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通過整治，使全市建設領域安全生產責任體系得到進一步健全和落實，各類安全生產隱患被及時發現和切實消除，安全生產條件明顯改善，各類安全事故明顯下降，不發生在全市造成重大影響的人員傷亡事故和巨額財產損失的惡性案件。控防結合，建設系統化解矛盾糾紛的能力明顯提高，矛盾糾紛排查調處機制更加健全，突出問題得到有效解決，重復上訪、越級上訪、集體上訪明顯減少，不發生在全市造成重大影響的。
二、工作重點
（一）做好城鄉規劃行業的平安建設工作。
要認真貫徹城鄉規劃、環境保護、消防等有關法律法規，總結經驗、建章立制，進一步規范城鄉規劃管理工作。
1．規劃編制時要高度重視。在城鄉規劃編制階段，嚴格執行環境保護、消防等有關法律、法規，將環境影響評價、消防要求等內容作為城鄉規劃的重要組成部分。
2．規劃審批時要嚴格把關。嚴格執行項目準入制度，臺州市浙江化學原料藥基地內的建設項目規劃審批時，應按照臺州市人民政府文件要求，實行建設項目市政府抄告制度；核發工業項目規劃條件時，要嚴格按照控制性詳細規劃明確的用地性質出具規劃條件通知書，并載明工業用地類別（具體到中類）；核發工業項目的建設用地規劃許可證時，要注明工業用地類別（具體到中類）；補辦工業項目和危險品倉庫項目的建設工程規劃許可證時，要求業主提供環評資料及環保部門批準意見，對危險品倉庫項目和工業項目中的涉重、醫化、三類工業等重污染項目，要嚴格審查。
3．批前公示時要現場公告。對危險品倉庫項目和涉重、醫化、三類工業等重污染項目以及可能產生嚴重不良環境影響、公眾反映強烈的建設項目作出審批（許可）決定前，審批（許可）內容、申請人和利害關系人享有的權利等事項應在建設項目現場等場所進行公告，公告期限不少于十日。
4．具體實施時要“控新查舊”。對新建建設項目要嚴格按照有關規定控制好；對已批、已建的危險品倉庫項目和涉重、醫化、三類工業等重污染的建設項目，要組織回頭看，查一批隱患、建一批檔案。
（二）開展建筑施工安全生產專項整治。
以預防為主、加強監管、落實責任為重點，繼續認真開展建筑施工安全生產專項整治工作，切實遏制和防范建筑工程生產安全事故的發生。
1．繼續深化隱患排查治理。把開展建筑施工安全生產隱患排查治理作為常態工作來抓，嚴格按照我局《關于加強建筑企業和施工現場安全生產基礎工作的若干規定（試行）》的要求，將隱患排查治理作為日常安全監管的重點，以跟蹤督查、巡查等工作方式，實現隱患排查治理制度化。
2．繼續開展以預防高處墜落、坍塌事故和建筑起重機械使用為重點內容的建筑安全專項整治。突出抓好重大危險源監管，把深基坑、高支模、腳手架、起重機械等危險性較大分部分項工程作為監控重點，強化安全生產責任和措施落實，促進安全生產管理水平的提高。按照省建設廳《關于立即開展建筑施工安全生產檢查的通知》的要求，5月份開展專項整治工作。第一階段各建筑施工、監理單位于5月15日前完成所有在建工程的自查自糾工作；第二階段各縣（市、區）建設（建筑業）主管部門和各建設工程質量安全監督機構于5月24日前完成轄區內所有在建工程的普查工作；第三階段我局開展建筑施工安全生產大檢查，于5月31日前完成督查工作。
3．繼續開展嚴厲打擊非法違法建筑施工行為專項行動。嚴格市場準入，強化安全生產“源頭”管理，在工程招投標、資質資格審查等環節嚴格把關；實行動態監管，加強建筑施工人員安全生產教育培訓，加大對施工企業無資質或超越資質施工、無安全生產許可證或降低安全生產條件施工、無施工許可證施工等違法行為的查處力度；嚴肅查處施工企業三類人員無安全生產考核合格證書、特種作業人員無操作資格證書，從事建筑施工活動；嚴厲查處施工現場關鍵崗位人員不到位或擅自變更等違規行為。
（三）開展市政公用行業安全專項治理。
1．開展燃氣安全專項治理行動。針對我市燃氣行業供應站點多、從業人員多、以瓶裝液化氣為主的特點，著重加強燃氣企業的安全監管，重點檢查燃氣設施運行維護情況、安全生產臺帳資料、燃氣事故應急預案編制和演練情況以及人員持證上崗和安全生產教育培訓情況，通過評優查差，切實推進燃氣行業平安建設。該工作分為三個階段，5月份為查找問題階段，6月份為落實整改階段，7月份為總結提高階段。
責任領導：葉祥蘭，牽頭單位：局城市建設處。
2．開展供水安全專項治理行動。加強全市城鎮供水企業安全生產和水質保障工作。落實好門衛值班、人員進出登記、物資進出登記制度和企業職工上崗證制度，杜絕閑散人員進入廠區；加強藥庫、加氯間等制水關鍵環節的監管，用藥有書面記錄、在線有實時監測；加強安全用電管理，確保監控、在線監測等技防設備正常工作。加強供水管線的安全運行工作，對供水管線、閥門井、排氣井加大日常巡檢、巡查力度，階段性啟動突出事故應急處理預案的演練，確保第一時間發現問題第一時間落實處置。加強二次供水設施管理，落實人員，健全檢查、巡查制度，確保二次供水設施完好和水質安全。加強對納入水質檢查的鄉鎮水廠的水質安全檢測，結合半年一次的水質檢查，對鄉鎮水廠安全運行提出相應的整改意見，書面形式送當地黨委、政府，減少安全隱患，確保水質安全。
責任領導：葉祥蘭，牽頭單位：市城市供水節水管理處。
3．開展市政工程和風景園林安全專項治理行動。加強城市防澇工作，對城市排水管網、地下車庫進行排查，對雨水管進行疏通，對大型地下車庫采取警示宣傳等措施，同時備足防澇設施、物資，做到有備無患。加強城市橋梁安全管理，進一步建立健全城市橋梁安全檔案，定期進行城市橋梁檢測，做到心中有數。加強污水泵站管理，特別是泵站備用電源要配套，所有泵站電泵必須做到一用一備，確保泵站安全運行。加強垃圾填埋場、儲糞池的安全管理，做好垃圾填埋場的污水處理和沼氣安全排放工作，對中轉站運輸工要加強道路交通安全教育。開展公園游樂設施、水體防護設施、電線電器的使用安全檢查。配合有關部門抓好道路安全設施的安全管理工作，利用數字城管系統，及時發現道路交通設施、人行道、窨井蓋等設施缺損現象，通知相關部門整改，減少安全隱患。開展風景區游覽設施普查，在臺風季節到來前安排一次全市風景區游覽設施基本情況普查，重點是游步道安全護欄、漂流設施、臨崖危樹危石、現有監控系統的完好情況、警示標志設置以及應急搶險預案落實、崗位責任制落實等方面，督促落實各項安全生產措施；同時要以省級風景名勝區綜合整治為抓手，健全管理機構設置，加強自然景點維護，完善配套基礎設施，建立完善景區導向系統，進一步提高景區安全管理水平。
（四）加強建設行業管理。
1．開展戶外廣告檢查。各地要召開專題會議，認真組織部署。戶外廣告設施的業主單位、經營企業要組織人員于5月底前對有關戶外廣告設施進行全面自查，特別要加強對大型廣告、樓頂廣告、豎式墻體廣告、立地廣告以及附屬臨時設施、安全用電等的檢查，對發現的問題要立即進行整改。在此基礎上，各地要組織巡查，對發現有安全隱患或損壞的戶外廣告設施，要通知業主及時搶修或拆除，并建立臺帳。要嚴格執行大型廣告設施的安全檢測制度，對新設置的廣告要按照《關于建立戶外廣告設施安全檢測制度的通知》要求，嚴把審批關。
2．強化城建檔案工作。深刻吸取路橋血鉛事件的教訓，對城鄉規劃、工程建設等各類歷史檔案進一步查漏補缺，同時強化新增業務檔案的及時歸檔，以完善的檔案管理保持建設系統各類許可、管理工作的全貌，維護相對人的合法權益。
3．加強住宅小區物業管理的督促檢查。各物業服務企業要對所有的安全監控、消防設施、電梯、游泳池、景觀水體等設施設備進行一次檢查維護，發現故障及時予以排除和修復，確保設施設備完好并真正發揮作用；要加強小區消防通道的管理，引導業主規范停放車輛，確保消防通道的暢通；要加強消防監控的值班和巡邏觀察，時刻掌握管理區域內的消防安全動態，并熟練掌握火災應急報警、人員疏散、初期火災撲滅等應急預案，努力預防和減少火災危害。各地要加強住宅裝修管理，制止和查處變動建筑主體和承重結構等影響建筑結構和使用安全的違法行為。
