基于文化角度分析公共管理的發展

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在西方，在荷馬時代，部落公共事務的管理就采取了一種類似于現代議會制的所謂“一長兩會制”（亦稱之為“軍事民主制”）。“一長”即軍事首領，“兩會”即長老會和民眾會。軍事首領是公舉出來的部落領袖，稱為“巴西列斯”，平時管理宗教神務與裁決爭訟，戰時則是全體成年男子的統帥。“長老會”由部落的各氏族的長老組成，有廣泛的權利。每當需要做出重大決定時，軍事首領便首先召開長老會討論。“民眾會”由成年男子亦即全體參戰戰士組成，對重大問題如作戰、移徙、推舉領袖等做出表決，原則上擁有全部落的最高權利。這也就是說，“一長兩會制”作為一種公共管理文化，是荷馬時代公共管理實踐的最直接的反映。另外諸如蘇格拉底的“管理私人事務和管理公共事務僅僅是在量上的不同”的觀念，色諾芬的強調管理的中心任務是加強人的管理的觀念，柏拉圖的有關“理想國”的管理觀念等等，作為公共管理文化都概無例外地是當時的公共管理實踐的產物。總的來說，在古代公共管理實踐時期，公共管理文化價值系統中有一定的合理性，同時充存在片面的、理想主義缺陷。

傳統公共行政———效率主義

傳統公共行政理論經過實踐的檢驗，同時伴隨其理論的不斷發展，使我們可以清楚的看到傳統公共行政理論本身存在的許多合理的、適宜的特征。它主張政治中立的公務員制度；政府部門內部實行層級制和規章制度式的管理；政府內部組織的永久性與穩定性；制度化的公務員制度；盡可能做到結果的平等。其主要涵蓋以下幾個特點：一是追求效率的核心價值、管制與執行的社會價值；二是大政府，小社會。政府是公共服務的主體，因此直接向社會提供各種公共產品和公共服務，就成為傳統公共行政的主要特征之一；三是以公務員制度作為核心組織結構的不斷完善。在傳統公共行政理論創立時期，效率就是公共行政價值尺度中的頭號原理，效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石。在這個巨大的基石下形成了為理性和效率服務的科層制度、以政府組織國家政務、高效執行國家法律與公共政策，實現政治目標為中心的工具理念、形成了政府包辦一切公共服務的大政府小社會的社會局面。以注重效率為核心價值觀的傳統公共行政理念在一定的社會發展階段具有一定的合理性，并將公共行政帶入了一個嶄新的發展階段。但由于其對效率的一味推崇和追逐，從而缺乏對民主、公平等其他價值的重視，在其指引下所建立起來的政府組織體系隨著公共事務的增多也逐漸顯露出一系列的弊病。

新公共管理———服務主義

在新公共管理理論的指引下，20世紀80年代西方社會開始了轟轟烈烈的政府再造運動。在現代公共管理理論中，新公共管理以現代經濟學為其理論基礎，以市場化為主要改革方式，主張提高政府組織的效率，糾正政府失敗的最佳方法是在公共領域引入市場機制，政府等公共部門廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機制，以促進競爭，提高公共產品和公共服務的效率和質量。另一方面，改革政府面貌，政府不再是凌駕于社會之上的官僚機構，而是類似負有責任的企業家，他們的任務就是為顧客提供滿意的服務。同時重視公共服務的產出，強調文官對社會公眾的響應力和政治敏感性，倡導在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環節上實行更加靈活、富有成效的管理。而新公共服務理論在批判新公共管理的基礎上認為公共利益才是政府的主要目標，而非副產品，政府的職責是服務而非掌舵。新公共管理理論的價值取向在于其組織的市場化和服務的顧客理念。而新公共服務把公共利益和為公民服務看成是公共管理的規范性基礎和卓越的價值觀。由此我們可以總結出現代公共管理的核心價值觀是公共利益與為公民服務。

公共管理文化的樸素主義、效率主義和服務主義僅是公共管理文化價值系統歸納出來的，未免有些偏頗。但總的來說，公共管理文化中的樸素主義、效率主義和服務主義都是以公共性價值為核心的精神、觀念和外顯制度。（本文作者：孟祥瑞 單位：蘇州大學）