規條款要堅決廢除，對于阻礙市場開放的審批制度要徹底撤除。企業、市場和社會中介能夠解決的事情，就要讓他們自行解決，政府部門要懂得適當的放手。

第三，更新鄉鎮政府的行政管理職能，建設服務型政府，隨著經濟社會發展而不斷地轉換鄉鎮政府的職能，將全心全意為人民服務的宗旨落到實處。

第四，加強對鄉鎮政府職能的規劃。當地政府進行經濟調節時，有賴于政府職能能夠合理被規劃，各級政府要制定合理規劃，并將規劃切實落實。

第五，改進經濟調節職能，要尋求合理的經濟管理方式，充分運用經濟手段和法律手段對鄉鎮經濟進行宏觀調控，促進鄉鎮經濟快速健康的發展。

第六，做好社會公共服務職能，加強社會服務和公共管理，全身心地投入到社會事業的發展上，充分發揮政府在社會公共服務中的作用，科學配置社會資源，利用公共服務設施，擴大服務范圍，建立服務網，加強社會服務功能，推進城鄉教育，衛生，文化的發展。

第七，履行市場監管職能，遵循市場經濟發展規律，對市場經濟進行監督管理，維護市場秩序，建立公平、公開、公正的市場經濟環境。第八，對政府中介組織進行完善組合，確保各政府部門職責明確，分工合理，明確各級政府部門的職責重點，劃分好上下級關系。同時要建立行政處罰條例，為解決執法不公的行為事件作懲罰依據。

(二)完善經濟發達鄉鎮行政管理體制的路徑

第一，綜合考慮多方面因素進行統籌規劃。對于當地鄉鎮的人口規模、經濟規模及財政預算等因素，都要得到考慮，可以逐漸劃分出經濟發達鎮、比較發達的鄉鎮甚至農村中心鎮，分別實施完善辦法。我們可以對那些在大城市周邊的發達鄉鎮進行城鄉統籌管理，因為這些鄉鎮的經濟規模相對比較大，外來常住人口以及當地住民也較多。另外，我們還可以考慮撤銷鎮建制，賦予其相當縣級的職能，設置合理的綜合部門。

第二，加強政府職能改變，采用比較靈活的人事編制管理。對經濟發達鄉鎮的產業發展、規劃建設項目投資、安全生產和環境保護等方面的職能，要加以強化，以此加強農村科技、信息、就業和社會保障工作，提高公共文化、公共醫療衛生等方面的公共服務職能。積極推進鄉鎮事業單位完善，轉變財政投入方式，保障政府職能的不斷完善。

第三，建立完善的財稅體制制度。要按照分稅制的要求，堅持因地制宜的原則，逐步建立完善的經濟發達鄉鎮的財政體制制度。在立完善財政制度時，要充分考慮外來人口負擔、日趨增長的人口造成治安與公共服務的相關問題，盡可能地減少經濟發達鄉鎮的財稅負擔。例如，可向經濟發達鄉鎮少收取些稅費和土地出讓金。當經濟發達鄉鎮缺乏某種產業時，政府要給以一定的幫助，如資金贊助。還要支持經濟發達鄉鎮加大投資體制改革力度，鼓勵他們建立城鎮建設投資公司。

第四，加強經濟發達鄉鎮的規劃建設。要切實弄清我國縣政府的職權現狀，加快規劃體制改革，推進發展、城市和土地的規劃，將縣與鄉相聯系，促使兩者相互合作。積極探索按功能區劃分的規劃方法，創新行政管理體制。

(三)完善鄉鎮行政管理體制的案例分析

抓住典型，可以快捷地把握全局。當前有不少經濟發達鄉鎮在實踐中積極尋求最優的鄉鎮行政管理體制，如廣東、浙江等地區，他們結合自身實際情況，不斷探索完善行政管理體制。廣東省近幾年，一直在加強鄉鎮機構改革，簡化政權，加強鄉鎮經濟發展，簡稱“簡政強政”。去年廣東省出臺了《關于簡政強政事權改革的指導意見》，它的大概內容是:將全省所有的鎮進行重新劃分，突出不同鄉鎮的職能重點。對于規模相對較大的發達鎮，加強它們的市場監督管理，確保生產過程中的安全，加強環境保護，并加強社會治安管理。他們還擴大鎮級管理權限，調整理清交錯復雜的權責關系，并加強對行政編制配備的完善。浙江省是將經濟發達中心鎮逐漸發展為小城市，2007年他們出臺了《關于加快推進中心鎮培育工程的若干意見》，它的整合思路是:從全省1200多個鄉鎮中選出141個中心鎮，對這141個中心鎮進行援助，放置更多的財政、土地和投資項目。另外，也對中心鎮的科技、信息進行強化，并提高公共服務功能。例如浙江的紹興縣的建設、發改、經貿、商貿等部門，都被下放到縣級以下的鄉鎮，如楊汛橋鎮、錢清鎮等。他們之間簽訂委托協議書，委托鄉鎮職權。目前，他們已完成一定的指標，培育出一批現代化中小城市，其中鎮區人口達10萬的鄉鎮就有40個，5萬左右的多達60個。

四、總結

總之，我國的鄉鎮行政管理體制還不夠完善，還不夠合理，需要做進一步的完善。在完善過程中，我們要做到依法行政，利用法律來約束和管理我們行政管理部門，促進我國鄉鎮行政管理體制的法制化。要加強行政管理部門職能的轉化，爭取構建一個和諧、統一，能夠有序競爭的市場經濟體系。要建立健全行政管理監督體系，加大監督力度。另外，還要完善行政立法程序，嚴格參照程序執行相應職責和權力。

在加強行政管理職能轉變時，我們可以對行政管理方式進行改革，建立健全合理的科學決策機制，可以促進政府信息的公開。最后，我們還可以建立一支強大的公務員隊伍，要求他們能夠有效應對行政管理體制改革所面臨的挑戰。

最終，我們要建立健全行政管理體制，加快行政管理體制完善，建設服務型政府。“落實科學發展觀，實現可持續發展，全面建設社會主義現代化社會，完善社會主義市場經濟體制”的關鍵是加快行政管理體制的建設和改革。建立且完善我國鄉鎮行政管理體制也是我們黨“立黨為公、執政為民”的本質要求。