（五）開展建設行業維穩工作。
1．制定建設系統重大事項社會穩定風險評估實施細則。明確評估事項范圍、評估內容、程序方法和結果運用等，將風險評估作為出臺涉及群眾切身利益、涉及社會穩定重要決策的必經程序。
2．繼續深入開展積案排查化解工作。由局領導領銜，重點解決群訪、重訪、纏訪、無理訪案件，特別要關注小區物業管理和規劃管理等方面的積案。
3．高度重視網絡輿情信息。從今年開始，落實專門人員，及時掌握各大媒體、論壇上有關建設各行業的信息、評論，不定期編發輿情信息選編，供局領導參閱；同時，重視網絡輿情信息的引導，推進建設部門維穩工作。
三、工作安排
全市建設系統平安建設行動分三個階段實施：
（一）動員部署階段（5月15日前）。制定平安建設行動計劃，召開全市建設系統平安建設工作會議，動員和部署全系統聯動開展平安建設各項整治行動。各地也要進一步廣泛動員、統一認識，并做好部署和落實工作。
（二）全面實施階段（5月16日—11月30日）。各地全面、主動開展自查，對發現的問題、隱患主動、及時落實整改。我局將根據各地檢查的情況，適時由局領導帶隊分組赴各地開展重點督查。
（三）總結提高階段（12月）。各地對本地平安建設工作開展情況進行全面總結，檢查評估工作實效，總結經驗，查找不足，鞏固成果，完善管理制度，建立長效工作機制。
四、工作要求
（一）統一思想，提高認識。各地、各單位要深刻認識開展建設系統平安建設行動的重要意義，從思想上和行動上高度重視起來，從政治的高度、履職的角度，進一步提高認識，把平安建設擺到建設系統更加重要的位置抓緊抓好。
（二）明確任務，落實責任。各地要根據本計劃，結合當地實際和行業特點，制定具體的、可操作的工作計劃，明確工作目標、職責、任務、實施步驟和推進措施。要切實增強責任心、完善責任制，把平安責任落到實處。
與此同時，新刑訴法的出臺對“教育、感化、挽救”涉罪未成年人提出了新的、更高的要求。面對來滬未成年人普遍存在的人員流動性大、居住地不固定、家庭監護缺失等特性，如何對犯輕罪的來滬未成年人開展行之有效的考察幫教、教育觀護工作，是司法機關亟需解決的難題。富大集團與虹口檢察院合作建立的“陽光基地”為對包括在上海無監護人、無經濟來源、無固定住所的“三無”涉罪來滬未成年人在內的所有涉罪未成年人實現平等保護提供了可能。
借力人大代表聯絡，深化檢企合作平臺
2010年4月，上海市人民檢察院出臺了《關于加強全市檢察機關同市人大代表聯系工作的通知》，進一步完善了各級檢察機關與市人大代表的聯絡工作，為市人大代表與所在代表團的基層檢察院結對互動創造了條件，我也就此與虹口檢察院建立起了更加暢通的聯絡渠道，為我履行代表職責、深入了解檢察工作、深度參與檢察工作、深化檢企合作創造了條件、搭建了平臺。一直以來，虹口檢察院代表聯絡室積極邀請我擔任釋法說理、聽庭評議等活動評委，并向我贈閱各類檢察專業刊物，為我更深入地了解檢察工作創造了條件和機會。越了解檢察工作，我的感觸就越深，也越想通過我們富大集團和檢察院合作的“陽光基地”為涉罪的未成年人提供更多的幫助。得知我的想法后，虹口檢察院代表聯絡室經常邀請我參加未成年人刑事犯罪有關的研討會議和專項活動，與檢察院一起研究在未成年人檢察工作中遇到的新問題、探索應對新問題的新舉措，為進一步推動檢企合作共建的“陽光基地”發展完善牽線搭橋。
事實證明，虹口檢察院借力人大代表聯絡工作，成功地整合了企業承擔社會責任的熱忱與檢察機關為涉罪未成年人提供平等保護工作的迫切愿望，在實現檢企需求間順利對接之余，更深化了彼此間的合作，“陽光基地”已成為幫助來滬未成年人順利復歸社會的重要平臺。
探索監督考察方式，確保矯正幫教實效
在與虹口檢察院簽訂《附條件不考察幫教協議書》后，作為區觀護幫教基地的上海富大集團公司在檢察機關的組織下，由基地內經驗豐富的帶教師傅建立幫教小組，具體負責對涉罪未成年人的日常考察幫教工作，并向檢察機關定期匯報考察對象的具體情況。
經過一段時間的運作，“陽光基地”在與虹口區檢察院合作愈加密切的同時，也受到了虹口區政法委綜治辦、團區委、司法局等有關單位的重視。在區政法委綜治辦協調下，其余各方的參與下，設立于富大集團內的“陽光基地”與“未成年人假釋輔導站”成功整合，成立了“未成年人社會觀護站”。
自此，富大集團的“陽光基地”肩負起更大的社會責任——經法定人和未成年人本人同意后，將被采取非羈押措施的閑散涉罪來滬未成年人放入以“陽光基地”為載體的“未成年人社會觀護站”進行觀護幫教，在此期間，觀護站成立由公安、檢察、社工、志愿者等各方派員參與的幫教小組，小組成員各司其職，充分利用公司多個工作基地的條件，在對未成年人開展觀護幫教的同時給予他們行為規范、生存技能，心理疏導等各方面的學習和培訓，幫助他們在觀護結束后順利回歸社會。在此基礎上，觀護工作進一步向社區輻射，形成了以觀護站為中心，以七個街道為觀護點的“1+7”觀護網絡，覆蓋全區來滬未成年人。
雖然隨著“陽光基地”的不斷成熟，其觀護工作的開展得到了相關部門越來越多的關心和重視，與此同時，“陽光基地”始終不改初心，從自身出發探索有益于涉罪未成年人的特色考察幫教措施。如上海富大集團公司與虹口檢察院共同設計組織的“重沐陽光、感恩社會”主題感恩活動，即通過組織多名曾在富大集團“陽光基地”接受觀護幫教、成功回歸社會的人員重回基地，與正在觀護基地學習工作、接受考察的涉罪未成年人面對面交流經歷，以真實案例鼓勵大家早日實現再社會化，重沐陽光。
公力私力密切合作，整合資源造福社會
通過一段時間與司法機關的合作，我對涉罪未成年人觀護工作中，國家力量和社會力量的關系問題也有了一些自己的思考。在我看來，我國司法機關擁有較為強大的公權力，所以，現有的觀護體系中，司法機關往往占據著主導地位，公安機關、檢察院、法院不僅可以決定觀護工作的適用與否，也擁有著掌控觀護過程及決定觀護起止期限的權力。但同時，我始終認為少年觀護制度的建立和實施需要國家力量和社會力量的通力合作才能使該制度發揮應有的功效。
目前，全國各地對未成年人的觀護機構大部分由愛心企業和社會組織承擔，總體數量偏低、發展也很不平衡。有的企業參與觀護時間早，無論是觀護員的配置還是觀護場所的建設都比較完備，而且通過長期的經驗積累，已經形成了比較規范有效的觀護機制。但絕大多數的觀護機構還處于起步摸索階段，如不能形成良好的運作模式，企業可能會知難而退。
為了在公力和私力互相支持與合作中求得平衡，我認為政府應加強對民營企業參與挽救涉罪未成年人工作的引導，加強與商會的溝通協作，在更多的民營企業內部設立社會觀護站，使更多的來滬未成年人能夠得到有效觀護，并為未成年人提供更多的學習渠道和回歸平臺，以幫助他們在觀護結束后順利回歸社會。為保證觀護效果，我也希望地方政府和司法機關給予這些社會觀護機構以更多的支持，幫助他們建立良好的觀護模式。另外，考慮到相關愛心企業承擔了額外的社會責任，在人力、物力上都有較大的投入，建議地方政府對于那些運行良好的單位，予以表彰，鼓勵其熱心公益、奉獻愛心的行為，也可以鼓勵其他單位更為主動地加入觀護體系之中。
呼吁更多民營企業，積極承擔社會責任
作為上海富大集團公司董事長，我深以為企業在追求經濟利益的同時，應該積極承擔起神圣的企業責任，這份責任不僅包含著對政府的責任、對利益相關方的責任、對消費者的責任，還有對社會、資源、環境、安全的責任，更深層次的是，保護弱勢群體、支持公益事業等責任。社會不僅要求企業實現其經濟上的使命，更期望其能夠遵法度、重倫理、行公益。
如今，已有55名涉罪未成年人在上海富大集團公司的“陽光基地”結束觀護，順利回歸社會。而“陽光基地”也在2011年被提升為市級涉罪未成年人觀護幫教基地，今后將致力于為全市范圍內需要幫助的涉罪未成年人提供觀護，成為更多涉罪未成年人復歸社會的新起點。
--記__所隊伍建設
__派出所自八月份遷址重新組建以來，針對__地區區域廣、治安復雜多變的地理環境，所領導與民警上下不畏艱難，發揚團隊拼搏精神，團結一致，連續奮戰，有力的維護了轄區的治安秩序穩定，不斷涌現出許多好人好事。
敢打敢拼的辦案隊
__派出所辦案隊長__是個雙警家庭，因夫妻警察工作繁忙，3歲的女兒全部托付給父母照看。__平日不善言語，工作以身作則，帶領案件隊民警查破案件，調查取證，加班加點，放棄節假日，兩個星期未能回家看望女兒。民警__x家住____小區，克服上班遠的困難，堅持以所為家，工作細致認真，平臺流轉案件準確質量高，并在生病的情況下仍堅持加班，毫無怨言。民警__x發揮審訊辦案特長，吃住在所，舍小家顧大家。案件隊全體民警無私奉獻，為全所打處績效的提升發揮了重要作用。
狠抓維穩的社區隊
__所社區轄區范圍大、各類人員廣，因拆遷涉訪重點人員復雜，維穩形勢十分嚴峻。為 盡快熟悉環境，社區隊長帶頭放棄休假日深入各社區，依托社區居委會干部，牢固掌握轄區重點人員的動態，確保十期間不發生進京上訪滋事。社區民警__x堅持上門走訪，強化分管暫住人口、房屋出租戶的熟悉登記率，實行辦理暫住證上門服務，受到居民群眾的贊揚。社區民警__x、__x為加強單位內保工作，主動深入轄區單位，強化內保工作的安全培訓和檢查監督，與單位責任人簽訂治安責任書，維護轄區安全穩定。社區民警__x、__x白日冒著炎熱天氣堅持休息日參加分局組織紅藍對抗演練，晚上堅持回所值班，受到大家的贊許。新警__、__以所為家，虛心向老民警學習請教，不斷鉆研公安業務知識，很快成為業務工作的能手。
一是車間黨支部班子勇于擔當服務基層、服務職工群眾的職能，提高職工群眾對車間的滿意度。打鐵還需自身硬。黨支部結合群眾路線教育實踐活動，出臺了管理人員掛鉤站所（班組）制度，車間黨政負責人每周一周二早上利用近1個小時時間沉到班組參加班組“安全預警會”，宣傳安全生產形勢，面對面指導工作，并與職工互動，聽取一線職工意見建議，對一線職工反映的棘手難題及時協調解決。今年初，冶煉電站3號鍋爐跨年度大修、1號2號鍋爐常規性檢修、2號機大修、熱能電站1號鍋爐2號發電機大修，許多職工要加班加點，凡涉加班加點搶修，車間將飯菜送到檢修一線；夏天將西瓜、冰棒汽水及防降藥品送到崗位一線。今年以來，有6名職工生病住院,車間第一時間將組織的溫暖送到他們身邊。車間周到的服務和關愛，贏得了廣大職工良好的口碑。
二是勇于擔當服務主體廠生產的職能，提高主體廠用能滿意度。冶煉熱電車間擔負著“安全保產及發電創效”雙重重任。今年初，針對高、焦爐煤氣燃料不穩定、主體廠生產所需用汽波動大、車間運行設備檢修消缺較被動等諸多不利因素，車間召開了“如何擔當保主體廠用戶用能平衡分析專題會”，對依據用戶生產數據“量化”平衡蒸汽生產以及中夜班、節假日等特殊時間段如何進行“生產曲線”管理等進行了深入研討，建立了與用戶聯系方式及聯絡日志，更好地服務了用戶。今年6月份，針對蒸汽壓力不足導致一煉鋼品種鋼降級等問題，召開了專題例會，從主觀方面找原因，改進了用戶服務方式。通過跟蹤服務，解決了服務中存在的不足。
三是勇于擔當工序間服務職能，提高內部工序服務滿意度。車間有熱動（鍋爐、汽機）、電氣、化水三大專業工種，專業間的生產工序（工藝）存在著服務與被服務的關系，其服務質量將直接影響內部專業間安全運行及其外供用戶的能介產品質量。為加強內部工序服務，車間根據實際制作了爐水堿度、除氧器給水溶解氧指標及化水水質質量監控日報看板，為提高工序服務質量創造了條件。針對8月中旬化水專業飽和蒸汽、過熱蒸汽納離子超標和冶煉1—3號爐給水溶解氧均存在不同程度超標等問題，為擔當好下工序鍋爐專業的服務，化水專業大班長從藥劑投放、水樣取樣方式等多方面進行了工序質量分析，有效提高了工序服務質量。
二、加強“創新型”黨支部建設,提升車間安全管理水平
一是創新安全文化建設活動方式。圍繞實現安全“三零”目標，實現安全“無差錯”管理，大力彰顯“三精雙嚴”安全文化。車間制作了“安全年日歷”、班組安全動態宣傳欄，在煤氣、電氣、高溫高壓等危險作業區域制作了警示牌、劃警戒線、設立警示護欄。針對年初冶煉電站3號150T鍋爐跨年度大修單位多，交叉檢修作業多等特點，制作了檢修現場6S管理看板,通過看板動態了解當日檢修項目、檢修設備、檢修現場甲乙雙方安全負責人等重要信息，營造了良好安全文化氛圍。通過堅持周安全預警例會，組織職工學習車間《安全事故案例匯編》，引導職工由事后抓安全向事前抓防范的轉變，從而杜絕重復性事故的發生。大力開展“黨員身邊無事故安全隱患征集整改”活動，征集問題點28個并落實整改。
二是創新民主評議黨員活動，抓好黨風帶民風。民主評議黨員過程中，以黨員互評、群眾評議黨員、黨支部班子民主生活擴大會的方式進行,使支部班子成員﹑全體黨員經過一次思想洗禮，解決了6個職工群眾提出的意見、建議。
隨著我國經濟社會的不斷發展，中國特色社會主義事業的總體布局，已經明確地從社會主義經濟建設、政治建設、文化建設“三位一體”，發展為社會主義經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設“四位一體”。這反映出我們黨對中國特色社會主義發展戰略的謀劃更加全面、協調、均衡，進一步充實創新了中國特色社會主義的理論體系。社會主義與和諧社會的結合，系統地回答了我們應當建設什么樣的社會、怎樣建設社會的問題。
“社會”這個概念，有廣義和狹義之分。廣義的“社會”是包含經濟、政治、文化等領域在內的概念。狹義的“社會”則是與經濟、政治、文化等領域平行并列，相對獨立的概念。社會建設中的“社會”是狹義的社會，它與經濟、政治、文化等方面的建設有著同等重要的地位，具有不可替代的作用。社會建設一般包含以下內容：社會結構、社會管理等社會制度的完善；社會公正、社會參與、社會融合等社會機制的健全；以教育、文化、就業與再就業服務、生態環境、公共設施、社會治安為主要內容的社會公共服務事業的發展；以社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業為主要內容的社會保障體系的完備；社區、社會中介組織、社會自治組織等社會組織的成熟。
長期以來，我們黨雖然十分重視社會建設，但明確提出“社會建設”的科學概念，則是與構建社會主義和諧社會理論緊密相連的。要構建社會主義和諧社會，就必須高度重視社會建設。我們要構建的社會主義和諧社會的總要求是“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”。這是作為“社會建設”來定位的。構建社會主義和諧社會的重點是解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，這也是以“社會建設”來確定的。從社會建設的內容上看，社會建設貼近百姓、關乎民生，是構建社會主義和諧社會的載體。大力發展社會建設是促進社會進步和社會發展的必然要求，也是推動國民經濟持續健康發展的重要保證。從構建和諧社會的途徑和手段上看，滿足人民群眾住房、上學、就醫、文化和民主生活等方面的要求，都要依靠社會建設來實現。只有通過加快社會建設，使人民群眾適時、公平地享有經濟發展的成果，生活水平和質量得到不斷提高，政治、經濟和文化權利得到更充分的保障，才能把和諧社會的本質要求落到實處。毫無疑問，我們的經濟發展已取得了世界公認的成績，但是，在社會領域內的發展卻不令人滿意，兩個領域的發展存在不均衡的矛盾。經濟發展是構建和諧社會的基礎，但是另外一方面，我們又不能認為，經濟發展了，人民生活水平提高了，社會就一定和諧了。兩大領域的非均衡發展的矛盾，不利于滿足不同群體享有教育、衛生、文化等公共服務的基本需要，不利于平衡不同群體的利益關系，影響社會公平公正的實現。我國正處于經濟社會轉型加快的關鍵時期，這些問題長期得不到很好解決，矛盾不斷積累，就容易引起部分社會成員心理失衡甚至社會沖突，進而影響社會穩定和現代化進程。因此，無論從當前還是從長遠看，我們都要把加快社會發展和社會建設作為構建和諧社會的一項緊迫任務擺上重要議事日程，真正把構建和諧社會的要求落實到實際工作中去。
任何社會的發展總是與社會制度的完善、社會機制的健全、社會事業的發展、社會保障體系的完備以及社會組織的成熟與發展密切相關的。也就是說與社會建設聯系在一起的。我們必須像重視經濟工作一樣重視社會建設。但是，社會建設的面廣且任務艱巨，不可能全面開花一蹴而就，我們只能立足當前，著眼長遠，量力而行，盡力而為，有重點分步驟地持續推進。中國社會科學院的“2007年中國社會形勢分析與預測”報告說，“看病貴，看病難”，“就業、失業”和“收入差距過大，貧富分化”是老百姓的“三大痛點”，正侵蝕著老百姓對生活的幸福感覺。在當前，正如六中全會決議指出的：要以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，向農村、基層和欠發達地區傾斜，完善基本公共服務體系。
為此，一方面，我們應圍繞促進經濟社會協調發展，實現公共資源配置向發展社會事業和解決民生問題傾斜，著力解決醫療衛生、就業、教育、住房等老百姓最關心、最現實、最直接的利益問題。這是因為，在過去的條件下，國家掌握的財力重點用于經濟建設，公共產品和公共服務欠賬很多。現在，國家的財力除投資于一些企業無力辦或不愿辦，但又是國民經濟發展必須的大項目，如基礎設施、能源、交通及高科技產業等之外，應當更多地用于提供公共產品和公共服務。要加強公用基礎設施、公共文化設施、公共衛生設施、公共教育設施等方面的建設。要積極發展義務教育、公共醫療衛生保健，建立健全社會保障體系，努力形成完整系統的公共服務職能體系。
涉眾型經濟案件中罪與非罪的定性問題是處理該類案件的重要難點之一。通過對“福鼎會案”與“萬家購物網”案的考察，可知對涉眾型經濟案件的實體認定，需要剖析經濟行為的運行模式和獲利來源的實質，并分析其正當性和合法性，再據此對其予以罪與非罪的準確定性。與此同時，亦應當從三個方面規范經濟行為、加強對經濟行為的引導和管理，加強對經濟行為的監督和防范、遏制經濟犯罪苗頭，加大宣傳力度、提高社會公眾的防范意識，實現對涉眾型經濟犯罪的預防。
關鍵詞：涉眾型經濟案件；定性；犯罪預防
中圖分類號：DF7926文獻標識碼：A文章編號：16744853（2012）06004906
On Determining the Nature of the Mass Related Economic Cases and Its Prevention
——Taking the“Fuding Biding Case”and“Wanjia Shopping Network”Case for Examples
LIN Zhikun，ZHENG Hui
（Public Security Bureau of Ningde City，Ningde 352100，China）
Abstract：The determination of crime or noncrime of the mass related economic cases is one of the main difficulties to deal with such cases.Investigating the Fuding biding case and“wanjia shopping”network case，we know that the entity identification of the mass related economic case，which we need dissect the operation mode of the economic behavior and the nature of profit source and analyze its legitimacy，and then determine the nature of crime or noncrime correctly.Meanwhile，we should regulate economic behavior；strengthen its guidance，management，supervision and prevention against economic crime；give more publicity and raise public awareness to prevent mass related economic crimes.
Key words：mass related economic case；determination；prevention of crime
涉眾型經濟案件是對一類案件的統稱，盡管法學界研究者常使用這一稱謂，但是并未對其作出準確的概念界定。目前，對涉眾型經濟案件的研究主要集中在刑法學界，刑法學者的研究更多關注于涉眾型經濟犯罪。涉眾型經濟犯罪是指涉及眾多受害人，特別是眾多不特定受害群眾的經濟犯罪。[1]根據公安部的涉眾型經濟犯罪的9個典型案例和16種形態，涉眾型經濟犯罪主要集中在集資詐騙罪、非法吸收公眾存款罪、組織領導傳銷活動罪、非法經營罪，以及金融詐騙犯罪，同時還包括合同詐騙犯罪、假幣犯罪、證券犯罪以及農村經濟犯罪和非法銷售未上市公司股票等涉眾因素的經濟犯罪。由此可見，涉眾型經濟犯罪是指某行為危及了多數、不特定社會公眾的財產利益，觸犯刑法分則的具體規定，構成犯罪的行為。而涉眾型經濟案件根據所涉及的法律關系的不同，包含涉眾型經濟糾紛和涉眾型經濟犯罪兩類。在司法實踐中，涉眾型經濟案件罪與非罪的定性問題是該類案件的難點之一。筆者從具體案件出發，歸納涉眾型經濟案件定性爭議的難點所在，再結合案例，分析涉眾型經濟案件罪與非罪的認定方法和認定標準，并進一步探尋減少和預防涉眾型經濟犯罪的具體舉措。
一、問題的提出
（一）“福鼎會案”與“萬家購物網”案引發的思考
“福鼎會案”，即福鼎點頭鎮民間標會倒會事件（以下簡稱“福鼎會案”）。民間標會又稱“互助會”，是群眾在親友之間通過互助方式積少成多籌措資金的一種方式。一個標單通常由一個會首和數十名會腳組成。籌集的資金既不直接投入生產，也不直接投入資本流通市場，而是依托參與者之間的裙帶關系或者相互信任，由會腳競標。所出利息高的會腳可以獲取標會所籌資金的支配權。獲得資金支配權的會腳可以在規定期限內自由支配籌集的資金，并按照競標條件支付給其他會腳承諾的利息。2011年以來，隨著房地產等上游產業的衰退，所集資投入上游產業的會錢難以還本付息，加上少數參會人員惡意透標，將標會的錢用于購房、購車等揮霍，甚至參加賭博，因而出現倒會事件。福鼎標會的倒會事件波及該市5萬多人，會套會總共牽扯資金60多億，實際涉案金額15億元左右。本案系2011年11月寧德市公安局經偵支隊組織偵辦的“福鼎會案”。
“萬家購物網”組織、領導傳銷活動案。“萬家購物網”是浙江省金華市億家電子商務有限公司旗下設立的網站。“萬家購物網”并不直接提供商品服務，而是宣傳其百業聯盟運營模式，邀請商家加盟，讓公眾到萬家購物加盟店消費。“萬家購物網”在每個縣域設一名區域商，由其推廣介紹商家加盟。任何人只要填寫一名“萬家購物網”介紹人后均可以上網注冊成為“萬家購物網”開戶會員，然后到加盟商處消費。網站要求加盟商上交會員所消費商品價格的16%，并宣稱會拿出前一天上繳營業額16%中的10%均分給當天消費者，以消費滿500元為一個積分返還點進行返還，直到會員原先所消費金額還完為止。另，該網站為了快速圈錢又提出“1元促銷計劃”的廣告，即明確告訴會員每消費500元每天返還1元，500天內返還完畢。根據發展商家和發展消費者情況，“萬家購物網”將商家和消費者分為四個層級：網站總部—各區域商—加盟商（含金牌商、金牌與普通加盟商）—開戶會員，各區域商享受區域交易額15%返利，加盟商中金牌商享受其直薦會員消費額04%返點獎勵，金牌則享受其直薦會員消費額02%返點獎勵、普通加盟商需要努力發展會員成為金牌商和金牌后才能享受返點獎勵。該網站極具欺騙性，要求商家上繳商品價格16%，其實很多商品利潤空間根本達不到16%，商家就“羊毛出在羊身上”把這部分價格轉嫁到消費會員身上，因此會員通過“萬家購物網”所購買商品價格遠比正常商品價格高。網站發展到后期存在著消費會員只要上繳16%商品價格的錢做假單進行“虛擬交易”，就可得到網站100%商品價格金額返還，沒有店鋪的只要拍個店鋪照片隨便提供個工商執照復印件就可申請成為加盟商。該網站的最終結果就是資金鏈斷裂，致使大量被卷入會員血本無歸。本案系2012年5月寧德市公安局經偵支隊組織偵辦的“萬家購物網”組織、領導傳銷活動案。
倒會事件并非新聞。當前標會融資往往還裹夾著“公司”、“投資”和“擔保”等外衣，一旦標會得來資金在外所從事上游行業資金鏈斷裂，就可能導致整個產業的倒閉。倒會潮不僅易引發標會所在地民間借貸的危機，也會沖擊所在地區的經濟秩序，引發社會不穩定因素，甚至引發當地銀行業的危機。“萬家購物網”打著新型消費模式的經營方式，如果按照其面上的宣傳讓利，作為會員的消費者將獲益。但該網站目的是為了“圈錢”，里面大量“虛擬交易”和網站不及時返利的事實導致消費者的權利無法得到保障，大量會員利益遭到損害，不僅導致消費者大量無休止的投訴，甚至嚴重影響所在地區的社會經濟穩定。“福鼎倒會”案和“萬家購物網”案雖然涉及不同領域：一個涉及備受關注的民間借貸，一個涉及商業領域的新興消費模式，但是兩案均有一定共同之處：其一，“福鼎倒會”案和“萬家購物網”案均發生在經濟活動領域，且影響人數多、范圍廣、金額大，同屬公安部規定的涉眾型經濟案件的范疇；其二，案件定性存在爭議。“福鼎會案”存在著是合法的民間借貸行為還是已經涉及金融安全的非法吸收公眾存款行為的爭議；而“萬家購物網”的運營模式僅僅是一種新型的銷售模式，還是已構成一種傳銷行為，抑或是一種集資詐騙行為，也難有定論。換言之，類似案件都存在屬于民事糾紛還是刑事犯罪行為界定不清的問題。
（二）涉眾型經濟案件定性難點之所在
“福鼎會案”和“萬家購物網”案屬于典型的涉眾型經濟案件，處理該類案件的難點在于行為的定性。“福鼎會案”是民間借貸融資行為，民間借貸在我國一直有存在的空間。但是在利息越來越高，部分參會人員將資金用于高利貸或者非法活動，因而出現跑會等行為時，這種互助行為是否仍然是合法的民間借貸行為，抑或已經發展成了涉及金融安全的非法吸收公眾存款的行為？“萬家購物網”的運營模式僅僅是一種新型的銷售模式，其發展會員必須填寫介紹人并將會員進行等級劃分并根據所屬級別進行層級返利的行為是否已構成一種傳銷行為？由于其返利的無法實現，是否又衍化成一種集資詐騙行為？其推出的500元500天內返還的“一元促銷計劃”承諾也極具非法吸收公眾存款特征。類似案件都存在難以界定屬于民事糾紛還是刑事犯罪行為的問題。
理論界將同一法律事實所涉及的法律關系是刑事法律關系還是民事法律關系存在爭議的案件納入刑民交叉案件的一種[1]31，[2]1112，將其稱為疑難型刑民交叉案件。[4]涉眾型經濟行為是合法的民事行為，還是一般的違法行為，抑或為經濟犯罪，這是處理涉眾型經濟案件的重要難點之一。涉眾型經濟案件定性之難點所在，即為涉眾型經濟行為罪與非罪的認定問題。該類案件之所以定性困難，主要是因為其多發生在市場經濟領域中，其行為往往具有合法經濟行為的表現形式，其涉案人數多，涉案金額大。如果過于嚴格，會對市場經濟行為造成干擾，阻礙市場經濟的自由發展；但倘若對具有潛在危害的涉眾型經濟行為不加規范，一旦危害結果發生，就會涉及眾多社會公民的利益，如果處理不當，還極易發展成為影響社會穩定的。當前隨著社會經濟活動日益朝多元化方面發展，涉眾型經濟行為層出不窮，這些涉眾型經濟行為不同于傳統經濟行為，其違法性判斷更加困難。
區分犯罪行為與民事違法行為大致可分為以下兩個步驟：第一，判斷行為方式是否具有違法性。如果其行為僅屬于民法規制的范圍，刑法對其未作規定的，那么該行為僅屬于民事違法行為；如果該行為方式同時應受到刑法和民法的制裁，則需要進行第二步判斷。第二步是程度的判斷。對于違法程度，刑法分則往往通過“數量和金額”、“手段方式”、“社會影響”、“對象”、“結果”、“時間”、“地點”、“主觀目的”、“動機”等方面體現違法性的嚴重性。[5]，[6]77有的程度方面的規定刑法在罪狀中已有明確體現，即使罪狀未作明確規定的，最高司法機關根據經濟發展需要和司法經驗也往往有所規定。相比而言，界定行為的違法性是認定涉眾型經濟案件的難點所在。而在經濟形式不斷變化、經濟行為日新月異的市場經濟中，界定具體經營行為方式的類型成為涉眾型經濟案件定性的難點所在，也是該類案件區分罪與非罪的共同問題。
二、涉眾型經濟案件定性爭議的解決思路
罪與非罪的認定是刑法學研究的任務。在討論犯罪認定時，有必要探討犯罪行為與民事違法性的關系。刑法僅保護“社會公共利益以及重大的生命財產利益”[7]，因此，只有具有嚴重社會危害性的行為才構成犯罪。如果聯系到犯罪行為與民事行為的關系，在社會發展需要和刑事政策的指導下，刑法立法者對包括民事違法行為在內的違法行為進行比較篩選，將社會危害性大、違法性嚴重的行為規定在刑法規范中，并制定與其危害性相匹配的刑罰。由此可見，犯罪行為與民事違法行為之間只有量的差異，沒有質的區別。
盡管明確了區分犯罪行為與民事違法性質之關鍵所在，但在具體案件中，犯罪行為與民事違法行為之間的程度差異并不是不言自明的，準確定屬于刑事犯罪還是民事違法并非易事。由于涉眾型經濟案件與經濟糾紛緊密關聯，使得其在實體的刑民交叉問題上表現得尤為突出，下文以“福鼎會案”和“萬家購物網”案件定性為例展開具體剖析。
（一）“福鼎會案”：合法民間借貸還是非法吸收公眾存款
在“福鼎會案”中，標會成員均是民事自然人主體，參與者都是自愿的，且對收益和風險事先均有認識，所有參與者都有均等參與競標的機會，可以說標會參與者的行為符合民事行為的形式條件。但是標會參與者進行資金籌集，然后由參與者支配資金，并給其他參與者支付利息的借貸行為是合法的民間借貸行為還是非法吸收公眾存款行為，抑或為非法集資行為，則需要對其行為方式作進一步界定。
區分公民之間的民間借貸和非法吸收公眾存款行為主要從以下四個方面界定：第一，合同當事人。民間借貸行為的雙方當事人都是特定的，貸款人與借款人之間多具有比較穩定且密切的社會關系，彼此之間的認識程度和信任度較高。非法吸收公眾存款行為表現為借款一方是特定的，而出資方是不特定的，任何人都可能成為出資人，且一般涉及多人。第二，合同的形成。民間借貸行為中合同的形式由雙方當事人親自協商，并根據自由意思表示簽訂書面合同，或者形成口頭合同。非法吸收公眾存款行為合同的成立一般由籌集方單方制定書面合同，并以此向所有社會公眾發出要約，出資方對于合同的形式沒有意思表示的權利，通過存款簽字達成合同。第三，合同利率等內容。民間借貸合同內容由雙方當事人協商決定，借款金額、借款利率和借款期限均由雙方當事人協商。非法吸收公眾存款合同內容中的權利義務完全由籌集方一方決定，這屬于民法上的格式合同。第四，資金的用途和去向。民間借貸行為中借款人往往將資金用于滿足其生活需要或者企業生產經營的需要。非法吸收公眾存款籌集的資金一般按照更高利率借貸給他人，或者用于其他資本投資等資產升值活動，甚至可能用于其他非法犯罪活動。
福鼎標會由一個會首發動，數名會腳參加而組成。會首一旦發動標會，只要具備資金，任何人都可以參加成為會腳，“福鼎會案”中就出現城關很多人員跑到點頭鎮去加會，甚至周邊溫州地區很多人也跑過來加會。參加標會的會腳需要提交會首發動時規定的資金。就這一點而言，可以說會首是籌款者，會腳是存款人。由于競標有一定周期（或者月，或者日，甚至半日），但是使用標會資金的期限是固定不變的，因此，可以說借款的期限是由會首按照其印制會單明確規定的。另外，盡管標會籌集的資金由會腳競爭輪流使用，但是在筆者看來，標會資金的使用者及其去向并不影響會首組織標會并籌集資金的行為，由會腳支配資金的行為不過是標會借貸給會腳使用的行為。盡管資金的來源和使用對象可能有重復，但是標會支付利息的返本付息行為以及借貸給他人并收取費用的行為已經和銀行的存貸行為無異，因此其籌款行為是一種變相的吸收公眾存款的行為。由于民間個體并無吸收公眾存款的資質，因此是非法吸收公眾存款的行為。根據“福鼎標會”的金額，其已經構成非法吸收公眾存款罪。
如果以正常的標會形式收集資金的，屬于變相的非法吸收公共存款的行為。當然在標會活動中，不乏部分人員利用投資者盲目追求利差或高額回報的心理弱點，實施各種詐騙方法，非法騙取、占有受害群眾的投資款。這樣的行為屬于集資詐騙行為，如果達到集資詐騙罪的金額要求的，則構成集資詐騙罪。
（二）“萬家購物網”：新型銷售模式還是傳銷行為
“萬家購物網”的運營模式是一種新型的銷售模式，其發展會員必須填寫介紹人并將會員進行等級劃分和根據所屬級別進行層級返利的行為是否已構成一種傳銷行為？由于其返利的無法實現，是否又衍化成一種集資詐騙行為？其推出的500元500天內返還的“一元促銷計劃”承諾也極具非法吸收公眾存款特征。換言之，類似案件都存在是民事糾紛還是刑事犯罪行為界定不清的問題。對于難以界定是經濟糾紛還是經濟犯罪行為的涉眾型經濟案件，不能完全依據其行為方式定性，也不能完全依據其影響定性，需要剖析經濟行為的運行模式和獲利來源的實質，分析其正當性和合法性，揭開其打著民商事行為或者經濟活動的幌子而進行經濟犯罪活動的“面紗”，對其準確定性。
在銷售活動中，通過抽獎、打折和返利等形式的促銷手段并不少見。但是要申請成為“萬家購物網”會員需要上線介紹人，加盟商根據銷售金額及吸納會員人數進行分級，并以此為根據支付加盟商不同比例的獎勵金額，這與傳統傳銷行為在形式上極為相似。如果認同“萬家購物網”的行為是正常的促銷形式，那么其屬于民事行為，其促銷手段雖有違市場經濟等法律法規的規定，但仍不構經濟犯罪。如果“萬家購物網”的行為屬于傳銷行為，根據其網站的覆蓋范圍、涉案金額及其影響，部分行為人應當成立組織、領導傳銷活動罪。判斷萬家購物網站的行為是正常的促銷行為還是傳銷行為，需要對其營銷模式進行分析。
第一，運行模式。根據“萬家購物”聯盟返利模式，網站返還給加盟商和會員的資金來源于會員的消費，而加盟商為提高銷售量和營業額，將上交費用轉嫁在消費者（會員）頭上。如果此模式能夠一直運行，那么消費者能夠真正享受促銷優惠，如果網站不兌現或者不能兌現，則消費者的權利無法實現。“萬家購物網”不僅未能實現對消費者的預期返利承諾，反而損害消費者的利益，不符合讓消費者受惠的促銷行為。
第二，經營的真實性。“萬家購物網”推出“1元促銷計劃”，明確消費500元500天內返還完畢，但又宣稱具體返利多少是根據前一天的交易額定，并且對每天的積分多少不予保證，且送完為止。在這一點上，公司的宣傳前后不一致，誤導了消費者。在具體的經營行為中，“萬家購物網”按照后一種方式給消費者返利，而根據后一種返利方式，消費者受惠的可能性和受惠金額都是不確定的，且該網站有時宣稱網站維護甚至停止返利，也即萬家購物的經營行為不具有真實性。
第三，返利的可行性。購物返利的額度取決于上一日的交易額和有效積分權總數，如果交易額的增幅跟不上有效積分權數的增幅，就會導致返利額度越來越少，但事實交易額變化不大，而有效積分權數呈幾何級數增長。網站用于返利的資金來源于加盟商向其交納銷售和服務金額的提成。要實現返利的持續跟進，需要后來更多的消費人數和消費金額作為補充，如果后期數量跟進不足，必將導致資金鏈的斷裂而使活動難以為繼。現有返利需要后期經營活動的跟進和補充的返利模式使得返利的可行性大打折扣。
經過上述分析可知，“萬家購物網”的行為已經完全超出了促銷模式的內容，與促銷的目的和具體運作相左。“萬家購物網”對以消費金額作為會員申請的條件，以發展會員作為加盟商的條件，并以發展的邀請人作為申請注冊的必備條件等行為，已經是一種變相的傳銷行為。由于該案件涉案金額巨大、范圍廣，應當追究相關領導者和組織者的刑事責任。
三、涉眾型經濟犯罪的預防
涉眾型經濟案件的準確定性是處理該類案件關鍵所在，但是，以上兩個典型案件，也同樣促使我們認真反思另一具有現實緊迫性的問題，即涉眾型經濟犯罪的預防。市場經濟的不健全是涉眾型經濟犯罪產生的直接原因，要預防和打擊涉眾型經濟犯罪，必須從市場經濟角度入手，發現市場經濟活動中的問題，減少涉眾型經濟犯罪案件發生的土壤。此外，刑法和其他部門法的關系，決定了作為其他部門法后盾和保障的刑法具有謙抑性，謙抑性要求刑法僅有在其他法律（主要包括民法和行政法）無法調整的時候才啟動。因此應當盡可能地運用刑罰外手段對涉眾型經濟犯罪進行預防。要減少和預防涉眾型經濟犯罪案件，應當健全經濟監管機制，規范市場經濟活動。規范市場經濟活動應從以下三方面入手：
（一）規范經濟行為，加強對經濟行為的引導和管理
經濟活動活躍是市場經濟的要求，但是為防止經濟活動中的違法犯罪行為，需要對經濟活動進行正確引導。具體要求是盡可能少地干預經濟活動，但是又需要對經濟活動的正當性和合法性確立標準，以防止違法經濟活動成為經濟發展和社會穩定的障礙。尤其對于新型經營模式的經濟活動，一方面應當對其加以鼓勵和支持，以實現活躍市場，滿足促進經濟發展的需要；另一方面，要對新型經濟模式的可行性和規范性進行及時審查，一旦出現與法律抵觸或者違反市場經濟秩序的行為，應當及時加以引導糾正，必要的時候應當謹慎對待，加強監管。
規范經濟行為的渠道主要有兩方面：其一，市場監管主體應當及時了解市場經濟活動變化，通過經濟政策和制度對經濟活動進行引導。市場準入部門應當嚴格市場準入制度，嚴格審查市場主體的準入資質。具體而言，工商登記部門應當嚴格審查市場主體注冊資本的真實性以及資金的來源，且嚴格監測市場主體的經濟活動是否在注冊經營范圍內；稅收部門應嚴格審查市場主體的稅收情況，質檢部門要嚴格產品質量的檢測。對于目前涉眾型經濟犯罪高發的金融領域，在加強金融公司準入資質嚴格審查的情況下，經貿委和銀監局應當對擔保公司和小額貸款公司的資本來源和投資用途的流動進行嚴格監管，避免大面積的銀行貸款和民間資本的卷入。另一方面，完善市場經濟的相關法律法規，實現市場主體的經濟行為和監管有章可循。對于尚無法律法規加以規制的領域，例如民間借貸，應當盡快立法，規范民間借貸行為，實現對其監管，正確引導民間資金規范流轉。對定性有沖突的法律法規盡可能協調一致；對規定模糊的法律規定應當盡可能具體詳盡，明確適用標準和權利義務。
（二）加強對經濟行為的監督和防范，遏制經濟犯罪苗頭
在引導經濟行為的同時，監管機構還應當對經濟行為的合法性和真實性進行監督，防范合法的經濟行為演變為非法的經濟犯罪，遏制經濟犯罪的苗頭。對經濟行為的監督和防范主要由經濟主管和監管部門進行。監管部門通過市場主體的稅收狀況、經營內容和盈利情況等對其經濟活動進行監管。對于新型的經濟活動，對其營利模式的正當性和合理性進行分析，分析其是否符合市場經濟發展要求，是否有損其他市場經濟主體的利益，是否會破壞市場經濟的自由競爭秩序，是否會危機金融體系和經濟安全。對于經營活動存在異常情況的，監管機構應當加強監測，并主動排查風險，及時發現問題，做到早發現、早預警，防患于未然。
在發現可疑問題后，監管機構應當及時備案，且立即對經濟行為進行調查核實，對經濟行為進行及時甄別定性。對于定性結果應當及時向社會披露。如果經營活動定性為合法，應當及時撤銷相關檢測，減少對市場主體經濟活動的妨礙；如果經營活動被定性為非法，應當果斷處置。對于曾經因為非法經營活動受過處罰或者備案過的市場參與主體，應當加重監管。
當發現有違法或者不規范的經營行為時，相關監管機構應當果斷處置，防止經濟行為的損害結果進一步擴大或惡化。具體而言，監管機構應當及時備案，偵查機關應當及時介入。應當及時制止相應市場主體的經濟行為，糾正其不實宣傳，維護市場秩序。在必要的情況下，可以采取取締資格、凍結財產等方式控制涉案人員和資產，保護證據，防止事態擴大或失控。在具體問題的解決過程中，各監管部門和主管部門應當加強協作，保證處置工作的順利進行。
（三）加大宣傳力度，提高社會公眾的防范意識
有關機構和組織在社會大眾中進行與經濟行為有關的經濟知識和法律知識的宣傳，積極引導廣大消費者科學、理性參與經濟活動，防止其因為盲目輕信或者被利益所誘惑，導致自身權益受到損害。宣傳內容既包括合法經濟行為的形式、違法經濟活動的形式，也包括相關權利義務內容及其救濟途徑。尤其對于新型的涉眾型經濟行為，相關機關應當及時發現和研究違法涉眾型經濟行為的新形式、新特點，幫助社會公眾認清非法經濟行為的本質和危害，提高社會公眾的風險意識和識別能力。對于社會公眾受到損害的權益應當及時予以救濟，且做好群眾情緒疏導工作。
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【關鍵詞】互保涉訴；優質企業；脫困；三定一保
近年來，由于受國內外經濟、金融環境的影響，另因國內金融部門改革滯后，貸款保全措施單一，風險監管不力等外因所致，許多生產經營正常，經濟效益良好的企業，因互保而連帶涉訴，進而陷入了資產被查封、資金鏈斷裂，甚至破產停業的困境。此類現象正在各地擴散蔓延，尤其以經濟發達地區為甚。根據筆者近年在蘇南地區收購多家商業銀行金融不良債務實踐，統計在所涉及的每一千戶企業中，因互保涉訴而停產、停業的企業數占到40%以上，其中不乏地方納稅大戶，甚至龍頭企業。貸款風險暴露時，為及時保全債權，商業銀行往往采取訴訟、資產查封、拍賣等多種催收方式，將進一步加速了債務企業的死亡。一些優質企業的破產、停業往往帶來連鎖反應，給所在地經濟和社會穩定帶來巨大沖擊，由于缺乏必要的手段和思路，許多地方政府對如何解救這些企業、化解風險缺乏有效的解決辦法。
為化解此類現象給地方穩定和經濟發展帶來的危害，最主要的是由地方政府主導，采取措施使這些企業恢復生產經營，從根本上擺脫困境，并同時防止貸款銀行在貸款逾期后釜底抽薪的做法。初步思路是先將有關互保涉訴企業的不良或有負債進行分類打包，在此基礎上通過債權轉讓、債務重組、債權回購等一系列方法、手段處置化解企業債務，最終達到部分優質企業能夠恢復正常生產經營的目的。具體分為以下幾個階段實施：
一、分類打包
由于此類互保涉訴企業的不良債務的債權人為眾多的金融機構，應首先將這些分散的不良債務進行分類歸納，排隊整理，按行業、債務規模或銀行等進行打包，以利于后期的談判確權、處置。
二、債權轉讓
由于這些涉訴企業大多陷入生產經營難以為繼的困境，因此無力承擔因互保而帶來的保證責任，又無法通過正常的融資渠道獲得資金來清償債務。為此建議當地政府可以向國有資產管理公司推介，營銷此類不良資產包，由資產管理公司去向銀行收購上述不良債權。通過這種債權轉讓的方式來了斷涉訴企業與相關銀行的債權、債務關系，解除涉訴企業原有的保證責任，為其能盡快恢復正常的生產經營創造條件。
三、債務重組
通過債權轉讓，資產管理公司就成了這些涉訴企業新的債權人，按照慣常的做法，資產管理公司一般對這些互保涉訴企業會采取再次打包出售、提訟、拍賣抵押物等方式進行快速處置，而對于其中一些優質企業則沒有時間和精力去沉淀下來，進行盤活，因為資產管理公司也有資金成本和處置收益的考核。但如果采取上述措施，則將會給這些企業帶來新的困境，因這些企業從恢復生產到產生利潤有一定的時間過程。
為此，從長遠發展的角度考慮，在債權轉讓的同時債務人就應當與資產管理公司簽訂債務重組協議，延長債務的歸還期限，并在協議中規定債務重組期內，由債務人向債權人定期支付固定的利益回報，這樣方能獲得資產管理公司的認同，而企業才能真正得到修生養息的時間，為債務重組的成功實施奠定良好的基礎。為了切實幫助這些企業脫困減負，重組期內債務人向債權人支付的固定收益部分，當地政府可以給予一定的貼息，具體貼息金額可以由各方協商確定。當地政府也可根據實際情況制定準入標準、匡算貼息總額，并在符合條件的企業范圍內統籌分配，鼓勵資源向優質企業集中。這樣不僅可以充分調動企業歸還債務的積極性，同時由于降低了資產管理公司重組期內的信用風險，所以還將增強資產管理公司對于債權收購的意愿和重組意愿。
四、債權回購
債務重組的前提是債務人承諾對債權進行回購，如債務人沒有債權回購的意愿，則資產管理公司是不會與債務人簽債務重組協議的。因為若債務人不肯簽債權回購協議，意味著其放棄不良資產的處置權，資產管理公司成為處置權人，由于債務處置特別是抵債資產處置越是拖延的時間長，貶值越多，損失就越大，考慮到降低風險，資產管理公司較為理性的決策是快速處置，不限于低價再售、拍賣抵債資產等等，這無疑使債務人經營雪上加霜，最終會影響債務資產的未來收益，缺少了未來穩定的現金流量作基礎，債務重組也就無從談起。而回購則意味著債權人放棄了不良資產的處置權，由債務人自行處置，資產管理公司僅享有固定回報，這就為債務人修養生息、恢復生產創造了時間。因此，債務人存在回購債權的可能性。
但是由于債權回購協議一般是債權人與債務人一對一的簽訂，而現實打包處置中將出現債權人與債務人一對多、多對多的現象，建議由當地政府平臺公司統一來承擔債權回購義務，各債務人再與其簽訂定期還款協議。如此操作的目的在于進一步降低資產管理公司的收購風險，進一步增強資產管理公司對債權資產的收購意愿。在交易模式選擇上，可借鑒中小企業集合信托一般采取的結構設計，由當地國有擔保公司為債權回購提供擔保，對債權資產進行信用增級，同時各債務人用有效資產為擔保公司提供反擔保。
下圖為筆者對該項工程的初步設想，其特點為“三定一保”，即定價收購、定額回購、固定回報及財務擔保，是針對目前國內資產管理公司實際情況而設計的，一定程度上規避了資產管理公司的收購風險、營運風險、收益風險，也解決了許多地區大量因涉訴擔保而瀕臨破產的企業救助問題。
在項目具體實施中，為增加操作的可行性，進一步提出以下實施細則及要點。
一是分類排隊，選擇部分優質企業進行試點。由于該交易方式是不良資產處置方式的一種嘗試與探索，在未取得成熟經驗時不宜全面推廣。故需在全面排隊的基礎上，選擇部分優質企業進行試點。選擇標準宜本著多、快、好、省的原則。多，主要是指那些上繳利稅多，職工人數多的企業。快，主要是指那些一旦解困后恢復生產經營較快的企業。好，主要是指那些符合國家產業政策，技術先進、經營管理規范的企業。省，主要是指那些互保關系比較單一，解困較為方便省事的企業。
二是摸底測算，掌握企業現在及未來的真實償債能力。這項工作主要是為債權確權及預測企業債務重組后未來收益提供準確的依據，決定著債務重組的成敗及規模，舉足輕重。摸底測算由靜態摸底與動態預測兩部分組成。
靜態摸底主要是摸清企業現有資產與負債的準確情況，并在此基礎上，參照企業破產清算的標準，做出企業靜態償債能力的分析，得出企業目前具有多少有效資產可用于承擔互保連帶責任，即有效資產的還款能力，這是資產管理公司債權收購環節銀行打折處置的重要依據。
動態預測主要是指對企業未來二、三年內產、銷、利等未來收益指標進行科學的預測。這關系到債務重組后，企業是否具有償還重組債務的能力。由于這項工作的專業性較強，一般可委托專業機構完成。在參照企業有效資產償還能力和未來收益償還能力的基礎上，最終由政府部門協同各方商定一個合理的有效還款額，為了使企業留足未來獲利空間，還款額原則上不應大于企業有效資產金額。
三是談判確權，最終確定債權轉讓底價。上述通過摸底預測所得出的企業有效還款額，僅僅是政府通過科學測算得出的一種理論參考值，而并未取得企業及銀行的認可，為此，必須分別與企業和銀行進行艱苦細致的談判。在與企業的談判過程中，應根據各個企業的現狀以及未來的發展趨勢，做到“一企一尺”、“量體裁衣”，采取有針對性的溝通。在與銀行的談判過程中，建議采取“抓大放小”、“遠寬近嚴”的策略。“抓大放小”是指對大的國有商業銀行要從緊，這主要是因為國有銀行利潤多，風險撥備充足；“放小”是指那些小的股份制銀行、地方商業銀行、村鎮銀行等，因為這些銀行規模小，利潤少，虧不起。“遠寬近嚴”是指針對外地銀行可以適當放寬，而對本地銀行則可適當從嚴，主要是由于當地政府對本地銀行與外地銀行的掌控力度不同。這種適度靈活的談判確權策略，可以避免因個別銀行不配合而影響整個確權工作的進行，有利于債權轉讓底價的最終確定。
四是招商推介，激勵資產管理公司踴躍收購。確權定價工作完成后，當地政府即可將上述確權后的不良債權進行打包，并向資產管理公司進行推介營銷，邀請資產管理公司前來收購債權。目前，我國長城、東方、信達及華融等四家國有資產管理公司正在各地收購銀行剝離的不良資產包，以圖為未來的資產證券化沉淀資產。該項目設想的“三定一保”產品結構幾乎是為資產管理公司量身定做的，并通過政府貼息、追加擔保等設計進一步強化了風險控制，比較容易受資產管理公司的青睞。在具體實施時，可同時邀請多家資產管理公司參加競標，以收取固定收益最低者為中標者，從而可以降低政府財政貼息的壓力。
總之，這一構想如何落地還在于當地政府的重視和組織，與銀行、資產管理公司等各方的合作細節還有待完善，需要進一步深入探討。但是，這一不同于傳統處置模式的新思維兼顧了各方利益，從根本上解決了一些優質企業的救助問題，在當下各地不良資產紛紛涌現的嚴峻形勢下，這必將如“春暉”般的正能量，催化這些企業破繭而出、展翅起舞、比翼彩虹，更長更遠的走向未來。
參考文獻：
[1]銀國宏，天亮.并購重組運作[M].中國金融出版社，2011，4.
作者簡介：
隨著計算機及網絡技術的飛速發展,相應的產品價格不斷降低,在大學和許多的寄宿學校,擁有電腦的學生越來越多,由于學生的經濟條件還不寬裕,把這些電腦組建成宿舍局域網共享上網,不僅能使學生學習、了解、享受互聯網的“魅”力,還可以為學生節省許多開銷。
2 宿舍網絡規劃
經濟性:宿舍網絡主要供宿舍網絡用戶―學生的使用,所以投資建設也應以學生為主,在滿足系統應用功能需求和系統性能的情況下,盡量選用性價比高的技術與產品;
穩定性:整體網絡功能滿足宿舍的需求,保證系統信息處理和傳遞的穩定、準確、及時;
擴展性:當有新的計算機需要接入時,網絡能夠靈活地滿足這種需要。
網絡拓樸結構:選擇星型拓撲結構,電腦與路由器的各個端口連接,路由器上聯ADSL。
3 宿舍網絡設備的選擇
3.1 多功能寬帶路由器
宿舍網絡需要通過ADSL接入互聯網,為了節省費用,多人共享一條線路是最好的選擇,因此我們需要購買一臺多端口的路由器。利用寬帶路由器的NAT功能使所有電腦接入到外網。為了便于日后擴展,購買的路由器的端口數應多于現有計算機的臺數。
3.2 雙絞線
為了更好的傳遞信息,采用五類雙絞線。根據宿舍內計算機臺數和計算機及路由器擺放位置確定雙絞線根數和長度,購買RJ45水晶頭,讓賣家把網線制作好。
3.3 附件購買
為使宿舍線纜美觀,穩定可靠,應該采用一些布線所需的附件。
3.3.1 線卡
用于將線纜固定在墻角、門框或其他地方,使線纜走線美觀。
3.3.2 線扎帶
線扎帶用于捆綁線纜使用,當多根線纜一起布置的時候,可用線扎帶將一束網線捆扎起來,然后用大號線卡固定在墻上,會顯得美觀整齊。
4 宿舍網絡的組建
4.1 連接局域網
4.1.1 將每臺計算機連上一根網線,按照計算機的擺放將網線,隱藏在工作臺順著墻根走,將所有計算機所引出的網線的另一頭集中。
4.1.2 將路由器放在合適位置,接通電源。把從各臺計算機上連接過來的網線插入路由器的LAN端口中。
4.1.3 打開所有的計算機檢查網線連接是否正常。注意查看計算機和路由器的連接狀態指示燈。
4.1.4 當路由器和電腦的線纜連接完成后,局域網的搭建就成功了。
4.2 配置IP地址
局域網連接成功后,必須為每臺計算機設置IP地址,IP地址的使用范圍從192.168.1.2――192.168.1.253.
下面配置局域網中每臺計算機的IP地址。
如果Windows沒有添加TCP/IP協議,我們必須先添加上。步驟如下:在“控制面板網絡配置”選項卡中單擊“添加”按鈕,然后在“廠商”列表中選擇“Microsoft”,在“網絡協議”列表框中選擇“TCP/IP”,然后單擊“確定”按鈕并且按照系統提示放入系統安裝盤或者指定系統安裝文件的位置。系統會提示你重啟計算機,這時TCP/IP協議就已經添加進去了。現在開始設置IP地址和子網掩碼吧。
TCP/IP地址設置方法(以WinXP為例)
依次點擊“開始-控制面板”,打開控制面板,選擇“本地連接”,點擊鼠標右鍵,選擇“屬性”,彈出“本地連接屬性”對話框,在“此連接使用下列項目”中選擇“Internet協議(TCP/IP)”,點擊“屬性”,選擇“使用下面的IP地址”,填寫IP地址為:192.168.1.2――192.168.1.253任意數值,子網掩碼為255.255.255.0,默認網關為192.168.1.1 ,點擊“確定”回到“本地連接 屬性”對話框。再點擊“確定”退出設置界面。
4.3 測試網絡狀態
4.3.1 點擊“開始”按鈕,在開始菜單中輸入“CMD”回車,打開命令提示符窗口。
4.3.2 在命令提示符工具中敲入所“ping”計算機的IP地址。查看返回結果。
5 將宿舍網連入互聯網
5.1 配置寬帶路由器
5.1.1 將寬帶路由器的WAN端口與ADSL Modem連接。
5.1.2 在宿舍網連接好之后,可以使用任何一臺計算機對寬帶路由器進行配置。
路由器默認IP地址是192.168.1.1,默認子網掩碼是255.255.255.0。
建立連接后,將看到登陸界面。在該登錄界面輸入用戶名和密碼(用戶名和密碼的出廠值均為“admin”),然后單擊“確定”按鈕,
點擊“網絡參數”―>“WAN口設置”:接口類型選擇“PPPoE”,
上網賬號:填入Internet服務提供商所給的上網賬號,上網口令:填入Internet服務提供商所給的上網口令,根據需要選擇所需連接方式―>選擇“連接”,測試成功后選擇“保存”。
DHCP服務器:不啟用DHCP服務器
5.2 多機共享連入互聯網